地方政府財政支出效率評價及影響因素研究
——以北京市各區(qū)為例

羅 植

（北京市社會科學院管理研究所 北京 100101）

引言與文獻概述

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政收入和支出結束了近20年的兩位數(shù)增長，絕大部分地區(qū)的財政收支增速開始逐年回落，但不少地區(qū)的公共服務供給質量仍需要進一步提升，因此這些地區(qū)的財政壓力不斷加劇。以北京市為例，2001-2015年，財政收入從454.17億元增加到4723.86億元，按可比價格計算，年均增長率超過14%；財政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重從11.76%擴大19.06%，長期處于省級地區(qū)前兩位；人均財政支出從0.4萬元增長到2.6萬元，一直處于較高水平，僅個別年份略低于極個別地區(qū)。盡管北京市的財政收入在這一時期一直保持高速增長，且財政支出長期處于較高水平，但人們對公共服務的主觀滿意程度并未達到相應水平。比如，《中國城市基本公共服務力評價》的調查數(shù)據(jù)顯示，北京市的基本公共服務滿意度評價得分一直較低，長期處于主要城市的中位數(shù)水平之下，部分年份甚至低于三分之二的主要城市。2015年后，受經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境及減稅降費等相關政策的影響，北京市財政收入增速開始明顯放緩。2016年，北京市營改增減稅641.4億元，全市財政收入可比價增長率僅有5.37%，東城區(qū)、西城區(qū)、平谷區(qū)的財政收入甚至出現(xiàn)了負增長（按可比價格計算）。2017年和2018年，財政收入增速進一步下降，可比價增長率分別為3.29%和2.61%。2019年，在全面落實減稅降費政策、主動實施減量發(fā)展等多重因素的影響下，北京市財政收入的可比價增長率由正轉負。2020年，受新冠肺炎疫情的影響，北京市財政收入進一步受到影響，其名義增速也由正轉負。在財政收入增長持續(xù)放緩甚至負增長的情況下，要想進一步提高公共服務供給水平和質量，提升居民滿意度，就必須提高財政支出效率，為此需要在評價財政支出效率的基礎上考察其影響因素。

數(shù)據(jù)包絡分析（DEA）和隨機邊界分析（SFA）是現(xiàn)有研究普遍采用的效率評價方法。數(shù)據(jù)包絡分析屬于非參數(shù)法，其優(yōu)勢在于不需要關注投入要素和產(chǎn)出之間的具體形式。陳詩一和張軍（2008）將人均財政支出做為投入變量，將教育、醫(yī)療和基礎設施供給水平做為產(chǎn)出變量，使用DEA測算了中國各省的政府支出效率，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)的財政支出更為有效；崔志坤和張燕（2017）關注財政分類支出效率，使用類似的方法測算了中國各省的教育和醫(yī)療支出效率，并通過Tobit模型估計了財政分權和轉移支付對支出效率的影響；姜揚（2019）同樣采用DEA和Tobit模型相結合的方式，從教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障三方面測算了省級地區(qū)的民生性財政支出效率，并考察了經(jīng)濟績效、公平公正和腐敗程度的影響。DEA的優(yōu)勢使其在評價效率方面的適用范圍較廣，但該方法并未考慮隨機因素對產(chǎn)出的影響，且通常只能采用兩階段法分析影響因素。隨機邊界分析屬于參數(shù)法，與數(shù)據(jù)包絡分析不同，隨機邊界分析考慮了隨機因素對產(chǎn)出的影響，且能夠在測算效率的同時直接考察影響因素，但隨機邊界分析通常只能分析單投入或單產(chǎn)出問題，而且需要確定投入與產(chǎn)出之間的具體形式，因此SFA的使用更多地集中在行業(yè)、企業(yè)和經(jīng)濟產(chǎn)出效率，用其測算財政支出效率的研究相對較少。Kang和Greene（2002）以紐約公辦高校為樣本，使用SFA測算其產(chǎn)出效率及主要影響因素；在國內，唐齊鳴和王彪（2012）使用SFA測算財政支出效率及其影響因素的研究最具代表性，該研究將人均財政支出作為投入變量，將基礎設施、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務的人均水平作為產(chǎn)出變量，發(fā)現(xiàn)我國中部地區(qū)的財政支出效率平均好于東部和西部；付志宇和嚴文宏（2018）以四川省為樣本，使用SFA測算了市級財政支出效率。

