淺析在資產(chǎn)置換模式下建設(shè)高職院校新校區(qū)存在的問題及對策

作者簡介：王澤，（1987.12-），男，本科，助理工程師，研究方向：工程管理。

摘要：近年來越來越多的高職院校采取資產(chǎn)置換的方式建設(shè)新校區(qū)，本文以四川化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院新校區(qū)建設(shè)為例，分析采用新、老校區(qū)資產(chǎn)置換模式建設(shè)新校區(qū)存在的主要問題。通過對新校區(qū)建設(shè)的分析研究，歸納總結(jié)在策劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、竣工交付等階段存在的主要問題，并結(jié)合學(xué)校的實(shí)際情況，進(jìn)一步提出可供商榷的解決方案及建議。

關(guān)鍵詞：高職院校;新校區(qū)建設(shè);模式;資產(chǎn)置換

為進(jìn)一步改善和提升學(xué)校辦學(xué)條件，助推學(xué)校更名和創(chuàng)建四川省優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)院校，促進(jìn)學(xué)校與城市更好的融合發(fā)展。2016年10月，市政府提出擬征收學(xué)校老校區(qū)相關(guān)固定資產(chǎn)，以新老校區(qū)資產(chǎn)置換方式選擇一所占地900畝、總投資13億元、總建筑面積不低于23.2萬平方米的學(xué)校（即學(xué)校新校區(qū)）用于補(bǔ)償安置學(xué)校，實(shí)施學(xué)校整體遷建。項(xiàng)目計(jì)劃在2017年9月動工，建設(shè)工期二年，預(yù)計(jì)在2019年9月建成達(dá)到學(xué)校交付使用標(biāo)準(zhǔn)交付學(xué)校使用。項(xiàng)目建設(shè)模式為市征收辦代表市政府先后分別與某代建單位、學(xué)校簽訂《瀘州市川酒文化培訓(xùn)學(xué)校購買協(xié)議》和《國有土地上房屋征收產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置協(xié)議書》，由市征收辦按照征收程序先期征收學(xué)校老校區(qū)并同步提出將購買代建單位擬建的“瀘州市川酒文化培訓(xùn)學(xué)?！表?xiàng)目用于后期安置學(xué)校。在各方共推下，項(xiàng)目于2018年6月開工建設(shè)，建設(shè)期間受代建單位資金融資困難、環(huán)保督察、超概等因素影響斷斷續(xù)續(xù)的施工，最后在2021年8月下旬才勉強(qiáng)交付學(xué)校使用。本文將從項(xiàng)目策劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、竣工交付階段分析采用“資產(chǎn)置換”模式建設(shè)新校區(qū)存在的主要問題，進(jìn)一步提出可供商榷的解決方案及建議。

1在資產(chǎn)置換模式下建設(shè)高職院校新校區(qū)存在的問題

1.1在策劃設(shè)計(jì)階段

1.1.1各方對項(xiàng)目投資組成的理解存在很大分歧，長時間難以達(dá)成共識

為降低學(xué)校新校區(qū)融資和建設(shè)成本，在市政府和學(xué)校簽訂的框架協(xié)議中雙方就約定“對新校區(qū)建設(shè)中發(fā)生的各種政府性基金和其他收費(fèi)項(xiàng)目，除中央和省級收入外，其他相關(guān)費(fèi)用由市政府承擔(dān)。新校區(qū)建設(shè)及辦理產(chǎn)權(quán)登記中應(yīng)由學(xué)校承擔(dān)的有關(guān)稅費(fèi)由市政府承擔(dān)”。學(xué)校認(rèn)為總投資13億元中除去1.8億元土地費(fèi)用，像契稅、土地交易費(fèi)、印花稅及企業(yè)所得稅等稅費(fèi)不應(yīng)該計(jì)入項(xiàng)目成本。但代建單位則堅(jiān)持：一是項(xiàng)目并不是直接以學(xué)校新校區(qū)名義建設(shè)，其涉及的相關(guān)稅費(fèi)不適用學(xué)校和市政府簽訂的框架協(xié)議中有關(guān)可以予以減免的約定，是需要計(jì)入總投資成本的;二是項(xiàng)目建成后辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)仍是“瀘州市川酒文化培訓(xùn)學(xué)校”名義辦理，“印花稅、增值稅”同樣不能減免，因此項(xiàng)目總投資勢必會突破13億元已超概。代建單位由此提出削減項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對此學(xué)校是完全無法接受的。因此，從一開始雙方對項(xiàng)目總投資組成就存在很大分歧，導(dǎo)致在一開始的策劃設(shè)計(jì)階段就出現(xiàn)許多問題。

