城市存量工業(yè)用地更新中利益主體協(xié)同策略研究

沈昊婧 王金燕 陳春

[摘要] 多元利益主體博弈導(dǎo)致城市存量工業(yè)用地更新實(shí)踐的困難，亟需促進(jìn)存量工業(yè)用地更新中多主體協(xié)同行動(dòng)以適應(yīng)城市存量發(fā)展趨勢(shì)。借鑒利益相關(guān)者理論和協(xié)同治理理論，按照“利益訴求—協(xié)同行動(dòng)—協(xié)調(diào)重點(diǎn)”的城市存量工業(yè)用地協(xié)同治理分析框架，對(duì)北京市S老工業(yè)區(qū)和Q老工業(yè)區(qū)進(jìn)行案例研究。研究發(fā)現(xiàn)，自上而下和自下而上兩種更新模式均以土地高效利用為整體性共同目標(biāo)，雖然在相關(guān)城市土地政策框架下不同主體有差異化的利益訴求，但最終仍形成了共同目標(biāo)下的協(xié)同行動(dòng)。研究認(rèn)為，城市存量工業(yè)用地更新是在現(xiàn)行城市土地政策框架下進(jìn)行的，為實(shí)現(xiàn)多主體的協(xié)同行動(dòng)，應(yīng)從多元主體的利益平衡、土地的實(shí)際用途、行政服務(wù)優(yōu)化三方面進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。為優(yōu)化城市存量工業(yè)用地更新的協(xié)同治理，應(yīng)在現(xiàn)行土地政策框架下形成包含整體性共同目標(biāo)和次級(jí)共同目標(biāo)的多層次協(xié)同目標(biāo)，完善相關(guān)政策工具以加強(qiáng)協(xié)同行動(dòng)的利益協(xié)調(diào)，同時(shí)優(yōu)化現(xiàn)行政策執(zhí)行反饋中的公眾參與，從而促進(jìn)城市存量工業(yè)用地更新中多元利益主體的協(xié)同行動(dòng)。

[關(guān)鍵詞]存量工業(yè)用地;城市更新;城市土地政策;利益協(xié)調(diào);協(xié)同治理

一、 引言

在資源節(jié)約的綠色發(fā)展理念下，城市發(fā)展受土地資源約束已然進(jìn)入盤活存量的發(fā)展時(shí)代，城市更新是必經(jīng)之路[1]。城市存量土地資源是城市發(fā)展的重要資產(chǎn)，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出城鎮(zhèn)建設(shè)用地要以盤活存量為主，不能再無(wú)節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地1。后工業(yè)化時(shí)代，城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展使得傳統(tǒng)重工業(yè)產(chǎn)業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)中所占份額逐漸被新興的都市型工業(yè)或現(xiàn)代服務(wù)業(yè)所替代;隨著城市蔓延式的空間擴(kuò)張，原本處于城市邊緣區(qū)的工業(yè)空間逐漸占據(jù)城市的優(yōu)勢(shì)區(qū)位?？梢?jiàn)城市更新不僅是物質(zhì)空間和社會(huì)空間更新的過(guò)程，同時(shí)也是城市土地利用調(diào)整的過(guò)程和社會(huì)形態(tài)更新的過(guò)程[2]。我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地管理制度，城市土地政策對(duì)城市更新活動(dòng)的影響顯著而深遠(yuǎn);城市土地利用調(diào)整而帶來(lái)的巨大增值收益是城市更新中利益矛盾的焦點(diǎn)，也引發(fā)了地產(chǎn)導(dǎo)向下更新活動(dòng)對(duì)公共利益的損害，故平衡各方利益、維護(hù)公共利益是保障可持續(xù)城市更新的基礎(chǔ)[3-4]。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)要求城市建設(shè)和發(fā)展領(lǐng)域探索適合我國(guó)國(guó)情的城市治理之路，因此在城市存量用地更新過(guò)程中探索適合的治理路徑是城市更新活動(dòng)中重要的理論和實(shí)踐議題。對(duì)城市相關(guān)利益主體的充分考慮，有助于城市管理者做出合理的決策[5-6]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)理想的善治狀態(tài)。故本文從城市更新活動(dòng)中利益相關(guān)者視角出發(fā)，借鑒協(xié)同治理理論，研究、探索適合我國(guó)國(guó)情的利益協(xié)調(diào)和治理路徑。

