西藏城市社區(qū)治理公眾滿意度調(diào)查*

劉紅旭

籠統(tǒng)意義上，社會(huì)是個(gè)體經(jīng)由社會(huì)互動(dòng)而形成的人類社會(huì)生活共同體。生產(chǎn)為基礎(chǔ)，文化為紐帶的社會(huì)共同體，其緊密程度取決于成員的歸屬感及其形成的社會(huì)凝聚力。生成于社會(huì)的國(guó)家，從其誕生之日便被賦予管理的職責(zé)。時(shí)過(guò)境遷，單向度的管理者身份已不能達(dá)成國(guó)家對(duì)于社會(huì)的承諾，由管理到治理的轉(zhuǎn)型已成定勢(shì)。向來(lái)以社會(huì)穩(wěn)定作為核心命題的西藏，“3.14”之后的城市社區(qū)治理多管齊下。治理以維護(hù)良好的社會(huì)秩序，只是為社會(huì)進(jìn)步發(fā)展創(chuàng)造必要的條件。從社會(huì)治理的角度而言，民眾的參與度和滿意度顯得至關(guān)重要。

一、背景及問(wèn)題的提出

2013年11月12日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平?！膭?lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！保?］創(chuàng)新社會(huì)治理，旨在創(chuàng)設(shè)良好的社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的良性互動(dòng)。由管到治，既是對(duì)中國(guó)社會(huì)復(fù)雜性程度提高的回應(yīng)，也是社會(huì)進(jìn)步發(fā)展對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的必然要求。

西藏自治區(qū)是中國(guó)域內(nèi)富有宗教文化特色、地理區(qū)位特殊的一個(gè)省份，囿于各種因素的影響，西藏社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)是西藏社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的基礎(chǔ)，西藏社會(huì)和諧穩(wěn)定顯得尤為重要。不同于《2013年西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告》中的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，［2］《2014年西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告》中提到“民族團(tuán)結(jié)更加鞏固，社會(huì)治理全面加強(qiáng)”。［3］當(dāng)然，該板塊的內(nèi)容依然是圍繞反分裂為主題的西藏社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，自上而下的安排部署為主線，駐村、寺廟管理、便民警務(wù)站等構(gòu)造了全面的管控體系?！?015年西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告》出現(xiàn)了“完善治理體系，社會(huì)持續(xù)和諧穩(wěn)定”［4］的小標(biāo)題，《2016年西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告》則在回顧“十二五”時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展時(shí)指出，“全面加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，全面落實(shí)十項(xiàng)維穩(wěn)措施，建立健全黨政軍警民協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的維穩(wěn)工作新機(jī)制，確保了社會(huì)局勢(shì)持續(xù)和諧穩(wěn)定?！保?］《2017年西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告》以“突出兩個(gè)基石，民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)治理呈現(xiàn)新局面”論述法治建設(shè)背景下的西藏社會(huì)治理。［6］黨的十八大以來(lái)，西藏自治區(qū)同樣經(jīng)歷了從社會(huì)管理到社會(huì)治理的執(zhí)政觀念轉(zhuǎn)變，維穩(wěn)作為內(nèi)核的西藏社會(huì)治理逐次拉開(kāi)帷幕。

理清了國(guó)家和地方背景之后，我們不希望在理論上探討西藏社會(huì)治理的特點(diǎn)，社會(huì)治理與社會(huì)管理的區(qū)別等問(wèn)題，也不去概括性評(píng)價(jià)西藏社會(huì)治理的效果與政府效能感。遵循實(shí)證研究的基本邏輯，我們?cè)噲D以城市社區(qū)為研究對(duì)象，通過(guò)調(diào)查公眾對(duì)于社區(qū)治理的滿意度，獲得了包括被訪對(duì)象對(duì)于教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、公共安全10個(gè)維度的評(píng)價(jià)得分，從而客觀表述西藏城市社區(qū)治理的公眾滿意度情況。

