從因人管理到因事管理：流動(dòng)人口治理的科層應(yīng)對(duì)變遷
——以廣東的實(shí)踐為例

鄧智平，張桂金，臧曉航

(1.廣東省社會(huì)科學(xué)院 改革開放與現(xiàn)代化研究所,廣東 廣州 510635;2.3.廣東省社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)與人口學(xué)研究所,廣東 廣州 510635)

一、引言

如何理解當(dāng)代中國(guó)政府治理流動(dòng)人口的模式是社會(huì)學(xué)、管理學(xué)和政治學(xué)研究的重要主題。改革開放四十余年來，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人口的空間流動(dòng)性大大增加，流動(dòng)人口規(guī)模不斷壯大。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)資料，中國(guó)有流動(dòng)人口為37582萬(wàn)人，與2010年相比，流動(dòng)人口增長(zhǎng)69.73%。大規(guī)模的流動(dòng)人口聚集在城市，必然引發(fā)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型[1]，而流動(dòng)人口來源地的多樣化、利益訴求的多元化，則呼喚地方政府需要采取新的治理理念和治理模式。面對(duì)流動(dòng)人口的不斷增長(zhǎng)，中國(guó)地方政府不斷調(diào)適科層制架構(gòu)，創(chuàng)新基層實(shí)踐模式，以應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口增長(zhǎng)帶來的秩序需求和公共服務(wù)需求。然而，值得注意的是，地方實(shí)踐中流動(dòng)人口治理的科層應(yīng)對(duì)存在較大差異，即使是同一地區(qū)不同時(shí)期，科層的組織架構(gòu)與部門職能也在不斷地調(diào)整和變化。面對(duì)同樣的流動(dòng)人口治理任務(wù)，為何不同的地方會(huì)采取不同的治理體制？為什么同一地方的治理體制又在不斷變化？這些不同體制下的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)劃分有怎樣的異同，這對(duì)流動(dòng)人口管理工作有什么影響？對(duì)這些問題的回答，不僅有助于理解流動(dòng)人口地方治理實(shí)踐的邏輯，也有助于加深對(duì)中國(guó)黨政科層制的理解。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策情境下，對(duì)流動(dòng)人口治理模式的理解，還有助于提升政府治理效能，關(guān)乎流動(dòng)人口的福祉。

為理解中國(guó)流動(dòng)人口治理模式的內(nèi)在邏輯，本文從市域社會(huì)治理的視角，以廣東幾大重點(diǎn)城市的流動(dòng)人口治理模式為例，分析不同地區(qū)的科層組織應(yīng)對(duì)模式及其具體運(yùn)作機(jī)制。廣東是全國(guó)流動(dòng)人口第一大省，根據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì)局最新公布的廣東省第七次全國(guó)人口普查公報(bào)(第六號(hào))的數(shù)據(jù)，廣東常住人口達(dá)12601.25萬(wàn)人，流動(dòng)人口數(shù)為5206.62萬(wàn)人，流動(dòng)人口幾乎占廣東人口總數(shù)的“半壁江山”。流動(dòng)人口問題一直是國(guó)家治理的一項(xiàng)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而廣東的流動(dòng)人口問題，又在中國(guó)各地區(qū)流動(dòng)人口問題中最為典型，其流動(dòng)人口管理體制也更具有代表性。本文以廣東省部分有代表性的城市地區(qū)為例，梳理我國(guó)流動(dòng)人口管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)劃分變遷或現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其中的異同點(diǎn)，進(jìn)而分析總結(jié)流動(dòng)人口管理工作的重點(diǎn)與實(shí)質(zhì)，為解決流動(dòng)人口服務(wù)管理問題、推進(jìn)流動(dòng)人口管理體制改革提供依據(jù)。

二、大流動(dòng)社會(huì)與科層體系的應(yīng)對(duì)

流動(dòng)人口作為一個(gè)特殊群體，為流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)起著積極作用的同時(shí)，也給社會(huì)治理帶來了挑戰(zhàn)。面對(duì)流動(dòng)人口帶來的社會(huì)治理挑戰(zhàn)，如何對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行有效高效的治理？針對(duì)流動(dòng)人口的治理問題，既有研究給出了豐富的經(jīng)驗(yàn)描述和頗具洞察力的理論回答。