可以看到，現(xiàn)有研究在研究對象上，多關注省級地區(qū)的財政支出效率，針對市級或城市的研究較少，在方法的選擇上盡管使用DEA的研究較多，但SFA在處理隨機因素和影響因素上更具優(yōu)勢。為了能夠控制隨機因素，進而更準確地評價效率并考察影響因素，本研究以北京市為例，使用隨機邊界分析構建區(qū)級財政支出效率的評價模型，在評價區(qū)級財政支出效率的基礎上考察主要影響因素，討論財政壓力對財政支出效率的影響，為提高財政支出效率提供必要的經(jīng)驗借鑒。

模型設置與指標選擇

（一）隨機邊界分析模型的基本形式

隨機邊界分析通過比較實際產(chǎn)出與理論產(chǎn)出的差距來評價效率，理論上任何一個產(chǎn)出系統(tǒng)都存在著最優(yōu)產(chǎn)出邊界，原則上在技術因素的影響下，其實際產(chǎn)出通常不會超過最優(yōu)產(chǎn)出。如果用q表示實際產(chǎn)出，用F（Z）表示給定投入要素向量Z時的最優(yōu)產(chǎn)出，那么可將產(chǎn)出效率TE定義為二者的比值，即TE=q/F（Z）。由此，可將產(chǎn)出單元i的實際產(chǎn)出記為如下形式：

現(xiàn)實中，實際產(chǎn)出不僅取決于理論上的最優(yōu)產(chǎn)出和產(chǎn)出效率，還受天氣、運氣等許多不可控隨機因素的影響。由于式（1）中的實際產(chǎn)出并未考慮隨機因素，因此為了避免將其歸于產(chǎn)出效率之中，就需要引入隨機干擾項e，從而可得到包含隨機因素的實際產(chǎn)出形式如下：

若假設存在k種投入要素，且生產(chǎn)函數(shù)F是對數(shù)線性形式的，那么對式（2）兩邊取自然對數(shù)，并使用技術無效率項u=-ln(TE)進行替換，可得到隨機邊界分析模型的基本形式：

在模型（3）的基礎上，選擇相應的投入指標與產(chǎn)出指標，并給定技術無效率項u的分布及構成形式，就可以估計對應的產(chǎn)出效率，以及考察各因素對實際產(chǎn)出的影響。

（二）指標選擇

在指標選擇上，現(xiàn)有研究多以省級地區(qū)為研究對象。這些研究通常使用人均指標以避免人口因素的影響，即普遍選擇師生比、千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師、人均道路面積等人均公共服務資源水平做為產(chǎn)出變量。然而，當以區(qū)級為研究對象時，人均資源水平類指標則主要存在兩方面問題：第一，公共服務普遍具有非完全競爭性，從人均量考察等于將其視為私人物品，極可能低估公共服務供給水平，進而低估財政支出效率；第二，與省級地區(qū)不同，市內各區(qū)之間沒有物理上的界限，居民在各區(qū)之間的流動成本較低，同時各區(qū)公共服務資源也并不僅服務本區(qū)，絕大部分都是服務于全市的。北京的情況更為特殊，部分公共服務資源還為外省市居民提供服務，比如東城區(qū)和西城區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生資源。因此，就區(qū)級而言，從人均角度考察極可能低估部分區(qū)的公共服務供給，并高估另一些區(qū)的供給水平。

