因城施策

張靜

2021年5月7日，江蘇省無錫市梁溪區(qū)廣益中心幼兒園的小朋友在展示笑臉

三孩政策落地以來，多個城市發(fā)布了結(jié)合本地實際情況的生育友好政策。

鼓勵生育，背后是吸引人口、留住人口，提升城市競爭力的需要?！皬膮^(qū)域發(fā)展角度看人口流動，一線城市吸引育齡年輕人具有傳統(tǒng)優(yōu)勢;新一線城市近些年‘搶人動作多，但依然存在人口流失風(fēng)險，因此頗有生育焦慮?！敝袊丝趯W(xué)會統(tǒng)計委員會副主任王軍告訴《瞭望東方周刊》，“而人口流出地城市，即便出臺了各類生育友好政策，如果城市發(fā)展跟不上，也可能還是為別人養(yǎng)孩子，人口外流趨勢得不到緩解?！?/p>

不同發(fā)展現(xiàn)狀的城市推出生育支持政策的動機(jī)與動力均不同，若想整體提升生育率，“需要國家層面做頂層設(shè)計，把區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)、人口遷移趨勢考慮進(jìn)去，在這兩個視角下制定生育支持政策，方能有的放矢”。王軍分析。

留住人口

三孩政策落地不久，四川攀枝花市和甘肅臨澤縣率先發(fā)布生育支持政策。

2021年12月，江蘇南通市下轄的海安市也提出，購房時在市場價格基礎(chǔ)上二孩家庭給予每平方米200元、三孩家庭給予每平方米400元優(yōu)惠。

在以往，出生率的調(diào)節(jié)作用被抑制，遷移率成為主導(dǎo)因素。人口凈流入?yún)^(qū)域更能保持經(jīng)濟(jì)活力，也能有效減緩戶籍人口老齡化的壓力。隨著生育政策不斷調(diào)整，出生率的調(diào)節(jié)作用被激活。

臨澤、海安均為人口流出地區(qū)，近些年的人口形勢不容樂觀。臨澤縣所在的張掖市，根據(jù)人口普查公報，2020年全市常住人口為1131016人，與2010年第六次全國人口普查時的1199515人相比，減少了68499人，年均下降0.59%。

根據(jù)人口普查公報，海安市2020年全市常住人口為874334人，60歲及以上人口為284476人，占總?cè)丝诘?2.54%，其中65歲及以上人口為217175人，占總?cè)丝诘?4.84%。

區(qū)域人口增長取決于出生、死亡和遷移三個要素。死亡率不斷降低是不可阻擋的趨勢，出生率和遷移率則是可調(diào)節(jié)因素。

“在以往，出生率的調(diào)節(jié)作用被抑制，遷移率成為主導(dǎo)因素。人口凈流入?yún)^(qū)域更能保持經(jīng)濟(jì)活力，也能有效減緩戶籍人口老齡化的壓力。隨著生育政策不斷調(diào)整，出生率的調(diào)節(jié)作用被激活。通過積極生育支持措施有可能提高育齡人群的生育率，增加出生人口數(shù)量，促進(jìn)區(qū)域人口增長?！敝袊嗣翊髮W(xué)人口與發(fā)展研究中心副主任、教授宋健告訴《瞭望東方周刊》。

觀察人口凈流出區(qū)域的生育友好措施可以看出，這些城市更傾向于采用現(xiàn)金發(fā)放類經(jīng)濟(jì)措施。宋健分析，原因有兩點(diǎn)：一是這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對不高、常住人口總量基數(shù)不大，實施更為細(xì)致的經(jīng)濟(jì)措施，既能在一定程度上有效降低家庭育兒負(fù)擔(dān)，地方財政上也可承擔(dān);二是這些區(qū)域希望借助較完備的配套措施留住更多戶籍人口，降低人口外流數(shù)量和速度，同時希望能夠吸引外來人口流入。

然而，人口流出地即使出生人口獲得增加，也會面臨本地人口流失，孩子長大后去服務(wù)大城市的現(xiàn)狀。不僅如此，還有相當(dāng)部分外出人員回到老家養(yǎng)老，流出地要負(fù)責(zé)這部分人口的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。因此，“人口凈流出的中小城市需致力于多措并舉留住人口”。宋健認(rèn)為，提升城市吸引力才能讓激勵生育的措施真正發(fā)揮作用。