(一)流動(dòng)人口的治理政策轉(zhuǎn)型

第一類研究注重從戶籍制度來解釋流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。如有眾多的學(xué)者關(guān)注流動(dòng)人口的社會(huì)融入問題[2][3][4][5][6][7][8][9]；圍繞戶籍制度對(duì)流動(dòng)人口市民化、公共參與、社會(huì)適應(yīng)的影響研究。[10]此類研究著重分析了戶籍制度、地方政府的公共服務(wù)保障等因素對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)融入、市民化的影響。第二類研究注重從宏觀視角研究流動(dòng)人口治理政策的轉(zhuǎn)變。例如，尹德挺、蘇揚(yáng)把新中國(guó)成立至2009年的流動(dòng)人口管理分為“政治性流動(dòng)”“嚴(yán)格控制”“允許流動(dòng)”“控制人口盲目流動(dòng)”以及“社會(huì)融合起步”五個(gè)階段。[11]另有學(xué)者則更加寬泛地將國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口管理與服務(wù)分為三個(gè)時(shí)期：1984年—1989年的開放政策時(shí)期、1989年—2000年的管制政策時(shí)期和2000年至2008年的融合政策時(shí)期。[12]有學(xué)者則以流動(dòng)人口的社會(huì)福利保障程度為標(biāo)準(zhǔn)，將政府的應(yīng)對(duì)模式分為“分割的城鄉(xiāng)人口管理體制階段”“防范式治安管理”“參與式綜合管理”和“社會(huì)管理服務(wù)與管理并重”四個(gè)階段。[13]傅崇輝通過對(duì)深圳流動(dòng)人口管理政策的梳理，把深圳1984年至2008年的流動(dòng)人口管理政策概括為“防范型”管理、綜合型”管理和“福利型”管理三個(gè)階段。[14]彭希哲、郭秀云把上海市的流動(dòng)人口管理經(jīng)驗(yàn)描述為由被動(dòng)的靜態(tài)、單項(xiàng)管理到積極的動(dòng)態(tài)、綜合管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化、規(guī)范化和法制化對(duì)外來人口管理。[15]汪建華、劉文斌把深圳對(duì)流動(dòng)人口的管理總結(jié)為從治安管控到綜合化、網(wǎng)格化、技術(shù)化管理的轉(zhuǎn)型。[16]第三類研究則注重關(guān)注流動(dòng)人口治理的“應(yīng)然式研究”，即立足一定實(shí)證基礎(chǔ)上，著重剖析當(dāng)前流動(dòng)人口治理中存在的問題，以及改進(jìn)治理體制機(jī)制的路徑選擇。如有學(xué)者關(guān)注流動(dòng)人口城市公共產(chǎn)權(quán)缺失的治理問題，提出通過合理的城市公共產(chǎn)權(quán)制度變遷來降低排他性，從而實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的善治。[17]或者從社區(qū)治理角度，提出實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口(移民)善治的路徑[18]；或強(qiáng)調(diào)對(duì)流動(dòng)人口賦權(quán)來實(shí)現(xiàn)城市秩序的構(gòu)建[19][20]，強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口市民權(quán)的獲得來實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口治理創(chuàng)新[21]，等等。

(二)流動(dòng)人口治理的科層應(yīng)對(duì)

劉炳輝指出，面對(duì)大流動(dòng)社會(huì)，中國(guó)的黨政科層體制在橫向上，存在著“科層橫向擴(kuò)張”(如“增設(shè)部門”)與“科層橫向整合”(如“領(lǐng)導(dǎo)小組”)兩種模式，在縱向上存在著“向上升級(jí)”(如東莞、中山由縣級(jí)向上升級(jí)為地市級(jí)，深圳由地級(jí)市向上升級(jí)為副省級(jí)城市)和“向下生級(jí)”(如在“區(qū)鎮(zhèn)之間”生長(zhǎng)出一管理層級(jí)或者“鎮(zhèn)街之下”生長(zhǎng)出一管理層級(jí))的雙重突破兩種模式。[23]總結(jié)國(guó)內(nèi)的流動(dòng)人口的科層應(yīng)對(duì)模式，第一類是“治安管理型”，為防范流動(dòng)人口給當(dāng)?shù)刂伟矌淼呢?fù)面影響，由政法委或綜治委牽頭，主要辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政法委或公安機(jī)關(guān)，實(shí)行自上而下、各部門自行協(xié)調(diào)的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)治安，立足防范。隨著政府的治理理念的變化，只強(qiáng)調(diào)治安與防范顯得不合時(shí)宜，于是基于傳統(tǒng)的治安管理，逐步強(qiáng)化服務(wù)、弱化管理，因此稱為“治安管理擴(kuò)展型”，即對(duì)流動(dòng)人口“管理”與“服務(wù)”雙管齊下；第二類是“專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”，這種類型是流動(dòng)人口管理體制改革中的一項(xiàng)大膽創(chuàng)新，通過成立單獨(dú)的流動(dòng)人口服務(wù)管理部門，形成良好的溝通協(xié)商渠道，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；第三類是“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”，通過某一機(jī)構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)流動(dòng)人口生產(chǎn)生活所涉及的各個(gè)部門，這種管理體制在原有政府架構(gòu)保持不變的前提下，強(qiáng)調(diào)“大人口觀”，賦予強(qiáng)化某一部門的協(xié)調(diào)職能，使所涉部門分工明確，避免“有利大家上，有責(zé)大家讓”。

藍(lán)宇蘊(yùn)把2001年以前廣州的流動(dòng)人口治理模式概括為“補(bǔ)缺型”管理，即以公安系統(tǒng)的傳統(tǒng)人口“戶籍屬地”管理為主，輔之以流動(dòng)人口管理，2001年廣州以出租屋為管理架構(gòu)，確立了流動(dòng)人口管理的獨(dú)立主體和專門組織體系。[24]例如，有學(xué)者把嘉興的流動(dòng)人口治理模式總結(jié)為“專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”，2007年9月嘉興成立了全國(guó)首個(gè)地級(jí)市新居民服務(wù)管理機(jī)構(gòu)——嘉興市新居民事務(wù)局，為市政府直屬的監(jiān)督管理類事業(yè)單位，具體負(fù)責(zé)全市新居民服務(wù)管理工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和綜合管理，同時(shí)承擔(dān)嘉興市新居民服務(wù)管理和居住證制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的日常工作，實(shí)行兩塊牌子、一套班子，各縣(市、區(qū))、鎮(zhèn)(街道)相應(yīng)成立新居民事務(wù)局(所)，各村、社區(qū)、規(guī)模以上企業(yè)建立工作站，在嘉興市范圍內(nèi)建立了既相對(duì)獨(dú)立又專門承擔(dān)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的機(jī)構(gòu)及組織網(wǎng)絡(luò)，而無(wú)錫的“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”管理新體制，即以人口計(jì)生委為平臺(tái)統(tǒng)籌隊(duì)伍、共享信息、協(xié)調(diào)部門，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口管理和服務(wù)的統(tǒng)籌。[25]