二、研究方法與數(shù)據(jù)收集

李沛良先生言簡(jiǎn)意賅地提出，“所謂社會(huì)學(xué)研究，就是運(yùn)用科學(xué)的方法來(lái)搜集和分析社會(huì)事實(shí)，以理解社會(huì)現(xiàn)象之間的關(guān)系?！弊匀唬鐣?huì)學(xué)研究就有籌劃、執(zhí)行和總結(jié)三個(gè)階段。［7］如果從探索性研究和解釋性研究的角度來(lái)劃分，本研究應(yīng)該更加側(cè)重于前者，是在利用我們關(guān)于西藏的認(rèn)知改造了一套一般化的問(wèn)卷，從而獲知西藏城市社區(qū)的公眾滿意度。既然如此，文獻(xiàn)意義上的對(duì)話就不再是我們的傾心之處，縱然這是規(guī)范社會(huì)科學(xué)研究的要求，也就難以提出有待驗(yàn)證的假設(shè)。當(dāng)然，問(wèn)卷調(diào)查法所要求的抽樣、調(diào)查實(shí)施、數(shù)據(jù)整理分析，都必須在操作規(guī)程的要求之下進(jìn)行。

非隨機(jī)抽樣與隨機(jī)抽樣相結(jié)合，是本研究的權(quán)宜之計(jì)。經(jīng)費(fèi)、地理位置、語(yǔ)言等都是在藏調(diào)研不得不綜合考慮的問(wèn)題。抽樣的第一步，我們以判斷抽樣的方式選擇了拉薩市、山南市和日喀則市為一級(jí)抽樣框。《西藏自治區(qū)2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，拉薩、山南和日喀則三市人口占據(jù)西藏自治區(qū)全區(qū)常住人口的53%。［8］首府拉薩人口集中，其城市管理與社會(huì)治理具有很強(qiáng)的代表性。山南市距離拉薩不足200公里，是藏文化的發(fā)祥地，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在西藏處于中上水平。日喀則市是后藏地區(qū)，地勢(shì)平坦，有西藏糧倉(cāng)之稱。第二步，根據(jù)三市不同的狀況進(jìn)行不同的抽樣方式。拉薩市以地圖上的社區(qū)分布為依據(jù)，簡(jiǎn)單隨機(jī)抽取了沖賽康社區(qū)、魯固社區(qū)、吉崩崗社區(qū)、熱木其社區(qū)、木如社區(qū)、俄杰塘社區(qū)、戛薩蘇社區(qū)、仙足島社區(qū)、甲瑪林卡社區(qū)共計(jì)9個(gè)社區(qū)。日喀則市首府所在地桑珠孜區(qū)和山南市首府所在地乃東區(qū)相對(duì)都比較小，所以我們?cè)谏Ｖ樽螀^(qū)選擇了嘎玉林社區(qū)和德勒社區(qū)，乃東區(qū)選擇了澤當(dāng)鎮(zhèn)。第三步，獲得地方政府和社區(qū)同意后，由教師和漢藏族學(xué)生組成的調(diào)研小組以調(diào)查問(wèn)卷為主，輔以訪談與觀察，問(wèn)卷測(cè)量的內(nèi)容包括被訪者對(duì)教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房和社會(huì)保障、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、文體休閑、環(huán)境保護(hù)、公共交通和政府效能，訪談的內(nèi)容主要集中在社區(qū)的概況（人口，面積等），社區(qū)的主要工作，社區(qū)與上級(jí)部門(mén)和居民的互動(dòng)情況，社區(qū)建設(shè)的具體做法等。本次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷320份，回收313份，有效問(wèn)卷299份（拉薩市100份，日喀則市151份，山南市48份），回收率97.8%，有效率95.5%。

三、問(wèn)卷的指標(biāo)體系

社區(qū)治理是地方治理的主陣地，城市社區(qū)治理更多體現(xiàn)為政府主導(dǎo)，多元主體參與的秩序維護(hù)、公共服務(wù)提供和社區(qū)建設(shè)與發(fā)展等過(guò)程。如果把社區(qū)治理看成是“在接近居民生活的多層次復(fù)合的社區(qū)內(nèi)，依托于政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和居民自治組織以及個(gè)人等各種網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)社區(qū)內(nèi)的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)事務(wù)管理和公共服務(wù)的過(guò)程”［9］，那么社區(qū)治理的滿意度就必須緊扣社區(qū)內(nèi)的公共議題。不同于內(nèi)地城市社區(qū)中蔚然成風(fēng)的社會(huì)組織，西藏城市社區(qū)治理更多被視為網(wǎng)格化管理的單元，黨委政府傾注于社會(huì)穩(wěn)定的工作據(jù)此而展開(kāi)。治理本身含有的多中心、多向度意義，必然會(huì)逐漸出現(xiàn)在西藏的城市社區(qū)治理框架之內(nèi)。也正是基于這樣的背景知識(shí)，一方面我們對(duì)于西藏社區(qū)治理的居民滿意度調(diào)查涵蓋內(nèi)容還集中在政府與居民之間的供求關(guān)系之中，另一方面我們盡可能涵蓋城市社區(qū)治理的服務(wù)性，由服務(wù)的享用者居民來(lái)評(píng)價(jià)服務(wù)提供者政府的績(jī)效。從城市社區(qū)治理到城市社區(qū)服務(wù)，再到城市社區(qū)發(fā)展，內(nèi)隱于城市社區(qū)治理滿意度的發(fā)展邏輯，主導(dǎo)了本研究的指標(biāo)體系。既然社區(qū)只是城市的組成單元之一，社區(qū)治理就必然要聯(lián)系到社區(qū)所在的城鎮(zhèn)和城市。由內(nèi)到外，從外及里，十個(gè)維度的34個(gè)指標(biāo)組成了問(wèn)卷的指標(biāo)體系。