以普惠托育為抓手

提升生育率和提升對人口吸引力，都能帶來城市人口總量上升，但這兩種途徑所帶來的人口增長有很大不同。

宋健分析，提升生育率增加的是出生人口，短期內(nèi)會加大地方托育服務(wù)需求，增加少兒人口負(fù)擔(dān)系數(shù)和總撫養(yǎng)比，在新生隊列成長過程中還會依次產(chǎn)生教育、就業(yè)等需求。

提升對人口吸引力則一方面能減緩本地人口外流，另一方面吸引外地人口進(jìn)入，流動人口以青壯年為主，短期內(nèi)會增加區(qū)域勞動力供給，主要產(chǎn)生的是就業(yè)、住房等需求。

為避免人口陷入負(fù)增長，地方政府應(yīng)同時發(fā)力于提升生育率和提升對人口吸引力，但需要根據(jù)地方實際，權(quán)衡兩種途徑在短期和長期的影響及相應(yīng)需求，做好公共服務(wù)供給準(zhǔn)備。

宋健建議，以普惠托育作為抓手，制定配套生育支持措施。

此前，浙江湖州市南潯區(qū)《發(fā)放托育補(bǔ)助金實施細(xì)則（征求意見稿）》提出，符合條件的在區(qū)內(nèi)托幼機(jī)構(gòu)入托的家庭每孩每月給予400元補(bǔ)助，補(bǔ)助至孩子3周歲。這是全國首個針對入托家庭的補(bǔ)助，旨在鼓勵家庭把孩子送托育，減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)。

鼓勵入托方面，此前江蘇無錫梁溪區(qū)曾探索過托育服務(wù)消費(fèi)券，免費(fèi)為18-36月齡嬰幼兒提供兩個半日的托育服務(wù)體驗。

浙江省將發(fā)展普惠托育服務(wù)寫入新修訂的《浙江省人口與計劃生育條例》，從法律層面保障托育服務(wù)發(fā)展。將“育兒友好型社會（浙有善育）”納入2022年共同富裕示范區(qū)建設(shè)打造的“十大標(biāo)志性成果”之一，提出打造“育兒友好型省份”，并先后制定出臺了“1+5”系列文件，成為全國嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策體系最完善的省份之一。

“我們將把推動醫(yī)療健康服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享作為主攻方向，主動順應(yīng)共同富裕美好社會對醫(yī)療服務(wù)品質(zhì)的新需求。”浙江省衛(wèi)健委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在打造“育兒友好型省份”的過程中，浙江將進(jìn)一步突出普惠共享、鼓勵改革創(chuàng)新、強(qiáng)化聯(lián)動協(xié)同。

值得注意的是，浙江2021年新增人口72萬，超過廣東成為全國新增人口總量最多的省份，其中人口增加最多的城市為杭州、寧波、嘉興，分別增加23.9萬人、12.4萬人、10.5萬人，為全省貢獻(xiàn)約2/3的人口增量。

杭州先后出臺《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)健康發(fā)展的通知》《關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)嵌入式幼兒園（含托育）建設(shè)的實施細(xì)則》等12個文件，成為全國城市中托育制度體系最完善的城市之一。

杭州市拱墅區(qū)“陽光小伢兒·幸福365”嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系被中國計劃生育協(xié)會確定為全國唯一示范創(chuàng)建區(qū)。2021年8月杭州市首個產(chǎn)業(yè)園嵌入式托育園在北部軟件園開園，以“帶著伢兒去上班”的創(chuàng)新服務(wù)受到軟件園企業(yè)員工高度評價。

“比起超大城市來說，許多處于高速發(fā)展期的新一線城市在人才吸引力上具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢，但如何用好人口、留住人口還需要相應(yīng)政策支持。近些年來，這些地方引進(jìn)的人才既是勞動力人口，也是育齡期人口，滿足其婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育需求，才能解除其后顧之憂?！彼谓》治?。

近期，各省區(qū)市陸續(xù)公布2021年常住人口增量。2021年，北上廣合計常住人口增量僅7.7萬， 而新一線城市成都2021年常住人口數(shù)量增加24.5萬。

