數(shù)字經(jīng)濟(jì)視野下數(shù)字政府發(fā)展與實(shí)踐圖景

劉學(xué)濤

（西北政法大學(xué) 楓橋經(jīng)驗(yàn)與社會(huì)治理研究院，陜西 西安 710063）

一、問(wèn)題的提出

早在20世紀(jì)90年代，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)逐漸興起。①劉權(quán)、劉學(xué)濤：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)的界定、發(fā)展與法治保障》，《金融博覽》2020年第5期。數(shù)字經(jīng)濟(jì)這個(gè)名詞出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代，首次出現(xiàn)是在美國(guó)學(xué)者唐·泰普斯科特（Don Tapscott）于1996年所著的The Digital Economy：Promise and Peril in the Age of Networked Intelligence中，但數(shù)字經(jīng)濟(jì)在學(xué)術(shù)界并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義。目前得到廣泛認(rèn)可的是《G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》中給出的定義：數(shù)字經(jīng)濟(jì)是指以使用數(shù)字化的知識(shí)和信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)作為重要載體、以信息通信技術(shù)的有效使用作為效率提升和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要推動(dòng)力的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。②梅宏：《大數(shù)據(jù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)》，《求是》2022年第2期。數(shù)字經(jīng)濟(jì)在技術(shù)層面主要包括大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能、5G通信等新興技術(shù)?，F(xiàn)階段，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)是我國(guó)重要國(guó)策，①萬(wàn)曉榆、羅焱卿、袁野：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的評(píng)估指標(biāo)體系研究——基于投入產(chǎn)出視角》，《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期。習(xí)近平總書(shū)記在2021年10月18日主持中共中央政治局就推動(dòng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展進(jìn)行的第三十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)加速創(chuàng)新，日益融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域全過(guò)程，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋?jìng)爭(zhēng)格局的關(guān)鍵力量。習(xí)近平總書(shū)記指出，要完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系，健全法律法規(guī)和政策制度，完善體制機(jī)制，提高我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。②習(xí)近平：《不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)》，《求是》2022年第2期。當(dāng)今時(shí)代，科學(xué)技術(shù)日新月異，數(shù)字化智能化深入發(fā)展，深刻影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)與社會(huì)運(yùn)行規(guī)律，數(shù)字時(shí)代已經(jīng)全面到來(lái)。研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)視野下數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展與實(shí)踐圖景，實(shí)踐上或許能有效回應(yīng)時(shí)代關(guān)切和挑戰(zhàn)，理論上能更好地凝練研究方向、塑造學(xué)科特色，共同推進(jìn)“數(shù)字中國(guó)”③2016年，我國(guó)發(fā)布的“十三五”規(guī)劃中提出實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，加快建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”。此后，在《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中把“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)和發(fā)展信息經(jīng)濟(jì)作為信息化工作的重中之重?！丁笆濉眹?guó)家信息化規(guī)劃》細(xì)化了“數(shù)字中國(guó)”的建設(shè)目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告也提出加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究，支撐“數(shù)字中國(guó)、智慧社會(huì)”的建設(shè)?！皵?shù)字中國(guó)”建設(shè)成為縮小數(shù)字鴻溝、釋放數(shù)字紅利，支撐黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡、包容和可持續(xù)發(fā)展，提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)支撐。戰(zhàn)略下的法治理論研究。本文從實(shí)際出發(fā)，注重導(dǎo)向性、創(chuàng)新性、前沿性、理論性和實(shí)踐性，聚焦學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，旨在厘清數(shù)字政府的發(fā)展軌跡，以便更好地觀察其發(fā)展態(tài)勢(shì)。

二、從電子政府到數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展

數(shù)字政府建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，包含眾多子項(xiàng)目。我國(guó)在數(shù)字政府全面鋪開(kāi)建設(shè)伊始，在眾多子項(xiàng)目建設(shè)中已經(jīng)取得較大成果，這為數(shù)字政府總體建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如何更好地研究數(shù)字政府發(fā)展，需要先予厘清電子政務(wù)到數(shù)字政府建設(shè)的基本發(fā)展脈絡(luò)，這有助于清晰地闡釋數(shù)字政府的核心要義，同時(shí)這也是本文整體研究的一項(xiàng)基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)內(nèi)容。

厘定電子政務(wù)、電子政府的基本含義，梳理相互之間的關(guān)系層次，有助于對(duì)數(shù)字政府的含義、框架和發(fā)展結(jié)構(gòu)形成清晰的認(rèn)識(shí)。電子政務(wù)（Electronic Government，縮寫(xiě)為E-Gov）是近幾年來(lái)伴隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和應(yīng)用而產(chǎn)生的新術(shù)語(yǔ)，尚未形成具體的體系化解釋，結(jié)合實(shí)踐發(fā)展實(shí)際，概言之就是政府職能管理部門(mén)運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)手段，將政府可公開(kāi)的信息面向社會(huì)發(fā)布，以方便公眾行使知情權(quán)，使一部分可網(wǎng)絡(luò)化處理、延伸的職能及服務(wù)通過(guò)虛擬化形式得以便捷實(shí)現(xiàn)，只不過(guò)初期的電子政務(wù)建設(shè)層級(jí)比較低，功能受限，保障措施不完善。