為了避免這些問題，本研究選擇從公共服務的服務提供總量角度選擇指標。首先，投入變量選擇財政支出，并使用各區(qū)財政支出總額衡量。其次，產(chǎn)出變量選擇反映主要公共服務提供總量的指標?；A教育方面選擇幼兒園、小學和中學在校生數(shù)之和stu與專任教師數(shù)之和tea；醫(yī)療衛(wèi)生方面選擇醫(yī)院診療人次和住院人次之和hos；社會保障方面選擇參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)old，及城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)unemp；公共文化方面選擇公共圖書館總流通人次read；基礎設施方面選擇居民生活用電量ele。環(huán)境保護方面選擇萬元生產(chǎn)總值能耗eng。最后，影響因素主要從以下幾個方面考察。一是區(qū)分2016年和2019年前后的虛擬變量y2016和y2019，用來考察財政壓力對財政支出效率的影響；二是人均地區(qū)生產(chǎn)總值agdp，用常住外來人口核算人均值；三是財政自給率suff，用區(qū)級財政收入比區(qū)級財政支出衡量，若財政收入大于財政支出則計為100%；四是稅收收入占全部財政收入的比重tr，該指標可在一定程度上反映財政收入的健康程度；五是人口密度des，用每平方公里百人數(shù)衡量。

按照隨機邊界分析模型的一般形式以及選擇的投入產(chǎn)出指標，可構建面板數(shù)據(jù)結構的待估計模型如下所示：

為了可以在同一個模型中直接估計影響因素，將技術無效率項u設定為截斷型半正態(tài)分布，并參考Battese和Coelli（1995）的處理方式，將其均值設定為各影響因素的線性組合。如果用w表示技術無效率項的隨機干擾項，那么具體形式如式（5）所示：

本研究以2010-2019年北京市區(qū)級樣本為研究對象。估計模型所涉及的數(shù)據(jù)全部來自歷年的《北京區(qū)域統(tǒng)計年鑒》和《北京統(tǒng)計年鑒》，其中名義數(shù)據(jù)使用北京市的平減指數(shù)核算其實際值。

實證檢驗

（一）隨機邊界函數(shù)與技術無效率項的估計結果

使用一步法估計模型（4），可得到表1所示的五組估計結果。第一列為全市樣本，第二列為中心城區(qū)樣本，第三列和第四列為中心城區(qū)及平原新城樣本，最后一列為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)樣本。比較這些結果可得到以下結論：

表1 北京市財政支出效率及其影響因素的估計結果

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第一，技術性因素是影響財政支出效率的重要因素。表1中第一列、第四列和第五列估計結果中，技術非效率項的標準差σ的估計值都可在1%的水平上顯著，除第三列外的其他四組估計結果中的信噪比（隨機因素的標準差與技術非效率項的標準差之比）都可在1%的水平上顯著。由此可見，就北京市或大部分區(qū)而言，技術性因素是影響效率的主要因素。

第二，公共服務供給水平是影響最低成本邊界的主要因素。在隨機邊界成本函數(shù)的估計結果中，絕大部分顯著的估計結果都說明增加公共服務供給水平會提高理論上的最低供給成本。其中，萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗為逆向指標，所以估計系數(shù)顯著為負，即萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗下降將提高最低財政支出邊界。就北京市而言，醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護是近幾年影響公共服務供給成本的重要因素；基礎教育對公共服務供給成本的影響雖然較大，但顯著性不高，且主要體現(xiàn)的教師數(shù)量上；基礎設施對城六區(qū)公共服務供給成本的影響要顯著高于其他各區(qū)。

第三，2016年前后財政支出效率沒有顯著變化，但2019年的財政支出效率有一定提升。表1的五組估計結果中，虛擬變量y2016的估計系數(shù)都接近于0且顯著性水平不高，這說明2016年之后的財政支出效率與之前相比沒有明顯改變；虛擬變量y2019在四組結果中都小于0且3個結果可在1%的水平上顯著，這說明2019年的財政支出效率有一定提升。比較第三列和第四列的估計結果還可進一步看到，若不考慮人口密度因素，y2019的估計系數(shù)將變大且更為顯著，這說明人口密度與y2019存在較強的相關性，各區(qū)人口密度的變化可能是2019年財政支出效率提升的主要原因。從影響程度看，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的財政支出效率在2019年提升得更為明顯。