既有這些關(guān)于流動(dòng)人口治理模式實(shí)際運(yùn)作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)觀察和深入分析，為我們的研究提供了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。盡管目前圍繞流動(dòng)人口治理的研究為我們提供了諸多經(jīng)驗(yàn)，但既有研究仍有值得探討和商榷之處：一是缺乏對(duì)科層組織問題的關(guān)注。例如在社區(qū)層面討論流動(dòng)人口的管理和服務(wù)較多，但對(duì)更宏觀的科層組織體系的轉(zhuǎn)變關(guān)注較少；對(duì)流動(dòng)人口如何融入到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)關(guān)注較多，而對(duì)黨和政府不斷調(diào)整和改進(jìn)科層組織以應(yīng)對(duì)流動(dòng)社會(huì)的關(guān)注較少。二是在研究視角上，既有研究側(cè)重于流動(dòng)人口管理體制的某一具體面相，例如對(duì)流動(dòng)人口的市民化、積分制、基本公共服務(wù)均等化等關(guān)注較多，而缺乏從整體視角來觀察把握流動(dòng)人口治理。三是當(dāng)前學(xué)者對(duì)流動(dòng)人口管理體制的研究主要是集中在市一級(jí)層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策處理職能上，較少考慮到鎮(zhèn)(街)一層級(jí)等基層對(duì)流動(dòng)人口管理的具體實(shí)踐與落實(shí)執(zhí)行，沒有將流動(dòng)人口管理體制視為一個(gè)整體，從地方治理的整體視角分析流動(dòng)人口管理的問題?；诖?，本文基于廣東實(shí)踐，既從市、區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)各個(gè)層級(jí)整體來橫向比較不同城市的流動(dòng)人口管理體制，又分析比較各城市不同歷史時(shí)期流動(dòng)人口管理體制的演變，進(jìn)而探索如何通過完善流動(dòng)人口管理體制促進(jìn)流動(dòng)人口治理現(xiàn)代化的內(nèi)在規(guī)律。廣東是我國(guó)流動(dòng)人口第一大省，面對(duì)大量的流動(dòng)人口，當(dāng)?shù)攸h政科層體系在既有政策規(guī)定下，不斷對(duì)科層體系進(jìn)行調(diào)整，可以較好地窺探中國(guó)流動(dòng)人口治理的轉(zhuǎn)型過程。

三、廣東流動(dòng)人口治理的科層應(yīng)對(duì)模式變遷

國(guó)家和省級(jí)層面并未有專門的職能機(jī)構(gòu)來對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管理，各地市黨委和政府事實(shí)上成為了流動(dòng)人口管理體制的選擇主體[26]，但受政治、經(jīng)濟(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部等多重因素影響，各地在科層結(jié)構(gòu)上的改革各不相同，且同一地方不同時(shí)期的科層應(yīng)對(duì)模式也不盡相同。

(一)廣州：從部門牽頭到新增專職機(jī)構(gòu)

在2001年以前，廣州將流動(dòng)人口視為城市的“外來者”，重點(diǎn)防范其對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序的破壞，應(yīng)對(duì)模式上采取了以公安部門牽頭、各相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)的模式，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施以治安管理為主的控制性和防范性管理。但是，因流動(dòng)人口管理涉及到房管、工商、人力資源等多個(gè)職能部門，作為同級(jí)職能機(jī)構(gòu)的公安并沒有調(diào)動(dòng)其他職能部門的權(quán)力，因此，這一模式難以實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口事務(wù)的有效管理。2001年后，廣州探索建立新的流動(dòng)人口管理體制，確立了流動(dòng)人口管理的獨(dú)立主體和專門組織。在市政府辦公廳設(shè)立了出租屋與流動(dòng)人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)管理辦公室，將其作為最高領(lǐng)導(dǎo)小組與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；在各區(qū)設(shè)立對(duì)口的領(lǐng)導(dǎo)小組與管理辦公室；各街道(鎮(zhèn))設(shè)立出租屋與流動(dòng)人口管理中心以及各管理中心的社區(qū)(村)出租屋與流動(dòng)人口服務(wù)站。至此，廣州市建立了以綜合政府部門牽頭、各級(jí)政府直屬管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的流動(dòng)人口管理體制。2014年，廣州成立流動(dòng)人口管理的專職機(jī)構(gòu)——廣州市來穗人員服務(wù)管理局(以下簡(jiǎn)稱“來穗局”)，形成市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)—村(社區(qū))四級(jí)管理體制。市級(jí)層面，市來穗局主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促全市來穗人員和出租屋服務(wù)管理工作等。區(qū)級(jí)層面，區(qū)級(jí)來穗人員服務(wù)管理局?jǐn)M定并組織實(shí)施來穗人員服務(wù)管理發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)政策，完善來穗人員公共服務(wù)體系。街(鎮(zhèn))層面，建立街(鎮(zhèn))來穗人員的出租屋服務(wù)管理中心或辦事處，組建出租屋管理員隊(duì)伍，主要負(fù)責(zé)流動(dòng)人員暫住登記、信息收集、報(bào)送以及房屋租賃登記備案等管理和服務(wù)工作。在社區(qū)(村居)一級(jí)，全市共建立1095個(gè)社區(qū)(村居)服務(wù)站。

除了成立專門機(jī)構(gòu)之外，在管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組架構(gòu)層面，在市級(jí)層面成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的廣州市來穗人員融合行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，充實(shí)成員單位，并指導(dǎo)協(xié)調(diào)11個(gè)區(qū)及市直相關(guān)部門制定年度工作方案。各區(qū)政府均成立了區(qū)來穗人員融合行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，各成員單位配合開展落實(shí)相關(guān)工作，形成議事機(jī)構(gòu)對(duì)流動(dòng)人口管理工作中出現(xiàn)的集中協(xié)調(diào)，進(jìn)一步強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)力量?？梢?，廣州市流動(dòng)人口管理經(jīng)歷了由公安部門牽頭各職能部門配合，到綜合政府部門牽頭各級(jí)政府直屬管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，再到成立專職管理機(jī)構(gòu)來應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口的治理和服務(wù)需求，與此同時(shí)，“領(lǐng)導(dǎo)小組”這一議事協(xié)調(diào)機(jī)制也保留著。