1.1.2代建單位未充分聽取學(xué)校意見，影響學(xué)校后續(xù)使用

學(xué)校屬于典型的理工科高職院校，教學(xué)實(shí)訓(xùn)儀器種類繁多、用電負(fù)荷大、精密度高、情況復(fù)雜是新校區(qū)建設(shè)面臨的一大難題。所以在設(shè)計(jì)階段的需求論證尤為重要，代建單位是否能理解使用需求，在面對專有實(shí)訓(xùn)室、專有設(shè)備及專項(xiàng)工程設(shè)計(jì)的深度夠不夠、是否合理、是否科學(xué)很重要，一旦圖紙有問題或缺陷將直接影響學(xué)校投運(yùn)后是否能正常使用。但在資產(chǎn)置換模式下，因?yàn)閷W(xué)校并不是業(yè)主（建設(shè)單位），其所處地位很尷尬，話語權(quán)本來就比較弱，給代建單位提出的功能需求往往得不到積極回應(yīng)。再者受項(xiàng)目總投資預(yù)算費(fèi)用控制，代建單位從一開始就處處限制學(xué)校參與項(xiàng)目建設(shè)管理工作。如在初步方案設(shè)計(jì)階段代建單位并沒有充分征求學(xué)校意見，和學(xué)校缺乏及時、深度有效的溝通，未充分了解學(xué)校基本使用需求，導(dǎo)致設(shè)計(jì)出來的布局或功能未能符合高校實(shí)際使用需求。

1.2在工程建設(shè)階段

1.2.1代建單位項(xiàng)目建設(shè)資金籌困難造成工程頻繁長時間停工，工程難以如期完工，對學(xué)校影響極大

2017年9月，學(xué)校與市政府簽訂了征收補(bǔ)償框架協(xié)議，同年10月經(jīng)市政府研究確定由代建單位以開辦瀘州市川酒文化培訓(xùn)學(xué)校的名義進(jìn)行學(xué)校新校區(qū)建設(shè)。本項(xiàng)目預(yù)計(jì)投資為13億元，代建單位所需投入資金量巨大。因此，框架協(xié)議中就約定學(xué)校老校區(qū)土地分兩步移交，市政府先期征收學(xué)校尚未開發(fā)建設(shè)的97.32畝土地，其土地收益全部用于學(xué)校新校區(qū)建設(shè)，以減少資金壓力。2018年8月代建單位完成了EPC總承包單位招標(biāo)工作，代建單位和總承包約定以新校區(qū)土地證、房屋征收產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置協(xié)議書作為擔(dān)保，向銀行融資推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。然而受市場經(jīng)濟(jì)影響，代建單位內(nèi)部出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難，直接推遲了土地證的辦理和安置協(xié)議的簽訂工作，項(xiàng)目融資陷入了困難。項(xiàng)目急需的人工材料款遲遲得不到解決，民工保證金、工程進(jìn)度款、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)用全部待支付，已在斷斷續(xù)續(xù)的施工，已債務(wù)累累。在向代建單位多次催款無果后無奈選擇停工，原本約定2019年9月建成投運(yùn)，當(dāng)時只能無限期推遲交付，項(xiàng)目一度面臨終止EPC總承包合同進(jìn)入項(xiàng)目清算環(huán)節(jié)。在當(dāng)時學(xué)校的省級優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)院校建設(shè)、內(nèi)部診斷與改進(jìn)驗(yàn)收、爭創(chuàng)省“雙高計(jì)劃”皆按照2019年9月新校區(qū)投入使用為時間節(jié)點(diǎn)計(jì)劃部署，面對突然起來的頻繁無限期停工，導(dǎo)致學(xué)校很多急需開展的工作無法進(jìn)行，已對學(xué)校后續(xù)一系列工作的開展造成重大影響。

1.2.2受超概影響各方對建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成共識，代建單位單方面降低標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，為后續(xù)交鑰匙帶來諸多困難

