“三孩”生育政策落地的綜合施策研究

馬德峰

摘 ?要 ?國(guó)家“三孩”生育政策能否順利落地、達(dá)到目標(biāo)的關(guān)鍵，要看地方政府的執(zhí)行與廣大居民的生育意愿狀況。人口是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最基礎(chǔ)、最活躍的因素。從第七次全國(guó)人口普查情況來(lái)看，蘇州人口狀況喜中有憂。對(duì)于蘇州來(lái)講，人口是城市發(fā)展最基本、最重要的市情。本文在走訪調(diào)查分析“三孩”生育政策的實(shí)施對(duì)蘇州育齡婦女及其家庭有何影響的基礎(chǔ)上，提出了應(yīng)對(duì)之策。

關(guān)鍵詞 ?“三孩”生育政策；育齡婦女；家庭；蘇州市

2021年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》公布，即實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策，并取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等制約措施、清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定，配套實(shí)施積極生育支持措施。國(guó)家“三孩”生育政策實(shí)施的背后，其主要意圖目標(biāo)，是平緩總和生育率下降態(tài)勢(shì)，提振和推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有效人力資本支撐與內(nèi)需支撐；改善人口結(jié)構(gòu)與代際失衡狀況，增強(qiáng)社會(huì)整體活力，落實(shí)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略；鞏固全面建成小康社會(huì)成果，引導(dǎo)人口區(qū)域合理分布，促進(jìn)人與自然和諧共生。“三孩”生育政策能否順利落地、達(dá)到目標(biāo)的關(guān)鍵，要看地方政府的執(zhí)行與廣大居民的生育意愿狀況。對(duì)于蘇州來(lái)講，人口是城市發(fā)展最基本、最重要的市情，國(guó)家“三孩”生育政策的實(shí)施對(duì)蘇州育齡婦女及其家庭到底有何影響，如何采取因應(yīng)之策，這已然成為婦女權(quán)益保障領(lǐng)域的重要課題，需要學(xué)界及時(shí)給予解答，本研究在訪談?wù){(diào)查①的基礎(chǔ)上展開學(xué)理分析。

一、蘇州人口基本現(xiàn)狀

人口是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最基礎(chǔ)、最活躍的因素，從數(shù)據(jù)來(lái)看，蘇州人口狀況喜中有憂。第七次全國(guó)人口普查表明，蘇州常住人口為1275萬(wàn)人，與2010年第六次全國(guó)人口普查（以下簡(jiǎn)稱“六普”）相比增加229萬(wàn)人，增長(zhǎng)21.88％，年平均增長(zhǎng)率2.0％，人口總量、人口增量及增速位列江蘇全省第一。但在此背后，蘇州人口性別比、老齡化程度、家庭規(guī)模等令人擔(dān)憂。在常住人口中，總?cè)丝谛詣e比由2010年“六普”的104.08上升為109.29。在人口年齡結(jié)構(gòu)上，60歲及以上人口為216萬(wàn)人，占16.96％，其中65歲及以上人口為159萬(wàn)人，占12.44％。與“六普”相比，60歲及以上人口增加83萬(wàn)人，占比提高4.20個(gè)百分點(diǎn)；65歲及以上人口增加70萬(wàn)人，占比提高3.94個(gè)百分點(diǎn)。全市平均每個(gè)家庭戶的人口為2.62人，比“六普”的2.84人減少0.22人。家庭規(guī)模趨于小型化，主要是受城市人口流動(dòng)頻繁和住房條件改善、年輕人婚后獨(dú)立居住等因素的影響，這也意味著家庭照料功能的弱化。

人口普查針對(duì)的對(duì)象是常住人口，蘇州具備吸引外來(lái)人口的優(yōu)勢(shì)，但單就戶籍人口來(lái)講，根據(jù)蘇州統(tǒng)計(jì)局的年度數(shù)據(jù)（詳見下表1）顯示，蘇州戶籍人口自然增長(zhǎng)率呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，人口增速不斷放緩。在人口生育方面，女性晚婚率指標(biāo)意味著人口婚育時(shí)間的向后推遲，而總和生育率數(shù)字處于低生育率水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世代更替2.1的要求，難以維持下一代人口與上一代人口的數(shù)量平衡。由此，對(duì)于蘇州而言，及時(shí)放開“三孩”生育政策有其必要性，且具有緊迫性。

