新《固廢法》下的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度完善研究

施金花

摘? 要? 生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在新《固廢法》中首次以法律形式確認(rèn)。在內(nèi)容上，依據(jù)新《固廢法》，可將生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的具體內(nèi)容歸納為生產(chǎn)者的全過程管理責(zé)任和政府的監(jiān)督管理責(zé)任。當(dāng)然該制度在實(shí)施中還存在諸多問題，可以通過細(xì)化立法、強(qiáng)化監(jiān)督、建立廢舊產(chǎn)品回收體系等多措并舉的方式加以解決。

關(guān)鍵詞? 新《固廢法》；生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度；監(jiān)督機(jī)制；廢舊產(chǎn)品回收體系

1995年《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱《固廢法》）頒布，此后《固廢法》進(jìn)行了多次修訂，2020年9月1日，新《固廢法》正式生效。新《固廢法》明確規(guī)定了電器電子、鉛蓄電池、車用動(dòng)力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，要求生產(chǎn)者建立廢舊產(chǎn)品回收體系，這是我國(guó)首次以法律的形式確認(rèn)該制度。

一、新《固廢法》下生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的具體內(nèi)容

為保證生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的順利運(yùn)行，新《固廢法》在總則部分主張推行綠色發(fā)展方式，要求生產(chǎn)者采取措施，減少固廢產(chǎn)生量、促進(jìn)固廢綜合利用、降低固廢危害性；固體廢物污染環(huán)境防治堅(jiān)持減量化、資源化和無(wú)害化的“三化”原則。新《固廢法》還堅(jiān)持采取污染者擔(dān)責(zé)的原則，要求產(chǎn)生固廢的生產(chǎn)者在生產(chǎn)、利用、貯存、處置的階段保持警惕，一旦對(duì)環(huán)境造成污染或破壞，主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，倒逼其主動(dòng)防止或降低固廢對(duì)環(huán)境的污染。除此之外，新《固廢法》還增加了生產(chǎn)者、政府等不同主體需要承擔(dān)的責(zé)任。

（一）生產(chǎn)者的全過程管理責(zé)任

新《固廢法》中生產(chǎn)者的全過程管理責(zé)任從以下四方面入手：一是從源頭減量，開展生態(tài)設(shè)計(jì)。生產(chǎn)者產(chǎn)品及包裝物的設(shè)計(jì)要遵守清潔生產(chǎn)的要求，合理選擇原材料等資源；同時(shí)要主動(dòng)改進(jìn)生產(chǎn)工藝，有效選擇優(yōu)良的生產(chǎn)設(shè)備，從源頭控制固廢的產(chǎn)生。二是從產(chǎn)品入手，使用再生原料。由國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化主管部門組織制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)者對(duì)照?qǐng)?zhí)行，保證產(chǎn)品質(zhì)量，優(yōu)先選擇綠色原料，走綠色生產(chǎn)道路。三是重視終端處置，規(guī)范回收利用。生產(chǎn)者應(yīng)積極應(yīng)用廢舊產(chǎn)品回收體系，在法律和市場(chǎng)允許的范圍內(nèi)自建或委托他人代建，對(duì)廢舊產(chǎn)品實(shí)行多渠道回收和集中處理制度。當(dāng)然，對(duì)于無(wú)法利用的產(chǎn)品，生產(chǎn)者還可以直接采取無(wú)害化處置措施。四是建立管理臺(tái)賬，加強(qiáng)信息公開。生產(chǎn)者應(yīng)建立健全工業(yè)固體廢物全過程管理的污染環(huán)境防治責(zé)任制度，建立工業(yè)固體廢物管理臺(tái)賬，安排人員及時(shí)登記與核實(shí)，詳實(shí)記錄各類信息以供追溯。對(duì)于涉及固體廢物污染防治的相關(guān)信息，及時(shí)公布以供監(jiān)督。