滿意度的測(cè)量是抽象社會(huì)指標(biāo)，測(cè)量的方式是里克特量表。每個(gè)問(wèn)題的滿意度從“很不滿意”（賦值為1）到“非常滿意”（賦值為5），并在量表的最后一列為每個(gè)問(wèn)題設(shè)置“不了解”（賦值為0）一項(xiàng)，以求達(dá)到選項(xiàng)的完備性并緩解被訪者的情緒。除此之外，我們還對(duì)公共政策的制定和政府的行政績(jī)效進(jìn)行了測(cè)量，同樣采用的是里克特量表的形式，不同的是希望被訪者對(duì)給出的說(shuō)法打分表明同意與否及其程度。若將這5種說(shuō)法的評(píng)價(jià)同樣計(jì)入指標(biāo)體系，那就意味著針對(duì)政府效能的滿意度維度有7個(gè)指標(biāo)，我們認(rèn)為它匹配于西藏城市社區(qū)治理中公共行政占據(jù)的分量。

四、數(shù)據(jù)分析

樣本的描述統(tǒng)計(jì)分為被訪對(duì)象基本情況的頻數(shù)和基本統(tǒng)計(jì)量，頻數(shù)顯示了樣本中被訪對(duì)象的性別、年齡、文化程度、居住情況、家庭月收入和職業(yè)的分布情況，相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)量顯示了變量的集中趨勢(shì)和離散趨勢(shì)。其中，性別為二分定類變量，居住情況和職業(yè)是分組的定類變量，年齡、文化程度和家庭月收入是分組的定序變量。除職業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)差較大，反映了被訪者職業(yè)類型的離散程度大之外，其余變量相對(duì)集中。樣本中，女性多于男性，本地居民為主，自由職業(yè)者比重最大。30—39歲的被訪者最多，被訪者的文化程度以高中、中專、職高和技校為最，被訪者的家庭月收入分組最多的是2000-3999元。

