我國農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管研究

梁嘉銘

摘 要：數(shù)字技術(shù)的廣泛及深度運(yùn)用促進(jìn)了農(nóng)村普惠金融的發(fā)展，當(dāng)前我國主要存在金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村供應(yīng)鏈金融服務(wù)商及金融科技企業(yè)三種農(nóng)村數(shù)字普惠金融模式。農(nóng)村數(shù)字普惠金融能有效推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，但由于發(fā)展過快也面臨著數(shù)字技術(shù)風(fēng)險及傳統(tǒng)金融風(fēng)險的疊加問題，需要對其進(jìn)行有效的法律監(jiān)管。法律監(jiān)管過程中存在監(jiān)管法律體系不健全、法律監(jiān)管主體不明確、法律監(jiān)管手段滯后等問題。因此，在原因分析的基礎(chǔ)上，提出確立政府主導(dǎo)及傾斜保護(hù)的法律監(jiān)管原則，通過提升法律位階及可操作性等措施健全監(jiān)管法律體系，采取穿透式監(jiān)管模式明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，并通過大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)拓展監(jiān)管科技的應(yīng)用等對策，以期進(jìn)一步提升農(nóng)村數(shù)字普惠金融的法律監(jiān)管水平和監(jiān)管實(shí)效。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村數(shù)字普惠金融;法律監(jiān)管;鄉(xiāng)村振興

一、引言

近年我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時，也造成了較為嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距問題。為有效解決這一問題，國家大力推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，普惠金融在鄉(xiāng)村的深入是其中的重要組成部分。在黨的十八屆三中全會上，國家明確提出“發(fā)展普惠金融”的目標(biāo)[1]。自此，農(nóng)村金融服務(wù)體系的建設(shè)逐步成為我國金融改革中的重點(diǎn)，通過加大金融服務(wù)的供給推動“三農(nóng)問題”的解決，并推動農(nóng)村地區(qū)更快邁向小康社會。同時，隨著金融和科技的深度融合，農(nóng)村普惠金融慢慢向農(nóng)村數(shù)字普惠金融過渡，結(jié)合云計(jì)算、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，很好地突破了傳統(tǒng)金融服務(wù)面臨的地域限制，并且有效地拓寬了普惠金融服務(wù)在農(nóng)村中的廣度以及深度，更好地滿足農(nóng)村地區(qū)居民對于優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)的差異化需求[2]，對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。但在實(shí)踐中，我國農(nóng)村地區(qū)由于存在人口分散、普遍缺乏抵押物、年齡結(jié)構(gòu)老化以及征信體系不健全等原因，較為嚴(yán)重地制約了農(nóng)村數(shù)字普惠金融的進(jìn)一步發(fā)展。

為更好地促進(jìn)尚不成熟的農(nóng)村數(shù)字普惠金融實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，法律監(jiān)管不可或缺。但由于監(jiān)管理論滯后，金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管間存在矛盾，以及農(nóng)村數(shù)字普惠金融發(fā)展過快等原因，監(jiān)管層面存在監(jiān)管法律體系不健全、法律監(jiān)管主體不明確、法律監(jiān)管手段滯后及保障實(shí)施機(jī)制不健全等問題，嚴(yán)重制約了法律監(jiān)管效用的發(fā)揮。

二、農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管概述

（一）農(nóng)村數(shù)字普惠金融的內(nèi)涵與發(fā)展現(xiàn)狀

為明晰農(nóng)村數(shù)字普惠金融的內(nèi)涵，首先應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定普惠金融概念。普惠金融是2005年在聯(lián)合國小額信貸宣傳年中提出的，具體指以可負(fù)擔(dān)的成本，為存在金融需求的社會各階層提供有效以及恰當(dāng)?shù)慕鹑诜?wù)，重點(diǎn)服務(wù)對象是小微企業(yè)、農(nóng)民以及其他低收入群體，其重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)機(jī)會的平等、成本的可負(fù)擔(dān)性及可持續(xù)性，要保證對金融服務(wù)提供者以及接受者來說普惠金融都是可接受的金融服務(wù)[3]。而數(shù)字金融是結(jié)合云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段以及移動互聯(lián)網(wǎng)，與傳統(tǒng)金融服務(wù)進(jìn)行結(jié)合的新型金融服務(wù)，具有便捷、低成本、共享以及低門檻等特點(diǎn)，是以廣大民眾為服務(wù)對象的普惠金融最佳實(shí)現(xiàn)方式[4]。因此，農(nóng)村數(shù)字普惠金融可以理解為利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段以及移動互聯(lián)網(wǎng)，降低農(nóng)村各個群體獲取金融服務(wù)的門檻及成本，通過便利支付以及提供貸款補(bǔ)貼等渠道，幫助農(nóng)村中的金融弱勢群體獲取可負(fù)擔(dān)及可持續(xù)的金融服務(wù)，從而推動農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)體系擺脫原先因高度壟斷而導(dǎo)致的融資約束，從而最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民收入的增加，擺脫貧困陷阱并實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)。

