2021年房地產(chǎn)領域重大政策解析

李嘉珣　 姜晨

摘要：2021年，全國房地產(chǎn)市場總體保持平穩(wěn)，各項指標保持在合理區(qū)間范圍內(nèi)，但也有個別城市出現(xiàn)短期房價非理性上漲、個別房企發(fā)生資金鏈斷裂、市場預期轉(zhuǎn)變迅速等情況，全國呈現(xiàn)出“上半年整體偏熱，下半年降溫迅速”的特點。縱觀全年房地產(chǎn)領域出臺的各項政策，依然緊緊圍繞“房住不炒”的定位，建立房價地價聯(lián)動機制，持續(xù)完善房地產(chǎn)長效機制，穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

關鍵詞：房地產(chǎn);調(diào)控;二手房指導價;房地產(chǎn)稅

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）01-0006-05 收稿日期：2021-12-09

1 全面實施貸款集中度管理，完善房地產(chǎn)金融管理長效機制

為增強金融機構(gòu)抵御房地產(chǎn)市場波動的能力，以及防范單一行業(yè)貸款集中度聚集帶來的系統(tǒng)性風險，人民銀行聯(lián)合銀保監(jiān)會宣布于2021年伊始開始實施銀行業(yè)金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度管理制度，在綜合考慮銀行的資產(chǎn)規(guī)模、機構(gòu)類型等因素后，分類設置房地產(chǎn)貸款余額占比和個人住房貸款余額占比兩個上限，其中，房地產(chǎn)貸款占比根據(jù)銀行規(guī)模設定為12.5%～40%不等，個人住房貸款占比設定為7.5%～32.5%不等。盡管自2016年起，金融監(jiān)管部門對房地產(chǎn)貸款集中度的管理就未曾間斷，但彼時主要以窗口指導形式，對銀行約束力較弱，銀行放貸沖動不減。本次貸款集中度機制的建立，明確了貸款比重的上限要求，倒逼金融機構(gòu)將放貸資金投入到其他實體經(jīng)濟中，持續(xù)遏制房地產(chǎn)金融化、泡沫化。

在執(zhí)行層面，銀行普遍將房地產(chǎn)貸款投向一手房，導致熱點城市二手房貸款額度持續(xù)緊張。年中時，深圳、東莞、南京、杭州、鄭州等市部分銀行均傳出二手房貸款額度用盡消息。受此影響，上述城市的二手房下半年成交周期不斷延長，成交量也有所下滑。盡管如此，監(jiān)管部門對貸款集中度的執(zhí)行力度依然不減，2021年11月深圳發(fā)布《關于推動金融業(yè)服務新發(fā)展格局的指導意見》指出，要深入落實房地產(chǎn)貸款集中度管理制度，房地產(chǎn)貸款集中度高的機構(gòu)，要積極優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，逐步減少對房地產(chǎn)業(yè)務的依賴。如果未來貸款占比上限不調(diào)整，房貸偏緊的狀態(tài)或?qū)⒊蔀槌B(tài)，信貸資源也將加速流向制造業(yè)等實體經(jīng)濟領域。

2 嚴查經(jīng)營貸違規(guī)流入房地產(chǎn)，加大督促整改和處罰力度

2020年三季度以來，各地陸續(xù)出現(xiàn)經(jīng)營貸違規(guī)流入房地產(chǎn)市場的行為，導致部分地區(qū)房價出現(xiàn)快速上漲。2021年3月，銀保監(jiān)會、住建部、人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關于防止經(jīng)營用途貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)領域的通知》，在借款人資質(zhì)核查、信貸需求審核、貸款期限管理等9方面提出要求。而在此之前，北京、上海及廣東省均發(fā)布了信貸合規(guī)性管理通知，要求管轄的金融機構(gòu)切實加強信貸資金管理用途，并加強非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場檢查力度。2021年6月，銀保監(jiān)會召開新聞發(fā)布會，表示要將挪用經(jīng)營貸的借款人報送征信系統(tǒng)，還要將防止經(jīng)營貸違規(guī)流入房地產(chǎn)作為常態(tài)化監(jiān)管工作。2021年9月末，在央行和銀保監(jiān)會共同召開的房地產(chǎn)金融工作座談會上，相關負責人表示“經(jīng)營貸違規(guī)流入房地產(chǎn)領域的問題得到了有效遏制”。

