黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境與治理策略
——基于制度性集體行動(dòng)理論

◇司林波 張 盼

一、問題提出

中國(guó)素有“黃河寧，天下平”的說法，黃河流域作為我國(guó)重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶，不僅是維護(hù)我國(guó)生態(tài)安全、糧食安全、能源安全、用水安全、防洪安全的主陣地，同時(shí)也是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的關(guān)鍵所在。2019 年9 月，習(xí)近平總書記在河南鄭州主持召開的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出，“保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)”[1]；2020 年1 月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“黃河流域必須下大氣力進(jìn)行大保護(hù)、大治理”[2]；2021 年10 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，為黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)提供綱領(lǐng)性的指導(dǎo)，提出要“著力改善黃河流域生態(tài)環(huán)境”[3]；同年10 月22 日，習(xí)近平總書記在山東濟(jì)南主持召開的深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上，進(jìn)一步指出在黃河流域治理過程中要“把握好推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大問題，咬定目標(biāo)、腳踏實(shí)地”[4]。在中央的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，黃河流域生態(tài)保護(hù)成效顯著。但受主客觀因素的影響，黃河流域大部分地區(qū)依舊存在生態(tài)環(huán)境“痼疾”，協(xié)同保護(hù)受到諸多挑戰(zhàn)。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)問題的初步探討主要集中在以下四個(gè)方面：一是對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)的價(jià)值功能進(jìn)行研究。劉耕源[5]等指出黃河流域生態(tài)治理對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全具有十分重要的作用；陳耀[6]等認(rèn)為黃河流域生態(tài)保護(hù)對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、培育經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能、解決特定區(qū)域重大問題等方面具有重大意義。二是對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)立法進(jìn)行研究。薛瀾[7]等提出黃河流域生態(tài)保護(hù)立法應(yīng)以流域內(nèi)文化認(rèn)同為牽引，以高水平保護(hù)和治理為手段,堅(jiān)持系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和適應(yīng)性原則；張震[8]則指出黃河戰(zhàn)略應(yīng)以生態(tài)法的系統(tǒng)建設(shè)為重點(diǎn)。三是對(duì)黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行研究。楊玉霞、閆莉等[9]認(rèn)為黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)應(yīng)以橫向補(bǔ)償為主，以重要水源涵養(yǎng)區(qū)為重點(diǎn)。宗鑫[10]則指出自愿性、額外性和條件性是跨域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)。四是對(duì)黃河流域協(xié)同治理進(jìn)行研究。梁靜波[11]從黃河流域生態(tài)保護(hù)的戰(zhàn)略內(nèi)涵入手，指出構(gòu)建多元主體協(xié)同治理機(jī)制可以激發(fā)黃河流域治理的內(nèi)生動(dòng)力。付景保[12]則指出協(xié)同治理是解決黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的必然選擇。

綜上，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的研究總體較少，且主要集中在黃河流域生態(tài)保護(hù)的價(jià)值功能、黃河流域立法、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及協(xié)同治理等方面，對(duì)于黃河流域不同區(qū)段生態(tài)協(xié)同保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境研究涉足不深。這使得黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)在具體實(shí)踐過程中，無法準(zhǔn)確把握流域內(nèi)不同區(qū)段的關(guān)鍵問題，從而導(dǎo)致流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)缺乏精準(zhǔn)度，分類施策難以實(shí)現(xiàn)。制度性集體行動(dòng)理論對(duì)府際合作行為及其困境的探討，具有極強(qiáng)的解釋性，為我們分析黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)困境提供了重要的思路和框架。因此，本文以制度性集體行動(dòng)理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)過程的集體行動(dòng)分析框架，從黃河流域不同區(qū)段生態(tài)協(xié)同保護(hù)的典型案例入手，探討黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)存在的困境，試圖提出相應(yīng)的治理策略，以期對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理有所幫助。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)：制度性集體行動(dòng)理論

制度性集體行動(dòng)理論（ICA）由美國(guó)佛羅里達(dá)州立大學(xué)教授Richard C．Feiock[13]提出，旨在探討制度性集體行動(dòng)的產(chǎn)生、演化、類型、協(xié)作困境及合作機(jī)制的選擇等問題。該理論認(rèn)為，當(dāng)所處理的公共事務(wù)涉及多個(gè)行政主體，且只有通過涉及行政主體之間的相互合作與協(xié)調(diào)才能完成時(shí)，治理行動(dòng)就會(huì)如同個(gè)人與社會(huì)群體的關(guān)系，出現(xiàn)集體行動(dòng)的困境[14]。ICA 理論認(rèn)為合作凈收益是引發(fā)集體行動(dòng)的核心動(dòng)力，困境產(chǎn)生的根源則是個(gè)體利益與整體利益之間的矛盾，以及公共權(quán)力和責(zé)任劃分所導(dǎo)致的碎片化。同時(shí)，該理論將集體行動(dòng)困境分為三種，即跨域合作的橫向困境，跨級(jí)合作的縱向困境以及跨職能部門合作的功能性困境，并提出了相應(yīng)的解決機(jī)制，如非正式網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、工作小組、府際協(xié)議等。黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)，實(shí)質(zhì)上是一種府際協(xié)作的治理行為，因而制度性集體行動(dòng)理論，為我們分析和探討黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境提供了重要的理論基礎(chǔ)。

（二）分析框架

為更好地分析和闡述黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境，本文基于ICA 理論，并結(jié)合黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的具體實(shí)際情況，構(gòu)建出黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)過程的集體行動(dòng)分析框架，具體如圖1 所示。

1.核心要素分析。

在本文構(gòu)建的黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)過程的集體行動(dòng)分析框架中，一致性動(dòng)機(jī)、核心行動(dòng)者、行動(dòng)策略、宏觀結(jié)構(gòu)及合作機(jī)制是影響集體行動(dòng)的核心要素。

