行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響

胡安楊

(浙江工商大學(xué) 旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，浙江 杭州 310018)

“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”是黨的十九屆五中全會(huì)提出的重要部署，對(duì)我國(guó)城市發(fā)展與現(xiàn)代化進(jìn)程具有重大意義，調(diào)整行政區(qū)劃是順應(yīng)時(shí)勢(shì)、合乎民意的重大舉措。很多城市現(xiàn)有的行政區(qū)劃不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，亟待調(diào)整。從優(yōu)化空間布局的角度出發(fā)，部分中心城市通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)方式來(lái)適度擴(kuò)展城區(qū)規(guī)模。這是努力踐行國(guó)家戰(zhàn)略部署的有效舉措，有利于中心城市及城市群更好地帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域甚至是周邊區(qū)域的發(fā)展。為了貫徹黨的十九屆四中、五中全會(huì)精神以及習(xí)近平總書記的重要指示精神，加速向建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的目標(biāo)邁進(jìn)，杭州市調(diào)整了行政區(qū)劃。這是優(yōu)化城市空間布局的重大措施，有效地排除了杭州市面臨的“大城市病”治理風(fēng)險(xiǎn)隱患，有助于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。在這樣的時(shí)代背景下，行政區(qū)劃的調(diào)整對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。這是本文所要探討的重點(diǎn)內(nèi)容。

一、文獻(xiàn)綜述

為了實(shí)現(xiàn)“行政區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)”共同發(fā)展，我國(guó)不斷調(diào)整行政區(qū)劃，努力維護(hù)社會(huì)和諧安定，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的原因、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)以及撤縣設(shè)區(qū)帶來(lái)的城市經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等內(nèi)容已經(jīng)展開了深入的研究。

(一)關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整的原因及其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)的研究

關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整的原因，劉君德、周偉林等學(xué)者都認(rèn)為調(diào)整是為了“行政區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)”相適應(yīng)，打破目前的市場(chǎng)分割狀態(tài)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展。針對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，國(guó)外學(xué)者Nelson根據(jù)美國(guó)大都市區(qū)的數(shù)據(jù)，計(jì)算發(fā)現(xiàn)中心城市邊界的擴(kuò)張有利于提高人均收入水平；Blair基于美國(guó)117個(gè)大都市區(qū)的數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)中心城市合并郊區(qū)后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與收入增長(zhǎng)沒(méi)有明顯的聯(lián)系，但在一定程度上對(duì)就業(yè)起到了促進(jìn)作用。國(guó)內(nèi)學(xué)者王賢彬等人實(shí)證分析了重慶市長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確得益于行政區(qū)劃調(diào)整，并且發(fā)現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整通過(guò)影響地方政府職權(quán)范圍、政府間競(jìng)爭(zhēng)格局、官員面臨的激勵(lì)和約束等作用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

由于研究的樣本不同，研究方法也不盡相同，因此理論界對(duì)于行政區(qū)劃調(diào)整所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)還沒(méi)有形成統(tǒng)一的定論。值得肯定的是，所有研究都表明行政區(qū)劃調(diào)整在一定程度上對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)作用。

(二)關(guān)于撤縣設(shè)區(qū)對(duì)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響研究

撤縣設(shè)區(qū)是近年來(lái)我國(guó)調(diào)整行政區(qū)劃運(yùn)用最多的方法，因此國(guó)內(nèi)許多研究都是圍繞撤縣設(shè)區(qū)而展開的。羅震東認(rèn)為撤縣設(shè)區(qū)在緩解“行政區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)”之間的矛盾中發(fā)揮了巨大作用。汪宇明等學(xué)者認(rèn)為撤縣設(shè)區(qū)將原有的縣調(diào)整成為市轄區(qū)，是打破市與縣之間行政壁壘的重要舉措，能夠更好地推進(jìn)市場(chǎng)一體化，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。于志強(qiáng)等學(xué)者比較了杭州蕭山與余杭地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的效果，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)政策在促進(jìn)蕭山地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)阻礙了余杭地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種差異主要源于它們與主城區(qū)之間的關(guān)系不同。

通過(guò)分析上述學(xué)者的研究成果，得出以下結(jié)論：第一，撤縣設(shè)區(qū)政策從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是針對(duì)城市發(fā)展的有利政策。從實(shí)際來(lái)看，調(diào)整后的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往高于調(diào)整前的水平，但是政策只有契合不同區(qū)域的特點(diǎn)，因地制宜，才能更好地促進(jìn)不同地區(qū)的發(fā)展。第二，已有的文獻(xiàn)從不同角度分析了撤縣設(shè)區(qū)對(duì)市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，但并未觸及經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的層面。本研究將從經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的角度研究行政區(qū)劃調(diào)整的效應(yīng)。