2019年5月，學(xué)校、代建單位與市征收辦達(dá)成一致意見，各方確認(rèn)了《瀘州市川酒文化培訓(xùn)學(xué)校驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及清單》，隨后再通過市政府常務(wù)會、市委常委會審議，最后報(bào)省級相關(guān)部門并經(jīng)省政府領(lǐng)導(dǎo)批示同意，將作為雙方資產(chǎn)置換驗(yàn)收的重要依據(jù)。建設(shè)過程中項(xiàng)目出現(xiàn)了超概算2個億左右的情況，經(jīng)多方協(xié)調(diào)無果，在相關(guān)部門明確項(xiàng)目總投資不突破13億元且又必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)的原則后，代建單位則采用“降低建安建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”、“壓縮或不再采購新設(shè)施設(shè)備”等方法以求降低投資。代建單位在未獲得學(xué)校同意的情況下單方面已將《新校區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及清單》中要求的部分內(nèi)容做了修改和刪減，且部分建筑已按照修改后內(nèi)容建設(shè)，并成既定事實(shí)。造成大量的校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和部分配套標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到之前經(jīng)各方確認(rèn)后的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。對于新校區(qū)的物資采購和老校區(qū)搬遷費(fèi)用將不一定能滿足學(xué)校需求，只采購部分物資或不負(fù)責(zé)學(xué)校老校區(qū)搬遷，已經(jīng)影響學(xué)校后續(xù)正常的教學(xué)活動開展，學(xué)校也將無法按時驗(yàn)收及組織搬遷。學(xué)校辦學(xué)有自己的規(guī)律性，若為了控制項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)前的投資，采用社會化服務(wù)墊支建設(shè)后續(xù)會出現(xiàn)糾紛、多方相互扯皮等現(xiàn)象。而大量的削減建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)內(nèi)容，這也為后續(xù)項(xiàng)目移交及使用帶來了諸多隱患，成了學(xué)校無法回避又無可奈何的痛點(diǎn)。

1.3在竣工交付階段

1.3.1帶著問題移交后工程整改進(jìn)展緩慢，問題長時間無法解決

在克服了外接電源不通電大量設(shè)備無法調(diào)試、市政配套設(shè)施建設(shè)滯后（水、燃?xì)?、交通）、老校區(qū)搬遷任務(wù)重等一系列困難后，學(xué)校終于8月23日帶著大量問題正式接手入住新校區(qū)。但直到11月初，經(jīng)學(xué)校與代建單位多次協(xié)商依然還有大量問題尚未解決。如“全校建筑消防設(shè)施抽查復(fù)檢及驗(yàn)收未完成、39臺電梯尚未辦理特種設(shè)備注冊登記手續(xù)、12#樂學(xué)樓和8#-D通風(fēng)系統(tǒng)尚未完工”等等，這些問題長時間影響學(xué)校正常運(yùn)行、師生正常教學(xué)生活和學(xué)生穩(wěn)定。既有輿情風(fēng)險(xiǎn)，也導(dǎo)致學(xué)校新校區(qū)驗(yàn)收、整改推進(jìn)遲緩，影響整體移交和按期辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。

1.3.2新老校區(qū)資產(chǎn)過戶存在時間差，工程款糾紛短時間難以達(dá)成共識

按照框架協(xié)議的約定，自安置房整體完成移交后第一日起，在180天內(nèi)需完成產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。但從8月23日至今，在移交過程中因代建單位資金困難，市政府也尚未支付代建單位全部或部分購房款，致使代建單位無力支付總包單位、供應(yīng)商，許多整改事項(xiàng)移交項(xiàng)目無法推動，導(dǎo)致新校區(qū)項(xiàng)目無法按期移交并辦理產(chǎn)權(quán)手續(xù)。經(jīng)學(xué)校多次與代建單位、市征收辦、市級相關(guān)部門溝通，但收效甚微。若產(chǎn)權(quán)無法按期移交辦理，將對學(xué)校的更名、雙高建設(shè)、提質(zhì)培優(yōu)、對標(biāo)競技等內(nèi)涵式發(fā)展工作帶來諸多困難，限期內(nèi)若無法完成產(chǎn)權(quán)移交及固定資產(chǎn)登記手續(xù)，學(xué)校將面臨主管部門及上級國有資產(chǎn)管理單位的問責(zé)，這一系列的問題學(xué)校屆時將無法回避。

2在資產(chǎn)置換模式下建設(shè)高職院校新校區(qū)的對策

2.1成立學(xué)校征收搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)組，負(fù)責(zé)征收搬遷日常工作和綜合協(xié)調(diào)，同時明確學(xué)校職責(zé)

