我國脫貧攻堅政策的變遷及其與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接

謝治菊，李愷茵

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 550025)

一、研究背景與緣起

歷經(jīng)8年的持續(xù)奮斗，我國歷史性地消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的決定性勝利，現(xiàn)行標準下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，中國共產(chǎn)黨完成了一項彪炳史冊的大業(yè)，為人類的反貧困實踐寫下了濃墨重彩的一筆。脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，不僅提升了民族信心、振奮了民族精神、增強了農(nóng)民群眾的獲得感與幸福感，而且有利于拓展與豐富人類反貧困理論，給世界減貧提供中國智慧與中國方案。

我國脫貧攻堅戰(zhàn)之所以能夠書寫人類發(fā)展史上的偉大傳奇，有多方面的原因，其中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心，科學(xué)的制度設(shè)計是根本，精準的實施方略是關(guān)鍵，完善的政策體系是保障。脫貧攻堅政策是反映新時期我國脫貧攻堅理念和要求的重要載體，是脫貧攻堅的綱領(lǐng)性文件與方向性指引。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵時期，厘清我國脫貧攻堅政策的發(fā)展脈絡(luò)及內(nèi)在邏輯，對于系統(tǒng)回顧我國減貧歷程、總結(jié)脫貧攻堅經(jīng)驗、啟示未來鄉(xiāng)村發(fā)展具有重要的價值與意義。

目前，學(xué)界對于我國脫貧攻堅政策的研究已有一些成果。從研究方法來看，主要分為定性研究和定量研究。定性研究主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是政策回顧。通過回顧和分析中國扶貧歷程與實踐，對中國扶貧過程進行經(jīng)驗總結(jié)與理論建構(gòu)。例如，汪三貴和曾小溪回顧了中國1978—2018年的扶貧開發(fā)進程[1]，丁建彪從政策學(xué)習(xí)視角探討農(nóng)村扶貧政策演變的內(nèi)在機理[2]，王曙光等從總體和宏觀的角度把握我國扶貧政策的演進過程與變化規(guī)律。[3]二是政策分析。這些分析從政策主體、目標、方式、內(nèi)容等入手[4]，或者是基于強制性與誘致性制度變遷的視角[5]，對我國扶貧政策變遷的經(jīng)驗與啟示進行了系統(tǒng)探討。隨著實踐的推進與時間的推移，我國脫貧攻堅政策數(shù)量激增，對政策進行定性分析的準確率降低、人力成本增加。為此，定量方法慢慢受到學(xué)術(shù)界的青睞。

目前，學(xué)界分析脫貧攻堅政策的定量分析方法主要包括以下幾種：一是內(nèi)容分析法。內(nèi)容分析法是通過對政策語義與語詞之間映射關(guān)系的分析單元進行政策概念識別和處理，并構(gòu)建相應(yīng)的編碼標準，應(yīng)用于政策文本與政策語義的過程。[6]例如，曾莉借助NVivo11軟件對1978—2018年農(nóng)村扶貧領(lǐng)域的305份政策文本進行編碼分類，總結(jié)我國脫貧攻堅政策經(jīng)歷的五個階段及相應(yīng)特點[7]；王亞華對89份脫貧攻堅政策進行編碼，并基于Rothwell和Zegveld的政策工具分類法，構(gòu)建脫貧攻堅政策“過程—工具”分析框架，從理念指引、方法施策、工具助推三方面總結(jié)我國脫貧攻堅經(jīng)驗[8]；彭小兵對2018—2019年的地方消費扶貧政策進行編碼分析，構(gòu)建了“基本政策工具—制度壓力—行為動機假設(shè)”三維分析框架，闡明消費扶貧政策存在不合理、難持續(xù)等問題，提出政策應(yīng)用要注重工具的合理性、內(nèi)部的均衡性與主體的協(xié)同性。[9]二是計量分析法。計量分析法是以統(tǒng)計政策文本結(jié)構(gòu)要素為基點來分析政策分布的特點，這種方法可展示藏匿于政策文本深處的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[6]目前，學(xué)界運用的計量方法各有不同，有的運用共詞分析、社會網(wǎng)絡(luò)分析等方法對政策文本進行分析[10]，有的運用ROST CM6詞頻分析軟件和社會網(wǎng)絡(luò)分析法對政策取向進行描述統(tǒng)計[11]，反映我國扶貧政策方式、目標和方針的嬗變過程。三是文本挖掘法。文本挖掘法是利用智能算法，結(jié)合文字處理技術(shù)，分析大量的非結(jié)構(gòu)化文本源，抽取或標記關(guān)鍵字概念、文字間關(guān)系，并按照內(nèi)容對文檔進行分類，獲取有用知識和信息的過程。例如，斯麗娟和尹苗從LDA(Latent Dirichlet Allocation)主題模型視角出發(fā)，以1986—2019年西北地區(qū)地方政府扶貧政策為分析對象，觀察政策文本的熱門主題、主題強度及主題變化趨勢，闡釋西北地區(qū)脫貧攻堅模式的創(chuàng)新歷程。[12]