（二）政府的監(jiān)督管理責(zé)任

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的有效實(shí)施，一方面需要生產(chǎn)者自覺遵守法律各項(xiàng)規(guī)定，另一方面需要政府發(fā)揮監(jiān)督管理責(zé)任。我國(guó)固體廢物污染防治涉及發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等多個(gè)部門，多頭管理極大地增加了政府監(jiān)督管理的難度。新《固廢法》第七條明確規(guī)定政府對(duì)固廢污染環(huán)境防治實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制，直接加強(qiáng)政府對(duì)固廢管理的重視程度；第八條還規(guī)定實(shí)行跨行政區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，各政府部門除了在本轄區(qū)內(nèi)對(duì)生產(chǎn)者履行監(jiān)督管理職責(zé)外，省、自治區(qū)、直轄市政府之間還可以進(jìn)行協(xié)商，統(tǒng)籌規(guī)劃制定，共享設(shè)施設(shè)備，解決固廢處理處置能力的區(qū)域供需失衡和結(jié)構(gòu)性短板問題。[1]此外，為規(guī)范生產(chǎn)者在固廢污染防治中的行為，新《固廢法》還創(chuàng)造性地提出信用記錄制度，產(chǎn)生、利用和處置固廢單位的相關(guān)信用記錄會(huì)被納入全國(guó)信息共享平臺(tái)。生產(chǎn)者生產(chǎn)產(chǎn)品、處置產(chǎn)品的方式將直接成為影響個(gè)人信用的因素，生產(chǎn)者的環(huán)境違法行為將會(huì)使其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到限制，這有助于促使生產(chǎn)者自覺守法，形成良好的固廢回收處置氛圍。

二、新《固廢法》下生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施中面臨的問題

《固廢法》一共經(jīng)歷了五次修改。2020年9月1日正式生效的新《固廢法》，是《固廢法》修訂史上的一大飛躍。新《固廢法》下生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度尚未完全成熟，在實(shí)施中仍然面臨諸多問題。

（一）立法籠統(tǒng)，缺乏具體細(xì)則

新《固廢法》對(duì)產(chǎn)品的外包裝制定了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，限制生產(chǎn)者的過度包裝行為并進(jìn)一步細(xì)化，針對(duì)一些包裝必不可少的“硬包裝”行業(yè)，例如快遞、外賣等，要求優(yōu)先使用“綠色包裝”，對(duì)可以重復(fù)利用的包裝，要求主動(dòng)回收。可以說新《固廢法》在綠色生產(chǎn)、綜合回收利用固廢上有了很大進(jìn)步，但從我國(guó)立法頂層設(shè)計(jì)角度出發(fā)來(lái)看，不管是在國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策與規(guī)劃層面，比如國(guó)務(wù)院在《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中提到的推動(dòng)循環(huán)發(fā)展健全再生資源回收網(wǎng)絡(luò)，建立逆向回收渠道，實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度；還是在法律法規(guī)層面，比如2022年《飲料紙基復(fù)合包裝生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施方案》規(guī)定的飲料紙基復(fù)合包裝生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)采取輕量化、易回收、易分離的生態(tài)設(shè)計(jì)，這些都能看出我國(guó)立法規(guī)定比較籠統(tǒng)，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。原則性、宣示性的法律規(guī)定大大降低了法律的實(shí)效性，難以對(duì)生產(chǎn)者產(chǎn)生約束力。

（二）監(jiān)督機(jī)制缺失，監(jiān)管困難

新《固廢法》下生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，主要表現(xiàn)為：第一，缺少國(guó)家層面的監(jiān)督。為了降低成本、提高利潤(rùn)，部分生產(chǎn)者不僅不履行固廢回收利用的義務(wù)，而且還將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的固廢進(jìn)行非法轉(zhuǎn)移、傾倒和處置，加大了監(jiān)管難度。另外，基層執(zhí)法能力存在不足，執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊，基層執(zhí)法單位技術(shù)能力有限，信息化手段落后，[2]這也導(dǎo)致當(dāng)前固廢處置監(jiān)管難度大、地方監(jiān)管能力不足。第二，監(jiān)督部門間權(quán)責(zé)不清、溝通不暢。由于執(zhí)法部門眾多，各執(zhí)法部門權(quán)力重疊，缺少主導(dǎo)部門，各部門間缺乏溝通，導(dǎo)致聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)施不協(xié)調(diào)。第三，缺乏同儕監(jiān)督。同行業(yè)者相較于其他行業(yè)從業(yè)者有先天優(yōu)勢(shì)，他們有發(fā)現(xiàn)本行業(yè)易出問題的靈敏度，監(jiān)督的效果往往是比較明顯的。但是，該監(jiān)督在生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度方面并不明顯。主要原因是我國(guó)缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)等保障，造成同儕監(jiān)督不力；同時(shí)，同行業(yè)企業(yè)往往都是抱團(tuán)取暖，大企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，中小企業(yè)追求同行庇護(hù)，這樣一來(lái)，監(jiān)督的效果也必然大打折扣。第四，難以把握監(jiān)督和信息公開兩者之間的平衡度。若要進(jìn)行監(jiān)督，必然要對(duì)生產(chǎn)者的各項(xiàng)信息有一定的了解，如果生產(chǎn)者不愿意公開信息或者有選擇的公開部分信息，那么如何進(jìn)行監(jiān)督呢？