表1 廣州市流動(dòng)人口管理模式的變遷

(二)深圳：從部門牽頭到社區(qū)網(wǎng)格管理

在2000年之前，深圳對(duì)流動(dòng)人口的治理模式與當(dāng)時(shí)的廣州類似，以公安部門為管理主體， 其他相關(guān)部門協(xié)助，是以治安防范為政策目標(biāo)的管理模式。但這種模式弊端很多，如部門分割、多頭管理問題，以及重收費(fèi)輕管理、重行政輕服務(wù)等問題。[27]然而隨著流動(dòng)人口的增加和出租屋管理壓力的加大，原有的治理模式難以為繼。深圳市于2003年11月開始對(duì)出租屋管理體制進(jìn)行改革，將原有的房屋租賃管理人員和公安流動(dòng)人口戶管員兩支隊(duì)伍進(jìn)行整合，組建新的出租屋綜合管理隊(duì)伍。在組織架構(gòu)上，建立市、區(qū)、街道(鎮(zhèn))三級(jí)管理模式：市、區(qū)成立出租屋綜合管理辦公室，作為市、區(qū)維穩(wěn)及綜治辦下設(shè)的行政機(jī)構(gòu)， 統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市房屋租賃、承租人信息采集、出租屋管理員管理、房屋租賃管理費(fèi)及出租屋綜合稅征收和統(tǒng)計(jì)等工作；街道(鎮(zhèn)) 成立出租屋綜合管理所， 并在部分居(村) 委會(huì)設(shè)立出租屋綜合管理站，承擔(dān)落實(shí)具體流動(dòng)人口管理事務(wù)。2005年深圳出臺(tái)了出租屋管理的“1+7”文件，“1”是指深圳市委市政府出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)出租屋管理服務(wù)的意見》，“7”是由市維穩(wěn)綜治委發(fā)布的7 個(gè)配套文件。同年，深圳市成立了由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的“深圳市人口工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并由其牽頭，公安、勞動(dòng)保障、計(jì)生、教育、綜治等部門參與，制定出臺(tái)了《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)和完善人口管理的若干意見》及其與之配套的 5個(gè)文件(簡(jiǎn)稱“1+5”文件)。[14]至此，標(biāo)志著深圳綜合型流動(dòng)人口管理模式的成型。2008年后深圳開始實(shí)施“居住證制度”，對(duì)“長(zhǎng)期證”持有者給予部分“市民待遇”。

2014年隨著社會(huì)建設(shè)“織網(wǎng)工程”的深入推進(jìn)，深圳市在各級(jí)綜管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，又加掛了“社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室”牌子，形成了出租屋綜管、房屋租賃管理、社區(qū)網(wǎng)格管理“三合一”的運(yùn)行體制。2016年8月，在市委政法委機(jī)構(gòu)改革中，市社區(qū)網(wǎng)格辦調(diào)整為市委政法委直屬機(jī)構(gòu)，“深圳市社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室”調(diào)整為主牌，綜管辦名稱變更為“深圳市人口和房屋綜合管理辦公室”，同時(shí)繼續(xù)加掛“深圳市房屋租賃管理辦公室”牌子。2019年機(jī)構(gòu)改革后，房屋租賃職能劃轉(zhuǎn)至市住房和建設(shè)局。人口管理處作為深圳市公安局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全市常住人口、外來人口管理等工作。在區(qū)、鎮(zhèn)(街道)以及社區(qū)(村)等基層分別成立了社區(qū)網(wǎng)格管理中心，落實(shí)執(zhí)行轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口管理事務(wù)。

表2 深圳市流動(dòng)人口管理模式的變遷

(三)中山市：從專職管理到綜合協(xié)調(diào)管理、基層網(wǎng)格化管理

中山市于2005年根據(jù)廣東省委省政府關(guān)于建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門參與、保障有力、綜合治理”的流動(dòng)人口管理工作格局的精神，組建了流動(dòng)人口和出租屋專職管理機(jī)構(gòu)：中山市流動(dòng)人口管理辦公室，掛靠中山市政府辦公室。該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)擬訂中山市流動(dòng)人口和出租屋管理的政策、年度工作計(jì)劃并組織實(shí)施，負(fù)責(zé)對(duì)全市各部門、各鎮(zhèn)區(qū)流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)工作的監(jiān)督檢查和協(xié)調(diào)指導(dǎo)；督促有關(guān)部門、鎮(zhèn)區(qū)及時(shí)辦理、切實(shí)維護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益。2012年，中山市全面實(shí)施“大部制”改革，各鎮(zhèn)區(qū)流動(dòng)人口管理辦公室與本地區(qū)社會(huì)治安綜合治理和維護(hù)穩(wěn)定辦公室合署辦公，無(wú)獨(dú)立編制，如當(dāng)時(shí)中山市南頭鎮(zhèn)人民政府社會(huì)治安綜合治理和維護(hù)穩(wěn)定辦公室與司法所合署，掛流動(dòng)人口管理辦公室牌子，主要負(fù)責(zé)流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)工作，組織實(shí)施流動(dòng)人口積分制，承擔(dān)流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)中心日常工作。而對(duì)頂層設(shè)計(jì)流動(dòng)人口政策制定方面，2019年，根據(jù)《中共中山市委中山市人民政府關(guān)于印發(fā)〈中山市機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》(中山發(fā)〔2019〕1號(hào))，中山市發(fā)展與改革局負(fù)責(zé)擬定流動(dòng)人口的服務(wù)管理政策與發(fā)展規(guī)劃，中山市公安局負(fù)責(zé)流動(dòng)人口居住登記與流動(dòng)人口居住證辦理工作?？梢娭猩皆谑幸粚蛹?jí)，中山市流動(dòng)人口服務(wù)管理的頂層設(shè)計(jì)由市發(fā)展改革局承擔(dān)，其他流動(dòng)人口管理各項(xiàng)工作，例如房屋租賃管理、教育等積分制管理、衛(wèi)生醫(yī)療等，由與該職能相對(duì)應(yīng)的各個(gè)部門管理，形成部門聯(lián)動(dòng)，綜合各職能部門之間綜合協(xié)調(diào)管理。在鎮(zhèn)街一級(jí)，由綜合治理辦公室與司法所合署辦公，掛流動(dòng)人口管理辦公室牌子，承擔(dān)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，統(tǒng)籌推進(jìn)網(wǎng)格化管理相關(guān)工作。