綜上，目前關(guān)于我國脫貧攻堅政策的研究中，內(nèi)容多以總結(jié)政策演進歷程、凝練政策演進經(jīng)驗為主，方法多以概括性、描述性為主，定量分析不夠深入，系統(tǒng)運用文本挖掘法對2013—2020年我國脫貧攻堅政策進行分析的成果尚不多見，凸顯出現(xiàn)有研究的不足。為彌補這一不足，本文擬運用文本挖掘法中的詞頻統(tǒng)計及LDA主題模型，對2013—2020年脫貧攻堅領(lǐng)域中的259份中央政策文本進行分析，以便科學(xué)凝練我國脫貧攻堅政策內(nèi)容、政策特征與政策經(jīng)驗，為鄉(xiāng)村振興提供借鑒與啟示。

二、研究設(shè)計與研究方法

(一)數(shù)據(jù)采集與樣本組成

為全面分析我國脫貧攻堅政策，本文首先對相關(guān)政策文本進行采集，采集的流程包括初步收集、政策篩選和政策分析三個階段，具體如下：首先，圍繞“精準、扶貧、脫貧、貧困”等關(guān)鍵詞在中國政府網(wǎng)、扶貧辦、教育部、財政部等國務(wù)院各部門網(wǎng)站及地方層面的各政府網(wǎng)站、北大法寶等平臺進行檢索，檢索對象為2013—2020年出臺的脫貧攻堅政策。爾后，對檢索到的政策文本進行梳理，共梳理出264份中央政策文本。接下來，進行人工篩選，剔除重復(fù)以及與脫貧攻堅關(guān)聯(lián)不大的中央政策文本5份，最終獲得中央政策文本259份，詳見表1。

表1 中央層面脫貧攻堅政策匯總

從發(fā)文機構(gòu)來看，本次收集到的中央政策文本主要關(guān)涉國務(wù)院扶貧辦、國務(wù)院辦公廳、教育部等；從發(fā)文文種來看，主要包括通知、意見、綱要、實施辦法等，其中“通知”111份，占42.8%；“意見”76份，占29.3%；“方案”43份，占16.6%；“計劃”12份，占4.6%；“規(guī)劃”7份，占2.7%；“辦法”4份，占1.5%；“決定”3份，占1.1%；“倡議”“公告”和“問題解答”各1份。

(二)研究方法

本文主要運用文本挖掘方法，輔以相關(guān)文獻資料與新聞報道，來分析中央脫貧攻堅政策內(nèi)容、特征與主題。文本挖掘(Text Mining, TM)是從大規(guī)模的文本集中發(fā)現(xiàn)隱藏的、未知的、潛在的有效信息、知識和模式的過程。本文文本挖掘的第一步是分詞提取與詞頻統(tǒng)計。為此，首先需將脫貧攻堅政策文本進行初步處理，將所有的脫貧攻堅政策轉(zhuǎn)化為txt格式，導(dǎo)入文本挖掘數(shù)據(jù)庫，形成文檔集；然后，編輯R語言分詞數(shù)據(jù)庫的停用詞表和詞語庫，輸入脫貧攻堅政策文本；接下來，運用dplyr刪除停用詞，采用tokenizers包將文檔進行分詞處理。完成分詞處理后，對脫貧攻堅政策文本進行詞頻統(tǒng)計，挖掘高頻關(guān)鍵詞。

本文文本挖掘的第二步是主題挖掘。主題挖掘旨在大量文本中發(fā)現(xiàn)潛在、抽象的相關(guān)主題。[13]考慮到主題模型詞項降維及探索多主題特性時具有清晰的層次結(jié)構(gòu)，且十分支持分析大規(guī)模語料庫[14]，所以本文擬采用LDA(Latent Dirichlet Allocation)主題模型對相關(guān)政策文本進行主題分析。作為一種無監(jiān)督的機器學(xué)習(xí)算法，LDA算法所依賴的是詞袋模型，可以將詞匯分類為不同的主題，并將一文檔分類為多個不同概率的主題。使用LDA生成主題模型時，必須設(shè)置較多的參數(shù)，才能保證所生成主題的連貫性，同時還需對語料庫進行建模、限定主題數(shù)，否則將導(dǎo)致包含大量停用詞的廣泛主題。