二、 研究設(shè)計(jì)

1. 文獻(xiàn)綜述和理論分析框架

在城市存量發(fā)展趨勢(shì)下，城市更新已成為地方政府進(jìn)行城市管理的重要公共管理活動(dòng);城市更新的過(guò)程也是相關(guān)利益主體立足自身需求和目的而進(jìn)行博弈的過(guò)程[7]。全國(guó)各城市在以老工業(yè)區(qū)為代表的存量工業(yè)用地更新模式的實(shí)踐中都進(jìn)行了積極、豐富和多樣化的探索，如廣州市采取“政府出政策，所有者出土地，開(kāi)發(fā)商出資金”的三舊改造方式[8];但從政府與市場(chǎng)關(guān)系的角度看，主要包括自上而下和自下而上兩種類型[9]。相關(guān)利益主體在城市更新中由于其自身資源和權(quán)利特征的差異而具備不同的博弈能力，其中政府和市場(chǎng)在博弈中的力量要強(qiáng)于公眾[10]。有研究發(fā)現(xiàn)缺乏公眾參與的更新模式和單一政府或市場(chǎng)主導(dǎo)的更新模式在實(shí)踐檢驗(yàn)中是存在失靈現(xiàn)象的[11]，故已有多數(shù)研究均認(rèn)為在更新過(guò)程中亟需聯(lián)合政府、市場(chǎng)、公眾等各方利益訴求，以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)中可能造成的缺陷[12];即作為土地所有者的城市政府正在由傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理者角色，轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)者、監(jiān)督者等多元角色[13]。

利益相關(guān)者理論和協(xié)同治理理論適用于我國(guó)城市更新協(xié)同治理的實(shí)踐研究。城市語(yǔ)境下的公共管理活動(dòng)是利益相關(guān)者理論應(yīng)用的范疇[14]，主要用于城市戰(zhàn)略和城市市場(chǎng)的研究[15]。利益相關(guān)者能夠影響集體或組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在城市規(guī)劃建設(shè)中發(fā)揮積極作用[16]。公共管理者和城市管理者在決策中應(yīng)將城市利益相關(guān)者考慮在內(nèi)，才能做出更好的戰(zhàn)略決策[5-6]。協(xié)同治理的概念起源于由非政府主體執(zhí)行公共事物管理和制定公共政策的正式制度安排[17]，隨著理論和實(shí)踐研究的發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)榭缭讲煌芾碇黧w邊界的公共政策制定和公共事務(wù)管理的結(jié)構(gòu)[18]。但有研究指出以上西方的協(xié)同治理研究和實(shí)踐帶有明顯的“去政府中心主義”特點(diǎn)，需結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行研究[19]。城市更新過(guò)程中各利益主體訴求的差異使其互動(dòng)變得更加復(fù)雜，但已有研究和實(shí)踐均證明，兼顧和整合各利益相關(guān)者優(yōu)勢(shì)、建立利益共同體、實(shí)現(xiàn)利益平衡和共享是更新活動(dòng)可持續(xù)的必要條件[11]。因此，有研究認(rèn)為城市更新需整合共同目標(biāo)下多元利益主體間的協(xié)同行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)公共利益的治理路徑[20]。

綜上所述，雖然現(xiàn)有研究均認(rèn)為城市更新和老工業(yè)區(qū)更新中需要協(xié)調(diào)多元利益主體的差異化訴求，但從協(xié)同治理理論出發(fā)分析城市存量工業(yè)用地更新中的利益協(xié)調(diào)和協(xié)同行動(dòng)的實(shí)證研究仍有待豐富。尤其是，西方語(yǔ)境下的協(xié)同治理理論的研究和實(shí)踐與我國(guó)城市存量工業(yè)用地更新受制于嚴(yán)格的城市土地管理實(shí)踐并不相符，我國(guó)城市空間管理具有明顯的政府宏觀調(diào)控特色，故在城市存量工業(yè)更新中的治理現(xiàn)代化建設(shè)中，協(xié)同治理更多應(yīng)體現(xiàn)出共同目標(biāo)下多元利益主體間的協(xié)同行動(dòng)。土地是城市存量工業(yè)用地更新中最大的資產(chǎn)，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地管理制度，故利益主體的行為均受到相關(guān)土地政策的影響。本文將城市存量工業(yè)用地更新中協(xié)同治理的研究放在我國(guó)特殊的城市土地管理制度背景下，探索適合我國(guó)國(guó)情的、區(qū)別于西方理論語(yǔ)境下的城市存量工業(yè)用地更新的協(xié)同治理，有理論和實(shí)踐研究?jī)r(jià)值。