農(nóng)村數(shù)字普惠金融自提出以來，因其獨(dú)特優(yōu)勢受到各發(fā)展中國家的重視，并結(jié)合自身國情設(shè)計(jì)出多元的發(fā)展模式。于我國而言，主要有金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村供應(yīng)鏈金融服務(wù)商以及金融科技企業(yè)三種農(nóng)村數(shù)字金融普惠模式。具體而言，金融機(jī)構(gòu)模式是依托手機(jī)銀行以及電商平臺等方式，逐漸實(shí)現(xiàn)向農(nóng)村中低收入群體的下沉，不僅提升服務(wù)效率還延展服務(wù)半徑。以建設(shè)銀行為例，通過“裕農(nóng)通”專業(yè)平臺，結(jié)合手機(jī)銀行、微信公眾號以及網(wǎng)店的智能服務(wù)終端，將數(shù)字普惠金融服務(wù)在農(nóng)村進(jìn)一步下沉。農(nóng)村供應(yīng)鏈金融服務(wù)商模式則是通過農(nóng)業(yè)中的龍頭企業(yè)，借助信息技術(shù)手段對原供應(yīng)鏈上下流的資源進(jìn)行有效整合，有效解決信息不對稱的問題，在風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上為農(nóng)民提供配套的金融服務(wù)，比如大北農(nóng)的“農(nóng)農(nóng)貸”“農(nóng)富貸”以及“扶持金”等。金融科技企業(yè)模式則主要是指京東、阿里等公司，依托自身豐富的數(shù)據(jù)資源，對線上以及線下資源進(jìn)行有效的整合，針對農(nóng)村居民在生產(chǎn)生活實(shí)踐中遇到的種子、肥料及生活繳費(fèi)等活動提供金融支持。比如京東金融推出的“京農(nóng)貸”“鄉(xiāng)村白條”以及螞蟻金服所提供的“旺農(nóng)?！薄巴r(nóng)貸”“旺農(nóng)村”等金融產(chǎn)品，能夠較好地滿足農(nóng)村居民和小微企業(yè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及日常生活中的差異化金融需求[5]。

（二）農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管的必要性

數(shù)字技術(shù)在農(nóng)村普惠金融中的深度運(yùn)用，能夠?qū)θ狈π庞眯畔⒌霓r(nóng)民群體進(jìn)行有效的風(fēng)險評估，進(jìn)而提升為其提供針對性專業(yè)金融產(chǎn)品的可能性[6]。同時，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大政策利好以及農(nóng)村廣大的存量用戶使得農(nóng)村數(shù)字普惠金融迎來飛速發(fā)展，但是過快的發(fā)展速度也導(dǎo)致穩(wěn)定性缺失，因此需要進(jìn)行有效的法律監(jiān)管。

一方面，規(guī)范的農(nóng)村數(shù)字普惠金融能夠有效推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)。微觀層面進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)字普惠金融能讓農(nóng)民具有更多更公平的機(jī)會去獲取稀缺的金融服務(wù)，使其能夠通過資金的有效融通助力生產(chǎn)活動的開展，并有效幫助自身家庭度過疾病、教育等資金短缺的困難。需要注意的是，廣大的農(nóng)村地區(qū)有相當(dāng)部分的群體由于自身觀念傳統(tǒng)而排斥金融服務(wù)，但是更多的群體在宣傳以及自身需求的驅(qū)使下也會申請金融服務(wù)，從而促進(jìn)數(shù)字普惠金融在農(nóng)村的推廣，進(jìn)而形成一個良性的正循環(huán)。在宏觀層面，數(shù)字普惠金融在農(nóng)村的推廣能夠很好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力小微企業(yè)的成長，并通過完善基礎(chǔ)設(shè)施以及醫(yī)療保障服務(wù)等為農(nóng)村居民提供更好的公共服務(wù)。但是在此過程中，由于資金使用、貸款審批等諸多方面存在一定的監(jiān)管漏洞，可能導(dǎo)致資金的流失，為此應(yīng)當(dāng)要加強(qiáng)法律監(jiān)管。

另一方面，農(nóng)村數(shù)字普惠金融在發(fā)展過程中面臨著數(shù)字技術(shù)風(fēng)險及傳統(tǒng)金融風(fēng)險的疊加，監(jiān)管不嚴(yán)必將導(dǎo)致較為嚴(yán)重的危機(jī)。在數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用層面，很容易會引發(fā)較為嚴(yán)重的隱私泄露等數(shù)據(jù)安全問題。由于農(nóng)民個人信息保護(hù)知識匱乏，較容易導(dǎo)致資產(chǎn)安全風(fēng)險的出現(xiàn)，雖然理論層面上可以通過數(shù)據(jù)脫敏對其進(jìn)行解決，但還是能通過“撞庫”等技術(shù)手段對其進(jìn)行恢復(fù)，甚至可以通過賄賂工作人員直接進(jìn)行密碼等關(guān)鍵隱私信息的獲取，導(dǎo)致農(nóng)民遭受嚴(yán)重的資金損失[7]。在傳統(tǒng)金融風(fēng)險層面，當(dāng)前并沒有規(guī)定農(nóng)村供應(yīng)鏈金融服務(wù)商以及金融科技企業(yè)需要遵循嚴(yán)格的存款準(zhǔn)備金制度，因此在農(nóng)村數(shù)字普惠金融推進(jìn)中可能出現(xiàn)資金被挪用的安全風(fēng)險及流動性風(fēng)險。