加入石墨烯的Fenton反應(yīng)動力學(xué)擬合曲線方程為：lnCODCr,t=0.0632t+6.8131，R2=0.9696。

基于此，本文構(gòu)建了基于R語言的政策文本主題挖掘流程，具體如下：一是收集中央政府出臺的脫貧攻堅政策，建立政策文本集；二是對政策文本進行分詞、停用詞預(yù)處理；三是對脫貧攻堅政策文本進行詞頻統(tǒng)計與LDA主題模型構(gòu)建；四是對所得結(jié)果進行分析與解釋。

三、我國脫貧攻堅政策的變遷特點

自黨的十八大提出“精準扶貧”以來，中國共產(chǎn)黨對扶貧事業(yè)越來越重視。特別是中共中央、國務(wù)院于2015年11月頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》后，全黨全國人民對脫貧攻堅事業(yè)的關(guān)注度直線上升，這可從圖1我國脫貧攻堅政策年度發(fā)文數(shù)量得知。通過對我國脫貧攻堅政策年度發(fā)布數(shù)量、階段性特點和關(guān)鍵政策發(fā)布節(jié)點進行梳理，可將我國的脫貧攻堅政策的演變大致分為2013—2015年、2016—2017年、2018—2020年三個階段。第一個階段是脫貧攻堅政策的醞釀起步期。這一時期，習(xí)近平總書記于2013年在湖南湘西進行實地調(diào)研時作出了“精準扶貧”的重要指示，隨后，我國相繼出臺了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《建立精準扶貧工作機制實施方案》等政策文件，深入貫徹“六個精準”“五個一批”的扶貧要求，將“精準”的滴管式貧困治理思想落到實處，初步建立了精準扶貧框架體系。不過，這一階段頒布的脫貧攻堅政策較少，發(fā)文類型以規(guī)劃和方案為主，且內(nèi)容較為宏觀與抽象，政策實施要求與步驟尚未細化。第二階段是脫貧攻堅政策的快速發(fā)展期。這一階段我國脫貧攻堅事業(yè)漸進艱難，“啃硬骨頭”的難度不斷加大。對此中央政府高度重視、迎難而上，頒布了大量有針對性的脫貧攻堅政策。如2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼出臺了《關(guān)于加大脫貧攻堅力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》等，加大對深度貧困地區(qū)人力、物力、資金、資源的支持。同時，教育扶貧、金融扶貧、醫(yī)療扶貧等力度不斷加大，如2016年國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，中共中央組織部、人力資源社會保障部等9部門頒布《關(guān)于實施第三輪高校畢業(yè)生“三支一扶”計劃的通知》等政策文件。此階段，我國脫貧攻堅幫扶領(lǐng)域逐漸擴大，各領(lǐng)域幫扶內(nèi)容與幫扶舉措更加具體與細化，同時社會多元主體積極參與扶貧，“大扶貧”格局初步形成。第三階段是脫貧攻堅政策的迸發(fā)沖刺期。此時，我國脫貧攻堅戰(zhàn)已到關(guān)鍵階段，全國上下繃緊一根弦，向終極目標邁進。這一時期我國幫扶領(lǐng)域進一步擴大，脫貧攻堅政策內(nèi)容更加深入與細化，相關(guān)部門相繼出臺了三年行動方案，如《關(guān)于印發(fā)健康扶貧三年攻堅行動實施方案的通知》《關(guān)于印發(fā)〈設(shè)計扶貧三年行動計劃(2018—2020年)〉的通知》《關(guān)于印發(fā)實施產(chǎn)業(yè)扶貧三年攻堅行動意見的通知》《推普脫貧攻堅行動計劃(2018—2020年)》等，這些三年行動計劃對我國脫貧攻堅進程做了進一步規(guī)劃與安排，是推動脫貧攻堅戰(zhàn)取得勝利的重要保障。(見圖1)

圖1 中央脫貧攻堅政策年度發(fā)布數(shù)量曲線

將259份2013—2020年中央層面的脫貧攻堅政策文本導(dǎo)入文本庫，依次做分詞、詞頻統(tǒng)計分析，過濾掉無意義的詞語后提取高頻詞，高頻詞標準為1000，高頻詞統(tǒng)計結(jié)果如圖2所示，而這些高頻詞反映出了我國脫貧攻堅政策的五個特征。