鑒于此，本文基于利益相關(guān)者理論和協(xié)同治理理論，按照“利益訴求—協(xié)同行動(dòng)—協(xié)調(diào)重點(diǎn)”的邏輯思路探析如何實(shí)現(xiàn)城市存量工業(yè)用地更新過(guò)程中的協(xié)同治理（圖1）。按照Frederick劃分為直接的和間接的利益相關(guān)者的方法[21]和土地權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行分類，存量工業(yè)用地更新行動(dòng)中涉及的直接利益主體有代表城市政府的土地所有權(quán)人、以老工業(yè)區(qū)原屬國(guó)有企業(yè)為代表的原土地使用權(quán)人、以企業(yè)為代表的市場(chǎng)主體，間接利益主體是包括公眾、專家、媒體等的社會(huì)主體。

2. 研究方法和案例選擇

依據(jù)殷提出的案例研究法應(yīng)用條件[22]，研究可選用定性的案例研究方法。具體來(lái)說(shuō)，一是所研究的城市存量工業(yè)用地更新中多元利益主體協(xié)同治理問(wèn)題是當(dāng)前城市發(fā)展普遍面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題;二是需要對(duì)城市存量工業(yè)用地更新中多主體協(xié)調(diào)的客觀現(xiàn)象和原因進(jìn)行深刻剖析，即需要回答“怎么樣”“為什么”的問(wèn)題;三是更新和治理過(guò)程中涉及多元復(fù)雜的利益主體，無(wú)法準(zhǔn)確控制研究對(duì)象。在案例分析中主要通過(guò)歸納和對(duì)比的邏輯思維方式，在對(duì)案例現(xiàn)象個(gè)性特征認(rèn)知的基礎(chǔ)上，凝練出具有一定適用性的共性特征。為增加研究結(jié)論的適用性，研究選擇兩個(gè)案例，分別代表城市更新中各有優(yōu)勢(shì)的自上而下和自下而上模式，在分析兩案例差異性的多元利益主體行為邏輯的基礎(chǔ)上，探索形成協(xié)同行動(dòng)的共性因素。研究資料的搜集包括以下方面：第一，經(jīng)驗(yàn)資料的獲取，是通過(guò)參與觀察、實(shí)地考察和政策文本資料收集的方式獲取;第二，訪談資料的獲取，是以面對(duì)面訪談、電話訪談方式從2017—2019年間4次對(duì)案例涉及的多元主體進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談所獲得的。

研究案例選擇具有代表性和典型性的北京市S老工業(yè)區(qū)和Q老工業(yè)區(qū)，有兩個(gè)原因。第一，作為超大城市的北京，其產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型帶來(lái)城市工業(yè)用地更新及其治理具有代表性。由于城市發(fā)展帶來(lái)工業(yè)主動(dòng)或被動(dòng)向城市外圍遷出，以老工業(yè)區(qū)為代表的形式存在且空間集中的城市存量工業(yè)用地所處的優(yōu)勢(shì)區(qū)位決定了其更新活動(dòng)所帶來(lái)的巨大土地增值收益，故其治理中的利益協(xié)調(diào)過(guò)程有代表性。第二，北京市S老工業(yè)區(qū)和Q老工業(yè)區(qū)分別是典型的自上而下和自下而上的更新模式。21世紀(jì)初，在北京優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)程中，政府主導(dǎo)某大型重工業(yè)企業(yè)整體搬遷，S老工業(yè)區(qū)成為全國(guó)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造首批試點(diǎn)，是典型的自上而下模式。20世紀(jì)90年代，位于Q老工業(yè)區(qū)的某國(guó)有制造業(yè)企業(yè)停產(chǎn)而自發(fā)對(duì)外租賃廠房，逐步形成具有市場(chǎng)規(guī)模的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是典型的自下而上模式。

三、 存量工業(yè)用地更新中利益主體的協(xié)同行動(dòng)