（三）農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

在農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管的推進(jìn)中，需要遵循金融權(quán)利理論及金融監(jiān)管理論。關(guān)于金融權(quán)利理論，主要是指基于發(fā)展權(quán)的金融發(fā)展權(quán)，保障所有的社會成員能夠平等地獲取金融資源，可理解為建立在公平原則上的金融活動參與權(quán)，并且是屬于向社會弱勢群體的傾斜性保護(hù)[8]。雖然法律監(jiān)管能夠解決部分公平效率間存在的沖突問題，但面對復(fù)雜利益時依舊顯得乏力，這時應(yīng)充分吸取金融權(quán)利理論進(jìn)行調(diào)整。

關(guān)于金融監(jiān)管理論，其主要可分為功能性監(jiān)管以及包容性監(jiān)管兩大部分。功能性監(jiān)管最早源自美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家默頓，并在后續(xù)的金融監(jiān)管實(shí)踐中不斷發(fā)展，當(dāng)前可理解為金融監(jiān)管的核心是確保金融能夠持續(xù)且穩(wěn)定地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且能優(yōu)化跨時空的資源配置，以實(shí)現(xiàn)跨越市場、機(jī)構(gòu)及產(chǎn)品的協(xié)調(diào)，具有更強(qiáng)的一致性以及連續(xù)性。通過行政機(jī)構(gòu)的專業(yè)性進(jìn)行監(jiān)管權(quán)限的劃分，有效解決職能沖突的問題，從而更好地控制監(jiān)管套利問題的發(fā)生，并提升法律監(jiān)管的效率[9]。包容性監(jiān)管主要是倡導(dǎo)“新治理”監(jiān)管模式，以監(jiān)管者被授予的職能為中心，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)的金融市場劃分進(jìn)行不同監(jiān)管，提供寬松的監(jiān)管環(huán)境，通過發(fā)展機(jī)會的傾斜，推動農(nóng)村數(shù)字普惠金融發(fā)展[10]。

三、我國農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管的現(xiàn)狀闡述

（一）促進(jìn)農(nóng)村數(shù)字普惠金融發(fā)展的國家政策

農(nóng)村數(shù)字普惠金融屬于“三農(nóng)”問題的范疇，在中央一號文件中有所提及，國家也出臺了較多的支持政策，但由于數(shù)字金融的發(fā)展時間較晚，所以已有的國家政策多集中于農(nóng)村普惠金融層面。具體而言，國家最早在2008年的第十七屆三中全會上提出要構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，并明確農(nóng)村金融屬于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，放寬農(nóng)村金融的準(zhǔn)入政策[11]。2010年由黨中央和國務(wù)院共同頒布的《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中指出：“要全力提升農(nóng)村金融的服務(wù)質(zhì)量和水平，要加大政策性的金融服務(wù)對農(nóng)村改革薄弱環(huán)節(jié)及重點(diǎn)領(lǐng)域的支持力度?！盵12]2014年黨中央和國務(wù)院共同發(fā)布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的若干意見》，其中明確指出要發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織，并且要加大對農(nóng)村保險的支持力度。2016年國務(wù)院出臺了《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）的通知》，清晰指出到2020年要建立與全面小康相適應(yīng)的普惠金融服務(wù)體系，特別要讓農(nóng)民能夠及時地獲取價格合理且邊界安全的優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)[13]。綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)我國近年頒布了較多高層次的政策支持農(nóng)村金融的發(fā)展，并且逐步放松對其的法律監(jiān)管，使其能夠更好更快地發(fā)展。但是農(nóng)村金融因其脆弱性而存在較高風(fēng)險，為更好保障農(nóng)民利益，應(yīng)當(dāng)在政策層面進(jìn)行積極回應(yīng)和進(jìn)一步完善法律監(jiān)管。

（二）規(guī)范農(nóng)村數(shù)字普惠金融的法律規(guī)范及變遷

在憲法維度來看，我國憲法僅在第二章第三十三條規(guī)定了國家尊重和保障人權(quán)。正如理論基礎(chǔ)部分所言，金融權(quán)是發(fā)展權(quán)的種類之一，因此對于人權(quán)的尊重和保障就是尊重與保障金融權(quán)的落實(shí)，從而在憲法層面肯定了農(nóng)村數(shù)字普惠金融的發(fā)展。但是在部門法的維度，由于普惠金融屬于新興事務(wù)，當(dāng)前并沒有出臺相關(guān)的部門法。我國通過諸多規(guī)范性文件對農(nóng)村數(shù)字普惠金融進(jìn)行了規(guī)范，由于數(shù)字金融發(fā)展時間較晚，所以已有規(guī)范性文件多集中于農(nóng)村普惠金融層面。具體而言，最早在1999年7月央行就出臺了《農(nóng)村信用社小額信用貸款管理辦法》，對農(nóng)村普惠金融的發(fā)展進(jìn)行了較為有效的規(guī)范，但囿于當(dāng)時的時代局限性，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及實(shí)踐情況的快速變化[14]，央行又在2000年與2001年分別出臺了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》和《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》，對農(nóng)村普惠金融進(jìn)行了更全面的規(guī)范[15]。在之后十余年間，央行結(jié)合農(nóng)村普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀出臺了較多的規(guī)范性文件，由于內(nèi)容較為重復(fù)，故不在此進(jìn)行一一列舉。之后，當(dāng)央行監(jiān)管權(quán)限被劃分到銀監(jiān)會，以及銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并為銀保監(jiān)會后，又出臺了較多規(guī)范性文件，比如《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》等，有力地促進(jìn)了當(dāng)時農(nóng)村普惠金融的發(fā)展。