二、“三孩”生育政策的影響

生育行為往往是國(guó)家人口政策、個(gè)體生育意愿、家庭經(jīng)濟(jì)條件等多種影響因素綜合作用的結(jié)果，個(gè)體做出的生育抉擇越發(fā)趨于理性。從本次訪談?wù){(diào)查來(lái)看，蘇州婦女對(duì)國(guó)家出臺(tái)“三孩”生育政策的背景和初衷表示理解，認(rèn)為這是國(guó)家為積極應(yīng)對(duì)老齡化、提升生育率、實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的總體需要。在她們看來(lái)，國(guó)家對(duì)現(xiàn)有人口政策進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，包容性生育政策的轉(zhuǎn)型取向愈發(fā)明顯，顯然這是回應(yīng)老齡化的社會(huì)難題、激發(fā)持久的人口紅利所致。在對(duì)國(guó)家人口政策理解的同時(shí)，部分婦女對(duì)“三孩”生育也有一些顧慮，如“不敢多生”“不愿多生”“不能多生”等，認(rèn)為孕育、生育、養(yǎng)育、教育既是家庭的基本功能，又是連續(xù)且有交叉的階段，需要時(shí)間、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)、就業(yè)等支柱的支撐。從訪談情況來(lái)看，訪談對(duì)象普遍認(rèn)為目前國(guó)家“三孩”生育政策剛剛出臺(tái)，相關(guān)配套支持舉措尚未成形落地，被訪的一些蘇州婦女認(rèn)為，面對(duì)生育率整體下行，擬將重心放在二孩生育以及解決包括大齡青年在內(nèi)的青年未婚和單身問題，這是目前促進(jìn)蘇州釋放生育潛能的有效辦法。

三、基本對(duì)策

（一）新型婚育文化的引導(dǎo)

全面進(jìn)入小康社會(huì)之后，城鄉(xiāng)居民衣食無(wú)憂，他們比較重視當(dāng)下的主觀感受，追求生活品質(zhì)，對(duì)（人口）多生的熱情不高。因此，在此背景下需要構(gòu)建新型婚育文化，以改變包括蘇州在內(nèi)的城鄉(xiāng)人口低生育率問題。一是要弘揚(yáng)孝道等傳統(tǒng)中華民族美德，重視家庭功能建設(shè)，注重家庭、家教和家風(fēng)，凸顯家庭“細(xì)胞”地位作用。二是要尊重婚育的社會(huì)價(jià)值，提倡男女平等、適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育、子女雙全等，鼓勵(lì)夫妻雙方共擔(dān)育兒責(zé)任，破除高價(jià)彩禮等陳規(guī)陋習(xí)。三是要重塑女性對(duì)婚育的情感體驗(yàn)與主觀認(rèn)知。面對(duì)人口生育趨于嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，政府要加強(qiáng)生育意愿方面的調(diào)查研究，厘清背后存在的偏見與錯(cuò)誤認(rèn)知。新型婚育文化應(yīng)通過宣傳報(bào)道，形成正面積極的評(píng)價(jià)，促使適齡女性樹立信心，自愿組建家庭參與到婚育中來(lái)，改變不愿多生的認(rèn)知。四是努力營(yíng)造適度多生的氛圍。新型婚育文化建設(shè)以引導(dǎo)為主，在人口生育鼓勵(lì)措施上向多孩家庭傾斜，讓他們感到被國(guó)家重視，起到生育示范帶頭作用，引導(dǎo)少孩家庭轉(zhuǎn)變觀念，讓適度多生在社會(huì)輿論中成為健康向上的行為。

（二）建立健全全生命周期的人口監(jiān)測(cè)與服務(wù)體系

蘇州要依托信息化技術(shù)與網(wǎng)格化管理，完善基礎(chǔ)性的人口登記管理制度，建立健全覆蓋全人群、全生命周期的人口監(jiān)測(cè)體系，密切監(jiān)測(cè)地區(qū)人口流動(dòng)趨勢(shì)與生育態(tài)勢(shì)，特別是目前育齡婦女二孩三孩生育情況；科學(xué)建立適合地區(qū)人口均衡發(fā)展的指標(biāo)體系，健全人口預(yù)測(cè)預(yù)警制度，并制定人口生育干預(yù)方案。蘇州需依托國(guó)家、省級(jí)人口基礎(chǔ)信息庫(kù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)教育、公安、民政、婦聯(lián)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等人口服務(wù)基礎(chǔ)信息橫向互通共享、動(dòng)態(tài)更新，為促進(jìn)人口健康發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐。