表3 中山市流動(dòng)人口管理模式

(四)東莞：從建立專職機(jī)構(gòu)到各職能機(jī)構(gòu)協(xié)同配合

東莞市于2008年11月成立國(guó)內(nèi)首個(gè)流動(dòng)人口專職行政機(jī)構(gòu)：東莞市新莞人服務(wù)管理局(以下簡(jiǎn)稱“新莞局”)。新莞局被確定為市直正處級(jí)公務(wù)員單位，同時(shí)在所屬32個(gè)鎮(zhèn)(街)分別成立新莞人服務(wù)管理中心(副科級(jí)事業(yè)單位)，在全市626個(gè)村(社區(qū))相應(yīng)成立新莞人服務(wù)站。作為流動(dòng)人口管理的專職機(jī)構(gòu)，主要職能是統(tǒng)籌東莞市新莞人和出租房屋服務(wù)管理工作，規(guī)劃和建立健全新莞人服務(wù)、培訓(xùn)體系，協(xié)調(diào)督促有關(guān)部門做好新莞人的服務(wù)、培訓(xùn)和維權(quán)工作以及收集登記全市新莞人有關(guān)信息。2014年8月，東莞市政府發(fā)文，將新莞人服務(wù)管理局職責(zé)劃入市人力資源局，市人力資源局加掛市新莞人服務(wù)管理局牌子，雖然市一級(jí)的流動(dòng)人口管理專職機(jī)構(gòu)的所屬職能被劃走，但是在鎮(zhèn)區(qū)層級(jí)，流動(dòng)人口服務(wù)管理中心仍然保留。同年10月，新莞局正式撤銷，其流動(dòng)人口服務(wù)管理職能劃入到東莞市人力資源局，新莞局的撤銷并不影響32個(gè)鎮(zhèn)街辦事機(jī)構(gòu)的正常工作。直至目前，東莞市流動(dòng)人口管理由發(fā)改局、衛(wèi)健局、人社局等各個(gè)機(jī)構(gòu)部門相互配合協(xié)調(diào)，分散負(fù)責(zé)流動(dòng)人口管理的各項(xiàng)事務(wù)。如市人力資源和社會(huì)保障局負(fù)責(zé)擬異地務(wù)工人員與流動(dòng)人才服務(wù)政策，協(xié)調(diào)展開異地務(wù)工人員服務(wù)工作，同時(shí)組織擬定、實(shí)施人才入戶政策，指導(dǎo)、監(jiān)督區(qū)、鎮(zhèn)(街道)展開人才入戶工作。在出租屋管理租賃方面，由市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)擬訂本市房屋租賃管理辦法和相關(guān)政策性文件并指導(dǎo)和監(jiān)督各園區(qū)、鎮(zhèn)(街道)開展房屋租賃管理工作。

在鎮(zhèn)與街道層級(jí)，流動(dòng)人口與出租屋服務(wù)管理工作由網(wǎng)格管理中心具體負(fù)責(zé)，網(wǎng)格管理中心貫徹執(zhí)行有關(guān)流動(dòng)人員和出租房屋服務(wù)管理的方針政策、法律法規(guī)和規(guī)章，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)異地務(wù)工人員和出租房屋服務(wù)管理工作；協(xié)助公安、房管、計(jì)生、消防、稅務(wù)等部門開展本轄區(qū)內(nèi)出租房屋戶口登記、居住證發(fā)放、租賃合同登記備案、計(jì)劃生育管理、消防及稅收等工作。在流動(dòng)人口數(shù)據(jù)信息方面，負(fù)責(zé)收集、登記、統(tǒng)計(jì)和分析異地務(wù)工人員有關(guān)信息，并將整理的數(shù)據(jù)提供給有關(guān)職能部門；對(duì)轄區(qū)社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)格化工作的組織實(shí)施、綜合監(jiān)管和協(xié)調(diào)并對(duì)其工作進(jìn)行督促指導(dǎo)與評(píng)價(jià)。在基層網(wǎng)格隊(duì)伍建設(shè)方面，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)異地務(wù)工人員和出租屋服務(wù)管理隊(duì)伍建設(shè)，并對(duì)轄區(qū)網(wǎng)格管理員進(jìn)行日常管理和監(jiān)督考核。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)村、社區(qū)開展異地務(wù)工人員和出租屋服務(wù)管理工作，對(duì)轄區(qū)各有關(guān)單位、村(社區(qū))開展社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)格化工作進(jìn)行督促指導(dǎo)、檢查評(píng)價(jià)。

表4 東莞市流動(dòng)人口管理模式

四、四市的比較：科層組織的擴(kuò)張與功能調(diào)整

通過對(duì)廣州、深圳、中山、東莞四地市流動(dòng)人口治理體制的歷史性梳理，可發(fā)現(xiàn)四市在科層調(diào)整上存在很大不同，且同一城市不同時(shí)期也存在較大差異，部門組織結(jié)構(gòu)設(shè)置在不斷地調(diào)整和改變。