毋庸置疑，國家層面出臺的政策以及央行與銀保監(jiān)會關(guān)于農(nóng)村普惠金融的規(guī)范性文件對農(nóng)村普惠金融的規(guī)范起到了很大的作用。但需要注意的是，由于農(nóng)村普惠金融形式的頻繁變遷，其產(chǎn)品種類愈加復(fù)雜，覆蓋范圍也愈加廣泛，資金量與參與的主體也越來越大。這雖然有效推動了金融在農(nóng)村地區(qū)的普及，相當(dāng)程度上平滑了社會貧富差距，但是在法律監(jiān)管層面依舊存在監(jiān)管缺位的問題，無法從制度層面有效平衡各方利益，也存在較大的金融與數(shù)字技術(shù)風(fēng)險，需要進(jìn)一步完善法律監(jiān)管缺位的問題。

四、我國農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管存在的問題及原因分析

（一）我國農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管存在的問題

1. 監(jiān)管法律體系不健全

通過前文對于規(guī)范農(nóng)村數(shù)字普惠金融的法律規(guī)范及變遷的論述，可發(fā)現(xiàn)我國對于農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管的法律體系建設(shè)較為缺失，高層次以及專業(yè)性立法也相對匱乏，相關(guān)法律法規(guī)大多分散在互聯(lián)網(wǎng)金融等領(lǐng)域中，而農(nóng)村數(shù)字普惠金融更多依靠規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)管，且多為“暫行規(guī)定”和“意見”，操作性不強(qiáng)。

首先，農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管的法律文件層次低。其調(diào)整范圍存在較大的局限性，無法對復(fù)雜且日趨多元的農(nóng)村數(shù)字普惠金融進(jìn)行有效調(diào)整。在各農(nóng)村供應(yīng)鏈金融服務(wù)商以及金融科技企業(yè)參與的當(dāng)下，央行所制定的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》僅適用于移動支付平臺的法律監(jiān)管，對以非移動支付公司為主體的農(nóng)村供應(yīng)鏈金融服務(wù)商等無法進(jìn)行有效的適用，導(dǎo)致可能存在的支付風(fēng)險及資金風(fēng)險由于缺乏監(jiān)管而進(jìn)一步放大，甚至在一定程度上有誘發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)的風(fēng)險[16]。其次，立法理念較為滯后。面對數(shù)字金融以及普惠金融更加新興的概念，無法有效調(diào)整法律監(jiān)管力度，不能有效平衡風(fēng)險與監(jiān)管的關(guān)系。當(dāng)法律監(jiān)管的力度過大時，就可能導(dǎo)致“一管就死”的局面，嚴(yán)重制約農(nóng)村數(shù)字普惠金融的發(fā)展，限制農(nóng)村居民獲得金融服務(wù)的機(jī)會;但當(dāng)法律監(jiān)管力度過小時，就可能導(dǎo)致金融創(chuàng)新過度泛濫，甚至可能誘發(fā)如導(dǎo)致2008年美股崩盤的次級債券創(chuàng)新等，威脅農(nóng)村數(shù)字普惠金融的穩(wěn)定性，導(dǎo)致金融風(fēng)險的非正常增加，即出現(xiàn)“一放就亂”的問題。再次，農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管的法律文件多是“暫行規(guī)定”和“意見”等框架下的規(guī)定，缺乏可操作性。以《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》為例，其規(guī)定金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取加密技術(shù)保障數(shù)據(jù)的安全，但并沒有規(guī)定有關(guān)數(shù)據(jù)丟失及責(zé)任承擔(dān)等問題，由于法律規(guī)定的疏漏以及責(zé)任條款的缺失，難以形成有效的威懾，法律監(jiān)管當(dāng)然因此而缺乏實(shí)效。最后，由于當(dāng)前我國法律監(jiān)管中并未準(zhǔn)確區(qū)分農(nóng)村數(shù)字普惠金融與傳統(tǒng)金融，容易造成監(jiān)管法律體系出現(xiàn)一定的空白和重疊，導(dǎo)致針對農(nóng)村數(shù)字普惠金融的法律監(jiān)管在法律適用層面存在一定的混亂，特別是對新型農(nóng)村數(shù)字普惠金融的法律監(jiān)管。

2. 法律監(jiān)管主體不明確

我國當(dāng)前的金融法律監(jiān)管體制是分業(yè)監(jiān)管模式，即依據(jù)金融機(jī)構(gòu)的類型確定具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要是由銀保監(jiān)會、證監(jiān)會以及央行進(jìn)行監(jiān)管。我國的分業(yè)監(jiān)管模式重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)明確的分工，通過更強(qiáng)的獨(dú)立性以及專業(yè)性來提升監(jiān)管的效率。但這造成每個監(jiān)管機(jī)構(gòu)在評估指標(biāo)以及監(jiān)管模式上自成體系，在缺乏合理以及有效的協(xié)調(diào)機(jī)制時，就會導(dǎo)致法律監(jiān)管出現(xiàn)較為嚴(yán)重的空白乃至沖突[17]。我國農(nóng)村數(shù)字普惠金融在推進(jìn)過程中，將傳統(tǒng)金融領(lǐng)域的各資源以及要素進(jìn)行了優(yōu)化以及重組，在相當(dāng)程度上平衡了沖突，但也導(dǎo)致分業(yè)監(jiān)管模式難以得到有效的應(yīng)用。比如支付寶等金融科技產(chǎn)品，融合了第三方支付、保險服務(wù)、證券銷售，乃至愛心捐贈以及眾籌，有著十分明顯的交叉性質(zhì)，這就對法律監(jiān)管提出了更高的挑戰(zhàn)，需要有效調(diào)適分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營的沖突，確定合適的法律監(jiān)管主體。