第四，經(jīng)濟社會發(fā)展水平越高，財政支出效率越低。人均地區(qū)生產(chǎn)總值的估計系數(shù)顯著為正，說明經(jīng)濟社會發(fā)展水平與財政支出效率之間存在負相關關系，即在其他因素相同的情況下，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的區(qū)，其財政支出效率反而更低。這與不少研究的估計結果是一致的（唐齊鳴和王彪，2012；Borger和Kerstens，1996），其原因可能來自多個方面，如Loikkanen和Susiluoto（2005）認為經(jīng)濟社會發(fā)展會推動政府部門的擴張，導致財政支出粗放型增長，從而影響財政支出效率。當然，經(jīng)濟社會發(fā)展與財政支出效率之間的關系比較復雜，也有不少觀點認為二者應該是正相關關系，如Afonso和Fernandes（2008）認為，收入水平較高的居民可以更有力的監(jiān)督政府行為，從而促使政府更有效率地提供公共服務。

第五，財政自給率與財政支出效率正相關。財政自給率是許多研究關注的焦點，其對財政支出效率的影響敏感于許多因素。李永友（2009）認為轉移支付的硬約束可以保障公共服務供給，從而提高財政支出效率；鄭垚和孫玉棟（2018）認為信息不對稱導致的轉移支付調用和挪用會降低財政支出效率。從北京市樣本的估計結果看，財政自給率的估計系數(shù)顯著為負，即財政自給率越高則財政支出效率越高。

第六，稅收收入占財政收入的比重對財政支出效率沒有顯著影響。與非稅收入相比，稅收收入有更完善的法律依據(jù)，來源相對穩(wěn)定。一些觀點認為，穩(wěn)定的財政來源可以提高財政支出效率，但從北京樣本的估計結果看，稅收收入占財政收入比重tr的估計系數(shù)在大部分估計結果中都不顯著，即財政收入的穩(wěn)定性對財政支出效率沒有顯著影響。

第七，不同功能區(qū)的人口規(guī)模效應存在差異。人口密度在北京市樣本中和非生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)樣本中的估計結果都顯著為負，但在城六區(qū)樣本中的估計結果為正，這說明從全市角度看，人口因素仍表現(xiàn)為規(guī)模效應，但就城六區(qū)而言，人口因素可能已開始表現(xiàn)出擁擠效應。當增加平原新城樣本后，人口密度的影響程度提高較多，這說明人口密度對平原新城的影響高于其他各區(qū)。因此，通過調整人口結構來提升財政支出效率需要區(qū)別對待。

（二）北京市十六區(qū)的財政支出效率

以北京市樣本的估計結果為基礎，計算2010-2019年北京市十六區(qū)的財政支出效率，其整體水平和變化趨勢如圖1所示，可以看出各區(qū)財政支出效率的變化趨勢有以下特點：第一，中心城區(qū)的財政支出效率顯著高于其他各區(qū)。東城區(qū)和西城區(qū)的財政支出效率最高，接近于最優(yōu)產(chǎn)出邊界，且一直保持平穩(wěn)；朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)和石景山區(qū)次之，且整體上表現(xiàn)為緩慢下降的趨勢，其中朝陽區(qū)的財政支出效率相對平穩(wěn)，海淀區(qū)從2016年開始下降較為明顯，2019年時只有0.65，為城六區(qū)中最低。第二，城市副中心和平原新城的財政支出效率波動較大，整體上略高于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。2010-2019年，平原新城的財政支出效率大都表現(xiàn)出一個先下降再緩慢提升的過程，大部分區(qū)都在2014年出現(xiàn)一個明顯的下降，并在2016年前后開始緩慢提高，其中昌平區(qū)和大興區(qū)的提升較為明顯。第三，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的財政支出效率整體上處于較低水平。2010-2018年，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的財政支出效率呈緩慢下降趨勢，2019年雖有明顯提升，但仍沒有改變其處于最低水平的基本狀況。

圖1 2010-2019年北京市十六區(qū)財政支出效率

從技術無效率因素看，平原新城和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)財政支出效率偏低的原因主要是財政自給率較低和人口結構還處于規(guī)模效應階段。其中，財政自給率的影響程度更大。從兩個年度虛擬變量看，財政壓力對財政支出效率的影響比較有限。2016年的營改增對財政支出效率幾乎沒有影響，僅昌平和大興等個別平原新城略有提高；2019年減稅降費等相關政策的影響具有一定普遍性，大部分區(qū)的財政支出效率在2019年都略有提升，其中平原新城和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的提升更為明顯。