“電子政府”屬于學(xué)術(shù)界基于研究給定的研究術(shù)語(yǔ)，在官方層面上尚未使用過(guò)，所謂電子政府，西方學(xué)者將其定義為是將工業(yè)化模型的大政府（特點(diǎn)是集中管理、分層結(jié)構(gòu)在物理經(jīng)濟(jì)中運(yùn)行）轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷墓芾眢w系，以適應(yīng)全球性、虛擬的、以知識(shí)為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，這種新型的管理體系就是電子政府。④饒傳平：《網(wǎng)絡(luò)法律制度——前沿與熱點(diǎn)專題研究》，人民法院出版社，2005，第47頁(yè)。從定義可知，電子政府依附于現(xiàn)實(shí)政府而存在，電子政府是現(xiàn)實(shí)政府的一個(gè)組成部分。電子政府作為政府主體的表現(xiàn)形式，其應(yīng)該屬于嚴(yán)格的行政主體，政府應(yīng)對(duì)其運(yùn)行的電子政府負(fù)有完全的行政責(zé)任，所以電子政府與現(xiàn)實(shí)政府一樣應(yīng)具有行政性。電子政務(wù)實(shí)質(zhì)上是構(gòu)建一個(gè)電子政府，利用信息技術(shù)和通信技術(shù)，有效地實(shí)現(xiàn)行政、服務(wù)及內(nèi)部管理等功能。①周賀來(lái)：《基于電子政務(wù)的政府公共服務(wù)電子化研究》，中國(guó)水利水電出版社，2017，第32頁(yè)。通過(guò)對(duì)電子政府與電子政務(wù)之間基礎(chǔ)關(guān)系的厘定發(fā)現(xiàn)，電子政務(wù)是電子政府建設(shè)的過(guò)程性項(xiàng)目，而電子政府是電子政務(wù)所追求的基礎(chǔ)目標(biāo)結(jié)果。即電子政府是電子政務(wù)進(jìn)行到一定階段時(shí)才能達(dá)到的目標(biāo)，電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)電子政府的基礎(chǔ)過(guò)程。

隨著互聯(lián)網(wǎng)與各傳統(tǒng)領(lǐng)域的深度融合，云存儲(chǔ)、云計(jì)算等技術(shù)的快速發(fā)展，人類(lèi)邁向了大數(shù)據(jù)時(shí)代。②李曉秋、李雪倩：《重大公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控中個(gè)人數(shù)據(jù)的利用》，《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第5期。近些年，隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化、數(shù)據(jù)化、全球化的拓展和深入，一種利用信息、數(shù)據(jù)作為治理手段的趨勢(shì)方興未艾，且有加速推廣的明顯跡象。黨的十六大報(bào)告將電子政務(wù)作為行政管理體制改革的一部分明確提出，表明了電子政務(wù)的重要性。2015年，十八屆五中全會(huì)首次提出“國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》發(fā)布。2016年起，國(guó)家相繼發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》等一系列文件政策推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，各地通過(guò)構(gòu)建一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，推進(jìn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)，越來(lái)越多的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了“最多跑一次”“指尖辦、掌上辦、刷臉辦”。2017年，“數(shù)字政府”一詞開(kāi)始出現(xiàn)在政務(wù)服務(wù)相關(guān)的政策語(yǔ)言體系中。2018年廣西、廣東兩地發(fā)布數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃，標(biāo)志著數(shù)字政府從建設(shè)理念走向落地實(shí)踐，隨后數(shù)字政府建設(shè)迅速向國(guó)內(nèi)其他?。▍^(qū)、市）擴(kuò)散。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享”的新時(shí)代治理體系改革目標(biāo)，“數(shù)字政府”有關(guān)的建設(shè)規(guī)劃在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)。2020年，新型冠狀病毒肺炎疫情更深刻地展現(xiàn)了數(shù)字政府建設(shè)在當(dāng)代社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代性和緊迫性，黨的十九屆四中全會(huì)提出迎接數(shù)字時(shí)代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革。③從三者的關(guān)系來(lái)看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字政府均是借助數(shù)字化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)形態(tài)和政府管理的數(shù)字化；在內(nèi)容上，三者互為支撐、彼此滲透、相互交融。比如：數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字政府，是數(shù)字社會(huì)的必要組成部分；數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有助于數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字社會(huì)形成，數(shù)字政府建設(shè)，又會(huì)推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、數(shù)字社會(huì)形成?？傮w而言，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府作為加快數(shù)字化發(fā)展的三大核心內(nèi)容，其內(nèi)涵各有不同，但又相互融合、彼此滲透、相互支撐，成為加快數(shù)字化發(fā)展的三大核心關(guān)鍵。關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的探討可進(jìn)一步見(jiàn)劉權(quán)、劉學(xué)濤：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)的界定、發(fā)展與法治保障》，《金融博覽》2020年第5期。2021年政府工作報(bào)告中提出加快數(shù)字社會(huì)建設(shè)步伐，提高數(shù)字政府建設(shè)水平，營(yíng)造良好數(shù)字生態(tài)，建設(shè)數(shù)字中國(guó)?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》更是將“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國(guó)”單列成篇，要求加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革。2021年11月17日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議通過(guò)“十四五”推進(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃，加快建設(shè)數(shù)字政府、提升政務(wù)服務(wù)水平。多項(xiàng)政策的密集出臺(tái)科學(xué)指導(dǎo)了數(shù)字政府建設(shè)，加速了數(shù)字政府在各地落地生根的進(jìn)程。其中，數(shù)字政府意指政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)的發(fā)展起著牽引性、帶動(dòng)性作用，保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)持續(xù)安全發(fā)展。電子政務(wù)、電子政府、數(shù)字政府是一個(gè)體系性發(fā)展過(guò)程，數(shù)字政府的核心要義是數(shù)字政府建設(shè)中結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)性要素的集合，同時(shí)核心要義的總結(jié)對(duì)數(shù)字政府與法學(xué)領(lǐng)域法律關(guān)系的研究具有關(guān)鍵性基礎(chǔ)作用。

三、數(shù)字政府建設(shè)的歷史演進(jìn)

數(shù)字政府的建設(shè)發(fā)展在每一個(gè)時(shí)期、階段所表現(xiàn)出的載體有所差異，但其本質(zhì)發(fā)展方向是一致的，主要是因?yàn)椴煌瑫r(shí)期發(fā)展生產(chǎn)力基礎(chǔ)不同，導(dǎo)致發(fā)展層次處于不同階段。通過(guò)梳理我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展的軌跡，我們可以了解電子政務(wù)發(fā)展的初期雛形及后續(xù)發(fā)展脈絡(luò)。通過(guò)梳理，發(fā)現(xiàn)我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展變化大致可以劃分為三個(gè)歷史階段。