圖2 中央脫貧攻堅政策詞頻統(tǒng)計結(jié)果

(一)政策宗旨：徹底解決中國歷史上的絕對貧困問題

中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就一直關(guān)注人民群眾的貧困問題，率領(lǐng)各族人民開展反貧困斗爭，并取得了輝煌的成就。例如，1921—1949年間，中國共產(chǎn)黨通過開展土地斗爭、土地革命、頒布土地法，積極進行反貧困、反饑餓的農(nóng)民運動，實現(xiàn)對農(nóng)民的扶危濟困。但這一階段的反貧困手段還不夠成熟，且由于當(dāng)時我國面臨內(nèi)憂外患的困境，扶貧只是反壓迫斗爭的一部分，治貧反貧尚未上升到專業(yè)高度。1949—1977年中國共產(chǎn)黨針對農(nóng)村大規(guī)模的積貧積弱情況進行輸血式、救濟式扶貧，開辦農(nóng)村教育和合作醫(yī)療，建立以“五?！敝贫群吞乩后w救濟為主體的農(nóng)村初級社會保障體系，解決極端貧困人口的生存問題。受歷史因素的影響，這一階段的反貧困手段還是比較零散、不夠系統(tǒng)，無法從根本上解決人民的貧困問題。1978—2000年，我國試圖將扶貧工作制度化并從輸血式扶貧向造血式扶貧轉(zhuǎn)變，為此施行了一系列舉措，如1986年成立貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、1994年頒布《國家八七脫貧攻堅計劃(1994—2000年)》。經(jīng)過各方努力，一部分貧困群眾解決了溫飽問題，貧困人口的分布也從集中轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶《稚ⅰ钡臓顟B(tài)。尤其是“八七脫貧攻堅計劃”后，中國共產(chǎn)黨根據(jù)扶貧工作進展，調(diào)整國家反貧困戰(zhàn)略，并于2001年頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》，將以縣域為主的整體幫扶轉(zhuǎn)向為整村推進，大力推進產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、生態(tài)移民和勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移，實施西部大開發(fā)、老工業(yè)基地崛起等國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，取消農(nóng)業(yè)稅，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療等農(nóng)村社保制度，切實減輕了農(nóng)民負擔(dān)，打開了扶貧新局面。

2011年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，提出到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象“兩不愁三保障”目標。2012年底，黨的十八大召開，我國發(fā)展進入新時代，全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標進入關(guān)鍵階段。不過此時，我國仍面臨較嚴峻的減貧形勢，面對的都是貧中之貧、堅中之堅，減貧事業(yè)已進入到攻堅拔寨的沖刺階段，常規(guī)的扶貧思路已難以完成任務(wù)。在此背景下，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央根據(jù)我國貧困治理工作面臨的新形勢，要求全黨必須“以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措、超常規(guī)的力度”[15]來開展新時代減貧工作。本著徹底解決中國歷史上絕對貧困問題的宗旨，黨中央明確提出了脫貧攻堅的戰(zhàn)略要求，并將脫貧攻堅上升到國家戰(zhàn)略高度，所以才會出現(xiàn)“扶貧、工作、貧困地區(qū)、脫貧”四個高頻關(guān)鍵詞位列前四，出現(xiàn)頻次在7500—2800之間。圍繞著“扶貧、工作、貧困地區(qū)、脫貧”這四個關(guān)鍵詞，中國共產(chǎn)黨積極落實“六個精準”、實施“五個一批”，集中動員社會力量，完善定村定戶定人的精準扶貧舉措，補齊貧困縣、貧困村基礎(chǔ)設(shè)施短板，徹底解決了“一達標、兩不愁、三保障”問題。[16]2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上宣告我國取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。[17]

(二)政策目的：促進貧困人口與貧困地區(qū)的發(fā)展

阿馬蒂亞·森認為，貧困不僅是低收入，還是人的可行能力的缺乏，只有提高貧困人口的可行能力才能增強他們的生產(chǎn)生活能力和反貧困能力。[18]中國共產(chǎn)黨以人的全面發(fā)展為導(dǎo)向的減貧邏輯恰恰與阿馬蒂亞·森的能力貧困理論相契合。例如，從圖2可知，“發(fā)展、建設(shè)、加強、支持、農(nóng)村、服務(wù)”關(guān)鍵詞排列靠前，出現(xiàn)頻次在2600—1900之間，這表明我國脫貧攻堅政策設(shè)計的最大目的是促進貧困人口和貧困地區(qū)的全面發(fā)展，不斷提升農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)水平，加強貧困區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

事實上，從早期單方面投入的“輸血式”救濟幫扶，到脫貧攻堅時期以促進區(qū)域發(fā)展與貧困人口能力提升為主的“造血式”幫扶，后者更強調(diào)通過賦權(quán)貧困人口、通過專業(yè)介入由內(nèi)到外改變貧困人口受排斥、被疏離以及無能、無助、無資源的生存狀態(tài)，著力激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力。[19]為此，我國頒布了教育、就業(yè)、技能培訓(xùn)、科技、文化、醫(yī)療、金融等領(lǐng)域的脫貧攻堅政策，全面提升貧困人口的人力資本、物質(zhì)資本、金融資本和社會資本，拓展其生計策略并使其獲得穩(wěn)定的生計輸出，實現(xiàn)脫貧戶穩(wěn)定脫貧。其中，由于教育是提升人力資本能力、阻斷貧困代際傳遞的重要途徑，所以我國積極通過“三支一扶”“銀齡講學(xué)”“鄉(xiāng)村教師支持計劃”等措施改善深度貧困區(qū)的教育現(xiàn)狀，嚴格推進控輟保學(xué)，保障當(dāng)?shù)剡m齡學(xué)生的受教育權(quán)利。難怪在收集到的脫貧攻堅政策文本中，教育政策有34份，占比最高，為13.1%。事實證明，只有不斷尋求有利于貧困人口及貧困地區(qū)的經(jīng)濟增長方式和發(fā)展環(huán)境，激發(fā)貧困人口擺脫貧困的積極性與主動性，才能實現(xiàn)高效脫貧。