（1）一致性動(dòng)機(jī)。一致性動(dòng)機(jī)是指各主體參與黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的共同意圖，源于黃河流域生態(tài)治理問題和合作收益。協(xié)同主體從黃河流域生態(tài)治理問題中產(chǎn)生共同需求，即對(duì)所面臨環(huán)境形成共同理解,這是一致性動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的前提。合作收益包括集體性收益和選擇性收益，集體性收益是指生態(tài)協(xié)同保護(hù)給所有參與主體帶來的共同收益。選擇性收益是指因生態(tài)協(xié)同保護(hù)帶來的協(xié)同主體自身利益的提升，如獲得社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系收益、職位晉升等[15]。值得注意的是，一致性動(dòng)機(jī)并不能直接導(dǎo)致協(xié)同行為的產(chǎn)生。

圖1 黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)過程的集體行動(dòng)分析框架

（2）核心行動(dòng)者。核心行動(dòng)者是指推動(dòng)生態(tài)協(xié)同保護(hù)行為產(chǎn)生的核心力量。在黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的實(shí)踐過程中，核心行動(dòng)者既可以是黨中央、國(guó)務(wù)院和中央部委，也可以是區(qū)位相近、地位平等的省份。核心行動(dòng)者的推動(dòng)力主要由兩個(gè)因素決定。一是核心行動(dòng)者的意愿，表現(xiàn)為核心行動(dòng)者為促進(jìn)協(xié)同行為的產(chǎn)生所愿意承擔(dān)的成本。二是核心行動(dòng)者的能力，其受核心行動(dòng)者的政治地位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及社會(huì)影響力等因素影響。

（3）行動(dòng)策略。行動(dòng)策略是指核心行動(dòng)者為促進(jìn)生態(tài)協(xié)同保護(hù)行為的產(chǎn)生，對(duì)協(xié)同主體和非協(xié)同主體所采取的一系列行動(dòng)。行動(dòng)策略包括情感驅(qū)動(dòng)和利益驅(qū)動(dòng)兩種方式。對(duì)于情感驅(qū)動(dòng)而言，其主要依靠各主體之間的文化認(rèn)同、信任和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于利益驅(qū)動(dòng)而言，其主要依賴于合作成本和交易風(fēng)險(xiǎn)。合作成本主要包括信息成本、談判成本、執(zhí)行成本與監(jiān)督成本。交易風(fēng)險(xiǎn)主要包括協(xié)調(diào)不力、分配不公和失信風(fēng)險(xiǎn)。

（4）宏觀結(jié)構(gòu)。宏觀結(jié)構(gòu)是協(xié)同主體達(dá)成合作時(shí)所形成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，主要包括共享型網(wǎng)絡(luò)治理、領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理和行政型網(wǎng)絡(luò)治理。共享型網(wǎng)絡(luò)治理以協(xié)同主體之間的自主協(xié)調(diào)為最大特點(diǎn)，呈現(xiàn)出非中心化的特征。領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理的特點(diǎn)是有一個(gè)來自協(xié)同主體內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)者，內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)者是網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的核心。行政型網(wǎng)絡(luò)治理的特點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)外的行政組織是網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的核心，外部行政組織在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中起著十分重要的作用。

（5）合作機(jī)制。合作機(jī)制的選擇是黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的關(guān)鍵步驟，合適的合作機(jī)制可以緩解集體行動(dòng)的困境。由政治權(quán)力主導(dǎo)的協(xié)同機(jī)制，交易成本最高，適用于合作主體多、范圍廣、阻力大的情況。非正式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制交易成本最低，適用于合作主體單一、范圍較小的情況。合同或授權(quán)合作機(jī)制的交易成本介于兩者之間，適用于合作主體較多、各方差異較大的情況。

2.要素間關(guān)系。

在黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的集體行動(dòng)過程中，各協(xié)同主體在一致性動(dòng)機(jī)的內(nèi)在牽引和核心行動(dòng)者的強(qiáng)力推動(dòng)下，通過采取情感和利益驅(qū)動(dòng)的兩種行動(dòng)策略，促使協(xié)同主體達(dá)成合作。達(dá)成合作的協(xié)同主體之間會(huì)形成一種復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，即宏觀結(jié)構(gòu)。宏觀結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)協(xié)同主體的行為產(chǎn)生影響，改變其交易成本和風(fēng)險(xiǎn)[16]。在宏觀結(jié)構(gòu)形成后，協(xié)同主體可根據(jù)具體情況選擇適合的協(xié)作機(jī)制，執(zhí)行此機(jī)制可能會(huì)出現(xiàn)兩種結(jié)果，一種是執(zhí)行成功，即改變黃河流域治理現(xiàn)狀，另一種是執(zhí)行失敗，即出現(xiàn)集體行動(dòng)的困境，這意味著黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)將回到初始狀態(tài)，需重新進(jìn)行下一輪的協(xié)同。通過對(duì)黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)集體行動(dòng)中各要素間復(fù)雜關(guān)系的分析，可以厘清協(xié)同主體參與集體行動(dòng)的內(nèi)在邏輯，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)行為產(chǎn)生和演化全過程的動(dòng)態(tài)把握。

基于上述分析，本文將從一致性動(dòng)機(jī)、核心行動(dòng)者、行動(dòng)策略、宏觀結(jié)構(gòu)和合作機(jī)制五個(gè)核心要素出發(fā)，深入探討黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)實(shí)踐及其存在的現(xiàn)實(shí)困境。

三、黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)過程的多案例分析

黃河流域不同區(qū)段的自然特征、具體環(huán)境問題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展現(xiàn)狀、文化傳統(tǒng)等存在差異，因此本文依據(jù)代表性和可比性原則選取黃河流域不同區(qū)段協(xié)同保護(hù)的三個(gè)典型案例。就代表性而言，川甘、陜西和魯豫是黃河流域生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域，具有極其重要的生態(tài)功能。就可比性而言，三個(gè)區(qū)域均開展了生態(tài)協(xié)同保護(hù)實(shí)踐并取得一定成效?；诖?，本文選取川甘協(xié)同保護(hù)、陜西省跨部門協(xié)同保護(hù)和魯豫協(xié)同保護(hù)作為多案例比較的研究對(duì)象，以期從三地開展的黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)黃河流域不同區(qū)段存在的現(xiàn)實(shí)困境，并試圖提出相應(yīng)的治理策略。