（一）20世紀(jì)70年代后期—2002年：電子政府階段

早期我國(guó)政務(wù)活動(dòng)中的信息技術(shù)應(yīng)用主要包括建立專門(mén)機(jī)構(gòu)、建設(shè)專項(xiàng)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、啟動(dòng)政務(wù)專網(wǎng)建設(shè)和初步制定標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，帶有單機(jī)應(yīng)用、分散開(kāi)發(fā)的特征，主要體現(xiàn)為計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備的基礎(chǔ)應(yīng)用和高層級(jí)的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，該時(shí)期的表現(xiàn)載體是電子政務(wù)的建設(shè)，屬于數(shù)字政府在我國(guó)建設(shè)的雛形。1992年，時(shí)任美國(guó)參議員的艾伯特·戈?duì)柭氏忍岢雒绹?guó)信息高速公路法案建設(shè)提議，之后世界各地相應(yīng)興起了建設(shè)信息高速公路的熱潮，我國(guó)也迅速作出反應(yīng)，1993年底，我國(guó)正式啟動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化的起步工程——“三金工程”①“三金工程”是指“金橋工程”“金關(guān)工程”“金卡工程”?！敖饦蚬こ獭本唧w目標(biāo)是建立一個(gè)覆蓋全國(guó)并與國(guó)務(wù)院各部委專用網(wǎng)連接的國(guó)家共用經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)；“金關(guān)工程”是對(duì)國(guó)家外貿(mào)企業(yè)的信息系統(tǒng)實(shí)聯(lián)網(wǎng)，推廣電子數(shù)據(jù)交換（EDI）技術(shù)，實(shí)行無(wú)紙貿(mào)易的外貿(mào)信息管理工程；“金卡工程”則是以推廣使用“信用卡”和“現(xiàn)金卡”為目標(biāo)的貨幣電子化工程。，其中“金關(guān)工程”要求繼續(xù)推廣EDI（Electronic Data Interchange，電子數(shù)據(jù)交換）技術(shù)，以實(shí)行無(wú)紙貿(mào)易的外貿(mào)信息管理工程。1986年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息自動(dòng)化管理系統(tǒng)若干問(wèn)題的批復(fù)》文件中正式提出電子政務(wù)初步建設(shè)構(gòu)想，還提出在1996年實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院職能部門(mén)和計(jì)劃單列地區(qū)以上政府辦公廳全部聯(lián)入政府系統(tǒng)第一代數(shù)據(jù)通信網(wǎng)。②汪向東：《我國(guó)電子政務(wù)的進(jìn)展、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)》，《電子政務(wù)》2009年第7期。1999年正式啟動(dòng)的“政府上網(wǎng)”工程，標(biāo)志著我國(guó)政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化，主要國(guó)家機(jī)關(guān)基本實(shí)現(xiàn)“辦公自動(dòng)化”。21世紀(jì)之初，我國(guó)組建成立國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，專項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，為電子政務(wù)的提速發(fā)展提供了組織領(lǐng)導(dǎo)保障。

20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)90年代中期，當(dāng)時(shí)的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)主要以個(gè)人電腦或大型、集中式計(jì)算機(jī)的應(yīng)用為主要標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)的計(jì)算與統(tǒng)計(jì)功能，但缺乏全面優(yōu)化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持。從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，隨著辦公自動(dòng)化應(yīng)用的發(fā)展，工作流技術(shù)日益受到重視，以局域網(wǎng)絡(luò)為主要特征，以文檔數(shù)據(jù)庫(kù)、流程和功能集成、業(yè)務(wù)協(xié)同等技術(shù)作為支撐，把收發(fā)處理文件等程序性的工作環(huán)節(jié)連接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了某種程度上的工作流程自動(dòng)化。政府上網(wǎng)工程的實(shí)施，著重利用互聯(lián)網(wǎng)的組織和指引功能，健全對(duì)政府部門(mén)信息資源開(kāi)發(fā)利用和共享機(jī)制，提升信息收集與深加工的比重，擴(kuò)大加工后的信息資源產(chǎn)生集聚增值的效應(yīng)。

（二）2002年—2014年：網(wǎng)絡(luò)政府階段

2002年至2014年期間，網(wǎng)絡(luò)化政府的發(fā)展進(jìn)入提速提質(zhì)階段。該階段的主要表現(xiàn)形式是“政府上網(wǎng)”、網(wǎng)絡(luò)化政府的建設(shè)，該階段屬于數(shù)字政府在我國(guó)建設(shè)的中期時(shí)態(tài)。2002年我國(guó)提出“兩網(wǎng)、四庫(kù)、十二金”③“兩網(wǎng)”即建設(shè)和整合統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，包括政務(wù)部門(mén)的辦公內(nèi)網(wǎng)與政府業(yè)務(wù)專用外網(wǎng)?！八膸?kù)”包括人口基礎(chǔ)信息庫(kù)、法人單位基礎(chǔ)信息庫(kù)、自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫(kù)、宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)?！笆稹笔侵甘€(gè)重要的政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，包括金企、金關(guān)、金稅、金卡、金貿(mào)、金財(cái)、金盾、金審、金保、金農(nóng)、金質(zhì)、金水工程。的電子政務(wù)體系框架、初步形成電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障體系。該時(shí)期不僅注重信息技術(shù)的革新，同時(shí)開(kāi)始關(guān)注數(shù)據(jù)資源的安全，引入法治手段，相繼出臺(tái)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》《國(guó)家電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》等法律規(guī)范，運(yùn)用法治手段保障信息技術(shù)的發(fā)展，這是網(wǎng)絡(luò)與法治事項(xiàng)在我國(guó)實(shí)現(xiàn)的第一次交集。以“政府上網(wǎng)”工程建設(shè)和完善為代表性事項(xiàng)成為二十一世紀(jì)初十年網(wǎng)絡(luò)政府建設(shè)的主要內(nèi)容。