(三)政策主體：多部門聯(lián)合行文較多

圖3 中央各部門聯(lián)合出臺脫貧攻堅政策情況

(四)政策內(nèi)容：扶貧方式多樣化

“教育、項目、資金、實施、開展、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)”關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次在1800—1000之間，表明脫貧攻堅時期我國的教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧等是扶貧中的主體形式，且?guī)头龅氖侄沃饕琼椖亢唾Y金，同時體現(xiàn)出我國脫貧攻堅政策涉及領(lǐng)域多樣，既包括基本脫貧攻堅政策，也包括專項脫貧攻堅政策，幫扶內(nèi)容幾乎涵蓋了貧困地區(qū)各個領(lǐng)域。從圖4可知，我國脫貧攻堅政策除了貫徹落實“六個精準”“五個一批”的要求外，還包含了“文化、旅游、家政、設(shè)計”等以前出現(xiàn)較少的減貧措施，減貧方式不斷創(chuàng)新與增強。多樣化的扶貧措施協(xié)調(diào)配合、有針對性地作用于貧困人口，不僅有助于扶貧的長效與精準，還有助于貧困人口建立良性生計循環(huán)系統(tǒng)，實現(xiàn)精準可持續(xù)發(fā)展。[22]事實上，從單一的減貧政策到多管齊下的系統(tǒng)幫扶，脫貧攻堅政策的專業(yè)化、體系化、精細化都大大提高，這切實解決了貧困群眾生活上的困難。通過多樣化的脫貧攻堅政策，多管齊下攻堅克難，注重多種減貧方式的關(guān)聯(lián)性、協(xié)調(diào)性、互補性與科學(xué)性，也是我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得勝利的重要法寶。

圖4 不同減貧方式發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計

(五)政策體系：多主體參與的大扶貧格局

頻次在1000以上但排名相對靠后的關(guān)鍵詞有“開發(fā)、保障、社會、落實、精準、幫扶”，表明我國脫貧攻堅時期重視發(fā)揮社會主體的積極性與創(chuàng)造性，構(gòu)建了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局。確實，在脫貧攻堅過程中，我國頒布了《創(chuàng)新扶貧開發(fā)社會參與機制實施方案》等相關(guān)政策文件，鼓勵貧困人口直接參與共建共享，激發(fā)其內(nèi)生動力。同時積極發(fā)揮第三機構(gòu)的專業(yè)作用，號召社會組織參與扶貧。不僅如此，還督促企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢并踐行社會責(zé)任，在政府、社會、市場三者協(xié)同下推進脫貧攻堅工作。從政府主導(dǎo)到注重調(diào)動多方民間力量和發(fā)揮市場機制作用，變“主導(dǎo)”為“引導(dǎo)”，變單一扶貧主體為多元參與，我國逐漸改變了傳統(tǒng)的“家長式”“政府包辦”“責(zé)任獨擔(dān)”的“單中心”反貧困治理模式，形成了多方力量各自發(fā)揮所長，彌補各自缺陷，跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多中心協(xié)同治理體系。這一體系體現(xiàn)了我國扶貧理念由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變遷，其中蘊含著政府不再局限于依靠單一強制力、項目制治理的思維方式來減貧，而是更多地通過與企業(yè)、社會組織之間的合作、對話來管理社會公共事務(wù)的協(xié)同治理思想。其所帶來的效果，正如“協(xié)同治理理論”所強調(diào)的，通過推動各行為體之間的協(xié)作，可以實現(xiàn)“整體之和”大于“部分之和”。[23]

四、我國脫貧攻堅政策的實踐經(jīng)驗

我國脫貧攻堅戰(zhàn)之所以能夠取得彪炳史冊的偉大成就，與黨的領(lǐng)導(dǎo)和重視、科學(xué)合理的扶貧理念分不開，更與全黨全國全社會的共同努力有關(guān)聯(lián)，由此得到的經(jīng)驗如下。