（一)黃河上游府際協(xié)同：共同打造高質(zhì)量水源涵養(yǎng)區(qū)

1.川甘生態(tài)協(xié)同保護(hù)實(shí)踐。

若爾蓋草原是黃河流域重要的水源涵養(yǎng)地區(qū)，但近年來其濕地面積不斷萎縮，生態(tài)環(huán)境退化嚴(yán)重。為解決這一問題，國(guó)家將若爾蓋國(guó)家公園建設(shè)寫入《黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，統(tǒng)籌推進(jìn)川甘兩省跨域協(xié)同治理。

為確保協(xié)同合作的順利實(shí)施，川甘兩省多次開展黃河沿線濕地調(diào)研，共同商討協(xié)同保護(hù)策略。2019 年7 月兩省簽署并落實(shí)《林業(yè)合作專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》，建立濕地保護(hù)的戰(zhàn)略聯(lián)盟。同年10 月簽署《川甘濕地保護(hù)戰(zhàn)略合作行動(dòng)方案》,建立跨省合作修復(fù)機(jī)制。2020 年7 月簽訂《黃河上游川甘青水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作框架協(xié)議》，推動(dòng)黃河上游司法協(xié)同和信息共享。同年9 月黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同智庫座談會(huì)召開，為兩地協(xié)同提供智力支持。2021 年9 月簽訂《黃河流域（四川-甘肅段）橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，以1：1 比例，出資1 億元設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償資金，為協(xié)同治理提供資金支持[17]。此外，川甘兩省還在生態(tài)環(huán)境信息、檢測(cè)、環(huán)境問題查處、績(jī)效評(píng)估等方面建立聯(lián)合和共享機(jī)制，具體如圖2 所示。

圖2 川甘兩省黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)過程的集體行動(dòng)分析框架

2.案例小結(jié)。

通過對(duì)川甘生態(tài)協(xié)同保護(hù)的案例分析，發(fā)現(xiàn)兩省開展的協(xié)同屬于強(qiáng)制力推動(dòng)下的府際協(xié)議機(jī)制。該合作機(jī)制以強(qiáng)制性的政治權(quán)力促使合作行為的產(chǎn)生，合作主體通過簽訂具有約束力的協(xié)議，確保協(xié)同主體按照約定履行其行為。這種約束機(jī)制不僅可以保證地方政府的適當(dāng)自主權(quán)，而且為解決多方協(xié)作過程中的外部性問題提供了一種正式途徑。值得注意的是，通過強(qiáng)制力形成的府際合作，在協(xié)同初始階段效率極高，但在具體運(yùn)行過程中需要協(xié)同主體進(jìn)行多次協(xié)商、交流和反復(fù)論證，最后達(dá)成內(nèi)容清晰、包容性強(qiáng)的合作協(xié)議。因此，該合作模式后期合作成本和交易風(fēng)險(xiǎn)較高。此外，川甘兩省在協(xié)同保護(hù)過程中缺乏協(xié)同監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，因而存在較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

( 二）黃河中游跨部門協(xié)同：破解陜西段黃河治理頑疾

1.陜西跨部門生態(tài)協(xié)同保護(hù)實(shí)踐。

陜西是黃河中游最重要的省份之一，陜西黃河流域的國(guó)土面積超過陜西省總面積的一半，高達(dá)65%，流域人口數(shù)量更是占到陜西總?cè)丝诘?6%，流域經(jīng)濟(jì)占陜西經(jīng)濟(jì)總量的87%[18]。然而，黃河流域生態(tài)問題已成為制約陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福祉的關(guān)鍵問題。

陜西省為抓住黃河流域發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，積極推動(dòng)省內(nèi)相關(guān)部門的有效協(xié)同。2020 年6月，陜西省林業(yè)局發(fā)布陜西省黃河流域生態(tài)空間治理十大行動(dòng)。同年7 月陜西省成立智慧黃河研究院，與此同時(shí)召開陜西省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展暨院士論壇和院士座談會(huì)，成立黃河研究院，8 月開始編制《陜西省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》，9 月陜西省高級(jí)人民法院、人民檢察院、水利廳等7 部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推動(dòng)陜西省黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意見》，形成了陜西特有的“行政執(zhí)法+檢察監(jiān)督+司法審判”的綜合治理模式[19]。2021 年3 月成立司法保護(hù)基地，4 月陜西省財(cái)政廳制定《陜西黃河流域山水林田湖草沙生態(tài)保護(hù)工作方案》和《黃河流域生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》，用以規(guī)范黃河流域?qū)ｍ?xiàng)資金的使用。此外，陜西省制定修改、審查批準(zhǔn)75 部法規(guī)[20]，為陜西段黃河流域生態(tài)保護(hù)和治理提供法律保障，具體如圖3 所示。

圖3 陜西省跨部門黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)過程的集體行動(dòng)分析框架

2.案例小結(jié)。

陜西跨部門生態(tài)協(xié)同保護(hù)是陜西省依托省內(nèi)緊密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化關(guān)系，依靠各部門、各機(jī)構(gòu)自主協(xié)調(diào)溝通形成的協(xié)同。因此，屬于自愿因素推動(dòng)下的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。該模式可以最大限度地維護(hù)協(xié)同主體的自主權(quán)，回應(yīng)協(xié)同各方差異化需求，具有極高的靈活性。值得注意的是，自愿因素推動(dòng)下的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，雖然在合作之初具有較低的合作成本和交易風(fēng)險(xiǎn)，但隨著協(xié)同合作的不斷深入，由于其缺少強(qiáng)制性的懲罰和約束機(jī)制，一旦產(chǎn)生目標(biāo)、利益沖突和任務(wù)分配不公，協(xié)同主體為確保自身利益就很可能產(chǎn)生違約行為，這將大幅增加協(xié)同的交易風(fēng)險(xiǎn)。