與此同時，農(nóng)村數(shù)字普惠金融的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)處于缺位的狀態(tài)，其也沒有確定統(tǒng)一的評估指標(biāo)以及監(jiān)管模式，因此無法在監(jiān)管主體混亂的背景下進(jìn)行有效監(jiān)管。而我國的金融法律監(jiān)管機(jī)構(gòu)相較于歐美國家獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，其缺乏強(qiáng)力的監(jiān)管權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)管實(shí)效有限。同時也受“不完全法律理論”的影響，即在現(xiàn)實(shí)社會中很少存在完備的法律規(guī)范，隨著社會新狀況的不斷出現(xiàn)，甚至可以說法律規(guī)范是永遠(yuǎn)都不完備的[18]。正因?yàn)榻鹑诜杀O(jiān)管體系的滯后，更需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮主動性，通過權(quán)限的授予調(diào)整法律的適用，但在當(dāng)前法律監(jiān)管實(shí)踐中并未得到有效落實(shí)。

3. 法律監(jiān)管手段的滯后

隨著數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的愈加深入，農(nóng)村數(shù)字普惠金融所進(jìn)行的法律監(jiān)管逐漸形成技術(shù)壁壘，傳統(tǒng)的人工直接監(jiān)管模式已無法適應(yīng)，甚至農(nóng)村供應(yīng)鏈金融服務(wù)商以及金融科技企業(yè)會借助自身的技術(shù)優(yōu)勢去找尋監(jiān)管漏洞，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利，這對傳統(tǒng)的法律監(jiān)管部門提出了更大的挑戰(zhàn)。法律監(jiān)管部門監(jiān)管技術(shù)的滯后導(dǎo)致難以發(fā)現(xiàn)或者延遲發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞，從而給不法分子留下相當(dāng)大的套利空間。即使法律監(jiān)管目標(biāo)對每個由數(shù)字技術(shù)導(dǎo)致的問題進(jìn)行單獨(dú)的機(jī)械式立法，往往也于事無補(bǔ)，這主要是因?yàn)榉梢?guī)范的制定以及實(shí)施具有相當(dāng)?shù)闹芷谛?，時間跨度較大，往往法律規(guī)范生效后，原先的技術(shù)問題又會引發(fā)新的問題[19]。這就需要發(fā)揮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主動性，通過監(jiān)管技術(shù)的升級來應(yīng)對數(shù)字技術(shù)應(yīng)用帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)，于是就引發(fā)了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融服務(wù)提供商之間的技術(shù)博弈。在農(nóng)村數(shù)字普惠金融的視角下，風(fēng)險不對稱問題愈發(fā)嚴(yán)重，監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難全面地發(fā)現(xiàn)金融服務(wù)提供商通過人工智能、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)而引發(fā)的金融風(fēng)險，特別是當(dāng)前的金融服務(wù)商對于數(shù)據(jù)有著更為敏銳的感覺，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時會更快脫離，使得周期行為得到反向強(qiáng)化，導(dǎo)致金融的穩(wěn)定與安全受到較嚴(yán)重的調(diào)整，甚至可能直接促使系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生[20]。由于我國采用分業(yè)監(jiān)管模式，專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)匱乏，導(dǎo)致資金以及人力等監(jiān)管資源投入不足，進(jìn)一步使得法律監(jiān)管科技出現(xiàn)滯后問題，難以滿足日益增長的技術(shù)風(fēng)險監(jiān)管需要。

（二）我國農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管存在問題的原因分析

我國近些年為更好地推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，逐步加大對農(nóng)村數(shù)字普惠金融的支持力度，期待通過數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用來更好地解決農(nóng)村居民信用信息缺失的問題，但是在此過程中出現(xiàn)了諸如監(jiān)管法律體系不健全、法律監(jiān)管主體不明確、法律監(jiān)管手段滯后等問題，為提出更具針對性的解決對策，需對問題背后的原因進(jìn)行分析。