網(wǎng)絡(luò)政府發(fā)展已經(jīng)步入以“應(yīng)用主導(dǎo)”為主要形式的全面信息化階段。網(wǎng)絡(luò)政府包括所有公權(quán)力機(jī)關(guān)利用網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)進(jìn)行一切內(nèi)部和外部的公共管理或公共服務(wù)活動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)政府的廣泛運(yùn)用意味著國(guó)家機(jī)關(guān)在政務(wù)活動(dòng)中能夠全面應(yīng)用現(xiàn)代信息、網(wǎng)絡(luò)及辦公自動(dòng)化等技術(shù)進(jìn)行職能行使、對(duì)象管理，從而在為社會(huì)提供公共服務(wù)和實(shí)施行政管理的過(guò)程中探索出一種全新的政務(wù)運(yùn)作模式。①徐曉林、楊銳：《電子政務(wù)》，華中科技大學(xué)出版社，2009，第127頁(yè)。黨的十八大提出建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)務(wù)院對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”工程印發(fā)系列發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)，②《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕55號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》（國(guó)辦函〔2016〕108號(hào)）、《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門(mén)、一次”改革實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕45號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2018〕27號(hào)）等文件相繼出臺(tái)。這標(biāo)志著在今后一段時(shí)期內(nèi)政府管理和服務(wù)即將面臨新時(shí)代未有之大變局。

（三）2018年至今：數(shù)字政府階段

我們正置身于一個(gè)大數(shù)據(jù)逐漸興起的時(shí)代。③劉學(xué)濤、李月：《大數(shù)據(jù)時(shí)代被遺忘權(quán)本土化的考量——兼以與個(gè)人信息刪除權(quán)的比較為視角》，《科技與法律》2020年第2期。在新的歷史條件下，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合和開(kāi)放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)。數(shù)字政府建設(shè)是數(shù)字中國(guó)最主要的表現(xiàn)形式，該時(shí)期是我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的高級(jí)形態(tài)，即實(shí)質(zhì)關(guān)鍵期或建成期。2018年國(guó)家加快推動(dòng)“一網(wǎng)通辦”建設(shè)，各地以不同形式、不同著重方向積極響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了“一網(wǎng)通辦”更深層次的創(chuàng)新與變革，數(shù)字政府建設(shè)展現(xiàn)了“中國(guó)速度”。2019年國(guó)家明確提出建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。2020年具體明確加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平。

數(shù)字政府建設(shè)意義重大、影響深遠(yuǎn)?？梢钥吹剑瑥氖艑盟闹腥珪?huì)開(kāi)始，數(shù)字政府就被提到了黨中央、國(guó)務(wù)院的議事日程，上升為國(guó)家戰(zhàn)略。十九屆四中全會(huì)講的是推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，后面跟的都是數(shù)字政府建設(shè)內(nèi)容，包括平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)共享、新技術(shù)應(yīng)用，而且強(qiáng)調(diào)新技術(shù)在行政管理中的應(yīng)用。十九屆四中全會(huì)的時(shí)候，我們還是把數(shù)字政府當(dāng)作一個(gè)單獨(dú)的任務(wù)、個(gè)體來(lái)推動(dòng)的。十九屆五中全會(huì)開(kāi)始，數(shù)字政府建設(shè)就和數(shù)字社會(huì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字中國(guó)一同部署、一同推進(jìn)，這幾個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)之間的關(guān)聯(lián)性在文件中已有表述，十九屆五中全會(huì)講的是數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)。2021年政府工作報(bào)告在“十四五”的表述中是加快數(shù)字化發(fā)展，營(yíng)造良好的數(shù)字生態(tài)，建設(shè)數(shù)字中國(guó)。重點(diǎn)工作任務(wù)是加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)。在2021年的政府工作報(bào)告中，數(shù)字政府建設(shè)首次被寫(xiě)入政府工作報(bào)告。至此，數(shù)字政府建設(shè)正式走上科技時(shí)代發(fā)展的中心舞臺(tái)。

更快的發(fā)展階段意味著更高的發(fā)展要求，可以說(shuō)，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)至今，關(guān)于數(shù)字政府的建設(shè)方向、模式等問(wèn)題也幾經(jīng)周折，受到同時(shí)期多重爭(zhēng)議因素的影響，數(shù)字政府在不同歷史時(shí)期呈現(xiàn)不盡相同的治理模式革新。盡管如此，適應(yīng)同時(shí)代的社會(huì)治理模式并為之提供法治保障，是行政法的旨趣所在。①江必新、邵長(zhǎng)茂：《社會(huì)治理新模式與行政法的第三形態(tài)》，《法學(xué)研究》2010年第6期。數(shù)字政府建設(shè)是管理主體運(yùn)用信息技術(shù)使公共事務(wù)數(shù)字化、信息化，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的一種新型管理模式，一定程度上可以說(shuō)是對(duì)行政的革新，而行政法通俗意義上講就是調(diào)整行政法律關(guān)系的規(guī)范的總稱。因而，數(shù)字政府的發(fā)展可以說(shuō)是對(duì)行政法學(xué)研究對(duì)象、內(nèi)容的不斷革新。

四、數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐圖景概覽

制度改造與技術(shù)利用需要同步進(jìn)行，以合理制度搭載技術(shù)之翼可能更有益于增強(qiáng)制度的社會(huì)效果。②劉學(xué)濤、張翱鵬：《被遺忘權(quán)的制度缺失、發(fā)展困境與中國(guó)構(gòu)建路徑》，《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第3期。對(duì)我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)取得的成效和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，必要且正當(dāng)其時(shí)。本部分希望通過(guò)分析數(shù)字政府建設(shè)情況，來(lái)進(jìn)一步為我國(guó)數(shù)字政府未來(lái)的發(fā)展與完善添磚加瓦。

（一）全球數(shù)字政府建設(shè)處于起步階段

數(shù)字政府建設(shè)，世界各國(guó)都在行動(dòng)。調(diào)查報(bào)告③Deloitt，The Journey to Government’s Digital Transformation（Deloitte University，2015）.顯示，當(dāng)前全球各國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程不一，大部分國(guó)家處于起步期或發(fā)展期，少數(shù)國(guó)家邁入成熟階段，區(qū)域之間分化明顯。具體來(lái)看，歐洲一直處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的領(lǐng)先地位?！?020聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，歐洲大部分國(guó)家電子政務(wù)進(jìn)入“非常高”水平，EGDI指數(shù)（電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)）達(dá)0.82，位居全球第一。其次是亞洲、美洲、大洋洲，非洲發(fā)展水平最低，EGDI指數(shù)為0.39。日本早稻田大學(xué)2020年發(fā)布的《第15屆國(guó)際數(shù)字政府評(píng)估排名研究報(bào)告》顯示，2019至2020年度數(shù)字政府排名前十的國(guó)家（地區(qū)）分別是美國(guó)、丹麥、新加坡、英國(guó)、愛(ài)沙尼亞、澳大利亞、日本、加拿大、韓國(guó)、瑞典，以西方發(fā)達(dá)國(guó)家為主。中國(guó)在榜單中排名相對(duì)靠后，但近幾年的排名呈現(xiàn)逐步上升趨勢(shì)。