（三）黃河下游府際協(xié)同：共建下游綠色生態(tài)走廊

1.魯豫生態(tài)協(xié)同保護(hù)實(shí)踐。

黃河下游位于我國(guó)第三階梯，河流落差小。黃河中上游的泥沙在此淤積，使河床不斷抬高，形成地上河。此外，游蕩性河段和濕地生態(tài)退化制約了下游的發(fā)展。

為實(shí)現(xiàn)黃河下游的長(zhǎng)治久安，2020 年濟(jì)南市黨政代表團(tuán)多次赴鄭州考察交流，并于6 月與鄭州市簽署《協(xié)同實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略合作協(xié)議》。同年河南濮陽市與山東菏澤、濟(jì)寧、聊城和河北邯鄲簽訂三省五市環(huán)境資源審判框架協(xié)議。2021 年5 月魯豫兩省簽訂《黃河流域（魯豫段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》規(guī)定最高補(bǔ)償資金可達(dá)1 億元[21]。與此同時(shí)，山東、河南、四川、山西等沿黃9 省召開黃河流域科技聯(lián)盟和黃河流域高質(zhì)量發(fā)展公共資源交易跨區(qū)域聯(lián)盟，9 月山東與河南兩省的生態(tài)環(huán)境廳共同簽訂《山東省、河南省行政邊界地區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)議》，10 月兩省簽訂毗鄰地區(qū)共建黃河流域高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)合作框架協(xié)議，攜手推進(jìn)黃河下游的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。此外，兩省還開展了環(huán)境問題的協(xié)同應(yīng)急和協(xié)同檢查，具體如圖4 所示。

圖4 魯豫兩省黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)過程的集體行動(dòng)分析框架

2.案例小結(jié)。

魯豫協(xié)同保護(hù)是兩省為提高生態(tài)治理成效，自愿開展的集體行動(dòng)，且以政府間簽訂的協(xié)議為依據(jù)，因此屬于自愿要素推動(dòng)的府際協(xié)議機(jī)制。這種協(xié)作機(jī)制在初始階段具有較高的談判成本和信息成本，但隨著協(xié)同機(jī)制的不斷運(yùn)行，協(xié)同主體會(huì)建立一定的了解、信任、溝通和信息共享機(jī)制，這會(huì)使機(jī)制的穩(wěn)定性和約束性得到增強(qiáng)，即使其所面臨的協(xié)同環(huán)境發(fā)生一定變化，協(xié)同機(jī)制的合作成本和交易風(fēng)險(xiǎn)也不會(huì)有較大波動(dòng)，因而收益也較為穩(wěn)定。從現(xiàn)行的魯豫協(xié)同實(shí)踐來看，山東省對(duì)于協(xié)同的積極顯然要更高一些，而河南省參與的意愿較低。

（四）黃河流域不同區(qū)段生態(tài)協(xié)同保護(hù)過程的共性及差異

川甘生態(tài)協(xié)同、陜西省跨部門生態(tài)協(xié)同及魯豫生態(tài)協(xié)同，很好地展示了黃河流域不同區(qū)段生態(tài)協(xié)同保護(hù)行為產(chǎn)生和發(fā)展的過程，由于黃河流域上中下游在具體環(huán)境問題、合作基礎(chǔ)、發(fā)展問題等方面的不同，使得上中下游在生態(tài)協(xié)同保護(hù)的具體實(shí)踐過程中也存在一定差異。

1.黃河流域不同區(qū)段生態(tài)協(xié)同保護(hù)的共性特征。

一是主要核心行動(dòng)者是黨中央、國(guó)務(wù)院。黃河流域不同區(qū)段生態(tài)協(xié)同保護(hù)是在國(guó)家黃河戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》的統(tǒng)一部署下產(chǎn)生的集體行動(dòng)，其協(xié)同行為屬于黨中央、國(guó)務(wù)院在統(tǒng)一政策部署下，督促流域內(nèi)行政主體，根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況和特殊性，制定和開展的生態(tài)協(xié)同保護(hù)行動(dòng)。因此，黨中央、國(guó)務(wù)院是其主要的核心行動(dòng)者。

二是權(quán)責(zé)明晰。在黃河流域不同區(qū)段的生態(tài)協(xié)同保護(hù)實(shí)踐中，上中下游協(xié)同主體都通過簽訂政府協(xié)議的方式，明確協(xié)同主體的權(quán)責(zé)。如魯豫兩省簽訂的《黃河流域（魯豫段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，就明確規(guī)定了補(bǔ)償主體和保護(hù)主體，并確定了補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償基準(zhǔn)、補(bǔ)償數(shù)額、補(bǔ)償方法和補(bǔ)償情境，以降低協(xié)同各方因任務(wù)和利益分配不公而導(dǎo)致的合作風(fēng)險(xiǎn)，維持合作的穩(wěn)定性。

三是以生態(tài)協(xié)同保護(hù)為契機(jī)，廣泛開展其他領(lǐng)域合作。黃河上中下游協(xié)同各地均將黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)視為跨域合作的契機(jī)，以跨域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)為基礎(chǔ)平臺(tái)，廣泛開展諸如旅游、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、教育、人才等方面的合作，使協(xié)同合作不斷朝縱深發(fā)展。如川甘兩省以橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為平臺(tái)，積極開展旅游路線聯(lián)合推廣，鼓勵(lì)跨域農(nóng)業(yè)、新能源、中醫(yī)等產(chǎn)業(yè)合作。

四是為生態(tài)協(xié)同保護(hù)提供相應(yīng)的支持。黃河流域不同區(qū)段的協(xié)同保護(hù)均通過調(diào)研、協(xié)商、交流、召開座談會(huì)、聯(lián)席會(huì)議等方式形成共識(shí)，簽訂書面協(xié)議，給予協(xié)同保護(hù)資金、司法、智力、科技等方面的支持，從而確保協(xié)同工作順利實(shí)施。