(一)增設(shè)專職部門

自近代以來，黨政科層體系也往往是通過增設(shè)部門的形式來回應(yīng)“治理挑戰(zhàn)”。20世紀(jì)90年代廣州、深圳、東莞、中山等市面對(duì)大量流動(dòng)人口的涌入，地方政府明顯沒有做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，這一時(shí)期四市普遍側(cè)重加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)秩序的維持，重點(diǎn)是治安管控和預(yù)防犯罪，因此，在此階段流動(dòng)人口的管理職能主要由公安系統(tǒng)承擔(dān)，涉及的少量流動(dòng)人口其他事務(wù)，則由公安系統(tǒng)來協(xié)調(diào)。可見，這一時(shí)期流動(dòng)人口的涌入事實(shí)上并未改變地方科層體系。公安系統(tǒng)側(cè)重社會(huì)秩序的維持，對(duì)流動(dòng)人口的事務(wù)性服務(wù)職能不足，且由于跟其他職能部門是平級(jí)關(guān)系，難以有效協(xié)調(diào)其他部門來完成對(duì)流動(dòng)人口的綜合治理。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著流動(dòng)人口公共服務(wù)需求的上升，以及圍繞流動(dòng)人口群體性事件的增多(如勞工權(quán)益問題、社會(huì)保障問題)，依靠公安系統(tǒng)的“防”“堵”治理模式難以為繼。為滿足流動(dòng)人口的公共服務(wù)需求，對(duì)流動(dòng)人口的治理開始強(qiáng)調(diào)其“服務(wù)”的一面，治理模式從“管理”為主轉(zhuǎn)向“管理與服務(wù)”并重。

然而，當(dāng)?shù)卦新毮懿块T的設(shè)置與人員編制是基于戶籍人口為工作對(duì)象的職能設(shè)置，流動(dòng)人口的事務(wù)性服務(wù)在當(dāng)?shù)氐目茖芋w制中并不能找到相應(yīng)的職能部門和人員來負(fù)責(zé)。受這一制度性框架及其背后公共服務(wù)資源的約束，四市政府面對(duì)流動(dòng)人口的利益訴求時(shí)，選擇了在科層組織中新增職能部門來應(yīng)對(duì)。廣州在基層(鎮(zhèn)街、社區(qū))一級(jí)設(shè)立出租屋與流動(dòng)人口管理中心(服務(wù)站)，專門負(fù)責(zé)流動(dòng)人口的管理工作，2014年直接在市區(qū)層面設(shè)立新的職能機(jī)構(gòu)——來穗人員服務(wù)管理局，形成市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)—村(社區(qū))四級(jí)管理體制。深圳市新設(shè)立的出租屋綜合管理辦公室、中山設(shè)立的流動(dòng)人口管理辦公室以及東莞成立的新莞人服務(wù)管理局，盡管名稱各自不同，但其回應(yīng)流動(dòng)人口的方式是類似的：通過新增職能部門來應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口的治理和公共服務(wù)需求。既有研究把“增設(shè)部門”的改革看作是一種典型的黨政科層制為回應(yīng)“新的社會(huì)問題”而在原有科層體系治理失效時(shí)采取的一種“橫向擴(kuò)張”方式。[23]盡管四市在新增職能機(jī)構(gòu)上，其各自人員編制不同、機(jī)構(gòu)屬性不同，部門職級(jí)不同，如深圳市的出租屋綜合管理辦公室是市、區(qū)維穩(wěn)及綜治辦下設(shè)的行政事務(wù)機(jī)構(gòu)，而中山市流動(dòng)人口管理辦公室直接掛靠中山市政府辦公室，鎮(zhèn)街則無(wú)獨(dú)立編制，東莞市新莞人服務(wù)管理局是正處級(jí)公務(wù)員單位，但總體而言，四市都是在既有黨政科層體系上的橫向擴(kuò)張。

(二)整合部門職能

如前文所述，廣州、深圳、中山、東莞四城市皆采用了“增設(shè)職能部門”的做法，除此之外，四市同時(shí)非常重視對(duì)部門職能的整合和工作的協(xié)調(diào)。例如廣州市盡管成立了來穗人員服務(wù)管理局，但同時(shí)還保留了來穗人員融合行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，且來穗人員服務(wù)管理局也承擔(dān)著組織、協(xié)調(diào)工作，如“負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促全市來穗人員和出租屋服務(wù)管理工作”“牽頭協(xié)調(diào)市、區(qū)推進(jìn)來穗人員和出租屋服務(wù)管理體制和機(jī)制建設(shè)”等。

為何各市在流動(dòng)人口治理中注重對(duì)職能部門的協(xié)調(diào)和功能整合呢？一方面是治理資源的限制?；鶎邮橇鲃?dòng)人口治理的“最后一公里”，流動(dòng)人口治理的各項(xiàng)工作最終都要落實(shí)在鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等基層，但是在實(shí)際工作中，基層治理流動(dòng)人口各項(xiàng)問題的能力是有限的，實(shí)現(xiàn)全面有效的流動(dòng)人口管理不能僅僅依賴基層，市一級(jí)的政策制定乃至地方立法對(duì)基層流動(dòng)人口治理具有指導(dǎo)引領(lǐng)作用。各地市一層級(jí)管理體制的五花八門與同一地區(qū)管理體制的流變，改變的是某一部門機(jī)構(gòu)的有無(wú)與所屬關(guān)系，不變的是在市一級(jí)履行對(duì)流動(dòng)人口管理工作的決策與監(jiān)督職責(zé)。另一方面，則是由流動(dòng)人口治理本身的特點(diǎn)所決定。流動(dòng)人口是一個(gè)“工作對(duì)象”(屬人特性)，而并非某個(gè)具體“工作事務(wù)”(屬事特性)。[23]流動(dòng)人口涉及的服務(wù)事項(xiàng)眾多(事實(shí)上，作為公民，流動(dòng)人口與戶籍人口擁有同樣多的服務(wù)事項(xiàng))，與之相關(guān)聯(lián)的部門諸如公安、教育、醫(yī)保、人社、衛(wèi)健、住建等多個(gè)職能部門，流動(dòng)人口涉及到的工作內(nèi)容繁多，諸如治安、教育、醫(yī)療、就業(yè)、交通、衛(wèi)生、計(jì)生等。無(wú)疑，如此多的服務(wù)事項(xiàng)是任何單一的部門都無(wú)法承擔(dān)，即使成立專職負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)(如新莞人服務(wù)管理局、來穗人員服務(wù)管理局)，也主要負(fù)責(zé)出租屋管理和服務(wù)、積分入學(xué)資格審核等，無(wú)法承擔(dān)其他的公共服務(wù)需求。在此條件下，要實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的有效治理，建立領(lǐng)導(dǎo)小組等部門整合機(jī)制就變得非常必要。