為應(yīng)對(duì)數(shù)字化浪潮帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)，西方主要國(guó)家均較早地發(fā)布了數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃，且近年來(lái)不斷進(jìn)行升級(jí)迭代。澳大利亞在2018年發(fā)布《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略2018—2025》，提出將利用量子、區(qū)塊鏈和人工智能等技術(shù)推進(jìn)澳大利亞政府全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，到2025年之前進(jìn)入“全球三大數(shù)字政府”行列，成為其他國(guó)家（和地區(qū)）學(xué)習(xí)和借鑒的樣板。美國(guó)在2017年通過(guò)《政府技術(shù)現(xiàn)代化法案》，提出要在以往數(shù)字化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上提升聯(lián)邦政府信息網(wǎng)絡(luò)的安全保護(hù)水平，建立IT資本基金，實(shí)施系統(tǒng)及數(shù)據(jù)遷移至云端等IT現(xiàn)代化升級(jí)舉措。英國(guó)在2017年發(fā)布《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略（2017—2020）》，對(duì)2020年之前英國(guó)政府轉(zhuǎn)型需要達(dá)到的水平狀態(tài)、目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)提出了要求，制定了具體的工作計(jì)劃措施，并對(duì)英國(guó)政府2020年以后的發(fā)展遠(yuǎn)景進(jìn)行了展望。④張曉、鮑靜：《數(shù)字政府即平臺(tái)：英國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略研究及其啟示》，《中國(guó)行政管理》2018年第3期。新加坡2014年發(fā)布《智慧國(guó)2025計(jì)劃》，秉持“大數(shù)據(jù)治國(guó)”的全新理念，致力推動(dòng)建成全國(guó)性數(shù)據(jù)連接、收集、分析的操作系統(tǒng)，并通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)的處理和分析，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)公民需求，優(yōu)化公共服務(wù)供給，使公民享受到更加及時(shí)和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。⑤胡稅根、楊競(jìng)楠：《新加坡數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《治理研究》2019年第6期。韓國(guó)在2019年發(fā)布《數(shù)字政府革新推進(jìn)計(jì)劃》，提出將加大投入，開(kāi)展數(shù)字政府革新計(jì)劃，計(jì)劃內(nèi)容包括引進(jìn)電子身份證、擴(kuò)大各類(lèi)電子證明的發(fā)放、推行國(guó)民個(gè)人定制行政服務(wù)指南等。

總體來(lái)看，國(guó)外數(shù)字政府戰(zhàn)略更加關(guān)注新興數(shù)字技術(shù)及數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)在數(shù)字政府建設(shè)中的重要作用，數(shù)字政府建設(shè)重心逐步從“信息化、線上化”向“開(kāi)放型政府建設(shè)、用戶驅(qū)動(dòng)、業(yè)務(wù)流程再造”轉(zhuǎn)變。在西方主要國(guó)家數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃中，普遍提及了政府理念文化、組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、制度標(biāo)準(zhǔn)、人員能力等深層次要素的改革要求，以逐步形成“利用技術(shù)賦能、以用戶為中心、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)整體治理”的路徑。

現(xiàn)在數(shù)字政府建設(shè)已成為全球化的浪潮，這也是目前全球范圍內(nèi)信息技術(shù)大力發(fā)展的結(jié)果。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛推出數(shù)字政府化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略與規(guī)劃，以滿足公民需求為導(dǎo)向，以提升政府服務(wù)能力為目標(biāo)，致力于建設(shè)開(kāi)放、共享、高效的現(xiàn)代化數(shù)字政府。從世界的眼光來(lái)看，建設(shè)數(shù)字政府是適應(yīng)全球科技快速發(fā)展和適應(yīng)信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)深度融合的必然要求。信息化發(fā)展水平已經(jīng)成為衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。從世界各國(guó)來(lái)看，多數(shù)國(guó)家及地區(qū)都把數(shù)字政府建設(shè)作為推進(jìn)各類(lèi)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的先手旗，進(jìn)行了大量的前瞻性布局，這就要求我們與國(guó)際世界同頻共振，打造高質(zhì)量發(fā)展下的升級(jí)版電子政務(wù)。部分國(guó)家現(xiàn)行數(shù)字政府戰(zhàn)略的發(fā)展與規(guī)劃見(jiàn)表1。

表1 部分國(guó)家現(xiàn)行數(shù)字政府戰(zhàn)略

（二）我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)推進(jìn)勢(shì)頭強(qiáng)勁

自黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”以來(lái)，數(shù)字政府改革建設(shè)就成為各級(jí)政府的數(shù)字化“一號(hào)工程”，同時(shí)也都將“數(shù)據(jù)多跑路、百姓少跑腿”“政務(wù)服務(wù)只跑一次”“一次都不用跑”作為口號(hào)去推動(dòng)著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。尤其是面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，數(shù)字化治理手段為成功阻擊疫情發(fā)揮了重大作用，可以預(yù)見(jiàn)，在未來(lái)幾年里國(guó)內(nèi)數(shù)字政府建設(shè)將進(jìn)一步提速。

1.頂層設(shè)計(jì)：數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)

在中央層面，黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作，在多個(gè)重要文件中強(qiáng)調(diào)信息化和數(shù)字化建設(shè)要求。如在2016年《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》中提出，要實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，建設(shè)數(shù)字中國(guó)，深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2018年習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議上指出，要加快推進(jìn)電子政務(wù)，構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)，更好解決企業(yè)和群眾反映強(qiáng)烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問(wèn)題。2019年黨的十九屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”，要求利用信息化手段，提高政府機(jī)構(gòu)履職能力。2020年黨的十九屆五中全會(huì)再提數(shù)字政府，并將數(shù)字政府作為數(shù)字化發(fā)展的三大支柱（數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府）之一進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，凸顯了數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)字政府建設(shè)的重要意義。