(一)黨和政府高度重視

黨的領(lǐng)導(dǎo)與重視是我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得勝利的根本保證。十八大以來，中國共產(chǎn)黨將脫貧攻堅納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略統(tǒng)籌，并將其作為全面建成小康社會的底線任務(wù)和標志性指標，組織了聲勢浩大的脫貧攻堅戰(zhàn)，不斷將黨的釘釘子精神、攻堅克難精神內(nèi)嵌于宏觀、中觀、微觀的減貧制度設(shè)計中，并通過公共政策這一重要載體將脫貧攻堅上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。面對脫貧攻堅這一重大政治任務(wù)，中國共產(chǎn)黨始終堅持總攬全局、協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮“把方向、謀大局、定政策、促改革”的關(guān)鍵作用，強化落實中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手總負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。例如，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》中明確規(guī)定，每年要對22個中西部省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作進行考核問責(zé)，實行考核評估，開展年度約談、常態(tài)化約談，獎優(yōu)罰劣等舉措。同時，中國共產(chǎn)黨堅持對脫貧攻堅工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，將貧困治理納入國家整體治理體系進行考慮，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了根本保證，彰顯了黨與政府的政治擔(dān)當(dāng)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)，更體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)在貧困治理中的重大意義。

(二)扶貧開發(fā)理念科學(xué)合理

黨和政府高度重視是我國創(chuàng)造脫貧攻堅奇跡的組織保障，而科學(xué)的扶貧開發(fā)理念則是取得勝利的基本前提。正如多維貧困理論認為除了關(guān)注經(jīng)濟狀況外，還應(yīng)從多個方面探討致貧原因和測量貧困一樣。[24]脫貧攻堅戰(zhàn)始終以發(fā)展的方式解決貧困問題，致力于全方面提升貧困地區(qū)與貧困群眾的自身發(fā)展能力，故而以習(xí)近平總書記為核心的黨中央扶貧開發(fā)理念是以“促進人自由而全面的發(fā)展”為核心，這蘊含著勇于探索的創(chuàng)新思想、改革發(fā)展的共享思想、生態(tài)綠色的環(huán)保思想、減貧主體的合作思想等深刻而豐富的內(nèi)涵。[25]我國將科學(xué)的扶貧開發(fā)理念嵌入脫貧攻堅目標、方針、政策中，以發(fā)展引領(lǐng)貧困地區(qū)和貧困人口的高質(zhì)量脫貧，并通過出臺優(yōu)惠政策、完善基礎(chǔ)設(shè)施和增強公共服務(wù)能力提高貧困地區(qū)的競爭力，通過增加就業(yè)機會、提供金融服務(wù)等方式提升貧困人口的發(fā)展?jié)摿Γ瑸槿娲蜈A脫貧攻堅戰(zhàn)提供了基本保障。[26]

(三)動員機制堅強有力

動員一般包括動員主體、動員對象和動員方法等要素。在脫貧攻堅中，動員主體往往是脫貧攻堅指揮部、領(lǐng)導(dǎo)小組或工作小組，小組或指揮部往往由縣長、縣委書記或共同任組長或指揮長，扶貧辦主要負責(zé)人任副組長或副指揮長，相關(guān)職能部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手為成員。動員的另一核心要素是動員對象，脫貧攻堅的動員對象主要是貧困群眾和扶貧干部，在群眾動員中，往往將脫貧與收入、教育、醫(yī)療、環(huán)境、下一代等群眾關(guān)心的問題聯(lián)系起來，提高群眾脫貧積極性；同時，以集體開會動員、入戶單獨動員、電話跟蹤動員、微信強化動員、典型示范動員等方法，試圖以表面“共商”的“算賬”方式，讓群眾自愿脫貧、主動脫貧。 在干部動員上，我國往往用“戰(zhàn)爭式”的語言體系來表示重視，“攻堅戰(zhàn)”“戰(zhàn)區(qū)制”“突擊團”“沖鋒隊”“尖刀班”“戰(zhàn)士”等稱謂比較普遍。通過按照戰(zhàn)區(qū)的方式來對待脫貧攻堅，明確相關(guān)責(zé)任人的主要任務(wù)，確保政令暢通，形成全黨動員、全民參與的工作格局。同時，我國還通過國際減貧合作與交流，有效借助國際扶貧力量提高國內(nèi)減貧效果，形成了由內(nèi)而外的社會動員機制。動員各方社會主體參與扶貧的做法恰與“參與式發(fā)展理論”相吻合，該理論強調(diào)在“外來者”的幫助下，賦予當(dāng)?shù)爻蓡T相應(yīng)權(quán)力，鼓勵當(dāng)?shù)厝罕姺e極主動地參與貧困治理，從而實現(xiàn)成果共享的發(fā)展。將“參與式扶貧”理論運用到我國扶貧實踐中，不僅是對傳統(tǒng)“輸血式”扶貧的突破，更是讓貧困地區(qū)與貧困人口得到更多實際效益。