城市存量工業(yè)用地更新的目的在于實(shí)現(xiàn)其集約高效的利用，由于我國(guó)特殊的土地管理體制，存量工業(yè)用地更新過(guò)程中受到城市土地利用政策的約束，其中普遍存在、有顯著影響的重要政策主要有土地回購(gòu)收儲(chǔ)政策和和土地用途變更政策。土地回購(gòu)收儲(chǔ)政策明確規(guī)定了經(jīng)營(yíng)性用地都必須在“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作”的原則下進(jìn)行回購(gòu)收儲(chǔ);土地用途變更政策明確規(guī)定城市土地利用需嚴(yán)格遵循土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，改變城市土地用途必須嚴(yán)格依法審批。

1. 協(xié)同目標(biāo)下利益主體的差異化利益訴求

為了轉(zhuǎn)型期城市更好的發(fā)展，有更新需求的老工業(yè)區(qū)土地高效利用成為相關(guān)利益主體追求的共同目標(biāo)。但在現(xiàn)行城市土地利用政策框架下，圍繞土地使用權(quán)歸屬和土地實(shí)際用途，各利益主體都希望實(shí)現(xiàn)各自利益最大化，故而出現(xiàn)了差異化的利益訴求（圖2）。

在土地回購(gòu)收儲(chǔ)政策執(zhí)行中，雖然各利益主體有共同目標(biāo)，但直接利益主體卻有不同的利益訴求。對(duì)于城市政府這一土地所有權(quán)人而言，需要執(zhí)行土地回購(gòu)收儲(chǔ)政策即回收土地使用權(quán);但原土地使用權(quán)人并不希望失去土地使用權(quán)，尤其是隨著城市發(fā)展老工業(yè)區(qū)區(qū)位條件極大改善并帶來(lái)了巨大的土地增值潛力;故土地使用權(quán)的歸屬成為直接利益相關(guān)者爭(zhēng)奪的關(guān)鍵，回購(gòu)成本成為直觀表現(xiàn)。市場(chǎng)主體在此過(guò)程中的利益訴求是以最小成本獲得最優(yōu)發(fā)展空間，因此回購(gòu)成本也會(huì)影響其日后租金。

同樣，為維護(hù)空間公平，土地用途變更政策嚴(yán)格控制經(jīng)營(yíng)性用地的用途變更，因此利益主體在共同目標(biāo)下也表現(xiàn)出不同的利益訴求。作為土地所有權(quán)人，城市政府還兼具管理者和政策執(zhí)行者的多重身份，故不僅有追求高效利用土地的共同目標(biāo)，還有追求維護(hù)空間正義和公平、維持土地利用市場(chǎng)秩序的目標(biāo)。因此，在行動(dòng)上不僅嚴(yán)格執(zhí)行管制土地用途的政策程序，也鼓勵(lì)政策探索和創(chuàng)新，從而盤活老工業(yè)區(qū)土地資產(chǎn)。原土地使用權(quán)人基于高效利用老工業(yè)區(qū)土地的共同目標(biāo)，希望借助市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活力帶動(dòng)老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，即在原老工業(yè)區(qū)用地上選擇更具活力的產(chǎn)業(yè)類型。市場(chǎng)主體在追求共同目標(biāo)中，利益訴求表現(xiàn)為降低地租成本、獲得最優(yōu)發(fā)展空間。

2. 利益主體不同行為邏輯下的協(xié)同行動(dòng)

存量工業(yè)用地更新過(guò)程中，雖然各利益主體有差異化的利益訴求，但仍圍繞協(xié)同目標(biāo)積極協(xié)作，形成相關(guān)政策執(zhí)行中的協(xié)同行動(dòng)。

（1）土地回購(gòu)收儲(chǔ)政策執(zhí)行中的協(xié)同行動(dòng)