2.黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的差異性。

首先是一致性動(dòng)機(jī)的差異。川甘生態(tài)協(xié)同保護(hù)基于黃河上游水源涵養(yǎng)的重要生態(tài)功能和草原濕地不斷退化的現(xiàn)實(shí)問題，形成了共同打造黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)，建設(shè)生態(tài)旅游城市的一致性動(dòng)機(jī)。陜西省跨部門生態(tài)協(xié)同保護(hù)基于陜西段黃河流域水土流失、結(jié)構(gòu)性水質(zhì)污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀，形成解決陜西段黃河治理痼疾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)追趕超越新局面的一致性動(dòng)機(jī)。魯豫協(xié)同保護(hù)基于黃河下游水患災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)情況，形成了為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力，打造下游生態(tài)長(zhǎng)廊的一致性動(dòng)機(jī)。

其次是宏觀結(jié)構(gòu)的差異。川甘協(xié)同保護(hù)和魯豫協(xié)同保護(hù)同屬于共享型網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，在川甘和魯豫的協(xié)同保護(hù)行動(dòng)中，四省均以平等的身份參與、協(xié)商、制定協(xié)同保護(hù)的具體內(nèi)容和方式，所形成的網(wǎng)絡(luò)中并沒有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)者，協(xié)同各方通過信任和具有約束力的合同，確保協(xié)同主體為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)而努力。陜西省跨部門生態(tài)協(xié)同保護(hù)屬于領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，在陜西省的跨部門生態(tài)協(xié)同保護(hù)中，陜西省委和省政府位于其所形成的網(wǎng)絡(luò)中心，對(duì)該段生態(tài)協(xié)同保護(hù)的各項(xiàng)事宜具有重大的影響力。

最后是合作機(jī)制的差異。在川甘生態(tài)協(xié)同保護(hù)過程中，以中央強(qiáng)大政治權(quán)力為依據(jù)，以簽訂政府協(xié)議為外在表現(xiàn)，因而屬于強(qiáng)制力推動(dòng)下的府際協(xié)議機(jī)制。陜西省跨部門生態(tài)協(xié)同保護(hù)以省內(nèi)緊密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和各部門的自主協(xié)調(diào)為核心，因而屬于自愿要素推動(dòng)下的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。魯豫生態(tài)協(xié)同是雙方出于自身利益考量積極開展的生態(tài)協(xié)同保護(hù)行為，且以簽訂府際合作協(xié)議的方式，確保協(xié)同保護(hù)行為的順利開展，因而屬于自愿要素推動(dòng)下的府際協(xié)議機(jī)制。

（五）黃河流域不同區(qū)段生態(tài)協(xié)同保護(hù)典型模式與特征

通過對(duì)黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)案例的深入分析，可總結(jié)出獨(dú)具特色的協(xié)同保護(hù)模式及其特征，具體如表1 所示。

表1 黃河流域不同區(qū)段生態(tài)協(xié)同保護(hù)典型模式與特征

第一，對(duì)于強(qiáng)制力推動(dòng)下的府際協(xié)議機(jī)制而言，其以強(qiáng)大的政治權(quán)力推動(dòng)協(xié)同合作機(jī)制的形成，特點(diǎn)是在協(xié)同雙方差異性大、合作意愿較小、合作阻力較大時(shí)，可以在短期內(nèi)迅速推動(dòng)協(xié)同合作的形成。但其極易忽視協(xié)同機(jī)制的適應(yīng)性問題，在具體實(shí)踐過程中協(xié)同主體會(huì)耗費(fèi)巨大的成本去論證機(jī)制的合理性，計(jì)算成本收益。因而，強(qiáng)制力推動(dòng)下的協(xié)同機(jī)制具有較高的合作成本和交易風(fēng)險(xiǎn)。

第二，對(duì)于自愿要素推動(dòng)下的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制而言，其以政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系為依托形成協(xié)同機(jī)制，具有極高的靈活性，可反映協(xié)同參與者的多樣化需求，但形成協(xié)同的速度較慢，行政效率較低。由于其自愿性的特點(diǎn)，此類合作機(jī)制的成本往往最低。但是在具體的運(yùn)行過程中一旦出現(xiàn)分配不公、信息不透明等問題，風(fēng)險(xiǎn)性就可能會(huì)大大增加。

第三，對(duì)于自愿要素推動(dòng)下的府際協(xié)議機(jī)制而言，其以協(xié)同主體之間的共同愿景為基礎(chǔ)形成協(xié)同。協(xié)同前期需要各主體經(jīng)過反復(fù)商談、論證、調(diào)研形成一致性目標(biāo)。因此，協(xié)同前期具有較高的合作成本和交易風(fēng)險(xiǎn)，但隨著協(xié)同合作的不斷深入，協(xié)同主體就能在反復(fù)的合作中提高對(duì)固定合作伙伴的信任，從而增強(qiáng)協(xié)同機(jī)制的穩(wěn)定性，因而合作成本和交易風(fēng)險(xiǎn)適中。

四、黃河流域不同區(qū)段生態(tài)協(xié)同保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境

“綜合治理”“協(xié)同推進(jìn)”已成為黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的重點(diǎn)。然而，在黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的實(shí)踐過程中合作成本和交易風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致協(xié)同困境依然存在。

（一）黃河上游生態(tài)協(xié)同保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生態(tài)保護(hù)矛盾突出。黃河上游水源涵養(yǎng)的重要作用及生態(tài)環(huán)境脆弱的特點(diǎn)，使上游省份在環(huán)境保護(hù)、修復(fù)和建設(shè)方面需要投入更多資金、人力和技術(shù)。然而，黃河上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無法在短期內(nèi)為黃河流域的生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)支撐。