(三)調(diào)整部門職能

最近這幾年尤其是黨的十九屆三中全會(huì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，除了廣州市依舊采取“領(lǐng)導(dǎo)小組”加“專職部門”這一模式外，深圳、東莞和中山皆無(wú)單獨(dú)的專職部門來負(fù)責(zé)流動(dòng)人口的事務(wù)。這三市應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口的黨政科層體系經(jīng)歷了從職能部門(公安)功能調(diào)整到新增專職部門，最后撤銷專職部門再回到部門職能調(diào)整的過程。流動(dòng)人口事務(wù)重新回歸職能部門，部分職能部門新增流動(dòng)人口事務(wù)的管理和服務(wù)職能，如深圳、東莞市流動(dòng)人口的就業(yè)、培訓(xùn)、勞動(dòng)合法權(quán)益等事項(xiàng)由市人力資源和社會(huì)保障局負(fù)責(zé)。深圳市公安局的人口管理處增加指導(dǎo)監(jiān)督常駐人口、外來人口管理等工作。這就意味著，基于戶籍人口為工作對(duì)象的地方黨政科層體制發(fā)生了本質(zhì)性的變化：不再局限于戶籍人口，而是立足于常住人口。流動(dòng)人口的事務(wù)性服務(wù)已可以在當(dāng)?shù)氐目茖芋w制中找到相應(yīng)的職能部門來負(fù)責(zé)了。

流動(dòng)人口的管理與服務(wù)重新回歸職能部門這一模式之所以能實(shí)現(xiàn)，一方面是流動(dòng)人口身份屬性發(fā)生了重要變化。近年來廣東推廣實(shí)行的居住證制度，即沿襲這一治理理念，保證常住居民享有一樣的公共服務(wù)。廣東實(shí)行的居住證制度全省一證通用，它既是居住證明，也是作為享受基本公共服務(wù)和便利、申請(qǐng)登記常住戶口的證明。這一制度的實(shí)行逐漸拋棄了把流動(dòng)人口當(dāng)成特殊人群的做法和思路，而采用“大人口”的管理理念，即一視同仁地提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“市民權(quán)”向“公民權(quán)”的統(tǒng)一。居住半年以上的流動(dòng)人口通過辦理居住證制度，可以與本地居民享受到均等的基本公共服務(wù)，流動(dòng)人口從原來只享有“公民權(quán)”到充分享有“市民權(quán)”。居住證制度把流動(dòng)人口本地化、常住化管理，拋棄了把流動(dòng)人口當(dāng)成特殊人群的做法和思路，應(yīng)把流動(dòng)人口與本地人一視同仁，采用“大人口”的管理理念。面對(duì)這一發(fā)展趨勢(shì)，設(shè)立專門的流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)則顯得沒有必要。

另一方面，“信息聯(lián)動(dòng)”促進(jìn)了“部門聯(lián)動(dòng)”。過去，由于部門之間信息聯(lián)通弱，而流動(dòng)人口的治理往往需要多部門的聯(lián)合治理，要實(shí)現(xiàn)流動(dòng)則需要可以協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)多部門一起合作治理的工作機(jī)制，因此各地都設(shè)立了類似于“流動(dòng)人口領(lǐng)導(dǎo)小組”的工作機(jī)制，以促進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)。但隨著近年來“信息的共同采集、分權(quán)限共享”機(jī)制，讓各個(gè)部門在信息使用上獲得了便利與共享，建立起了獨(dú)立于部門領(lǐng)導(dǎo)變更的制度化人口管理新體制，在信息共享中實(shí)現(xiàn)了部門間的共贏。此外，充分利用大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)等現(xiàn)代技術(shù)手段，建立人口大數(shù)據(jù)信息庫(kù)，與社會(huì)保障、健康醫(yī)療、稅務(wù)管理、居民服務(wù)等信息實(shí)現(xiàn)共享，消除信息“孤島”，優(yōu)化城市人口管理。強(qiáng)化流動(dòng)人口管理涉及多個(gè)部門，單一部門往往難以滿足流動(dòng)人口的服務(wù)需求。

最后是治理資源的聯(lián)動(dòng)。中央與地方在基本公共服務(wù)供給上，立足于常住人口，采取中央與地方按比例分擔(dān)的責(zé)任機(jī)制。例如義務(wù)教育資源，過去我國(guó)實(shí)行的是以縣為主的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制，意味著義務(wù)教育階段數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的流動(dòng)兒童只能在戶籍所在地才能享受到財(cái)政的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，流動(dòng)到城市就享受不到。盡管國(guó)家的政策文件中規(guī)定“以流入地為主、以公立學(xué)校為主”來解決流動(dòng)人口義務(wù)教育問題，但這屬于“中央政府請(qǐng)客，未落實(shí)由誰(shuí)來買單”，導(dǎo)致流入地政府因負(fù)擔(dān)過重而積極性不高的問題。2015年11月25日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，明確提出從2016年1月1日起，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，推進(jìn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障“錢隨人走”。在流動(dòng)人口治理資源逐漸充足的情況下，地方政府對(duì)流動(dòng)人口的公共服務(wù)也越來越重視起來。