表1是西藏城市社區(qū)治理滿意度百分比，被訪對(duì)象通過(guò)克特量表對(duì)每個(gè)維度對(duì)應(yīng)指標(biāo)的評(píng)分，可以看出居民對(duì)社區(qū)治理的態(tài)度。從答卷的總頻數(shù)來(lái)看，被訪者對(duì)“教育質(zhì)量”“所在城鎮(zhèn)的治安狀況”“道路交通設(shè)施”“郵政電信設(shè)施”沒(méi)有缺失值，而對(duì)“機(jī)關(guān)人員作風(fēng)紀(jì)律”一項(xiàng)的回答者最少。依表格中從左至右“評(píng)價(jià)”列序，我們把每項(xiàng)百分比最低的數(shù)據(jù)字體以加粗標(biāo)識(shí)，每項(xiàng)百分比最高的數(shù)據(jù)字體以下劃線標(biāo)識(shí)。被訪者“不了解”比例最高的是“人才市場(chǎng)中介”（21.8%），最低的是“空氣質(zhì)量”（0.7%）。西藏的就業(yè)問(wèn)題，一直以來(lái)都作為民生建設(shè)的部分而受到各級(jí)黨委政府重視。2011年11月12日，履職西藏自治區(qū)黨委書(shū)記近三個(gè)月的陳全國(guó)在自治區(qū)第八次黨代會(huì)上的報(bào)告中，提出“千方百計(jì)增加公職人員崗位、購(gòu)買(mǎi)更多的公益性崗位、增強(qiáng)企業(yè)就業(yè)吸納能力、發(fā)揮就業(yè)援藏優(yōu)勢(shì)，教育引導(dǎo)高校畢業(yè)生轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，力爭(zhēng)使西藏籍大學(xué)生全部實(shí)現(xiàn)就業(yè)，動(dòng)態(tài)消除零就業(yè)家庭?！保?0］全面就業(yè)，尤其是公務(wù)員考試導(dǎo)向的就業(yè)政策，可以說(shuō)由此進(jìn)入了西藏的千家萬(wàn)戶。也正是由于這樣的背景，依靠人才市場(chǎng)的就業(yè)方式不會(huì)進(jìn)入人們的視野，人才市場(chǎng)中介極低的認(rèn)知度也就不足為奇。同樣的原因以及可能對(duì)不確定事物的偏見(jiàn)，人才市場(chǎng)中介成為“比較滿意”一列中比例最低的一項(xiàng)。“很不滿意”一列中比例最高的是“交通擁擠程度”，最低的是“宗教活動(dòng)場(chǎng)所”，前者對(duì)應(yīng)著西藏日益增多的汽車(chē)保有量和旅游季眾多的自駕游車(chē)輛，（后者則反映了居民中對(duì)寺廟建設(shè)在內(nèi)的宗教場(chǎng)所沒(méi)有“很不滿意者”，這既應(yīng)該是中央和地方黨委政府保障公民宗教信仰的良好效果，（也可能因該問(wèn)題本身與宗教相關(guān)而敏感性高，是被訪者謹(jǐn)慎作答的結(jié)果?！安粷M意”一列中比例最高的是“停車(chē)場(chǎng)建設(shè)”，呼應(yīng)了前述的交通擁擠判斷，也在一定程度上反映了西藏城市社區(qū)中迅速增加的汽車(chē)保有量和相對(duì)滯后的交通服務(wù)設(shè)施建設(shè)之間的矛盾。最低比例的“不滿意”評(píng)價(jià)是“教育硬件設(shè)施”，即被訪者對(duì)教育投入改善教育教學(xué)硬件成效贊許的態(tài)度。始于1985年的西藏教育“三包”政策，對(duì)免費(fèi)接受義務(wù)教育的農(nóng)牧民子女實(shí)行包吃、包住和包學(xué)習(xí)費(fèi)用，是國(guó)內(nèi)在基礎(chǔ)教育階段最早實(shí)施的優(yōu)厚政策。農(nóng)牧區(qū)如此，城鎮(zhèn)和城市的教育資源更加集中而條件更優(yōu)?；卮馂椤耙话恪钡膯?wèn)題中，比例最高的是“停車(chē)場(chǎng)地建設(shè)”（40.1%），最低的是“就業(yè)信息”（24.8%），一個(gè)是交通問(wèn)題的再次印證，一個(gè)反映的是對(duì)就業(yè)問(wèn)題相對(duì)難以評(píng)判的狀況。

表1 西藏城市社區(qū)治理的滿意度百分比

我們將“比較滿意”與“很滿意”放在一起分析，從而得到一個(gè)“滿意度”的折線圖（圖1）。先把每個(gè)維度對(duì)應(yīng)指標(biāo)的答案中，回答為“比較滿意”和“很滿意”的百分比相加，再計(jì)算其算數(shù)平均值，最后由其繪制折線形圖。圖1所示，“滿意度”最高的是公共安全，最低的是公共交通。公共交通的問(wèn)題前已述及，成為本次調(diào)研中得分最低的維度，還需要再做研究。公共安全的問(wèn)題直接牽扣西藏社會(huì)穩(wěn)定，此處的高滿意度應(yīng)該說(shuō)是對(duì)西藏維穩(wěn)體系的正向反饋。時(shí)任西藏自治區(qū)黨委書(shū)記陳全國(guó)在《人民日?qǐng)?bào)》的署名文章《群眾路線是治邊穩(wěn)藏的生命線和根本工作路線》提到要堅(jiān)持把城鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理作為踐行群眾路線的好載體，具體措施則是“推行城鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理，在拉薩市、地區(qū)所在地和所有縣城建成了698個(gè)便民警務(wù)站，每個(gè)警務(wù)站平均覆蓋半徑300—500米，各站點(diǎn)之間聯(lián)網(wǎng)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，24小時(shí)全天候執(zhí)勤巡邏，確保遇有情況能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、迅速處置?！保?1］如此密集的防控體系，確實(shí)建立了令居民安心的公共安全網(wǎng)。然而，需要我們考慮的問(wèn)題是，從管控到治理，如何走出一條社會(huì)參與的可持續(xù)穩(wěn)定之路。

黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的社會(huì)治理模式，決定了包括西藏在內(nèi)的很多省區(qū)的城市治理必須密切關(guān)注公共行政的績(jī)效。既為了避免因涉及公共行政類問(wèn)題過(guò)于集中，給被訪者帶來(lái)回答的各種顧慮，又可以遵循調(diào)查問(wèn)卷層層深入且將有挑戰(zhàn)性問(wèn)題后置的方法策略，我們又在問(wèn)卷的第三部分專門(mén)設(shè)計(jì)了五道關(guān)乎公共行政的題目，要求被訪者對(duì)題目詳盡的說(shuō)法表達(dá)同意的程度。相比表1的數(shù)據(jù)，表2數(shù)據(jù)有三個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是回答為“非常不同意”的比例都很低，但“不同意”的比例不低；二是回答為“同意”和“非常同意”的比例很高，甚至達(dá)到86.1%（說(shuō)法“在這個(gè)城鎮(zhèn)里，到政府辦事都是公事公辦”）；三是標(biāo)準(zhǔn)差都小于1，可見(jiàn)數(shù)據(jù)的集中性高。圖2和圖3都是嵌套了正態(tài)曲線的直方圖，分別顯示了被訪者對(duì)機(jī)關(guān)人員作風(fēng)紀(jì)律的滿意度和政府辦事人員服務(wù)態(tài)度說(shuō)法的同意程度，可以從后者的峰形更加明顯看出數(shù)據(jù)的集聚狀態(tài)。

表2 西藏城市社區(qū)公共行政效能感評(píng)價(jià)

五、結(jié)語(yǔ)

滕尼斯是社區(qū)概念的初創(chuàng)者，漢譯的另一種表達(dá)是共同體。社區(qū)（共同體）的情感性或者說(shuō)表意性，區(qū)別于社會(huì)的理性或者說(shuō)工具性。強(qiáng)調(diào)人情味的“共同體是持久的和真正的共同生活，社會(huì)只不過(guò)是一種暫時(shí)的和表面的共同生活。因此，共同體本身應(yīng)該被理解為一種生機(jī)勃勃的有機(jī)體，而社會(huì)應(yīng)該被理解為一種機(jī)械的聚合和人工制品?！保?2］當(dāng)然，我們已經(jīng)不能回到滕尼斯所勾畫(huà)的社區(qū)，共同體的理想色彩必須讓位于現(xiàn)實(shí)的行政管理單元。守望相助、有無(wú)相通、患難相恤的社區(qū)精神，也就是共同體紐帶維系的內(nèi)在鏈條，但還是可以作為社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的圖景。西藏城市社區(qū)治理，既要注意到治理（governance）與統(tǒng)治（government）的語(yǔ)言學(xué)聯(lián)系，也要突破統(tǒng)治中權(quán)力單向主導(dǎo)的局面，畢竟“治理意味著政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元的權(quán)力主體，互動(dòng)溝通的橫向權(quán)力網(wǎng)絡(luò)以及通過(guò)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的合作來(lái)解決地區(qū)問(wèn)題和公共產(chǎn)品的供給”。［13］解決社區(qū)的問(wèn)題，公共產(chǎn)品的供給，是朝向宜居的社區(qū)方向發(fā)展，是良善社會(huì)治理的有機(jī)組成部分。本研究設(shè)計(jì)的十大維度，具有薩繆爾森所謂公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，也緊密與居民的日常生活相連，顯然社區(qū)治理需要直面的問(wèn)題。描述統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，我們可以從數(shù)據(jù)的分布看出西藏城市社區(qū)治理的滿意度具有三個(gè)特點(diǎn)：