直接利益相關(guān)者通過(guò)協(xié)商等方式探索在土地回購(gòu)收儲(chǔ)政策指導(dǎo)下的協(xié)同行動(dòng)（圖3）。雖然有共同目標(biāo)的指導(dǎo)，但由于土地回購(gòu)收儲(chǔ)政策更傾向于將土地發(fā)展權(quán)收回土地所有者手中，故而導(dǎo)致原土地使用權(quán)人和土地所有權(quán)人的相互掣肘，影響到原土地使用權(quán)人對(duì)老工業(yè)區(qū)再開(kāi)發(fā)的積極性。對(duì)于原土地使用權(quán)人而言，將面臨失去巨額土地增值收益的風(fēng)險(xiǎn)，通常會(huì)通過(guò)索要高價(jià)補(bǔ)償;高昂的回購(gòu)成本會(huì)加重城市政府財(cái)政壓力。對(duì)于政府而言，如果政府財(cái)政能夠負(fù)擔(dān)的回購(gòu)收儲(chǔ)價(jià)格難以滿足原土地使用權(quán)人極高的補(bǔ)償訴求，則無(wú)法實(shí)質(zhì)性推進(jìn)該政策的執(zhí)行。此時(shí)，雙方會(huì)通過(guò)積極頻繁的協(xié)商、談判和周旋，探索在土地回購(gòu)收儲(chǔ)政策指導(dǎo)下雙方的協(xié)同行動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化。一方面，原土地使用權(quán)人希望通過(guò)其他模式代替回購(gòu)收儲(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)其自身利益的最大化;另一方面，政府會(huì)鼓勵(lì)創(chuàng)新以探索多樣化的開(kāi)發(fā)模式來(lái)平衡利益分配。此外，市場(chǎng)主體在租金符合預(yù)期時(shí)進(jìn)入該空間并對(duì)其進(jìn)行改造，“這里的租金比其他地方低，適合我們，但里面太高就給隔開(kāi)了”（Q老工業(yè)區(qū)商戶訪談，2019-11-24）。于是在反復(fù)協(xié)商過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了協(xié)同行動(dòng)。

不同模式的老工業(yè)區(qū)更新中的協(xié)同行動(dòng)不同。對(duì)于自上而下的老工業(yè)區(qū)更新，如S老工業(yè)區(qū)的更新，作為土地所有權(quán)人、更新和再開(kāi)發(fā)計(jì)劃制定者、城市管理者多重角色的城市政府，其財(cái)政不足以支持巨額的土地回購(gòu)收儲(chǔ)支出，最終政府采用協(xié)議出讓并補(bǔ)繳出讓金的方式，允許原土地使用權(quán)人保留土地使用權(quán)，并獲得有限的自行開(kāi)發(fā)權(quán)。對(duì)于自下而上的老工業(yè)區(qū)更新，如Q老工業(yè)區(qū)的更新，市場(chǎng)主體自發(fā)選擇該老工業(yè)區(qū)并推動(dòng)其更新，即以文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為代表的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)在租金成本可接受的情況下，自發(fā)選擇有更新需求的老工業(yè)區(qū)并形成集聚規(guī)模和市場(chǎng)影響力。在國(guó)家扶持老工業(yè)區(qū)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的政策下，原土地使用權(quán)人規(guī)避土地回購(gòu)收儲(chǔ)政策及其可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，在市場(chǎng)主體自發(fā)集聚行為的同時(shí)保留土地使用權(quán)，以及租賃權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)等其他權(quán)能，在暫不變更土地用途和使用權(quán)人的情況下將土地租賃給企業(yè)并進(jìn)行物業(yè)管理，而政府有限地參與老工業(yè)區(qū)工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)。

（2）土地用途變更政策執(zhí)行中的協(xié)同行動(dòng)

在土地用途變更政策約束下，直接利益主體圍繞共同目標(biāo)形成各自的利益訴求，并通過(guò)協(xié)商、談判、周旋等方式探尋該政策約束下的協(xié)同行動(dòng)（圖4）。原土地使用權(quán)人積極同土地所有權(quán)人周旋和協(xié)商，以期通過(guò)政策創(chuàng)新的方式獲得土地用途變更的審批通道，并逐步使土地用途變更合法化;同時(shí)大膽探索創(chuàng)新以滿足市場(chǎng)力量發(fā)展中對(duì)老工業(yè)區(qū)在空間和功能方面的個(gè)性化需求，“我們?cè)诙ㄖ苹猩踢^(guò)程中，參考入住企業(yè)的要求，綜合考慮園區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，對(duì)廠房進(jìn)行改造”（S老工業(yè)區(qū)工作人員訪談，2017-10-20）。由于已有政策中對(duì)老工業(yè)區(qū)更新中產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的嚴(yán)格管制，市場(chǎng)主體進(jìn)入園區(qū)需符合其規(guī)劃的功能定位和產(chǎn)業(yè)類型，受到了政策的極大約束;在供需匹配時(shí)市場(chǎng)主體通過(guò)反復(fù)協(xié)商和談判為自己發(fā)展?fàn)幦∽畹妥饨鸷妥顑?yōu)空間。