1. 法律監(jiān)管理論的滯后

農(nóng)村數(shù)字普惠金融的核心價值是通過數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，更好地實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)對農(nóng)村居民的可獲得性以及普惠性。但是這在促進(jìn)農(nóng)村數(shù)字普惠金融發(fā)展的國家政策以及規(guī)范農(nóng)村數(shù)字普惠金融的相關(guān)立法中并沒有得到更好的落實(shí)，沒有發(fā)揮普惠金融應(yīng)有的價值，其中金融對農(nóng)村居民的排斥乃至歧視的問題依舊存在。農(nóng)村數(shù)字普惠金融應(yīng)當(dāng)要符合“最低收入群體的利益最大化”以及“最多數(shù)群體的幸福最大化”的原則，以更好地推動社會公平的建設(shè)[21]，但在法律監(jiān)管實(shí)踐中并沒有廣泛且有效地落實(shí)這一指導(dǎo)原則。一方面，沒有保障金融服務(wù)對農(nóng)村居民的可獲得性，由于信用信息缺失而導(dǎo)致信用評估的匱乏，進(jìn)一步導(dǎo)致部分金融服務(wù)供給者回避農(nóng)村居民的金融需求。同時，我國政策以及相關(guān)法律規(guī)范中并沒有通過明文規(guī)定的方式賦予以農(nóng)村居民為代表的弱勢群體信貸權(quán)，因此信貸利益保護(hù)問題很難得到金融服務(wù)供給者的重視，導(dǎo)致對弱勢群體的金融利益傾斜機(jī)制在過去很長一段時間沒有真正地建立起來[22]。另一方面，沒有保障金融服務(wù)對農(nóng)村居民的普惠性。對農(nóng)村居民提供金融服務(wù)可能致使金融服務(wù)提供商面臨更大的風(fēng)險，但是普惠性進(jìn)一步要求金融服務(wù)提供商應(yīng)當(dāng)供給更為優(yōu)惠的金融服務(wù)，這就導(dǎo)致兩者矛盾的進(jìn)一步激化，這時需要國家進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)?？墒?，我國當(dāng)前在這一方面舉措并不充分，一些部門規(guī)范由于沒有充分考慮市場需求，往往將風(fēng)險向金融服務(wù)提供商進(jìn)行簡單傾斜，同時缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制，在相當(dāng)程度上降低了其參與農(nóng)村數(shù)字普惠金融建設(shè)的意愿。

2. 無法有效調(diào)和金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管間的矛盾

本質(zhì)上金融創(chuàng)新與監(jiān)管是相輔相成的關(guān)系，金融創(chuàng)新會促使監(jiān)管的創(chuàng)新，使后者突破原有監(jiān)管體制的束縛，更符合時代發(fā)展需要。金融監(jiān)管的創(chuàng)新也會對金融創(chuàng)新提出更高的要求，使其創(chuàng)新限度在法律范圍之內(nèi)而不逾矩，更好地保障普通民眾的金融權(quán)利不受侵害。但是正確把握金融監(jiān)管的尺度需要法律準(zhǔn)確劃分，以免出現(xiàn)前文所論述的因監(jiān)管法律體系不健全而導(dǎo)致的“一管就死、一放就亂”。當(dāng)金融監(jiān)管過于嚴(yán)格時，會在相當(dāng)程度上扼殺金融行業(yè)的創(chuàng)新，甚至導(dǎo)致市場活力的下降。而當(dāng)金融監(jiān)管過于寬松時，很可能會引發(fā)惡性競爭，具有更大市場支配力量的金融服務(wù)提供商會為拓展市場而擠壓其他機(jī)構(gòu)的市場份額，導(dǎo)致一家獨(dú)大的問題，威脅可持續(xù)發(fā)展。因此如何確定適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管尺度是農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管的一大難點(diǎn)，如果處理失衡則可能引發(fā)諸多問題，不僅導(dǎo)致簡單的監(jiān)管套利問題，更可能會致使農(nóng)村數(shù)字普惠金融無法發(fā)揮設(shè)計(jì)時的作用，無法為有需要的農(nóng)村居民提供高質(zhì)量的金融服務(wù)。

3. 法律監(jiān)管難以跟上農(nóng)村數(shù)字普惠金融的發(fā)展速度

數(shù)字技術(shù)的全面應(yīng)用促進(jìn)了數(shù)字普惠金融在農(nóng)村的迅速推廣，并且由于金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村供應(yīng)鏈金融服務(wù)商及金融科技企業(yè)等三種模式的存在，呈現(xiàn)出十分明顯的跨平臺特征及綜合性，即十分典型的混業(yè)經(jīng)營模式。而當(dāng)前法律監(jiān)管基本以分業(yè)監(jiān)管為主體，由于合作以及協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，導(dǎo)致監(jiān)管空白和重復(fù)問題的出現(xiàn)，并且將直接影響法律監(jiān)管的效率。最為重要的是農(nóng)村普惠數(shù)字金融的發(fā)展速度過快，短時間內(nèi)覆蓋的規(guī)模呈幾何級增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，行政村通網(wǎng)率超過98%，農(nóng)村地區(qū)開立的個人儲蓄賬戶達(dá)到了45.18億戶，發(fā)行銀行卡35.43億張，活躍賬戶占83.37%，相當(dāng)于平均每個農(nóng)村居民擁有超過5張以上的銀行卡以及儲蓄賬戶[23]。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法律監(jiān)管體系的迭代速度，導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)脫節(jié)問題，留下了很大的監(jiān)管套利空間。我國已經(jīng)意識到了這一問題，2021年7月央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、鄉(xiāng)村振興局等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的意見》，其中明確地提出要加強(qiáng)考核評價和監(jiān)管約束[24]，但是數(shù)字技術(shù)的發(fā)展日新月異和改革迅猛發(fā)展，而當(dāng)前的法律監(jiān)管體系較為薄弱，難以對其進(jìn)行實(shí)時以及高效的法律監(jiān)管。