2.地方競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域協(xié)同沖突。利益沖突是導(dǎo)致協(xié)同行為失敗的關(guān)鍵因素，以屬地管理為主的流域管理制度進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的自利傾向[22]。在川甘協(xié)同過程中，兩地以若爾蓋國(guó)家生態(tài)公園建設(shè)為橋梁，協(xié)同保護(hù)上游生態(tài)環(huán)境。然而，四川省阿壩藏族羌族自治州和甘肅甘南藏族自治州存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。兩地城市發(fā)展定位均是生態(tài)旅游，且旅游景點(diǎn)風(fēng)格類似，都以高原景觀、藏族風(fēng)情為主，以人間仙境為主題。在這種情況下，如果兩地不能及時(shí)有效化解由于城市發(fā)展定位帶來的利益沖突，阻止其朝惡性競(jìng)爭(zhēng)的方向發(fā)展，最終可能會(huì)導(dǎo)致黃河流域的協(xié)同治理走向以鄰為壑和逐底競(jìng)爭(zhēng)的困境。

3.主體差異導(dǎo)致協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)較高。協(xié)同主體間的差異性過大，可能會(huì)破壞協(xié)作的平等基礎(chǔ)，增加協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)。就川甘生態(tài)協(xié)同保護(hù)來看，四川是中國(guó)西部大開發(fā)的戰(zhàn)略要地，是西南地區(qū)科技、金融、交通、商貿(mào)和通訊的中心和樞紐，其政治地位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)影響力均遠(yuǎn)高于甘肅。這意味著在川甘協(xié)同過程中，甘肅可能會(huì)喪失一部分自主性，處于相對(duì)劣勢(shì)的地位。此外，強(qiáng)制力推動(dòng)下的府際協(xié)議機(jī)制，具有較高的協(xié)作成本，且在實(shí)際運(yùn)行過程中兩省缺乏協(xié)同監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，也將極大增加兩省之間的協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)。

（二）黃河中游生態(tài)協(xié)同保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境

1.生態(tài)環(huán)境脆弱與經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突加劇。黃河中游位于我國(guó)干旱半干旱地區(qū)，流經(jīng)黃土高原，水土流失嚴(yán)重，2020 年潼關(guān)水文站實(shí)測(cè)輸沙量和含沙量分別高達(dá)2.4 億噸和5.11 億噸[23]。水土流失導(dǎo)致水資源利用難度增加，影響農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)也造成下游河段的淤積。此外，黃河中游地區(qū)是我國(guó)重要的能源基地和糧食產(chǎn)區(qū)，化工能源產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)，工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污水排放，造成中游水污染嚴(yán)重。在黃河中游陜西段13 條河流26 個(gè)監(jiān)測(cè)斷面中有5 個(gè)Ⅳ～Ⅴ類斷面，3 個(gè)劣Ⅴ類[24]，可見陜西段黃河流域水質(zhì)污染依然嚴(yán)重。

2.生態(tài)用水與工業(yè)用水矛盾突出。黃河中游地區(qū)是我國(guó)重要的煤炭能源基地，煤炭產(chǎn)量和開發(fā)規(guī)模穩(wěn)居全國(guó)第一，現(xiàn)有煤炭產(chǎn)區(qū)685 處，煤炭?jī)?chǔ)量超過4000 億噸，年煤炭生產(chǎn)量約占全國(guó)的70%[25]。陜西省作為黃河流域一次性能源的富集區(qū)，能源化工、非金屬礦物制品業(yè)、有色冶金工業(yè)是該省的支柱產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)在促進(jìn)本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也不可避免地帶來用水危機(jī)。黃河水資源總量少，但開發(fā)利用率卻高達(dá)80%[3]。能源產(chǎn)業(yè)粗放式發(fā)展帶來的嚴(yán)重水質(zhì)污染，使該地區(qū)極易出現(xiàn)工業(yè)與民爭(zhēng)水與生態(tài)爭(zhēng)水的情況。

3.管理分散難以滿足協(xié)同需要。目前，陜西跨部門生態(tài)協(xié)同保護(hù)已取得初步成效，累計(jì)治理水土流失7.29 萬平方公里，減少沙化面積88.91 萬畝[26]，但仍然存在管理分散且難以滿足協(xié)同需求的現(xiàn)實(shí)困境。陜西省生態(tài)保護(hù)管理仍按照原有的職能權(quán)力分配執(zhí)行，如陜西省自然資源廳負(fù)責(zé)組織劃定生態(tài)紅線，牽頭建立和實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，水利廳主要負(fù)責(zé)保障水資源的合理開發(fā)與利用，生態(tài)環(huán)境廳主要負(fù)責(zé)污染防治的監(jiān)督與生態(tài)修護(hù)工作。以職能劃分為依據(jù)的管理體制會(huì)增強(qiáng)各部門之間的資產(chǎn)專用性，進(jìn)而提高協(xié)同的難度。

（三）黃河下游生態(tài)協(xié)同保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境

1.協(xié)作基礎(chǔ)薄弱致使合作成本過高。山東和河南目前已簽署《協(xié)同實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略合作協(xié)議》，并簽訂了黃河流域第一個(gè)省際生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，以污染指數(shù)變化“對(duì)賭”，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善。山東和河南兩省省會(huì)直線距離僅為370 公里，但聯(lián)通兩市的第一條高鐵（鄭濟(jì)高鐵）在2021 年12 月才建成通車。魯南、京雄商高鐵正在建設(shè)當(dāng)中。交通是反映兩省合作密度的重要標(biāo)志，這說明山東和河南在黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)方面缺乏一定的合作基礎(chǔ)，這將減少兩省對(duì)固定伙伴的投入力度，從而增加合作成本。

2.發(fā)展協(xié)同性不高導(dǎo)致協(xié)同意愿較低。流域管理的碎片化特征會(huì)人為地在地理空間上為黃河流域生態(tài)治理設(shè)置障礙，這極易引發(fā)不同區(qū)域之間的矛盾和沖突。從現(xiàn)行的魯豫協(xié)同機(jī)制來看，山東省對(duì)于協(xié)同的積極性顯然要更高一些，一直扮演倡導(dǎo)者的角色，牽頭簽訂各類政策協(xié)議，舉行各種會(huì)議。此外，兩省形成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系較為松散，協(xié)同合作粘性較低。盡管河南省近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，城市地位不斷提高，但與山東相比仍存在較大差距，政治和經(jīng)濟(jì)地位差異也會(huì)降低協(xié)同主體的參與意愿。