相關(guān)利益主體在不同模式的老工業(yè)區(qū)更新中采取不同的協(xié)同行動(dòng)。對(duì)于自上而下模式，如S老工業(yè)區(qū)在政府有計(jì)劃的戰(zhàn)略制定和規(guī)劃環(huán)節(jié)下，已重新調(diào)整老工業(yè)區(qū)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局和土地利用用途和強(qiáng)度。但是政府的相關(guān)管理還在探索期，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，政府鼓勵(lì)在原有政策框架下的探索創(chuàng)新?，F(xiàn)有的用途變更政策體系沒(méi)有明確規(guī)定原土地使用權(quán)人土地用途變更的具體細(xì)則指導(dǎo)，故無(wú)法提供市場(chǎng)主體為進(jìn)駐園區(qū)而進(jìn)行工商注冊(cè)時(shí)所需的產(chǎn)權(quán)證書，“現(xiàn)在面臨的最大政策困境是，由于沒(méi)有房產(chǎn)證而無(wú)法進(jìn)行工商注冊(cè)”（S老工業(yè)區(qū)工作人員訪談，2017-10-20），故積極、頻繁、準(zhǔn)確而有效的協(xié)商和創(chuàng)新政策工具是形成協(xié)同行動(dòng)的關(guān)鍵?，F(xiàn)行土地用途管制會(huì)自動(dòng)為市場(chǎng)主體設(shè)置篩選機(jī)制，只有特定類型、滿足準(zhǔn)入門檻的產(chǎn)業(yè)才能入駐;能入駐的企業(yè)會(huì)通過(guò)談判的方式提出其對(duì)空間和土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的需求，以滿足其自身利益訴求。對(duì)于自下而上模式的Q老工業(yè)區(qū)更新，在該政策框架下大膽探索創(chuàng)新，并配合國(guó)家允許老工業(yè)區(qū)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)時(shí)可暫不變更土地用途和使用權(quán)人的政策，老工業(yè)區(qū)的舊廠房在簡(jiǎn)單整治后散租給符合政策條件的不同類型市場(chǎng)主體，土地用途發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)在行政策框架下缺乏對(duì)該類園區(qū)合法建筑標(biāo)準(zhǔn)和合法土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的明確界定，相應(yīng)懲罰機(jī)制缺位。此時(shí)，由于市場(chǎng)力量多元化、個(gè)性化的空間需求，往往會(huì)嘗試對(duì)老工業(yè)區(qū)廠房大膽擴(kuò)建、改建，導(dǎo)致老工業(yè)區(qū)實(shí)際的土地用途和土地利用強(qiáng)度發(fā)生了改變。

四、 存量工業(yè)用地更新中協(xié)調(diào)多元利益主體的重點(diǎn)

從時(shí)間維度看，城市存量工業(yè)用地更新的多元利益主體最終均會(huì)達(dá)到政府—市場(chǎng)—社會(huì)多元參與的利益均衡穩(wěn)定狀態(tài)。存量工業(yè)用地更新是在現(xiàn)行嚴(yán)格的土地政策框架下進(jìn)行的，以上狀態(tài)的達(dá)成除了源自多主體間的博弈，也源自政策的優(yōu)化和調(diào)整，如政府不斷出臺(tái)和調(diào)整相應(yīng)政策推動(dòng)老工業(yè)更新，并均衡各主體的利益均衡分配。鑒于此，應(yīng)在現(xiàn)行相關(guān)土地政策中分析不同利益主體間協(xié)調(diào)的重點(diǎn)。