五、我國農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管的優(yōu)化對策

（一）法律監(jiān)管基本原則的確立

確定法律監(jiān)管基本原則不僅有助于構(gòu)建穩(wěn)定以及有效的監(jiān)管法律體系，也能有效地倒逼法律監(jiān)管理論的發(fā)展，為監(jiān)管主體的明確及拓展金融法律監(jiān)管科技的應(yīng)用打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。結(jié)合農(nóng)村數(shù)字普惠金融的發(fā)展現(xiàn)狀以及法律監(jiān)管所存在的問題，應(yīng)當(dāng)確定政府主導(dǎo)以及傾斜保護(hù)原則。一方面，農(nóng)村數(shù)字普惠金融發(fā)展迅猛，對其進(jìn)行法律監(jiān)管體系構(gòu)建是一個相當(dāng)復(fù)雜的過程，因此需要一個有效的領(lǐng)導(dǎo)者，而政府作為普惠金融的主導(dǎo)部門，金融服務(wù)提供商在推進(jìn)過程中應(yīng)和政府部門進(jìn)行密切配合[25]。政府作為主導(dǎo)者要推出針對性的政策及出臺法律規(guī)范提升金融服務(wù)提供商的積極性，并且在此過程中要貫徹落實(shí)十八屆三中全會提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”，尊重金融市場對資源配置的作用，通過財(cái)稅等有效的宏觀調(diào)控手段幫助農(nóng)村金融市場的資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，同時有效規(guī)范金融服務(wù)商。

另一方面，應(yīng)當(dāng)采取對農(nóng)村居民的傾斜保護(hù)原則。正如西方法諺“凡原則之外存在例外”，[26]公平并非是單純的形式公平，更應(yīng)當(dāng)要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。農(nóng)村居民和金融服務(wù)提供商之間的地位并不平等，面對具有金融需求的農(nóng)村居民以及中小企業(yè)，金融服務(wù)提供商可以進(jìn)行拒絕。為更好地幫助農(nóng)村居民的金融權(quán)得到有效實(shí)現(xiàn)，需要對農(nóng)村居民以及中小企業(yè)采用傾斜保護(hù)的原則，特別是普惠金融的推廣應(yīng)當(dāng)有效推動該問題的解決，通過法律規(guī)范的出臺實(shí)現(xiàn)更充分的利益傾斜。

（二）推動監(jiān)管法律體系的健全

為有效解決我國對農(nóng)村數(shù)字普惠金融的監(jiān)管法律體系不健全問題，可通過以下三方面進(jìn)行解決。首先，提升監(jiān)管法律的位階，增強(qiáng)監(jiān)管法律的可操作性。面對農(nóng)村數(shù)字普惠金融的迅猛發(fā)展，不能僅依靠低層次的“意見”“暫行規(guī)定”對其進(jìn)行規(guī)范，特別是金融權(quán)屬于發(fā)展權(quán)的一種，應(yīng)當(dāng)提供充分且有效的保護(hù)，為此應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)管實(shí)踐，適時推出專門立法并且完善相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)可操作性。從而不再單純依靠行政手段，而是做到有法可依，能夠有效解決在金融監(jiān)管中所存在的腐敗問題，助推法律監(jiān)管的高質(zhì)量發(fā)展。其次，樹立與實(shí)踐相適應(yīng)的監(jiān)管理念，如包容以及審慎的理念，有效調(diào)整法律監(jiān)管力度，較好地平衡風(fēng)險以及監(jiān)管，并對金融創(chuàng)新進(jìn)行有效的監(jiān)管。最后，將農(nóng)村數(shù)字普惠金融較為恰當(dāng)?shù)丶尤搿渡虡I(yè)銀行法》《保險法》等法律中，以更準(zhǔn)確地區(qū)分農(nóng)村數(shù)字普惠金融與傳統(tǒng)金融，解決法律適用模糊的問題，并通過法律之間的高效聯(lián)動，解決監(jiān)管空白和重復(fù)的問題，使農(nóng)村數(shù)字普惠金融的法律監(jiān)管更具針對性。

（三）明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)并構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制

由于農(nóng)村數(shù)字普惠金融所涉及的是交叉領(lǐng)域，需要專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)管，從而更好地統(tǒng)一評估指標(biāo)以及監(jiān)管模式，但是我國分業(yè)監(jiān)管模式在短時間內(nèi)并不會改變，因此需要在已有框架下進(jìn)行調(diào)整。具體而言可借鑒歐美國家的做法，采取穿透式監(jiān)管模式，以直接監(jiān)管的手段對同一資金鏈上下游的關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管。并可在已有監(jiān)管機(jī)構(gòu)中設(shè)置專門針對農(nóng)村數(shù)字普惠金融的機(jī)構(gòu)，如專業(yè)辦公室等，以提升金融監(jiān)管的力度及廣度，有效解決金融業(yè)務(wù)相互嵌套的問題。雖然無法實(shí)現(xiàn)百分之百的全面覆蓋，達(dá)到立竿見影的監(jiān)管實(shí)效，但能有效實(shí)現(xiàn)習(xí)總書記所說的確保系統(tǒng)性金融風(fēng)險不發(fā)生的底線目標(biāo)[27]。此外，設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠更好地追蹤數(shù)字技術(shù)在普惠金融中的應(yīng)用，通過專家咨詢以及實(shí)地調(diào)研等方式提供更具針對性的監(jiān)管建議。