在地方層面，“數(shù)字政府”一詞在政府文件中被廣泛使用，各地紛紛發(fā)布數(shù)字政府建設(shè)行動(dòng)規(guī)劃，將其作為行政體制改革、智慧城市建設(shè)的重要手段。①蘇曉：《提升數(shù)字治理能力 推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《人民郵電》2021年3月9日，第6版。最早在2018年8月，廣西發(fā)布《廣西推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》，提出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)資源共享、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、宏觀決策大數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)字化市場(chǎng)監(jiān)管、數(shù)字化自然資源監(jiān)管、數(shù)字化生態(tài)環(huán)境治理等七項(xiàng)具體建設(shè)任務(wù)。隨后，廣東、浙江等省份也在2018年發(fā)布數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃并啟動(dòng)建設(shè)工作。根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年11月在我國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)中，已有超過(guò)四成的省份及自治區(qū)，如浙江、廣東、山東、湖北、山西、河南、吉林、廣西、安徽、寧夏、甘肅等，發(fā)布了專門(mén)的數(shù)字政府戰(zhàn)略規(guī)劃文件，各地均成立了由政府“一把手”帶隊(duì)的數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組以統(tǒng)籌指導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)。同時(shí)，有若干地區(qū)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和智慧城市相關(guān)規(guī)劃中提及數(shù)字政府建設(shè)要求，具體見(jiàn)表2。

表2 部分省級(jí)政府?dāng)?shù)字政府規(guī)劃發(fā)布情況

注：作者自繪。根據(jù)公開(kāi)資料整理，﹡表示該省份雖未發(fā)布專門(mén)的數(shù)字政府規(guī)劃，但發(fā)布的數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃包數(shù)字政府建設(shè)內(nèi)容。

國(guó)家層面出臺(tái)了一系列“十三五”規(guī)劃、在線政務(wù)服務(wù)若干規(guī)定是第一部網(wǎng)絡(luò)政府的法規(guī)等，國(guó)家層面形成了文件系列。多個(gè)地區(qū)已經(jīng)出臺(tái)了和數(shù)字政府相關(guān)的指導(dǎo)文件或標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、五年規(guī)劃，很多地區(qū)已經(jīng)連續(xù)迭代了幾代的文件，這是政策角度。從體制機(jī)制來(lái)看，上一輪機(jī)構(gòu)改革中，全國(guó)省級(jí)政府基本成立了電子政務(wù)或數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院成立了全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和管理協(xié)調(diào)小組。

2.機(jī)制改革：設(shè)大數(shù)據(jù)管理部門(mén)統(tǒng)籌建設(shè)

充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置是我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定程度后的必然結(jié)果，也是數(shù)據(jù)供需雙方在數(shù)據(jù)資源和需求積累到一定階段后產(chǎn)生的必然現(xiàn)象。2014年3月“大數(shù)據(jù)”首次被寫(xiě)入政府工作報(bào)告。2015年8月印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)）明確提出“數(shù)據(jù)已成為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源”。2016年3月，“十三五”規(guī)劃綱要提出實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。2017年10月，黨的十九大報(bào)告中提出推動(dòng)大數(shù)據(jù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合；同年12月，中央政治局就實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行了集體學(xué)習(xí)。2020年4月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，將“數(shù)據(jù)”與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)并稱為五種要素，提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”。同年5月18日，中央在《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》中提出進(jìn)一步加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》正式發(fā)布?！按髷?shù)據(jù)”一詞在規(guī)劃稿中出現(xiàn)了十余次，而“數(shù)據(jù)”一詞則出現(xiàn)了六十余次。大數(shù)據(jù)相關(guān)的政策文件密集出臺(tái)，為數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素在市場(chǎng)中進(jìn)行配置提供了政策土壤，也推動(dòng)了我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，技術(shù)不斷進(jìn)步，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，融合應(yīng)用不斷深入。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的培育將助力消除信息鴻溝、信任鴻溝，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源要素化體現(xiàn)，推進(jìn)各方對(duì)數(shù)據(jù)資源的合作開(kāi)發(fā)和綜合利用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化，以新動(dòng)能、新方向、新特征開(kāi)啟數(shù)據(jù)生態(tài)體系培育新征程。目前，我國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策梳理見(jiàn)表3。

表3 數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策梳理

現(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì)，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的高速發(fā)展，海量的各種數(shù)據(jù)化信息被不停地生產(chǎn)、收集、存儲(chǔ)、整理與適用，人類(lèi)由此進(jìn)入了大數(shù)據(jù)時(shí)代。①《論大數(shù)據(jù)時(shí)代的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第3期?！笆濉睍r(shí)期是我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的階段，根據(jù)國(guó)家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心產(chǎn)值測(cè)算數(shù)據(jù)，截至2020年底，我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模已達(dá)萬(wàn)億元。隨著我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷壯大，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的屬性不斷凸顯。如何實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置，激活數(shù)據(jù)要素潛在價(jià)值，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素與實(shí)體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)深度融合，是“十四五”期間我國(guó)需要面臨的重要課題之一。數(shù)字政府建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性工作，推進(jìn)過(guò)程中最先進(jìn)行的是體制機(jī)制改革。大多數(shù)地區(qū)選擇成立獨(dú)立的大數(shù)據(jù)管理部門(mén)，以數(shù)據(jù)統(tǒng)籌和治理為抓手，通過(guò)實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門(mén)政務(wù)數(shù)據(jù)打通、共享、利用，推動(dòng)政府的數(shù)字化變革。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年，已有至少20個(gè)省級(jí)行政區(qū)相關(guān)部門(mén)設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。在隸屬關(guān)系上，大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)一般為政府直屬機(jī)構(gòu)、部門(mén)管理機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位；在組建模式上，存在對(duì)相關(guān)部門(mén)職能進(jìn)行重組、在原有職能部門(mén)增加職責(zé)、加掛牌子三種模式；在職責(zé)范圍上，主要關(guān)注于宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)于統(tǒng)籌整合政府?dāng)?shù)據(jù)資源的重視較為不足。關(guān)于省級(jí)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立情況見(jiàn)表4。