以解決住房為突破

近期，各省區(qū)市陸續(xù)公布2021年常住人口增量。2021年，北上廣合計常住人口增量僅7.7萬，而新一線城市成都2021年常住人口數(shù)量增加24.5萬。

2021年中國常住人口的城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，人口高增長時期的“鄉(xiāng)村中國”已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榈蜕较碌摹俺鞘兄袊?。在人口少子化和老齡化的同時，人口流動趨勢更加明顯。中國2020年流動人口規(guī)模達(dá)到3.76億人，相比2010年增長幅度高達(dá)69.73%，其占全國人口比重已達(dá)26.62%，即當(dāng)前平均每4個人中就有一個是流動人口。

人口流動大幅提速的同時，人口呈現(xiàn)向南方發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市聚集的態(tài)勢。其中，廣東是2010年以來吸引外來人口最多的省份，2017-2019年，每年常住人口增量都在170萬以上。第六次人口普查到第七次人口普查之間，廣東全省常住人口增量更是達(dá)到驚人的2170.94萬。

這些流動人口絕大部分是育齡人口。宋健認(rèn)為，人口流入城市也需要實施積極的生育政策提升戶籍人口的生育率，以緩解戶籍人口老齡化趨勢。同時，還要建設(shè)生育友好環(huán)境，以保持吸引外來人口的勢頭。

“廣東要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就必須從發(fā)展戰(zhàn)略上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布之間的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的關(guān)系，大力構(gòu)建生育友好型社會?！?廣東省老齡辦常務(wù)副主任、省計劃生育協(xié)會副會長紀(jì)樂勤說。她認(rèn)為，從廣東實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的實際需求出發(fā)，要將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，努力推動生育政策與經(jīng)濟(jì)社會政策配套銜接，采取切實有效措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)家庭發(fā)展能力，釋放生育政策潛力。

“產(chǎn)假有幾天，有沒有補(bǔ)貼，這些政策我都很關(guān)注。但對于一個新北京人的家庭來說，居住問題可能是影響生育的最大問題?，F(xiàn)在我們是一家三口，不排除因為再生一個孩子需要換個更大的房子。在北京，居住是主要問題，別的都是小事?！币缓寢尷铎o（化名）說。

北京戶籍人口于上世紀(jì)70年代的總和生育率就已低于2.1的更替水平，上世紀(jì)90年代后一直處于總和生育率低于1的超低生育率水平。

北京市委黨校北京人口與社會發(fā)展研究中心教授馬小紅做過測算，根據(jù)北京市現(xiàn)有政策，國家和單位會為每一個新生兒支付4萬元左右的費(fèi)用。

北京市現(xiàn)有生育配套政策在相當(dāng)程度上保障了生育群體權(quán)利，但政策實施中能夠享受生育保險的群體十分有限。目前，生育保險只覆蓋正規(guī)就業(yè)、繳納五險一金的育齡群體，不能保障靈活就業(yè)群體，也不能覆蓋到適婚適育年齡的還在受教育的群體。

宋健建議，各地制定實施的生育配套支持措施宜更具有包容性，應(yīng)涵蓋所有有需求的人群和家庭，要對本地戶籍人口和新市民群體一視同仁，兼顧城市和鄉(xiāng)村，要在吸引人才的同時顧及其家庭的其他成員，如隨遷老人和子女。

2022年3月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，提出加快推進(jìn)新型城市建設(shè)，以人口凈流入大城市為重點(diǎn)，擴(kuò)大保障性租賃住房供給，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。

2021年10月，北京市朝陽區(qū)房管局發(fā)布公告，優(yōu)先面向“未成年人子女?dāng)?shù)量較多”輪候家庭組織選配公租房。這是北京市首批面向多孩家庭直接配租公租房，北京也成為全國首個在公租房分配中鼓勵生育、落實國家三孩政策的城市。

“生育是民生重要組成部分，當(dāng)前的低生育現(xiàn)實事實上反映了其他領(lǐng)域的民生問題，這些問題的解決需要整體設(shè)計、系統(tǒng)推進(jìn)?！彼谓〗ㄗh，“一線城市可通過解決住房問題作為促進(jìn)生育的突破口?！?/p>