（四）黃河流域不同區(qū)段生態(tài)協(xié)同保護(hù)現(xiàn)實(shí)困境比較與原因分析

由于黃河流域不同區(qū)段存在發(fā)展情況、實(shí)踐模式和特點(diǎn)等方面的不同，使得黃河流域上中下游生態(tài)協(xié)同保護(hù)面臨的具體困境存在明顯的差異性，具體如表2 所示。黃河上游涉及五個(gè)省區(qū)，該區(qū)段矛盾復(fù)雜，各種問題相互交織，其中川甘開展協(xié)同較早、力度最大，因而具有典型性，其所存在的利益沖突和協(xié)同主體間差異過大問題是黃河上游的核心問題。黃河中游主要涉及陜西和山西兩省，與山西相比，陜西省所存在的用水矛盾突出、結(jié)構(gòu)化水污染嚴(yán)重及管理分散問題是黃河中游的核心問題。黃河下游涉及河南和山東兩省，其關(guān)鍵核心問題是合作基礎(chǔ)薄弱、協(xié)同性較低。

通過上述黃河流域不同區(qū)段現(xiàn)實(shí)困境的比較分析，發(fā)現(xiàn)造成黃河上中下游生態(tài)協(xié)同保護(hù)現(xiàn)實(shí)困境的原因雖然有所差異，但也有著一般規(guī)律性的影響因素。具體而言，主要包括五個(gè)方面。

表2 黃河流域不同區(qū)段生態(tài)協(xié)同保護(hù)現(xiàn)實(shí)困境比較

第一，行政壁壘高聳，難以實(shí)現(xiàn)行動(dòng)耦合。我國(guó)流域治理采取以區(qū)域管理為主，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的方式。這種以行政區(qū)劃為管理邊界的流域管理體制，致使協(xié)同主體之間行政壁壘高聳。這使得沿黃各地難以在生態(tài)協(xié)同保護(hù)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和政策上形成公認(rèn)和共識(shí)。此外，以職能劃分為邊界的流域管理制度會(huì)進(jìn)一步固化部門利益，容易導(dǎo)致管理部門之間在權(quán)益方面相互爭(zhēng)奪，在承擔(dān)責(zé)任方面相互扯皮。

第二，缺乏統(tǒng)一有效的流域協(xié)調(diào)管理機(jī)制，導(dǎo)致協(xié)同合力難以形成。首先，雖然我國(guó)在新中國(guó)成立之初就成立了黃河水利委員會(huì)作為黃河流域的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，但作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，其并不具有流域的統(tǒng)一管轄權(quán)，相反在權(quán)力行使上還會(huì)受到上級(jí)部門的限制。其次，在黃河流域不同區(qū)段雖設(shè)有相應(yīng)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，如黃河上中游管理局、山東黃河河務(wù)局和河南黃河河務(wù)局，但作為黃河水利委員會(huì)的派出機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位，缺乏強(qiáng)勢(shì)協(xié)調(diào)權(quán)。這與其名義上所承擔(dān)的復(fù)合職能不相匹配，顯然無力協(xié)調(diào)協(xié)同主體之間的矛盾。

第三，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不健全，致使各地參與協(xié)同意愿不高。目前，從總體上來看，黃河流域生態(tài)補(bǔ)償仍以中央和各省區(qū)內(nèi)的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，橫向省際補(bǔ)償發(fā)展滯后。黃河上游主要以草原濕地補(bǔ)償為主，在補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償力度等方面存在不足。黃河中游各省以省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償為主，以水質(zhì)為主要補(bǔ)償基準(zhǔn)。黃河下游則主要存在補(bǔ)償主體和補(bǔ)償方式單一的問題。

第四，缺乏約束機(jī)制，導(dǎo)致失信風(fēng)險(xiǎn)。黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)屬于高度異構(gòu)的復(fù)雜合作，協(xié)同主體間具有較高的合作風(fēng)險(xiǎn)。在黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的實(shí)踐中，上中下游普遍缺乏相應(yīng)的協(xié)同問責(zé)機(jī)制，用以確保各參與主體的行為。黃河上游雖然建立了相應(yīng)的聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合查處和協(xié)同績(jī)效評(píng)估的制度，但缺乏協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。黃河中下游普遍在執(zhí)法、檢查、監(jiān)督、司法等領(lǐng)域形成了協(xié)同，但缺少協(xié)同績(jī)效評(píng)估制度，這大大增加了協(xié)同合作的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性。

第五，協(xié)同機(jī)制單一，協(xié)同效能難以充分發(fā)揮。從黃河流域不同區(qū)段的生態(tài)協(xié)同保護(hù)實(shí)踐來看，協(xié)同各地主要以一種協(xié)作機(jī)制的使用為主。單一協(xié)作機(jī)制存在的缺陷，會(huì)使協(xié)同效能難以充分發(fā)揮。以自愿要素推動(dòng)下的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制為例，它具有較高的靈活性和較低的成本，可以最大限度地保證協(xié)同參與主體的自主性，但對(duì)互信合作的基礎(chǔ)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的密度要求較高。此外，由于其自愿屬性，此類合作機(jī)制的不確定性風(fēng)險(xiǎn)較高。

五、推進(jìn)黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的治理策略

黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)是促進(jìn)流域生態(tài)改善的重要舉措，也是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的關(guān)鍵之舉。本文在把握不同區(qū)段協(xié)同規(guī)律的基礎(chǔ)上，基于全流域協(xié)同治理視角提出黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的治理策略。