2.1.1由市政府牽頭成立學(xué)校征收搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)組，將項(xiàng)目列為省市重點(diǎn)工程并督促責(zé)任單位限期完成

由主要市領(lǐng)導(dǎo)任組長，市住建局、市財(cái)政局、市自規(guī)局等相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人作為成員。建立項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制和決策機(jī)制，負(fù)責(zé)項(xiàng)目評定、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，及時協(xié)調(diào)解決如項(xiàng)目報(bào)批、辦證、老校區(qū)征地補(bǔ)償、項(xiàng)目超概等問題。同時，明確瀘州市川酒文化培訓(xùn)學(xué)校即為學(xué)校新校區(qū)，學(xué)校與市政府簽訂的框架協(xié)議中關(guān)于“政府性基金和稅費(fèi)減免”同樣適用于瀘州市川酒文化培訓(xùn)學(xué)校，打消代建單位對超概的疑慮。進(jìn)一步，確認(rèn)學(xué)校新校區(qū)總投資預(yù)算包含內(nèi)容，先期出讓學(xué)校老校區(qū)97.3畝土地的時間與相關(guān)資金利息的計(jì)算方式。

2.1.2進(jìn)一步明確學(xué)校在新校區(qū)建設(shè)中職能職責(zé)，充分征求并尊重學(xué)校意見

作為高校，學(xué)校辦學(xué)有自身的特點(diǎn)，建設(shè)新校區(qū)既要尊重學(xué)校的基本辦學(xué)規(guī)律，又要重視實(shí)訓(xùn)室專業(yè)建設(shè)。對校園環(huán)境、總體布局是否科學(xué)合理，是需要代建單位事前充分征求學(xué)校意見并充分論證，除了滿足人文美學(xué)外，還要兼顧實(shí)際使用功能，減少異性房間。尤其是對專業(yè)實(shí)訓(xùn)室用電負(fù)荷更是要開展專項(xiàng)設(shè)計(jì)、論證、復(fù)核工作，除滿足學(xué)校當(dāng)前功能需求，還要預(yù)留一定拓展空間，要有延續(xù)性，避免在后續(xù)建設(shè)過程中出現(xiàn)糾紛、扯皮等情況。為此雙方要進(jìn)一步明確學(xué)校的職能職責(zé)，學(xué)校作為新校區(qū)交付后的產(chǎn)權(quán)方及最終使用者，有權(quán)全程參與項(xiàng)目建設(shè)。從校區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)、功能需求到具體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容等確保新校區(qū)符合學(xué)校使用需求。各方可共同協(xié)商，根據(jù)學(xué)校的基本配置要求，由學(xué)校負(fù)責(zé)起草編制《新校區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及清單》，共同約定交付標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，并將其作為日后交付條件要求，強(qiáng)調(diào)學(xué)校話語權(quán)。

2.2督促代建單位成立經(jīng)費(fèi)保障專班，圍繞建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，堅(jiān)持保基本功能原則多方協(xié)商

2.2.1強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)成立經(jīng)費(fèi)保障專班，落實(shí)復(fù)工復(fù)產(chǎn)

為確保學(xué)校新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目有序推進(jìn)，順利完成秋季入學(xué)目標(biāo)任務(wù)。按照“工作項(xiàng)目化、項(xiàng)目目標(biāo)化、目標(biāo)節(jié)點(diǎn)化、節(jié)點(diǎn)責(zé)任化”的原則，由學(xué)校征收搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)組盡早統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決老校區(qū)土地提前出讓、保障項(xiàng)目建設(shè)資金、項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)分歧等較為突出的問題。同時將項(xiàng)目納入省市重點(diǎn)項(xiàng)目，由市委目督辦牽頭，重點(diǎn)督查落實(shí)項(xiàng)目復(fù)工復(fù)產(chǎn)推進(jìn)工作，落實(shí)項(xiàng)目專項(xiàng)資金保障工作，全力做好資金要素保障，破解制約建設(shè)難題。全力加大項(xiàng)目推進(jìn)力度：一是定期赴工程建設(shè)一線調(diào)研指導(dǎo)，及時協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)推進(jìn)中的問題，形成上下聯(lián)動、齊抓共管的工作局面;二是定期召開專題進(jìn)度會議，要求各參建單位牢固樹立時間節(jié)點(diǎn)意識，對照既定目標(biāo)任務(wù)，倒排工期、掛圖作戰(zhàn)，充實(shí)施工力量，在確保安全和質(zhì)量的前提下，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度;三是要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時督促檢查，提升工作效能，加快項(xiàng)目建設(shè)步伐。