(四)政策工具混合使用

脫貧攻堅是一項系統(tǒng)工程，其有序運轉(zhuǎn)有賴于各項政策之間的協(xié)調(diào)與配合，以便形成政策合力，彌補政策漏洞。按照Richard F.Elmore對政策工具類型的劃分，我國扶貧開發(fā)工作可劃分為命令性(Mandate)、激勵性(Inducement)、能力建設(shè)(Capacity-building)和系統(tǒng)變革(System-changing)四類政策工具。[27]多元政策工具間相互組合，呈現(xiàn)出多樣化、均衡化、豐富化等特征，這使得我國形成了較為完善的脫貧攻堅政策體系。其中，脫貧攻堅階段我國尤為重視能力建設(shè)工具的使用，通過一系列引導(dǎo)性、支持性、建設(shè)性舉措來激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力，推動貧困地區(qū)發(fā)展；通過為貧困人口建檔立卡、向貧困村派駐第一書記和工作隊、開展志智雙扶舉措來源源不斷釋放脫貧攻堅紅利。這一時期體現(xiàn)能力建設(shè)的政策有教育扶貧政策如《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020年)》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》等，語言扶貧政策如《推普脫貧攻堅行動計劃(2018—2020年)》等，產(chǎn)業(yè)扶貧政策如《關(guān)于大力振興貧困地區(qū)傳統(tǒng)工藝助力精準扶貧的通知》等，就業(yè)扶貧政策如《關(guān)于支持設(shè)立非遺扶貧就業(yè)工坊的通知》等。同時，作為2020年必須完成的重大政治任務(wù)，命令性政策工具在脫貧攻堅階段的應(yīng)用也比較多，如《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的出臺。事實上，脫貧攻堅時期自上而下的精準扶貧體系、動員體系、考核體系等都具有明顯的強制性與權(quán)威性。此外，激勵性、系統(tǒng)變革性政策工具則有效補充，協(xié)同輔助能力建設(shè)工具的運行。為此，國家出臺了系列支持靈活參與扶貧的政策如《關(guān)于支持社會工作專業(yè)力量參與脫貧攻堅的指導(dǎo)意見》等。當(dāng)然，這一階段我們也不斷創(chuàng)新政策工具的使用，運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、機器學(xué)習(xí)等技術(shù)輔助脫貧攻堅政策的實施，為民生改善和經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力支持。

五、我國脫貧攻堅政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接

當(dāng)前，我國正處于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的歷史時期，一方面，脫貧攻堅戰(zhàn)宣告勝利結(jié)束，絕對貧困問題得到歷史性解決；另一方面，黨的工作重心逐漸向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村振興工作有序開展?；仡欉^去，展望未來，“十三五”時期脫貧攻堅政策設(shè)計也給“十四五”時期的鄉(xiāng)村振興工作帶來重要啟示與借鑒。

(一)政策內(nèi)容要更加注重統(tǒng)籌兼顧與城鄉(xiāng)融合

現(xiàn)階段，我國絕對貧困問題已得到歷史性解決，進入了相對貧困治理階段。在此背景下，政策內(nèi)容也應(yīng)由脫貧攻堅時期的解決貧困人口“一達標兩不愁三保障”為重點，轉(zhuǎn)向滿足廣大農(nóng)民對美好生活的向往，實現(xiàn)鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！薄Ｈ蝿?wù)轉(zhuǎn)向?qū)φ邇?nèi)容提出了新的要求，具體表現(xiàn)在：一是應(yīng)注意主要政策措施的平緩過渡，在5年過渡期內(nèi)嚴格落實“不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管”的“四不摘”政策，鞏固脫貧攻堅成果，防止返貧；二是注重城鄉(xiāng)融合發(fā)展，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題，加快資本、人才、技術(shù)等各類要素在城鄉(xiāng)之間的順暢流動，以工業(yè)化、服務(wù)化理念統(tǒng)籌推動農(nóng)業(yè)全面升級；三是優(yōu)化普惠性、區(qū)域性公共服務(wù)供給，對脫貧人口、低收入群體建立長效幫扶機制；四是提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平，持續(xù)改善鄉(xiāng)村道路、電力、通訊等基本生活生產(chǎn)條件，不斷完善鄉(xiāng)村義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)，提升廣大農(nóng)村地區(qū)的整體風(fēng)貌。