蘇州要以“一老一小”為重點(diǎn)，推動(dòng)預(yù)防保健、醫(yī)療服務(wù)、健康養(yǎng)老等健康服務(wù)多業(yè)態(tài)融合發(fā)展，構(gòu)建從孕育、成長(zhǎng)到養(yǎng)老的覆蓋全生命周期的人口服務(wù)體系。做好生育咨詢指導(dǎo)，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要開展圍孕期、孕產(chǎn)期保健服務(wù)，推進(jìn)孕前優(yōu)生健康檢查，落實(shí)妊娠風(fēng)險(xiǎn)篩查評(píng)估等母嬰安全制度；針對(duì)高齡生育困難、不孕不育發(fā)病率上升等凸顯問題，要積極規(guī)劃、規(guī)范人類輔助生殖技術(shù)應(yīng)用發(fā)展；大力加強(qiáng)對(duì)家庭嬰幼兒照護(hù)的支持與指導(dǎo)，在管理上要落實(shí)生育登記制度，政府部門要推進(jìn)出生醫(yī)學(xué)證明、兒童預(yù)防接種、戶口登記、醫(yī)保參保、社?？ㄉ觐I(lǐng)等“出生一件事”聯(lián)辦；圍繞“老”“小”，要加強(qiáng)基層服務(wù)管理體系和能力建設(shè)，在街道社區(qū)建設(shè)嬰幼兒活動(dòng)場(chǎng)所及配套服務(wù)設(shè)施，打造以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的適老化服務(wù)系統(tǒng)，增強(qiáng)撫幼養(yǎng)老功能。

（三）鼓勵(lì)女性就業(yè)并加大權(quán)益保障，努力實(shí)現(xiàn)職育之間的平衡

如前所述，保障女性勞動(dòng)就業(yè)是生育保障的出發(fā)點(diǎn)。隨著女性教育水平的不斷提高，她們更樂于進(jìn)入勞動(dòng)市場(chǎng)，這有助于促進(jìn)男女平等、提升家庭發(fā)展能力。鼓勵(lì)女性就業(yè)，還有另外一重社會(huì)意義：新生代勞動(dòng)人口的教育程度超越業(yè)已退休人口，所釋放的生產(chǎn)力必然會(huì)大幅上升，當(dāng)受過良好教育的年輕人逐漸替代較低教育水平的老年人口時(shí)，可以抵消低生育率和人口老齡化帶來(lái)的一些負(fù)面影響，取代人口紅利的人才紅利效應(yīng)得以顯現(xiàn)。在就業(yè)方面，政府應(yīng)將生育友好作為用人單位承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的重要方面，鼓勵(lì)用人單位制定有利于女職工平衡工作和家庭關(guān)系的措施，如協(xié)商確定有利于照顧嬰幼兒的靈活休假和彈性工作方式，改擴(kuò)建適合員工需求的托育服務(wù)設(shè)施，發(fā)揮工會(huì)力量提供人文關(guān)懷。政府要保障婦女就業(yè)合法權(quán)益，促進(jìn)婦女平等就業(yè)，并為因生育中斷就業(yè)的婦女提供再就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，對(duì)女性勞動(dòng)保護(hù)不力的用人單位予以警告懲處?；诋?dāng)前女性人均期望壽命高于男性的現(xiàn)實(shí)，在退休年齡設(shè)置上，最終實(shí)行男女同齡退休?？傊?，要協(xié)調(diào)好女性就業(yè)、職業(yè)發(fā)展與生育之間的關(guān)系，達(dá)到家庭與工作之間關(guān)系的平衡，使女性的就業(yè)壓力、職業(yè)發(fā)展壓力得以消解。

（四）出臺(tái)鼓勵(lì)型生育系列措施

根據(jù)國(guó)家的生育政策調(diào)整，地方政府需根據(jù)本地人口發(fā)展形勢(shì)，抓住主力生育人群允許的時(shí)間窗口，自主出臺(tái)鼓勵(lì)生育的細(xì)化支持措施，化解“不敢多生”的后顧之憂。

1.發(fā)放育兒補(bǔ)貼。育兒補(bǔ)貼主要是多發(fā)錢物，它能夠起到正面的激勵(lì)、導(dǎo)向作用。例如，四川省攀枝花市在全國(guó)率先發(fā)放育兒補(bǔ)貼，針對(duì)按政策生育第二、第三個(gè)孩子的戶籍家庭，每月每孩發(fā)放500元，直至孩子年滿3歲，即符合發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的（在2021年6月12日及以后生育）的孩子可領(lǐng)取1.8萬(wàn)元育兒補(bǔ)貼，這對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的蘇州對(duì)依法生育二孩及其以上子女的家庭實(shí)施育兒補(bǔ)貼具有借鑒意義。當(dāng)然，育兒補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及其發(fā)放必須慎重，主要是城鄉(xiāng)龐大的人口基數(shù)，一旦開啟持續(xù)性的補(bǔ)貼，財(cái)政可能會(huì)處于捉襟見肘的境地。此外，補(bǔ)貼成效并不完全相同，補(bǔ)貼政策有效與補(bǔ)貼的胎次有關(guān)，比如補(bǔ)貼對(duì)二孩有用，但對(duì)鼓勵(lì)生育三孩就變得效用不大，補(bǔ)貼效果并未完全清晰。