表4 省級(jí)行政區(qū)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立情況

注：本圖表為作者在黃璜、孫學(xué)智所著《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的初步研究：現(xiàn)狀與模式》（《中國(guó)行政管理》2018年第12期）的基礎(chǔ)上自繪。

在系統(tǒng)開(kāi)展數(shù)字政府建設(shè)的地區(qū)，一般還會(huì)成立數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或大數(shù)據(jù)管理部門(mén)牽頭統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)各部門(mén)開(kāi)展建設(shè)工作。例如，廣東省設(shè)立數(shù)字政府改革建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局牽頭統(tǒng)籌，各地各部門(mén)建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，確立全省一盤(pán)棋工作推動(dòng)機(jī)制。此外，還設(shè)有數(shù)字政府省級(jí)專家委員會(huì)對(duì)數(shù)字政府改革建設(shè)工作的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，以及技術(shù)層面的設(shè)計(jì)、論證、指導(dǎo)和評(píng)估等方面提供咨詢和建議，提升決策科學(xué)化水平。部分地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立情況在表5中進(jìn)行了詳細(xì)的羅列。

表5 部分省級(jí)行政區(qū)數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立情況

（三）我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的典型模式

推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，已具備良好的支撐條件。依靠信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)而實(shí)現(xiàn)的數(shù)字政府建設(shè)具有較高的整合性。①劉學(xué)濤：《行政法典編纂進(jìn)路中數(shù)字政府的形塑》，《法治社會(huì)》2022年第1期。雖然國(guó)家層面到現(xiàn)在沒(méi)有出臺(tái)和數(shù)字政府相關(guān)的文件，但各地區(qū)和各部門(mén)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)達(dá)成了普遍共識(shí)，開(kāi)展了積極探索，先行先試，取得了一批成熟的可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。一方面，新的技術(shù)應(yīng)用不斷深化。5G、云計(jì)算、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)和政務(wù)服務(wù)、行政管理深度融合，為數(shù)字政府建設(shè)提供了有力的技術(shù)支撐和保障。另一方面，實(shí)踐創(chuàng)新不斷豐富。各地區(qū)各部門(mén)創(chuàng)新舉措不斷涌現(xiàn)，表現(xiàn)優(yōu)秀的地區(qū)部門(mén)示范引領(lǐng)、標(biāo)桿帶動(dòng)，形成各地區(qū)各部門(mén)你追我趕的生動(dòng)局面。

1.機(jī)構(gòu)改革方面

以機(jī)構(gòu)改革為突破口打造整體政府，廣東等地是典型代表。隨著廣東省機(jī)構(gòu)改革，“管運(yùn)分離、建管分離”格局初步形成，同時(shí)相關(guān)主管部門(mén)首創(chuàng)性、代表性地引入“1+2”數(shù)據(jù)治理模式，在原有數(shù)據(jù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)方之外，引入數(shù)據(jù)管理方和數(shù)據(jù)審計(jì)方，形成三方共建、共享、共治的管理運(yùn)營(yíng)模式。依靠技術(shù)優(yōu)勢(shì)和整體設(shè)計(jì)，采取多元供給主體合作的模式，建設(shè)線上線下一體化的協(xié)同平臺(tái)，使數(shù)據(jù)能夠在公共服務(wù)的參與者和政府各部門(mén)間流通，從而簡(jiǎn)化了服務(wù)流程，豐富服務(wù)內(nèi)容，拓寬了公眾參與渠道，使公共服務(wù)供給與需求相對(duì)應(yīng)，從而驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新和機(jī)制的優(yōu)化。②吳克昌、閆心瑤：《數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)與公共服務(wù)供給模式變革——基于廣東省的實(shí)踐》，《電子政務(wù)》2020年第1期。

廣東省數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，充分運(yùn)用行政法理論作架構(gòu)指導(dǎo)，大膽地進(jìn)行多元合作參與，力圖通過(guò)多方力量的凝聚，發(fā)揮智慧優(yōu)勢(shì)共同齊心協(xié)力推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，從而在數(shù)字政府建設(shè)中使得行政體制改革不斷完善，優(yōu)化我國(guó)行政組織。正如學(xué)者所總結(jié)，在數(shù)字政府改革建設(shè)中，廣東省運(yùn)用整體政府理論，以系統(tǒng)性、整體性思維推進(jìn)各級(jí)政府部門(mén)政務(wù)信息化的職能融合、技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合與數(shù)據(jù)融合，探索出一條構(gòu)建信息時(shí)代整體政府的可行路徑。①逯峰：《整體政府理念下的“數(shù)字政府”》，《中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第6期。

2.信息化建設(shè)方面

作為一個(gè)為地方政府提供治理支持以提升治理能力現(xiàn)代化的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，政務(wù)數(shù)據(jù)資源不僅要包含本部門(mén)的數(shù)據(jù)，還要包含橫向和縱向的部門(mén)數(shù)據(jù)。②周雅頌：《數(shù)字政府建設(shè)：現(xiàn)狀、困境及對(duì)策——以“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)為例》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。貴州率先實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)“聚通用”，通過(guò)建設(shè)系統(tǒng)互通、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享的“一云一網(wǎng)一平臺(tái)”，打造貴州數(shù)字政府的核心基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)據(jù)的匯聚、融通、應(yīng)用，構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系，支撐“放管服”改革，提升數(shù)據(jù)治理能力，支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。此外，貴州還成立了全國(guó)首個(gè)國(guó)家級(jí)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源建設(shè)、管理，統(tǒng)籌政務(wù)數(shù)據(jù)采集匯聚、登記管理、共享開(kāi)放，推動(dòng)社會(huì)數(shù)據(jù)匯聚融合、互聯(lián)互通，統(tǒng)籌推動(dòng)全省信息化發(fā)展和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