第一，西藏城市社區(qū)居民對(duì)城市社區(qū)治理的滿意度高低錯(cuò)落有致，既有政策因素的影響，也有問(wèn)題本身的屬性。公共安全、教育和環(huán)境保護(hù)位居滿意度前三強(qiáng)，表征了中央和西藏黨委政府的治藏重心與特點(diǎn)。對(duì)西藏城市社區(qū)治理中的公共安全而言，便民警務(wù)站很有地方特色，“便民警務(wù)站的建設(shè)，是按照城市網(wǎng)格化管理需要來(lái)布局的，因此，大都分布在市區(qū)（城區(qū)）重要路口、重點(diǎn)部位、復(fù)雜路段和群眾最關(guān)心關(guān)注的敏感部位。每一個(gè)警務(wù)站都形成一個(gè)警務(wù)圈，各警務(wù)站采取警用車(chē)巡、步巡相結(jié)合的巡邏方式，24小時(shí)不間斷開(kāi)展巡邏，堅(jiān)持做到‘白天見(jiàn)警察，晚上見(jiàn)警燈’，確保不留死角，不留盲區(qū)，切實(shí)提高了街面見(jiàn)警率，威懾犯罪分子，有效擠壓犯罪空間?！保?4］與該報(bào)道同一天的《西藏日?qǐng)?bào)》第二版報(bào)道了時(shí)任拉薩市委書(shū)記齊扎拉在檢查老城區(qū)維穩(wěn)安防工作時(shí)的要求，“全市各級(jí)各部門(mén)和城關(guān)區(qū)要切實(shí)加強(qiáng)融單位管理、社區(qū)管理、警務(wù)管理于一體的‘三三制’流動(dòng)人口和社區(qū)服務(wù)管理隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)決落實(shí)好“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”、“店對(duì)店”、“點(diǎn)對(duì)警”、“警對(duì)社區(qū)”的管理措施，強(qiáng)化出租房源頭治理機(jī)制、關(guān)口前移機(jī)制、網(wǎng)格化管理機(jī)制的落實(shí)，確保社會(huì)大局持續(xù)和諧穩(wěn)定?！保?5］僅此兩篇新聞稿，就可以看出西藏城市社區(qū)治理構(gòu)造了細(xì)密的公共安全網(wǎng)。至于滿意度次高的教育和環(huán)境保護(hù)，國(guó)務(wù)院新聞辦公實(shí)發(fā)布的多個(gè)西藏白皮書(shū)都有述及，西藏自治區(qū)政府歷年的政府工作報(bào)告都會(huì)披露具體的數(shù)據(jù)，每年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案報(bào)告也會(huì)詳細(xì)論述?？梢哉f(shuō)，黨委政府的工作重心所至，就是居民的滿意度所指。相形而言，公共交通和就業(yè)問(wèn)題出現(xiàn)的時(shí)間短且集中，都非短期內(nèi)依靠人力物力財(cái)力投入即可解決的可持續(xù)性問(wèn)題，也是需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同作用才能起效的綜合性社會(huì)問(wèn)題。被訪者對(duì)此表達(dá)的滿意度都很低，應(yīng)該說(shuō)是對(duì)西藏城市社區(qū)治理的要求，但也需要對(duì)有可能出現(xiàn)的竭澤而漁式破解之法保持足夠的警覺(jué)。

第二，政府效能感反映了民眾對(duì)于公共行政的認(rèn)知和評(píng)價(jià)，不確定性表征了制度建設(shè)對(duì)于治理體系的價(jià)值。態(tài)度類抽象問(wèn)題的社會(huì)測(cè)量，會(huì)受到問(wèn)卷編排中問(wèn)題設(shè)計(jì)、順序排列和敏感問(wèn)題處理技巧等因素的影響，也會(huì)在數(shù)據(jù)收集過(guò)程受到調(diào)查員、調(diào)查時(shí)間與場(chǎng)景、語(yǔ)言等一系列因素影響。本研究實(shí)施的問(wèn)卷調(diào)查，得益于研究者西藏高校的便利身份，并適度加入了訪談和觀察，獲得了很好的樣本信度。統(tǒng)計(jì)分析表明，政府效能感測(cè)量的可靠性很高，其中指標(biāo)“機(jī)關(guān)辦事人員效率”和“機(jī)關(guān)人員作風(fēng)紀(jì)律”兩項(xiàng)的Cronbach Alpha系數(shù)為0.904，表3所列五個(gè)問(wèn)題的Cronbach Alpha系數(shù)為0.795，包括上述7項(xiàng)的為0.723。當(dāng)然，我們也在數(shù)據(jù)分析中看到前后不一的情形，如圖2和圖3所示，兩個(gè)相近問(wèn)題的答復(fù)相異性大。樣本數(shù)據(jù)所顯示的情況，除了政府效能感的復(fù)雜性之外，也提示我們從國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的視角思考公共行政的績(jī)效。只要我們承認(rèn)有限理性的行動(dòng)者，就會(huì)自然得出有限理性的公共行政。無(wú)論是公共政策的制定，還是公共行政的實(shí)施，都是有限理性的行動(dòng)者進(jìn)行的社會(huì)行動(dòng)。而制度的建設(shè)，之所以對(duì)治理體系意義重大，是因?yàn)椤皣?guó)家治理體系的現(xiàn)代化，最重要的還是體制機(jī)制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。影響國(guó)家的治理水平和效益有兩個(gè)基本因素，即治理者的素質(zhì)和治理的制度，這兩者都不可或缺。但比較而言，制度更具有根本性，因?yàn)橹贫瓤梢愿脑烊说乃刭|(zhì)，可以制約治理者的濫權(quán)和失職。因此，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于制度的改革和創(chuàng)新，即制度的破與立?！保?6］無(wú)論是惠及民生的政策制定，還是政策實(shí)施帶來(lái)的社會(huì)效應(yīng)，都會(huì)在多元參與的過(guò)程中增加民意也彰顯民意，其結(jié)果必然是人的現(xiàn)代化與體制機(jī)制的現(xiàn)代化雙贏的結(jié)果。