近年來，我國部分城市房價上漲過快、房地產(chǎn)擠壓實體經(jīng)濟發(fā)展的問題一直沒有得到有效解決，房地產(chǎn)領域金融化現(xiàn)象比較突出，已經(jīng)成為我國金融體系健康發(fā)展的“灰犀牛”。堵住經(jīng)營貸違規(guī)流入房地產(chǎn)，既能夠讓紓困中小微企業(yè)的資金發(fā)揮真正作用，又能防止資金過度流入引發(fā)的金融風險，為做好“六穩(wěn)”工作提供了有力支持，還能夠防止資金無序流動而削弱房地產(chǎn)長效機制構(gòu)建的頂層構(gòu)架。預計未來隨著監(jiān)管方式和監(jiān)管手段不斷細化，查處經(jīng)營貸的力度也將逐步加強。

3 土地出讓方式出現(xiàn)重大變化，市場熱度分化嚴重

為提高市場信息透明度，營造公開的出讓環(huán)境，2021年2月，自然資源部發(fā)布了新的住宅用地出讓政策，要求22個重點城市集中發(fā)布土地出讓公告、集中組織土地出讓活動，即“兩集中”政策。新的土地出讓方式改變了房地產(chǎn)原有的運行機制，減少了地方政府對土地市場不規(guī)則的調(diào)控。在首輪土拍中，各地普遍采取房價地價聯(lián)動機制，大部分城市采取“限房價、競地價”的方式，北京最為嚴格，在“雙限”的基礎上采取了“競政府持有產(chǎn)權(quán)、競高標準方案”的出讓方式。從土拍結(jié)果看，四個一線城市及長三角、粵港澳等南方地區(qū)熱度較高，沒有設置限價的城市土拍競爭十分激烈，地價屢創(chuàng)新高。

2021年下半年起，各地加強了對房企購地資金來源的審查，堵住了部分房企通過前融、信托、私募等途徑獲取購地資金的漏洞，規(guī)定了禁止房企成立“馬甲”公司參與土地競拍，加之部分頭部房企陸續(xù)“爆雷”，市場預期不穩(wěn)，導致第二輪土拍迅速遇冷，終止交易、流拍、底價成交、低溢價率情況占比大幅增加。在此情況下，在第三輪土拍中，各地都降低了土拍門檻。其中，蘇州土拍保證金比例從50%降到30%，廣州黃埔區(qū)、南沙區(qū)取消了“限房價”的要求，杭州等城市將“競品質(zhì)”改為“定品質(zhì)”，給房企留出適當?shù)睦麧櫩臻g?？v觀三輪土拍情況，各地在制定土地規(guī)則上因城施策，根據(jù)當?shù)胤康禺a(chǎn)市場、人口流入情況等制定相應出讓規(guī)則。同時，各地也根據(jù)上一輪土拍情況及時調(diào)整政策，圍堵規(guī)則漏洞，引導合理預期。

4 二手房成交指導價政策出臺，成為調(diào)控新利器

為更加有效精準地調(diào)控市場，2021年以來，熱點城市陸續(xù)出臺二手房成交指導價政策。2021年2月，深圳市住房和建設局率先出臺了《關于建立二手住房成交參考價格發(fā)布機制的通知》，首次公布了全市3595個小區(qū)的參考價格，引導中介機構(gòu)合理發(fā)布掛牌價格和商業(yè)銀行合理發(fā)放二手住房貸款。隨后，無錫、寧波、成都、西安、東莞、紹興、衢州、廣州、三亞等城市也陸續(xù)跟進，發(fā)布了相似的調(diào)控措施。2021年7月，上海市要求在已實施的房源掛牌核驗基礎上，增加價格信息的核驗，沒有通過價格核驗的房源不得對外發(fā)布。