表5 當(dāng)前四市流動(dòng)人口治理體制的比較

五、討論：邁向市域社會(huì)治理現(xiàn)代化

作為社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要組成部分，現(xiàn)代流動(dòng)人口治理體制與體系的構(gòu)建是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升社會(huì)治理水平的重要一步。[28]當(dāng)前中國(guó)，我國(guó)人戶分離人口增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)治理體系與社會(huì)治理能力提出了更高的要求，構(gòu)成了國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。流動(dòng)人口服務(wù)管理是當(dāng)前各級(jí)政府關(guān)注的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，合理的部門組織架構(gòu)設(shè)置是流動(dòng)人口管理的前提，流動(dòng)人口管理體制、政策選擇及其具體實(shí)踐是考察國(guó)家治理的重要窗口，體現(xiàn)了國(guó)家治理的能力、效率水平和現(xiàn)代化水平。

黨的十九屆四中全會(huì)提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”之后，黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化”，就流動(dòng)人口治理而言，這集中凸顯了市一層級(jí)流動(dòng)人口治理的重要意義。所謂市域是指“以地級(jí)市為行政區(qū)劃所確立的區(qū)域范圍，包含市、縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的所有區(qū)域范圍”[29][30]。流動(dòng)人口市域治理是國(guó)家流動(dòng)人口管理工作在市域范圍內(nèi)的具體實(shí)施。流動(dòng)人口的管理并不是自上而下的全面管理，流動(dòng)人口的治理工作國(guó)家層級(jí)與省一層級(jí)并沒有直接對(duì)應(yīng)具體實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)。市域?qū)用婢哂休^為完備的社會(huì)治理體系， 具有解決社會(huì)治理中重大矛盾問題的資源能力，是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級(jí)， 是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前線指揮部。[31][32]因此，市域就需要對(duì)流動(dòng)人口管理工作的各個(gè)方面、各個(gè)要素統(tǒng)籌規(guī)劃，制定本市流動(dòng)人口相關(guān)政策，集中有效的資源將政策落實(shí)在地，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口高效系統(tǒng)治理。簡(jiǎn)言之，流動(dòng)人口市域治理承擔(dān)著頂層設(shè)計(jì)功能與落實(shí)執(zhí)行功能。市域流動(dòng)人口治理做得怎么樣，事關(guān)基于本市流動(dòng)人口治理的頂層設(shè)計(jì)與政策的落實(shí)落地，事關(guān)流動(dòng)人口與本地居民的幸福感指數(shù)，事關(guān)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)與社會(huì)發(fā)展的和諧穩(wěn)定。

基層是社會(huì)治理的中心，也是執(zhí)政基礎(chǔ)。流動(dòng)人口是基層工作的重要對(duì)象，基層承擔(dān)了流動(dòng)人口管理各項(xiàng)事務(wù)的主要工作，同時(shí)也承擔(dān)了整個(gè)流動(dòng)人口管理中最重要的一環(huán)——信息收集工作。習(xí)近平總書記在中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出，基層黨組織是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的“最后一公里”。從梳理流動(dòng)人口管理體制的各地實(shí)踐來看，市一層級(jí)的職能主要在“決策、監(jiān)督、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，而具體流動(dòng)人口管理工作則需要基層管理專職隊(duì)伍(如協(xié)管員、網(wǎng)格管理員)落實(shí)執(zhí)行。因此，流動(dòng)人口管理體制的重點(diǎn)在基層，流動(dòng)人口服務(wù)管理工作落實(shí)在基層，落實(shí)靠基層，要堅(jiān)持流動(dòng)人口治理工作大抓基層的鮮明導(dǎo)向，基層流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)、職能、人員隊(duì)伍只能加強(qiáng)，不能削弱，在流動(dòng)人口管理中，管理體制重心要下沉，將資源、服務(wù)、管理下沉到基層，保證在流動(dòng)人口服務(wù)管理工作在基層有人、有物、有權(quán)，尤其是加強(qiáng)鞏固現(xiàn)有的流動(dòng)人口協(xié)管員(網(wǎng)格員)隊(duì)伍。

流動(dòng)人口治理需要在國(guó)家治理現(xiàn)代化的框架下，以基層治理為重點(diǎn)，從中央到地方各層級(jí)上下聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)流動(dòng)人口治理體系和治理能力現(xiàn)代化，形成整體的治理效能。具體來說，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口治理現(xiàn)代化一是要以基層為核心重點(diǎn)。強(qiáng)化區(qū)、鎮(zhèn)(街道)等基層具體落實(shí)執(zhí)行職能，建立一支穩(wěn)定高效、高素質(zhì)的基層管理隊(duì)伍，保持基層流管部門單獨(dú)設(shè)置和獨(dú)立運(yùn)作，保證基層流動(dòng)人口治理力度不減，保留并充實(shí)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作“最后一公里”的基層管理隊(duì)伍，走好流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的“最后一公里”。二是要加強(qiáng)上下各級(jí)聯(lián)動(dòng)。中央圍繞流動(dòng)人口治理中心任務(wù)和工作大局實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)，制定國(guó)家宏觀層面的流動(dòng)人口治理政策和服務(wù)管理規(guī)劃，省以及市也需要有相應(yīng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)決策與監(jiān)督職能，與中央的宏觀政策部署相銜接，加強(qiáng)其流動(dòng)人口管理的決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能，結(jié)合本地實(shí)際情況，統(tǒng)籌地方流動(dòng)人口管理工作，制定地方流動(dòng)人口管理政策，并對(duì)基層落實(shí)執(zhí)行的過程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督檢查。

總之，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要以基層治理為重點(diǎn)，在國(guó)家宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)，省市層級(jí)的決策與監(jiān)督，區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等基層的落實(shí)執(zhí)行三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，不斷調(diào)整完善各級(jí)政府流動(dòng)人口管理體制的組織架構(gòu)以及政策制定、監(jiān)督與執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)的治理格局，進(jìn)而促進(jìn)流動(dòng)人口治理體系與治理能力現(xiàn)代化。