（三）公眾參與度低，廢舊產(chǎn)品回收體系不完善

多方參與、相互配合是制度得到高效實(shí)施的重要助推器。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的主要實(shí)施主體是生產(chǎn)者，但公眾作為消費(fèi)者，亦是廢舊產(chǎn)品回收體系的重要一員。消費(fèi)者是回收體系的起點(diǎn)，消費(fèi)者主動(dòng)把廢舊產(chǎn)品交給生產(chǎn)者，生產(chǎn)者才能對(duì)廢舊產(chǎn)品進(jìn)行有效利用。然而，目前我國(guó)公眾對(duì)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度中的回收體系認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)生產(chǎn)者建立的回收方式和回收渠道不了解，不少?gòu)U舊產(chǎn)品閑置在家，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。新《固廢法》雖已推行生活垃圾分類制度，但立法上涉及公眾責(zé)任的部分大多使用“鼓勵(lì)”“倡導(dǎo)”“支持”等非強(qiáng)制性詞匯，大大降低了公眾的主觀能動(dòng)性。新《固廢法》將大部分責(zé)任施加給生產(chǎn)者而忽視公眾的作用，是阻礙生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施的又一原因。此外，新《固廢法》提出以自建和委托兩種模式建立廢舊產(chǎn)品回收體系，這雖然給生產(chǎn)者指明了廢舊產(chǎn)品回收體系的建立方向，但卻沒指出各種模式的利弊，生產(chǎn)者仍然會(huì)面臨“選擇障礙”。

三、新《固廢法》下生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的完善路徑

習(xí)近平總書記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！毙隆豆虖U法》為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，提供了法律保障。新《固廢法》下生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在我國(guó)建立的時(shí)間并不長(zhǎng)，實(shí)施中存在不足在所難免，因此，應(yīng)從以下三方面不斷完善我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。

（一）細(xì)化立法，增強(qiáng)制度執(zhí)行力

制度的有效實(shí)施需要法律的正確引導(dǎo)。構(gòu)建一個(gè)良好的制度體系有利于我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。西方國(guó)家生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度得到有效實(shí)施，大多基于法律的持續(xù)性發(fā)展和完善的立法體系。例如，德國(guó)1972年制定《廢棄物處置法》；1984年制定《廢棄物管理法》；1991年制定《避免和利用廢舊包裝條例》《包裝管理?xiàng)l例》；其后，于1994年又實(shí)施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物管理法》；2019年實(shí)施新的《包裝法》。顯而易見，德國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制是在廢棄物處置基礎(chǔ)上發(fā)展出的“3R”管理規(guī)則，即抑制廢棄物產(chǎn)生、再利用及再循環(huán)。[3]因此，我國(guó)可以借鑒德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，不斷完善我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。首先，新《固廢法》已經(jīng)明確規(guī)定了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，且大多規(guī)定都較為籠統(tǒng)，可作為統(tǒng)領(lǐng)其他法律的基本法。其次，加強(qiáng)配套法規(guī)的制定。不同行業(yè)的廢棄物管理方式不同，標(biāo)準(zhǔn)也有差異，可在基本法的統(tǒng)領(lǐng)下，針對(duì)不同行業(yè)制定相應(yīng)的管理辦法，明確適用目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化生產(chǎn)者的義務(wù)與責(zé)任，增強(qiáng)制度實(shí)施的強(qiáng)制力與約束力。最后，立法也必須考慮地區(qū)間的差異性，地方各級(jí)人民政府可根據(jù)本地環(huán)保方面的特色和要求，制定具體的實(shí)施細(xì)則。