政策內(nèi)容上，各地采取了“因城施策”的方式。參考價格方面，深圳以二手住房網(wǎng)簽價格為基礎，參考周邊一手住房價格綜合形成參考價格;西安、成都、紹興參考二手住房網(wǎng)簽價格、評估價格和新房掛牌價格等形成參考價格;東莞還參考了區(qū)域地價房價分級管理、住宅建造品質(zhì)等因素確定參考價格;上海則是依據(jù)住房真實住房成交價格，綜合考慮多重因素確定。覆蓋范圍方面，深圳覆蓋了全市多數(shù)小區(qū)，西安、成都涉及重點熱門小區(qū)，寧波市主要針對熱點學區(qū)進行住房價格指導。此外，無錫、西安還規(guī)定中介機構(gòu)不得以“學區(qū)房”“學位房”等名義炒作房價，不得誘導小區(qū)業(yè)主參與哄抬房價。三亞規(guī)定，如果房屋超過參考價，則無法辦理網(wǎng)簽。由于二手房參考價格機制是金融機構(gòu)貸款審批的依據(jù)，增加購房人的首付比例，對市場價格預期起到了非常強的引導作用，在控制房價上漲的作用力十分直接。因此，發(fā)布該政策的城市房地產(chǎn)市場陸續(xù)出現(xiàn)成交量急速下降的情況，價格也有所松動。未來該政策也將成為熱點城市調(diào)控的利器，不排除其他城市在市場過熱時出臺該政策。

5 持續(xù)加大保障性租賃住房政策支持力度，各地陸續(xù)出臺配套政策

近年來，國家持續(xù)加大住房保障工作力度，加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系。其中，發(fā)展保障性租賃住房是該住房保障體系構(gòu)建探索的最新進展。2021年7月，國務院辦公廳發(fā)布了《加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號）》，成為近幾年該住房種類單獨發(fā)布的最高規(guī)格的政策文件。同月，國家發(fā)改委印發(fā)了《關于進一步做好基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點工作的通知》，明確將保障性租賃住房納入基礎設施REITs項目。隨后，廈門、合肥、廣州、武漢、上海等地陸續(xù)發(fā)布發(fā)展當?shù)乇Ｕ闲宰赓U住房的實施意見或?qū)嵤┓桨?，其中，廈門規(guī)定符合條件申請改建為保障性租賃住房的非住宅類存量房屋，可以不變更土地使用性質(zhì)、土地使用年限，不補繳土地價款;廣州率先試點住房公積金在保障性租賃住房可“按月還租”，緩解租戶壓力;上海則計劃同期新增住房供應總量的40%以上為保障性租賃住房。

由于我國城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展和人口流動日益頻繁，大城市住房矛盾日益突出，進城務工人員、新就業(yè)大學生以及青年人的住房問題日益凸顯。基于此，我國住房保障體系順應時代要求，保障對象從戶籍居民為主向常住人口轉(zhuǎn)變。此外，相對于公租房、經(jīng)適房政策，保障性租賃住房政策呈現(xiàn)如下特點，一是多主體參與，推動主體由政府、企業(yè)和社會機構(gòu)共同參與;二是保障定位更加明晰，新市民、青年人是主要保障對象，部分城市申請對象將不限戶籍、不設收入線;三是土地支持政策更明確，各地可探索集體經(jīng)營性建設用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地、非居住存量房屋和新供應國有建設用地建設保障性租賃住房;四是資金籌措路徑更多元，支持金融機構(gòu)以市場化方式提供長期貸款、信用類債券、發(fā)行擔保債券、納入基礎設施REITs等。

6 房地產(chǎn)稅試點進展引發(fā)熱議，推出時機漸行漸近

自2014年政府工作報告中提出“做好房地產(chǎn)稅立法相關工作”后，房地產(chǎn)稅立法工作穩(wěn)妥推進。2021年以來，房地產(chǎn)稅改革試點被屢次提起，引發(fā)社會熱議。2021年5月，財政部等四部門負責人在京召開房地產(chǎn)稅改革試點工作座談會，聽取部分城市負責人及部分專家學者對房地產(chǎn)稅改革試點工作的意見;2021年10月出版的《求是》雜志發(fā)表習近平總書記重要文章《扎實推進共同富?！分刑岬剑e極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點工作;2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議作出決定，授權(quán)國務院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作。財政部、稅務總局有關負責人表示，財政部、稅務總局將依照全國人大常委會的授權(quán)，起草房地產(chǎn)稅試點辦法（草案），按程序做好試點各項準備工作。

縱觀2021年中央層面的各類信號，可推斷房地產(chǎn)稅是大勢所趨，已經(jīng)不存在技術層面障礙。但房地產(chǎn)稅涉及面廣、立法環(huán)節(jié)多、對市場預期影響不確定性強，涉及的稅率、征收方法等細節(jié)上還需斟酌和考慮，短期內(nèi)大范圍鋪開尚存難度。加之2011年在上海、重慶兩地試點的對個人住房征收的“房產(chǎn)稅”，由于覆蓋范圍窄、稅率低等多種原因，為在全國范圍內(nèi)征收房地產(chǎn)稅的參考意義有限。本次房地產(chǎn)稅征收預計也將采取先行試點的方式，積累經(jīng)驗和做法，待各方面條件成熟后再落地。