2.實(shí)行生育休假制度。生育休假可以簡(jiǎn)單理解為“多放假”，其制度設(shè)計(jì)可以分為三類：一是產(chǎn)假。圍繞女性分娩前后的“剛性休假需求”，包括生育前的臨產(chǎn)期，以及生育后身體恢復(fù)的時(shí)間，它是國(guó)家針對(duì)女性普遍實(shí)施的休假種類，產(chǎn)假通常是98天。二是陪產(chǎn)（護(hù)）假。它是針對(duì)丈夫，讓男方在配偶生育期間享受看護(hù)、照料女性的休假待遇，由省市地方根據(jù)本地情況制定護(hù)理假期規(guī)定及天數(shù)。三是育兒假。它針對(duì)父母雙方，讓男性女性共同參加育兒過程，深化男女平等，優(yōu)化家庭內(nèi)部分工。目前，育兒假多是停留在“紙面上的福利”，需要調(diào)動(dòng)用人單位的積極性予以有效落實(shí)。建議蘇州科學(xué)合理調(diào)整生育假期，因?yàn)樯菁俑冻龀杀镜氖怯萌藛挝?，故生育假期不能太長(zhǎng)，但也不能太短；正式設(shè)立育兒假，規(guī)定用人單位每年給予三周歲以下嬰幼兒父母10-20日育兒假，假期工資照發(fā)。

3.完善普惠托育服務(wù)。提升城鄉(xiāng)人口生育率，解決育兒難，拆除女性就業(yè)的隱性門檻，必須改變現(xiàn)行托育服務(wù)的供給渠道和服務(wù)水準(zhǔn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位主辦托育服務(wù)較為普遍，但進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，托育責(zé)任重新回歸家庭，現(xiàn)在的核心家庭難以承受育兒重壓，托育供給缺口大。目前我國(guó)大概有4000萬(wàn)0-3歲年齡段的嬰幼兒，但入托率只有5％左右。從第七次人口普查數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)家庭的平均規(guī)模為2.6個(gè)人，實(shí)際上很多都是夫妻戶和單人戶，父母很難把時(shí)間精力從養(yǎng)育孩子的日常事務(wù)中解放出來(lái)，多數(shù)嬰幼兒難以得到社會(huì)托育服務(wù)，只能借助于身邊老人，老人如果身體有問題或意愿不強(qiáng)烈，照護(hù)孩子就會(huì)很困難。對(duì)于蘇州來(lái)講，可以鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量興辦托育機(jī)構(gòu)，支持有條件的幼兒園提供二周歲至三周歲幼兒托育服務(wù)，鼓勵(lì)有實(shí)力的用人單位為職工提供對(duì)路的托育服務(wù)，提升職工的歸屬感。此外，在一些更為細(xì)節(jié)的制度安排上，如幼兒園、小學(xué)現(xiàn)行放學(xué)時(shí)間早于父母正常下班時(shí)間，時(shí)間上的錯(cuò)配需要托育服務(wù)精準(zhǔn)介入。應(yīng)該說(shuō)，托育服務(wù)的發(fā)達(dá)程度對(duì)于生育意愿的提升具有很大的作用，它需要政府部門提供財(cái)政或稅收支持、專業(yè)機(jī)構(gòu)提供規(guī)范的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、相關(guān)部門有效監(jiān)督等，要重建以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)擴(kuò)面、社會(huì)補(bǔ)充的托育體系。只有社會(huì)各界通力合作，才能扎實(shí)拓寬普惠性托育服務(wù)渠道。

總體而言，人口生育政策從限制性、處罰性、管制性的政策體系逐漸轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)生育、便利生育、服務(wù)生育、更具包容性的全面生育支持導(dǎo)向，這需要積極引導(dǎo)個(gè)人生育意愿，降低育養(yǎng)相關(guān)的醫(yī)療、住房、教育等成本，幫助育齡人群平衡工作與家庭關(guān)系，探索創(chuàng)新老幼同樂的代際互助模式，營(yíng)造包容性育養(yǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生養(yǎng)功能“家庭專責(zé)”與“社會(huì)共育”并舉的局面。

注釋：

①本研究主要通過訪談法來(lái)收集一手資料，2021年8-9月期間，通過電話訪問和線下訪問的方式，利用訪談提綱共計(jì)訪談近20名蘇州戶籍婦女，她們主要來(lái)自企業(yè)、事業(yè)單位（學(xué)校、銀行）等。此外，還運(yùn)用文獻(xiàn)法收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料，為研究提供數(shù)據(jù)支撐。

（作者系蘇州大學(xué)人口研究所所長(zhǎng)、教授、博士）【責(zé)任編輯：江民】