因北京市各區(qū)財政支出水平不同，所以按照財政支出比重，加權計算全市財政支出的平均效率，結果如圖2所示。從圖2中的變化趨勢可以看到，北京市財政支出效率整體表現(xiàn)出緩慢下降的過程，2010-2014年財政支出效率相對平穩(wěn)，2014年后財政支出效率開始持續(xù)下降，即使是在財政收入增速明顯放緩的2016-2018年，財政支出效率仍處于下降趨勢，從2014年的0.69下降到2018年的0.64?？梢?，這一時期財政收入增速的放緩沒有顯著起到促進財政支出效率的作用。2019年，受財政壓力進一步加劇的影響，財政支出效率由降轉升，恢復到了2017年的水平，但是這種提升能否保持下去并形成上升趨勢，還需要未來更多的經(jīng)驗數(shù)據(jù)進行檢驗。

圖2 2010-2019年北京市平均財政支出效率

主要結論與對策建議

從北京市的功能定位看，未來北京市的財政壓力可能持續(xù)甚至進一步加劇，在這種情況下若要保障公共服務供給水平和質量，那么提升財政支出效率就顯得尤為重要。為考察財政支出效率的影響因素，檢驗財政壓力對財政支出效率的影響，本研究使用隨機邊界分析，估計了2010-2019年北京市區(qū)級財政支出效率，討論了主要影響因素。主要結論如下：第一，2010-2019年，北京市財政支出效率整體上呈現(xiàn)逐年下降趨勢。其中，2010-2014年基本保持平穩(wěn)，2014-2018年持續(xù)下降，2019年在較大的財政壓力下提升明顯。第二，北京市各功能區(qū)之間的財政支出效率差異明顯。中心城區(qū)的財政支出效率最高，城市副中心和平原新城次之，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)最低。中心城區(qū)的財政支出效率基本位于0.75以上，城市副中心和平原新城基本位于0.4到0.7之間，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)大都低于0.4。第三，財政自給率和人口結構是限制財政支出效率的主要因素，財政壓力的促進效應比較有限。2016年的營改增以及其后的財政收入增速放緩，都沒有形成實質上的財政壓力，財政支出效率仍緩慢下降；2019年的減稅降費對財政支出效率具有一定促進作用，但幅度較小，且持續(xù)性還有待進一步檢驗。

從實證檢驗結果和影響財政支出效率的主要因素看，提高北京市財政支出效率可從以下幾個方面考慮：第一，調整財政支出結構，加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障領域的支出比例。重點公共服務供給領域的支出不足是影響財政支出效率的直接因素，北京市在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障三個重要領域的財政支出長期處于中低水平，盡管2019年在這三個領域的支出比例都有較大提高，但同全國其他省級地區(qū)相比仍未達到中位數(shù)水平，因此提高財政支出效率，需要進一步加大重點公共服務供給領域的支出比重。第二，加快城市副中心和平原新城地區(qū)的產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展，提高其財政自給率。城市副中心和平原新城的財政自給率基本都在50%以下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不足，是限制財政支出效率的主要因素，對此應立足自身定位，做大做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)的聚集度和競爭力，推動產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展，為財政收入提供必要的經(jīng)濟基礎。第三，進一步降低中心城區(qū)人口密度，加強副中心和平原新城的公共服務供給水平。中心城區(qū)的人口規(guī)模已經(jīng)表現(xiàn)為擁擠效應，降低人口密度可在一定程度上提高財政支出效率；與中心城區(qū)相比，城市副中心和平原新城的人口規(guī)模還表現(xiàn)為規(guī)模效應，增加人口密度可以提高財政支出效率。因此，城市副中心和平原新城應加快提高公共服務供給水平，盡快補齊公共服務資源短板，增強綜合承載能力，承接中心城區(qū)的人口疏解，通過人口規(guī)模效應提高公共服務的利用率，降低平均供給成本，提高本區(qū)及全市整體的財政支出效率。