第三，西藏城市社區(qū)治理的方向是朝向國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，規(guī)范和保障政府治理能力，激發(fā)社會(huì)和市場(chǎng)活力。社區(qū)雖小，五臟俱全。社區(qū)治理的起始點(diǎn)是個(gè)人和家庭，落腳點(diǎn)卻超越了社區(qū)而延伸到社會(huì)。西藏城市社區(qū)從管理到治理，從治理到服務(wù)的嬗變，既是社區(qū)運(yùn)行內(nèi)在機(jī)制的必然結(jié)果，也是國(guó)家治理體系建設(shè)的必然要求。從目前到很長(zhǎng)的一段時(shí)間，為了維護(hù)西藏的長(zhǎng)治久安，實(shí)行全面防御的網(wǎng)格管理模式，可能還會(huì)成為西藏黨委政府的首要選擇。聯(lián)系黨的十八大之后提出的西藏工作重要原則，即依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)，聯(lián)系黨的十八屆三中全會(huì)提出的完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，西藏城市社區(qū)治理需要逐步體現(xiàn)多元共治的格局、體現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的聯(lián)袂行動(dòng)。簡(jiǎn)言之，將西藏城市社區(qū)治理置于法治的框架之內(nèi)，為多元主體參與治理掃清體制機(jī)制的障礙，為雙向互動(dòng)的治理建立邊界清晰的法治邊界。西藏城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化就是法治化，讓政府、市場(chǎng)和社會(huì)的互動(dòng)始終處于規(guī)范之內(nèi)。在法治為保障的前提下，各方參與治理的行動(dòng)者才能厘清角色、激發(fā)動(dòng)力，也才能達(dá)到社區(qū)治理的真正意義。

注釋：

衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，可以有很多指標(biāo)。我們對(duì)于山南市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平在西藏自治區(qū)的判斷，一來(lái)依據(jù)的是生活經(jīng)驗(yàn)，二是《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒2015》（電子版）所顯示的分地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）。2014年西藏自治區(qū)各市（地區(qū)）國(guó)民生產(chǎn)總值排名為：拉薩、日喀則、昌都、山南、林芝、那曲和阿里。

《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒2015》（電子版）顯示，西藏自治區(qū)2014年城鎮(zhèn)居民家庭平均每百戶年底擁有的家用汽車(chē)為26輛，該數(shù)據(jù)在2005年僅3輛?！?017年西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告》指出，2016年全年接待游客2315萬(wàn)人次。上述兩組宏觀數(shù)據(jù)加上每年暑期西藏調(diào)研的經(jīng)歷，都可以證實(shí)西藏街頭日益擁擠的交通狀況。

國(guó)務(wù)院新聞辦公室2015年4月15日發(fā)布的《西藏發(fā)展道路的歷史選擇白皮書(shū)》指出：西藏現(xiàn)有各類宗教活動(dòng)場(chǎng)所1787座，住寺僧尼4.6萬(wàn)余人，活佛358名；清真寺4座，伊斯蘭教信徒3000余人；天主教堂1座，信徒700余人。