(二)政策對象要更加明確分層分類與因地施策

脫貧攻堅時期的政策對象是9899萬農(nóng)村貧困特殊群體，而鄉(xiāng)村振興政策面對的則是全體農(nóng)村人口，受益群體范圍更加廣泛，農(nóng)村、農(nóng)民類型也更復(fù)雜多樣。因此，鄉(xiāng)村振興不宜搞“一刀切”，應(yīng)該分層次分類型逐步推進。一方面，我國絕對貧困問題雖已解決，但中西部脫貧地區(qū)與鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求仍有較大的差距，因此在鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的初期，中西部地區(qū)剛脫貧的不穩(wěn)定戶、邊緣易返貧戶等監(jiān)測戶仍是重點關(guān)注對象，對這部分群體應(yīng)以鞏固脫貧攻堅成果為主，實施常態(tài)化監(jiān)測、定期核查和動態(tài)管理，采取針對性措施進行幫扶，防止返貧發(fā)生。同時，政府應(yīng)出臺相應(yīng)的激勵性、引導(dǎo)性政策，鼓勵支持脫貧地區(qū)開展產(chǎn)業(yè)振興、人才振興；支持龍頭企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村致富帶頭人的發(fā)展，促進脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)；大力培養(yǎng)本土人才，鼓勵大學(xué)生、外出務(wù)工人員、有為青年下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，造就高素質(zhì)的“三農(nóng)”隊伍，為加快鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供人才支持。另一方面，由于市場經(jīng)濟發(fā)達、社會發(fā)展水平相對較高，東部地區(qū)大部分農(nóng)戶已穩(wěn)定脫貧，較早進入到相對貧困治理階段，鄉(xiāng)村振興也已取得了一定的效果，對于這部分地區(qū)的鄉(xiāng)村與農(nóng)戶，政府應(yīng)做好中長期發(fā)展規(guī)劃， 持續(xù)加強農(nóng)戶能力建設(shè)，有效激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力，給予其更多的資源與發(fā)展政策，推動市場、社會、企業(yè)多元主體融入鄉(xiāng)村振興全進程。

(三)政策主體要更加重視協(xié)同治理與多元合作

黨和政府可以在短期內(nèi)集中全部力量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，但超常規(guī)的治理方式無法長效解決鄉(xiāng)村振興問題。[28]因此，鄉(xiāng)村振興時期的政策設(shè)計應(yīng)更加注重市場、社會、企業(yè)等多方主體的協(xié)同參與，通過引入市場機制撬動政府、企業(yè)、社會資源，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，利用市場機制激活各生產(chǎn)要素，通過市場效率提升農(nóng)戶的獲得感與幸福感。同時，積極吸引大中小企業(yè)參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程，加大減免幫扶企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，提升鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?。此外，還需不斷擴大社會組織參與鄉(xiāng)村振興的渠道與方式，深入實施東西部協(xié)作，引導(dǎo)慈善類、社工類、醫(yī)療類社會組織參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才振興。畢竟，社會組織更方便從人才培養(yǎng)、鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)、生態(tài)宜居等角度出發(fā)，促使政府更加精準、高效地提供制度供給，從而提升農(nóng)村治理效能。[29]

(四)政策思路更加轉(zhuǎn)向造血幫扶與長效機制

脫貧攻堅時期的政策設(shè)計主要關(guān)注貧困人口與貧困地區(qū)的脫貧，為此以“運動式治理”的方式實施了一系列帶有“輸血”性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)政策、人才政策、以購代捐政策等。但是，比較遺憾的是，貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然過多依賴國家政策的支持，尚未形成可持續(xù)的造血機能，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興基礎(chǔ)還不牢固。因此，“十四五”時期在維持部分“輸血”政策的情況下，應(yīng)以市場為導(dǎo)向，加大“造血式”幫扶政策的出臺，倒逼鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和效率提升；扎實提高農(nóng)副產(chǎn)品質(zhì)量，打造鄉(xiāng)村品牌，以真正獲得消費者的青睞；注重對農(nóng)村人口的金融扶持、教育幫扶與就業(yè)培訓(xùn)，構(gòu)建志智雙扶長效機制，不斷增強鄉(xiāng)村發(fā)展的活力與動力，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興長效機制。

注釋：

① 此次脫貧攻堅政策發(fā)文部門統(tǒng)計中，國務(wù)院各組成部門、國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院直屬事業(yè)單位、國務(wù)院部委管理的國家局、中共中央網(wǎng)信辦、國務(wù)院扶貧辦以及其他各類群眾組織、人民團體、央企中的下設(shè)機構(gòu)發(fā)文數(shù)量統(tǒng)一計入其上級機構(gòu)發(fā)文量，并不再作為單獨部門進行統(tǒng)計。本次脫貧攻堅政策發(fā)文部門統(tǒng)計還包括已經(jīng)撤牌的國務(wù)院扶貧辦，已撤銷的農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局、國家林業(yè)局、國家衛(wèi)生計生委、國家新聞出版廣電總局、環(huán)境保護部、保監(jiān)會、銀監(jiān)會、國土資源部、國家旅游局、文化部、中央國家機關(guān)工委、中央直屬機關(guān)工委。