二、制度背景

行政區(qū)劃是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)有效行政管理而對(duì)行政區(qū)進(jìn)行劃分的產(chǎn)物，我國(guó)是最早實(shí)行縣制的國(guó)家。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，城市的行政區(qū)劃經(jīng)歷了多次調(diào)整(如表1所示)?？梢钥闯?，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的主要方式就是撤縣設(shè)區(qū)。進(jìn)入21世紀(jì)，為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，我國(guó)曾嘗試過(guò)多種形式的行政區(qū)劃調(diào)整。撤縣設(shè)區(qū)政策是指將地級(jí)行政區(qū)下轄的縣或者縣級(jí)市調(diào)整為地級(jí)市的市轄區(qū)，由于涉及兩級(jí)行政區(qū)劃的調(diào)整，因此在落實(shí)過(guò)程中要遵守我國(guó)行政區(qū)劃管理的相關(guān)法規(guī)(如表2所示)。

表1 1949—2019年城鎮(zhèn)化率變化及撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量情況

表2 與撤縣設(shè)區(qū)相關(guān)的政策法規(guī)

三、研究方法

根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，本研究選取雙重差分法作為一項(xiàng)高效的政策效果評(píng)估工具應(yīng)用于撤縣設(shè)區(qū)改革的相關(guān)政策評(píng)價(jià)。選擇這一模型的理由如下：雖然中央政府并未正式發(fā)布實(shí)施撤縣設(shè)區(qū)的準(zhǔn)則或者條例，但城市是否能夠進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)不是隨機(jī)分配的，而是由一系列因素決定的，不僅要遵守一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，還要充分考慮縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等。因此，如果僅僅是將未發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市與發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市作為正反事件，其結(jié)果會(huì)造成選擇性偏誤。針對(duì)這一問(wèn)題，經(jīng)過(guò)大量研究后通常會(huì)采用傾向得分匹配法來(lái)解決。參照過(guò)去的研究方法，本文從人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入的維度選取指標(biāo)，為處理組尋找盡可能相似的對(duì)照組。細(xì)化四個(gè)維度后，本文選取人口密度、第二及第三產(chǎn)業(yè)的增加值占GDP的比重、實(shí)際人均GDP、實(shí)際人均地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入、政策實(shí)施年份作為具體的分析指標(biāo)，將2000—2017年內(nèi)撤縣設(shè)區(qū)的地級(jí)市設(shè)為處理組，將沒(méi)有撤縣設(shè)區(qū)的地級(jí)市設(shè)為對(duì)照組。

結(jié)合上述分析，通過(guò)查閱相關(guān)的文獻(xiàn)資料，可以得出雙重差分模型，具體設(shè)定如下：

QEDit=α0+α1TREATi×POSTt+X’itβ+δi+τt+εit

在上述模型中，將所選取的地級(jí)市設(shè)為變量i，被解釋變量QEDit指的是地級(jí)市i在第t年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；TREATi為虛擬變量，地級(jí)市i在樣本區(qū)間內(nèi)若經(jīng)過(guò)撤縣設(shè)區(qū)則將其值取為1，反之則為0；POSTt為虛擬變量，在第t年若經(jīng)過(guò)撤縣設(shè)區(qū)，則第t年及以后年份都將其值取為1，反之則為0。最后的四項(xiàng)式中，X’itβ指的是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的其他控制變量，δi控制的是不隨時(shí)間變化的個(gè)體因素，τt控制的是不隨個(gè)體變化的時(shí)間因素，εit指的是隨機(jī)誤差因素。

四、結(jié)論與啟示

行政區(qū)劃調(diào)整緩解了“行政區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)”發(fā)展不同步的矛盾，不僅促進(jìn)了轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。本文選取了雙重差分析方法，目的是研究撤縣設(shè)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響。結(jié)合詹新宇及其團(tuán)隊(duì)的計(jì)算結(jié)果及實(shí)證分析，可以得出以下結(jié)論：“主動(dòng)適應(yīng)型”撤縣設(shè)區(qū)對(duì)提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的效果更顯著；對(duì)高行政級(jí)別的城市而言，撤縣設(shè)區(qū)并不利于提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

根據(jù)上述研究結(jié)論，提出以下建議：第一，繼續(xù)有序地推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，使行政區(qū)劃調(diào)整與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相適應(yīng)，減少“行政區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)”之間的矛盾。第二，行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)控，防止出現(xiàn)城市規(guī)模過(guò)度膨脹的情況。第三，需要制訂與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的撤縣設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。