1. 協(xié)調(diào)多主體間的利益平衡

原土地使用權(quán)人需重點(diǎn)協(xié)調(diào)同土地所有權(quán)人間的利益訴求和平衡。為加強(qiáng)城市國(guó)有土地的管理，土地回購(gòu)收儲(chǔ)政策通過(guò)政府強(qiáng)制性權(quán)力回購(gòu)?fù)恋夭⑦M(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)后進(jìn)入土地市場(chǎng)。在此過(guò)程中，需要協(xié)調(diào)的焦點(diǎn)有以下三方面。第一，協(xié)調(diào)回購(gòu)收儲(chǔ)的價(jià)格補(bǔ)償。土地所有權(quán)人在回購(gòu)?fù)恋貢r(shí)所需的交易成本高，城市財(cái)政壓力大。同時(shí)根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中的相關(guān)規(guī)定1，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于原土地使用權(quán)人由于土地增值而帶來(lái)的預(yù)期，因此往往造成原土地使用權(quán)人在回購(gòu)價(jià)格上和土地所有權(quán)人很難達(dá)成共識(shí)。第二，協(xié)調(diào)回購(gòu)后的出讓方式?，F(xiàn)行主流方式是回購(gòu)后通過(guò)土地二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行招拍掛出讓，而原土地使用權(quán)人的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱，面臨著失去現(xiàn)有土地使用權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致其缺乏動(dòng)力。第三，協(xié)調(diào)土地增值收益分配?，F(xiàn)有政策框架下政府處于主導(dǎo)地位，在較低的回購(gòu)收儲(chǔ)價(jià)格、有限的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本和較高的市場(chǎng)出讓價(jià)格中獲取了大部分土地增值收益，而原土地使用權(quán)人在此過(guò)程中僅獲得了有限的補(bǔ)償。

2. 協(xié)調(diào)土地的實(shí)際用途

市場(chǎng)主體與土地所有權(quán)人之間協(xié)調(diào)的重點(diǎn)是土地的實(shí)際用途。嚴(yán)格管控土地用途變更政策的初衷是防止市場(chǎng)尋租，維持公平秩序和保護(hù)國(guó)有土地資產(chǎn)。但在老工業(yè)區(qū)更新中，用地調(diào)整的方向一般為工業(yè)用地、科技研發(fā)用地、商業(yè)辦公和居住用地三個(gè)方向，對(duì)于非工業(yè)型的用地，在容積率、建筑密度等用地強(qiáng)度方面與傳統(tǒng)的工業(yè)廠房用地形態(tài)存在極大的不同，市場(chǎng)主體在實(shí)際使用老工業(yè)區(qū)原有空間時(shí)，由于產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的實(shí)際用地差異帶來(lái)了真實(shí)且迫切的調(diào)整需求。國(guó)家不斷完善支持存量用地用途變更的政策，如為支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展而允許“土地用途可暫不變更”2，為支持保障性租賃住房建設(shè)而允許“變更土地用途3，不補(bǔ)繳土地價(jià)款”4。但仍缺乏更具針對(duì)性的城市土地用途變更政策工具，故土地用途變更成為老工業(yè)區(qū)更新亟待解決的瓶頸問(wèn)題。

3. 協(xié)調(diào)行政服務(wù)的優(yōu)化

土地所有權(quán)人與其余主體間的協(xié)調(diào)主要圍繞優(yōu)化行政服務(wù)。原土地使用權(quán)人為了盤活老工業(yè)區(qū)的土地，積極尋求同市場(chǎng)主體的合作，理解和支持市場(chǎng)主體對(duì)土地實(shí)際用途變更的需求。在此過(guò)程中，需要協(xié)調(diào)以下兩方面。一是，土地用途變更需補(bǔ)簽或重簽土地使用權(quán)出讓合同，并涉及補(bǔ)繳土地出讓金、調(diào)整規(guī)劃用途和規(guī)劃指標(biāo)等一系列復(fù)雜的審批程序，實(shí)踐操作中許多手續(xù)辦理的行政和政策阻力較大。二是，雖然國(guó)家支持老工業(yè)區(qū)在不變更土地用途和使用權(quán)人的基礎(chǔ)上發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，但對(duì)于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)變更登記卻直接關(guān)系到其工商注冊(cè)，而目前政策體系中相關(guān)的行政服務(wù)路徑并不清晰。

五、 實(shí)現(xiàn)存量工業(yè)用地更新中協(xié)同治理的策略

自上而下和自下而上的城市存量工業(yè)用地更新模式中，多元利益主體都有共同目標(biāo)，雖然有個(gè)性化的利益訴求差異，但仍具備良好的協(xié)同行動(dòng)基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)該過(guò)程中的協(xié)同治理，本研究認(rèn)為可從以下三方面進(jìn)一步優(yōu)化。