2.2.2圍繞項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，堅(jiān)持保基本功能原則多方協(xié)商

鑒于學(xué)校新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)特殊性，學(xué)校作為最終使用者，在項(xiàng)目建設(shè)過程中要充分發(fā)揮“業(yè)主單位”優(yōu)勢，除了督促各參建單位嚴(yán)把質(zhì)量安全關(guān)，切實(shí)把精、細(xì)、嚴(yán)、實(shí)要求貫穿到工程建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，加強(qiáng)監(jiān)督管理以外。當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)遇到超概，需要進(jìn)一步確定或者優(yōu)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容時候，代建單位應(yīng)當(dāng)充分尊重和征求學(xué)校的意見及建議。而不是一味地為了壓縮投資，削減或者降低了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，到最后會發(fā)現(xiàn)，反而成了雞肋，誰用誰難受。加強(qiáng)多方的溝通協(xié)調(diào)，堅(jiān)持基本功能使用原則，確保按照標(biāo)準(zhǔn)和商定的內(nèi)容完成項(xiàng)目建設(shè)。

2.3強(qiáng)調(diào)帶問題移交督促代建單位成立維修維保專班，限期完成產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)

2.3.1規(guī)范移交程序，明確帶問題移交內(nèi)容

按照框架協(xié)議各方約定的要求，學(xué)校新校區(qū)屬于代建項(xiàng)目。因此在移交這個環(huán)節(jié)，由市征收辦牽頭，處理移交專班小組，由市征收辦組織，代建單位、施工單位、監(jiān)理單位及學(xué)校各二級使用部門（單位）全程參與。除了樓宇裝修、水電、安裝工程移交之外，還應(yīng)該將消防、電梯、中央空調(diào)、綠化、電教設(shè)備、智能化（標(biāo)考、監(jiān)控、校園廣播等）、空氣源等專項(xiàng)工程一并納入移交范圍。將問題一并記錄在“工程移交單”上并注明限期整改時間。同時，督促代建單位成立后續(xù)的維修維護(hù)專班，按照樓棟、專業(yè)分包班組專門落實(shí)維修維護(hù)事宜，對雙方有分歧無法達(dá)成共識的維修事宜再另行協(xié)商。

2.3.2專題請示征收搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)組限期完成產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)

在移交及辦理產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)環(huán)節(jié)，會遇到項(xiàng)目整改滯后、移交工作難以推動、超概審計(jì)等諸多問題，要和代建單位加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通。涉及到稅費(fèi)減免，各種政府性基金還應(yīng)當(dāng)及時征求稅務(wù)機(jī)關(guān)、住建及教育主管部門意見及建議。強(qiáng)調(diào)對項(xiàng)目建設(shè)過程中相關(guān)聯(lián)的資料整理收集成冊，如框架協(xié)議、會議紀(jì)要、技術(shù)圖紙等等。對雙方無法協(xié)商解決的主要問題，要形成專題報(bào)告及時將問題報(bào)告給征收搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)組或省市相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，請求協(xié)調(diào)解決。按照產(chǎn)權(quán)移交及國有資產(chǎn)上賬相關(guān)程序，對涉及固定資產(chǎn)事宜還應(yīng)當(dāng)履行事先申報(bào)及備案手續(xù)，力爭在各方約定的時間段里，平穩(wěn)有序的完成產(chǎn)權(quán)移交事宜，確保學(xué)校新校區(qū)后續(xù)的各項(xiàng)工作穩(wěn)定有序。

3結(jié)束語

總之，通過對采取新、老校區(qū)資產(chǎn)置換的方式建設(shè)高職院校新校區(qū)模式的研究，可以看出項(xiàng)目建設(shè)是一個及其復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。在項(xiàng)目建設(shè)過程中若資金籌措和融資不能及時到位、與代建單位之間溝通不及時不順暢、沒有一個強(qiáng)有力的工作領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將會給項(xiàng)目建設(shè)帶來諸多問題。因此，高職院校應(yīng)該在全面了解項(xiàng)目建設(shè)所需資金的基礎(chǔ)上，積極的尋求和政府、代建單位協(xié)作爭取建立一種多元化、健全的融資機(jī)制，順利開展新校區(qū)的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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