7 預售資金監(jiān)管加強，“限漲限跌”行政手段并存

2021年下半年以來，部分房企爆發(fā)流動性風險，多地出臺了預售資金監(jiān)管新規(guī)，防止出現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)項目大批爛尾，維護購房者合法權(quán)益。西安、無錫、天津、蘭州、東莞、重慶、北京、青島、廣州、廈門等地陸續(xù)出臺新的商品房預售資金監(jiān)督管理辦法或操作規(guī)程。其中，大部分城市要求商品房預售資金全部存入專用監(jiān)管賬戶，預售資金根據(jù)開發(fā)項目進度核撥（一般分為建成層數(shù)達到規(guī)劃總層數(shù)一半、主體結(jié)構(gòu)封頂、單體竣工驗收合格、完成商品房現(xiàn)售備案四個階段），部分城市還對購房人選擇升級裝修價款納入監(jiān)管，部分城市還建立了風險評估動態(tài)機制，對誠信較低的企業(yè)采取更嚴格的資金監(jiān)管機制。

此外，由于個別房企為加快回籠資金大幅降價促銷，擾亂市場秩序，造成市場預期不穩(wěn)，各地陸續(xù)出臺房價“限跌令”，防止房價出現(xiàn)斷崖式下跌。自2021年7月以來，長春、菏澤、岳陽、唐山、南通等19個城市陸續(xù)發(fā)布政策或召開房企座談會，要求樓盤定價不得低于備案價格的85%或90%，并打擊惡意降價行為。隨著各地市場不斷分化，預計未來“限漲限跌”同時存在的情況將一直持續(xù)，宏觀調(diào)控思路也將由單一的防止房價過快上漲轉(zhuǎn)向防止房價“大起大落”。

8 著力整治規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序，聚焦四大領域

2021年7月23日，住建部等八部門聯(lián)合印發(fā)了《關于持續(xù)整治規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序的通知》（以下簡稱《通知》），標志著整治規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序進入新的階段?！锻ㄖ诽岢?，要“力爭用3年左右時間，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場秩序明顯好轉(zhuǎn)”。具體措施上，整治范圍主要針對房地產(chǎn)開發(fā)、房屋買賣、住房租賃和物業(yè)服務這四大人民群眾反映強烈、社會關注度高的領域。其中，房地產(chǎn)開發(fā)主要涉及房企違法開工、未按時交付和房屋質(zhì)量問題;房屋買賣主要關注虛假信息、套取資金違規(guī)流入房產(chǎn)、以及“茶水費”“捆綁銷售”等問題;住房租賃主要涉及租賃主體合規(guī)經(jīng)營的各項問題;物業(yè)服務主要關注收費標準、資金使用、履約責任等方面。

事實上，2021年初以來，各地陸續(xù)開始加強房地產(chǎn)市場秩序整治工作，廣州、北京、南京、無錫等十幾個重點城市開展了房地產(chǎn)市場秩序?qū)ｍ椥袆?，嚴查中介機構(gòu)違規(guī)行為，并對炒作“學區(qū)房”、辦理“經(jīng)營貸”違規(guī)流入樓市的機構(gòu)進行警告、約談、停業(yè)整頓和暫停網(wǎng)簽權(quán)限等處罰措施。各地也發(fā)布政策，針對本地房地產(chǎn)領域的新情況新問題，陸續(xù)發(fā)布政策予以整治。其中，海南省政府發(fā)布的《海南省2021年房地產(chǎn)市場專項整治工作方案》中，明確表示要“嚴厲打擊規(guī)避限購政策騙購、變相漲價、違規(guī)銷售等違法違規(guī)行為”;深圳市房產(chǎn)中介協(xié)會發(fā)布的《關于開展房地產(chǎn)中介機構(gòu)規(guī)范經(jīng)營專項整治工作的通知》中，明確整治范圍為“發(fā)布虛假房源、誘導消費者使用金融產(chǎn)品、偽造流水”的行為。

作者簡介：李嘉珣，住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心。

姜晨，蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設局。