第一，在現(xiàn)行土地政策框架下形成多層次的協(xié)同目標(biāo)。不同模式的存量工業(yè)用地更新中利益主體有差異化的利益訴求，體現(xiàn)共同利益的共同目標(biāo)“土地高效利用”是實(shí)現(xiàn)協(xié)同行動(dòng)的基礎(chǔ)。但該整體性共同目標(biāo)并不能夠支持更新治理的全過(guò)程，因?yàn)樵撨^(guò)程同時(shí)也是城市優(yōu)質(zhì)土地資產(chǎn)顯化的過(guò)程，必然帶來(lái)巨大的土地增值收益。因此，在存量工業(yè)用地更新治理這一復(fù)雜公共事務(wù)過(guò)程中，需要形成具有層次性的協(xié)同目標(biāo)以精準(zhǔn)助力協(xié)同行動(dòng)的達(dá)成。如上論述，多元主體間利益協(xié)調(diào)的重點(diǎn)是多主體的訴求和平衡、土地的實(shí)際用途、行政服務(wù)優(yōu)化三方面，需積極探索并促進(jìn)各主體在整體性共同目標(biāo)下形成以上三方面的次級(jí)共同目標(biāo)。整體性共同目標(biāo)和次級(jí)共同目標(biāo)可精確兼顧公共利益和多元化利益訴求。

第二，完善相關(guān)政策工具以加強(qiáng)協(xié)同行動(dòng)的利益協(xié)調(diào)。城市規(guī)劃作為綜合性公共政策，對(duì)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展有重要作用，與時(shí)俱進(jìn)和因地制宜的完善相關(guān)政策工具，如通過(guò)調(diào)整用地規(guī)劃重新審視公權(quán)力對(duì)土地發(fā)展的管制和激勵(lì)的平衡，并探索利于多元利益主體協(xié)商的機(jī)制。一是，在堅(jiān)持嚴(yán)格用途管制的基礎(chǔ)上，完善國(guó)家對(duì)城市土地用途變更的政策體系?？刹扇⊥恋匕l(fā)展權(quán)許可制度，對(duì)城市低效工業(yè)用地頒發(fā)土地發(fā)展權(quán)許可證，并規(guī)定土地用途變更的類型、土地再開(kāi)發(fā)的綜合強(qiáng)度、預(yù)期土地利用效益等具體指標(biāo)。在建立暢通的土地用途變更申請(qǐng)的機(jī)制后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地利用的監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)違規(guī)違法行為的懲罰力度。二是，在有限范圍內(nèi)，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)容積率的方式實(shí)現(xiàn)公權(quán)力對(duì)土地發(fā)展權(quán)的積極干預(yù)。

第三，優(yōu)化現(xiàn)行政策執(zhí)行反饋中的公眾參與。公共政策過(guò)程中的公眾參與有助于公共政策全面兼顧多元利益訴求，對(duì)于現(xiàn)行土地政策來(lái)說(shuō)，優(yōu)化政策執(zhí)行中的公眾參與和相關(guān)政策反饋可促進(jìn)共同目標(biāo)下多元利益主體的協(xié)同行動(dòng)。既要使公眾參與渠道暢通、豐富公眾參與的形式，又要加強(qiáng)對(duì)公眾監(jiān)督的力度。如通過(guò)公示公告、聽(tīng)證會(huì)等多元化參與方式加強(qiáng)市場(chǎng)主體和社會(huì)主體對(duì)相關(guān)土地政策的認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)相關(guān)利益主體反饋土地政策執(zhí)行中存在問(wèn)題的積極性;利用政府網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、政府信箱、政策熱線等多樣化方式實(shí)現(xiàn)信息的公開(kāi)透明和信息的及時(shí)反饋，充分尊重社會(huì)公眾的知情權(quán)、利益表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

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基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)“公共衛(wèi)生安全視角下城鄉(xiāng)存量居住空間治理的路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：FRF-TP-20-025A2）。

作者簡(jiǎn)介：沈昊婧（1987-），女，博士，北京科技大學(xué)公共管理系講師，研究方向?yàn)槌鞘懈潞统鞘兄卫?、城市土地利用和管?王金燕（1992-），女，北京科技大學(xué)公共管理系碩士，研究方向?yàn)槌鞘兄卫?陳春（1979-），女，博士，重慶交通大學(xué)智慧城市學(xué)院教授，研究方向?yàn)槌鞘泄芾怼?/p>

（收稿日期：2021-12-14 責(zé)任編輯：顧碧言）