另外，我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有效的協(xié)調(diào)機(jī)制以更好地監(jiān)管農(nóng)村數(shù)字普惠金融。具體而言，將傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管以及功能監(jiān)管進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。如金融服務(wù)提供商適用于機(jī)構(gòu)監(jiān)管，由專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過材料的審批來決定是否給予進(jìn)入許可，并在此過程中進(jìn)行審慎的管理，若出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)行為則進(jìn)行許可的撤銷;具體的金融服務(wù)以及產(chǎn)品則適用于行為監(jiān)管以及功能監(jiān)管，結(jié)合金融服務(wù)商所推出的服務(wù)決定接受具體機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，比如金融科技公司推出的基金銷售業(yè)務(wù)，則需去證監(jiān)會進(jìn)行審批。適當(dāng)打破原先刻板的機(jī)構(gòu)監(jiān)管現(xiàn)狀，通過機(jī)構(gòu)、行為以及功能監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，明確監(jiān)管職責(zé)，提升監(jiān)管效率，推動農(nóng)村數(shù)字普惠金融法律監(jiān)管的升級。

（四）拓展金融法律監(jiān)管科技的應(yīng)用

數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用推動了農(nóng)村普惠金融的迅猛發(fā)展，在法律監(jiān)管中也應(yīng)當(dāng)有效拓展監(jiān)管科技的應(yīng)用。比如英國所推廣的“監(jiān)管沙盒”機(jī)制，由金融服務(wù)商向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交測試申請，并將具體的金融產(chǎn)品放到“監(jiān)管沙盒”中進(jìn)行一定期間的測試，在此過程中，“監(jiān)管沙盒”會模擬真實(shí)的市場經(jīng)營環(huán)境，從而測試該金融產(chǎn)品的市場反應(yīng)，然后出具包括適用范圍、風(fēng)險大小等關(guān)鍵事項(xiàng)的書面報(bào)告，最后由監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定是否授予許可[28]?！氨O(jiān)管沙盒”機(jī)制在英國十余年的測試中已經(jīng)日漸完善，我國當(dāng)前也具有足夠的技術(shù)實(shí)力，能夠有效進(jìn)行的實(shí)踐。為此，可結(jié)合我國農(nóng)村數(shù)字普惠金融的實(shí)際情況，進(jìn)行關(guān)鍵參數(shù)的調(diào)整，以保障機(jī)制的可適用性。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可通過大數(shù)據(jù)分析以及生物識別技術(shù)提升監(jiān)管效率和對金融信息的保護(hù)力度。一方面，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管大部分是通過對財(cái)務(wù)報(bào)表的審核以及現(xiàn)場督察進(jìn)行監(jiān)管，但是存在時間上的滯后問題，且手段較為單一，無法很好適用信息時代的金融監(jiān)管需要，為此可充分引入大數(shù)據(jù)分析及機(jī)器學(xué)習(xí)等信息技術(shù)。通過與金融服務(wù)商數(shù)據(jù)庫的對接，結(jié)合公開平臺所獲取到的數(shù)據(jù)，進(jìn)行實(shí)時的分析研判，有效解決信息不對稱問題，通過風(fēng)險預(yù)警為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供更為實(shí)時的指引，有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)遺漏的違規(guī)問題，有效避免人工主觀因素的干擾。另一方面，生物識別技術(shù)的引入能夠有效地解決信息泄露的問題，并且能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程作業(yè)，提升對農(nóng)村居民及小微企業(yè)的隱私保護(hù)水平，在后續(xù)違規(guī)事件的調(diào)查過程中也能夠更迅速確定嫌疑人。最后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合已有的信息技術(shù)，完善信息技術(shù)設(shè)施，構(gòu)建跨平臺的信息共享平臺，對市場風(fēng)險進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測，從而提升事前監(jiān)管的效率。通過監(jiān)管信息的實(shí)時交互，在風(fēng)險出現(xiàn)時迅速實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與配合，提升監(jiān)管的效率以及質(zhì)量，更好地控制出現(xiàn)的金融風(fēng)險，保障農(nóng)村數(shù)字普惠金融的穩(wěn)健發(fā)展。

六、結(jié)語

數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用能夠持續(xù)提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力和水平，結(jié)合云計(jì)算、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，很好地突破了傳統(tǒng)金融服務(wù)面臨的地域限制，有效地拓寬了普惠金融服務(wù)在農(nóng)村中的廣度及深度，推動城鄉(xiāng)差距問題的解決。但是其因發(fā)展時間過短，存在較大的風(fēng)險，需要進(jìn)行有效的監(jiān)管。由于法律監(jiān)管理論滯后，無法有效調(diào)和金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的矛盾，法律監(jiān)管難以跟上農(nóng)村數(shù)字普惠金融的發(fā)展速度等原因，法律監(jiān)管面臨著較大的挑戰(zhàn)。為了更好地平衡金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管，控制農(nóng)村數(shù)字普惠金融存在的風(fēng)險，可通過針對性的對策進(jìn)行解決，從而實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村數(shù)字普惠金融的高質(zhì)量發(fā)展，更好地滿足廣大農(nóng)村地區(qū)居民以及中小企業(yè)的金融需求。

參考文獻(xiàn)：

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