（二）完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管力度

完善生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度監(jiān)督機(jī)制，可從以下三方面入手：第一，健全跨行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。劃分權(quán)力界限，細(xì)化各部門的監(jiān)管職責(zé)，暢通各部門間溝通渠道，避免因權(quán)力推諉、權(quán)力尋租等因素影響監(jiān)督制度的實(shí)施。此外，為提高監(jiān)管效率、增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效，監(jiān)管部門應(yīng)不斷提升執(zhí)法人員的素質(zhì)，創(chuàng)新執(zhí)法手段，不斷提高執(zhí)法水平。將生產(chǎn)者履行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的情況作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合要求的生產(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品，禁止流入市場(chǎng)；對(duì)于違反生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的生產(chǎn)者，要嚴(yán)格落實(shí)法律責(zé)任，加大處罰力度。設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)嚴(yán)格遵照生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的生產(chǎn)者給予獎(jiǎng)勵(lì)。比如，頒發(fā)獎(jiǎng)狀或獎(jiǎng)金、減免稅收等，這不僅能夠讓生產(chǎn)者真正享受實(shí)惠，還能幫助生產(chǎn)者塑造良好的社會(huì)形象。第二，建立行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)同儕監(jiān)督。通過行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督，聯(lián)合抵制違反行業(yè)規(guī)則的生產(chǎn)者，倒逼生產(chǎn)者主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，彌補(bǔ)國(guó)家監(jiān)督的不足。第三，不斷完善信息公開制度。規(guī)范信息公開行為，讓環(huán)境信息變得公開、透明，便于各方監(jiān)督。

（三）提高公眾參與度，建立廢舊產(chǎn)品回收體系

為改變目前生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度公眾參與度低的現(xiàn)象，可以在社區(qū)、學(xué)校、商場(chǎng)等公共場(chǎng)所加強(qiáng)環(huán)保宣傳，提高全社會(huì)環(huán)保意識(shí)，引導(dǎo)公民樹立垃圾分類、綜合利用廢舊物資、節(jié)約資源的觀念，鼓勵(lì)公民自覺履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，主動(dòng)維護(hù)與自身相關(guān)的環(huán)境權(quán)利。政府層面可以完善環(huán)境信息公開制度，[4]提升信息公開的意識(shí)，強(qiáng)化固廢領(lǐng)域環(huán)境信息的公開，適當(dāng)發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用。目前，我國(guó)對(duì)廢舊產(chǎn)品回收體系的研究還不夠深入，不利于生產(chǎn)者根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)情況選擇最合適的廢舊產(chǎn)品回收體系建立模式。因此，必須加強(qiáng)對(duì)廢舊產(chǎn)品回收體系的深入研究。西方發(fā)達(dá)國(guó)家有很多成功的經(jīng)驗(yàn)，其中，最具代表性的便是德國(guó)的“雙軌回收體系”。在“雙軌回收體系”下，生產(chǎn)者和政府可以減輕自己處理固廢的責(zé)任和義務(wù)，節(jié)省一定的成本。通過收取企業(yè)注冊(cè)費(fèi)的方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，除市政當(dāng)局采用傳統(tǒng)的焚燒和填埋方式對(duì)固廢進(jìn)行處置外，其余的大部分固廢都可以得到有效的回收再利用。我國(guó)企業(yè)可以借鑒此種模式創(chuàng)辦“回收公司”，政府再給予適度政策扶持，推動(dòng)廢舊產(chǎn)品回收體系建設(shè)，提高固廢回收利用率。

四、結(jié)語(yǔ)

新《固廢法》將生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度以法律條文的形式明確下來(lái)，彰顯出我國(guó)固體廢物環(huán)境管理緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀，與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)決心。在生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實(shí)施過程中，生產(chǎn)者和政府各有側(cè)重、相互協(xié)作，形成生產(chǎn)者的全過程管理責(zé)任和政府的監(jiān)督管理責(zé)任。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度確立時(shí)間并不長(zhǎng)，在實(shí)踐中暴露出一些問題。各級(jí)政府部門、生產(chǎn)者和公眾應(yīng)攜手合作、互相配合，切實(shí)履行固體廢物環(huán)境管理責(zé)任，確保生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度能夠得到有效落實(shí)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王毅，孟小燕，程多威.關(guān)于固體廢物污染環(huán)境防治法修改的研究思考[J].中國(guó)環(huán)境管理，2019（6）：93.

[2]曾紅鷹，張琳，樊伊睿，胡天蓉.推動(dòng)新固廢法落地生根的思考與政策建議——基于新固廢法問卷調(diào)查結(jié)果的分析[J].世界環(huán)境，2021（2）：71.

[3]曲陽(yáng).循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制比較與重構(gòu)[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢），2017（6）：33-34.

[4]姜素紅，焦梓烜.生態(tài)信息公平視角下生態(tài)矛盾化解的法律途徑構(gòu)想[J].湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（3）：159-160.

【責(zé)任編輯：江錦】