（一）進(jìn)一步深化流域協(xié)同合作，打破行政壁壘

行政壁壘高聳是黃河流域最突出的問題。因此，流域各主體應(yīng)以黃河戰(zhàn)略為契機(jī)，以《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》為指導(dǎo)，以水資源為最大約束，統(tǒng)籌推進(jìn)流域協(xié)同發(fā)展。首先，依靠中央政府強(qiáng)大的政治權(quán)威，協(xié)調(diào)跨域和跨部門的生態(tài)協(xié)同保護(hù)議題，形成連續(xù)的政策和統(tǒng)一的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)行動(dòng)耦合。其次，流域各主體應(yīng)持續(xù)加大開放合作力度，深化立法、司法、科技、利益補(bǔ)償、交通、文旅等方面的合作，協(xié)同解決流域的突出問題。最后，依托現(xiàn)有政府平臺(tái)，建立共商共享的流域生態(tài)環(huán)境綜合信息大平臺(tái)，對(duì)整個(gè)黃河流域的水質(zhì)信息、水量信息、污染信息、防治信息等進(jìn)行整合、梳理與鑒別，進(jìn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的共享，從而增強(qiáng)各主體協(xié)同的信心和意愿。

（二）完善流域協(xié)調(diào)管理機(jī)制，形成協(xié)同合力

協(xié)調(diào)管理機(jī)制的建立可以起到統(tǒng)籌全局的作用，協(xié)調(diào)各主體間的利益沖突。首先，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大黃河水利委員會(huì)的權(quán)力，使其擁有統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)流域各種資源的權(quán)限，以解決因事權(quán)和執(zhí)法權(quán)不匹配導(dǎo)致的執(zhí)行困難問題。其次，應(yīng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)匹配，使之具有與其所承擔(dān)復(fù)合職能相匹配的實(shí)際權(quán)力，進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)調(diào)職能的履行，真正實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一目標(biāo)和政策的指導(dǎo)下，根據(jù)不同區(qū)段的特征，協(xié)同開展生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。最后，應(yīng)擴(kuò)大黃河水利委員會(huì)的人員組成，由國(guó)家相關(guān)主管部門、沿黃各地政府、專家學(xué)者共同組成，以體現(xiàn)其代表性。還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大流域行業(yè)代表、社會(huì)組織和公民的參與途徑，使其決策和行動(dòng)符合多方利益訴求，從而減少協(xié)同過程中的阻力。

（三）進(jìn)一步完善橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)協(xié)同動(dòng)力

黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)具有投入沉沒和績(jī)效難測(cè)量的特點(diǎn)，這意味著生態(tài)協(xié)同保護(hù)存在一定的分配風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，通過流域協(xié)同主體自主協(xié)商，建立基于流域尺度的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并建立相應(yīng)評(píng)價(jià)和溝通機(jī)制，以確保補(bǔ)償行為實(shí)施的長(zhǎng)期有效性。首先，應(yīng)進(jìn)一步拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的來源，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，持續(xù)擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ群头秶?，使其覆蓋森林、荒漠、禁止開發(fā)區(qū)等各個(gè)領(lǐng)域。其次，應(yīng)加強(qiáng)黃河左右兩岸的協(xié)同合作，除水質(zhì)和主要污染物之外，還應(yīng)將水量、用水總量和用水效率納入補(bǔ)償基準(zhǔn)。最后，除資金補(bǔ)償之外還可探索產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、園區(qū)建設(shè)、人才輸送、用水權(quán)、排污權(quán)等市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式，進(jìn)一步擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，制定差異化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）健全約束機(jī)制，降低失信風(fēng)險(xiǎn)

約束機(jī)制的建立可以降低協(xié)同保護(hù)的失信風(fēng)險(xiǎn)。黃河流域的協(xié)同問責(zé)機(jī)制應(yīng)由流域內(nèi)各主體共同協(xié)商制定，協(xié)同主體共同構(gòu)成問責(zé)機(jī)構(gòu)，以確保問責(zé)的公正性和統(tǒng)一性，同時(shí)也應(yīng)明確各主體的責(zé)任與參與責(zé)任，規(guī)定問責(zé)情形、責(zé)任目標(biāo)、程序和責(zé)任監(jiān)督，避免無序問責(zé)和無效問責(zé)。就黃河上游而言，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)縱向和橫向監(jiān)督部門的聯(lián)動(dòng)，利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行實(shí)時(shí)定位和追根溯源，提高監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。對(duì)于黃河中下游而言，應(yīng)加快建立協(xié)同績(jī)效評(píng)估制度。協(xié)同績(jī)效評(píng)估制度應(yīng)包括生態(tài)協(xié)同保護(hù)的全過程，即對(duì)協(xié)同保護(hù)環(huán)境、協(xié)同保護(hù)投入、協(xié)同保護(hù)過程和協(xié)同保護(hù)結(jié)果四部分進(jìn)行評(píng)估，以確保評(píng)估的客觀性和真實(shí)性。

（五）加強(qiáng)復(fù)合型合作機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮協(xié)同效能

任何一種合作機(jī)制都不是完美的，都不可避免地存在某種缺陷。黃河流經(jīng)9 個(gè)省區(qū)，涉及多重利益主體。流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)問題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題相互交織，矛盾沖突錯(cuò)綜復(fù)雜。單一合作機(jī)制的使用，無法完全解決黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)中的問題。因此，后續(xù)協(xié)同過程中，協(xié)同主體應(yīng)根據(jù)協(xié)同區(qū)域的具體特征，嵌套使用多種合作機(jī)制，即加強(qiáng)復(fù)合型合作機(jī)制的建設(shè)。以黃河上游協(xié)同為例，強(qiáng)制力推動(dòng)下府際合作機(jī)制后期協(xié)同成本較高，易產(chǎn)生信任和溝通危機(jī)。因此可采取合作成本低、形式靈活、回應(yīng)速度快的嵌入式網(wǎng)絡(luò)合作機(jī)制對(duì)其進(jìn)行彌補(bǔ)。此外，川甘兩省協(xié)同區(qū)域的利益沖突也是造成兩地協(xié)同困境的關(guān)鍵原因之一，因而可考慮采取聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，加強(qiáng)兩省之間的溝通與協(xié)調(diào)，形成一致性目標(biāo)，以內(nèi)化的方式解決利益沖突。