浙江省是全國(guó)比較早推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的一個(gè)省份，浙江的歷屆省委、省政府一張藍(lán)圖繪到底，一以貫之地推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，取得了一些成就。2018年，浙江省政府提出全面推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，應(yīng)該說(shuō)這個(gè)階段數(shù)字政府建設(shè)正式進(jìn)入全面系統(tǒng)重塑性的階段，按照全省一盤(pán)棋、一張網(wǎng)的要求，從省域?qū)用鎸?duì)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)行整體化的謀劃。具體來(lái)看，第一，確立了整體自治理念。整體是整體政府，改革是數(shù)字政府建設(shè)的本質(zhì)。體制機(jī)制重塑是數(shù)字政府建設(shè)的根本要求，一個(gè)總支撐是構(gòu)建全省一體架構(gòu)的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)。第二，提出了數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵就是跨部門(mén)的數(shù)據(jù)共享、推動(dòng)政府業(yè)務(wù)流程的整體性重塑，讓群眾和企業(yè)辦事從找部門(mén)到找政府，讓政務(wù)服務(wù)的方式從碎片化到一體化，讓政府各部門(mén)的監(jiān)管和治理行為從原來(lái)的單打獨(dú)斗到高效協(xié)同。自治是基于制約化的治理，以數(shù)據(jù)資源的高效配置為關(guān)鍵，運(yùn)用新興的數(shù)字技術(shù)，及時(shí)感知、科學(xué)決策、主動(dòng)服務(wù)。第三，建立了四重兩端的架構(gòu)，包括業(yè)務(wù)應(yīng)用、應(yīng)用支持、數(shù)據(jù)資源、基礎(chǔ)設(shè)施等體系。四重系統(tǒng)架構(gòu)是保證體系，包括政策標(biāo)準(zhǔn)、安全、組織保障等，兩端是為群體和企業(yè)提供服務(wù)的統(tǒng)一入口，叫做治理辦。體系架構(gòu)概括起來(lái)就是“平臺(tái)+應(yīng)用”，全省的數(shù)字政府建設(shè)基于一個(gè)平臺(tái)、一套話語(yǔ)體系，這個(gè)架構(gòu)為業(yè)務(wù)互通和數(shù)據(jù)共享打下了基礎(chǔ)，也是全省各地?cái)?shù)字政府建設(shè)的最佳實(shí)踐，能夠比較快速地基于平臺(tái)為全省各地復(fù)制推廣打下基礎(chǔ)。這個(gè)階段的數(shù)字政府，也就是現(xiàn)在國(guó)務(wù)院辦公廳在全國(guó)要全面推廣的數(shù)字政府建設(shè)，最大的特征是數(shù)字賦能多塊協(xié)同。要推進(jìn)的不是單一部門(mén)的業(yè)務(wù)數(shù)字化，而是站在整體政府視角，在更大的視野、場(chǎng)景推動(dòng)跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)的應(yīng)用。浙江省以“最多跑一次”改革作為切入點(diǎn)來(lái)構(gòu)筑政府?dāng)?shù)字化大平臺(tái)，創(chuàng)新點(diǎn)在于以群眾和企業(yè)的辦事事項(xiàng)為入手點(diǎn)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化對(duì)外辦事窗口，打破數(shù)據(jù)孤島壁壘，打破傳統(tǒng)的以部門(mén)為單位的權(quán)力中心模式，讓政府的行政權(quán)力運(yùn)行在高效化、透明化、規(guī)范化的平臺(tái)監(jiān)管之下。

余論：加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)規(guī)則創(chuàng)新

數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有高度依賴互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的特點(diǎn)，③王文華、陳丹彤：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)營(yíng)商環(huán)境的法治化芻議》，《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第6期。數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)體系提出了新的挑戰(zhàn)。法治是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。①錢(qián)錦宇、劉學(xué)濤：《營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展視角下的政府機(jī)構(gòu)改革：功能定位及路徑分析》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第3期。一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要法治保駕護(hù)航。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2019年數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告》指出，政府通過(guò)定義游戲規(guī)則，在塑造數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用。這包括調(diào)整現(xiàn)有政策、法律和法規(guī)，并在眾多領(lǐng)域推行新的政策、法律和法規(guī)。另一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的安全需要法治保駕護(hù)航，數(shù)字經(jīng)濟(jì)事關(guān)國(guó)家發(fā)展大局，要做好我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)和體制機(jī)制建設(shè)，抓住機(jī)遇，贏得主動(dòng)，及時(shí)調(diào)整完善現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管主體、負(fù)面清單、參與主體權(quán)責(zé)以及相關(guān)法律責(zé)任，這樣才能為我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升營(yíng)造良好法治環(huán)境。

技術(shù)的進(jìn)步日益提升信息價(jià)值的挖掘和應(yīng)用能力，②杜永欣、周茂君：《我國(guó)網(wǎng)站個(gè)人信息保護(hù)的合規(guī)性考察——基于九家網(wǎng)站隱私政策的文本分析》，《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第4期。21世紀(jì)是信息技術(shù)飛速發(fā)展的時(shí)代，我國(guó)政府應(yīng)該緊隨時(shí)代的腳步，利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，轉(zhuǎn)變政務(wù)的運(yùn)作方式，整合政務(wù)信息資源，推進(jìn)政府業(yè)務(wù)電子化，建立電子化、信息化的政府信息系統(tǒng)。數(shù)字政府建設(shè)不但能夠優(yōu)化各級(jí)政府和部門(mén)工作流程，降低行政成本，而且有利于加強(qiáng)政府與公眾、社會(huì)組織的互動(dòng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。③駱孟炎、周隆基：《行政法治視域下的政府職能轉(zhuǎn)變研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2017，第51頁(yè)。當(dāng)前，我國(guó)各地積極順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型大勢(shì)，形成了多元嘗試、多樣創(chuàng)新、百花齊放的數(shù)字政府建設(shè)轉(zhuǎn)型新格局。由于數(shù)字政府建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)巨大的工程，涉及的面非常廣泛。本文盡量選取比較有代表性的地方實(shí)踐成果，對(duì)其進(jìn)行分析與提煉，總結(jié)地方數(shù)字政府發(fā)展有益經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)視野下的發(fā)展提供實(shí)踐基礎(chǔ)支撐，為我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的美好藍(lán)圖提供智慧支撐。