增強赤峰、通遼區(qū)域中心城市能級，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

朱曉俊

摘? 要：內(nèi)蒙古幅員遼闊，東西發(fā)展不協(xié)調(diào)，蒙東地區(qū)缺少強有力的區(qū)域中心城市作為支撐。為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，遵循城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律，急需在蒙東地區(qū)加快培育發(fā)展具有輻射力、帶動力的區(qū)域中心城市。本文分析了赤峰、通遼兩市的基本市情，著重指出制約赤峰、通遼承載力和輻射力面臨的突出問題，提出了提升城市能級的基本路徑和重要舉措。

關(guān)鍵詞：蒙東地區(qū)? ? 新型城鎮(zhèn)化? ? 區(qū)域中心城市? ? 能級

習(xí)近平總書記要求內(nèi)蒙古要克服地廣人稀、生產(chǎn)要素分散的劣勢，構(gòu)建多中心帶動、多層級聯(lián)動、多節(jié)點互動的新型城鎮(zhèn)化格局。城市綜合承載力和輻射力一定程度上代表了城市的能級。根據(jù)研究測算，赤峰綜合承載力居于蒙東地區(qū)第1位，通遼城市綜合承載力居于第2位，遠遠超出其他盟市的水平，且實現(xiàn)了穩(wěn)步提升。2015至2020年，赤峰一直為蒙東五市中輻射力最高的城市。為此，內(nèi)蒙古自治區(qū)第十一次黨代會鮮明地提出，在自治區(qū)東部重點建設(shè)赤峰、通遼“雙子星座”。本文從問題導(dǎo)向出發(fā)，就增強赤峰、通遼區(qū)域中心城市能級提出建議。

一、制約赤峰、通遼承載力和輻射力面臨的突出問題

（一）經(jīng)濟總量小，人均水平低

赤峰市與通遼市，相較呼包鄂等區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展程度較高城市而言，經(jīng)濟體量小，人均經(jīng)濟水平較低，均低于全區(qū)平均水平。2015年—2020年期間，通遼市經(jīng)濟增長率總體上低于蒙東地區(qū)平均水平。經(jīng)濟總量小，發(fā)展的溢出效應(yīng)較小，進而影響赤峰、通遼的輻射力。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性問題突出，就業(yè)支撐力不足

支柱產(chǎn)業(yè)核心競爭力不強，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)支撐性不足。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大、鏈條短，產(chǎn)品初級化和低端化特征明顯，未能將資源優(yōu)勢完全轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢;特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不強，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、非資源型產(chǎn)業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)拉動作用較弱;服務(wù)業(yè)規(guī)模小、層次低，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)培育不足、占比不高，發(fā)展明顯滯后。 同時，產(chǎn)業(yè)布局分散、發(fā)育不充分，集聚發(fā)展和延伸升級不足，缺少引領(lǐng)性、支撐性龍頭企業(yè)和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群，難以形成強有力的就業(yè)支撐。

（三）城鎮(zhèn)化水平較低，缺少規(guī)模和集聚效應(yīng)

2020年底，赤峰市全市常住人口城鎮(zhèn)化率由2015年的47.06%提高到2019年的53.1%，低于全區(qū)14.3個百分點。通遼市常住人口286.75萬人，占全區(qū)11.93%，在12個盟市中排第4位;但城鎮(zhèn)化率在全區(qū)排第11位，僅高于興安盟，低于全區(qū)平均水平17.4個百分點。較低的城鎮(zhèn)化率、較少的城鎮(zhèn)人口，很難形成較大的規(guī)模經(jīng)濟和集聚效應(yīng)，城市的輻射力和輻射力也就難以凸顯。我們將戶籍人口減去常住人口視作流出人口，據(jù)此推算，赤峰市總體呈現(xiàn)出人口大幅流出的情況，特別是2017年以來，人口出現(xiàn)較大流出。通遼市人口呈波動下降趨勢，2013年人口流出達到頂峰為8.6萬人，自此后人口流出逐步收窄，2019年已降至2.84萬人，但仍沒有扭轉(zhuǎn)人口流出的狀況。

（四）基本公共服務(wù)供給水平低，城市缺乏吸引力

有限的財政保障能力與較高的民生需求之間的矛盾日益突出，社會事業(yè)欠帳較多，改善民生壓力較大，教育、文化、醫(yī)療、社保等人民群眾關(guān)切的重要領(lǐng)域弱項突出，公共服務(wù)能力和質(zhì)量有待進一步提升。社會治理體系有待加強，公共衛(wèi)生、應(yīng)急保障體系不健全，安全生產(chǎn)、社會治安、信訪維穩(wěn)等公共安全領(lǐng)域仍然面臨壓力。例如，目前通遼市城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的接納能力已到極限，城區(qū)中小學(xué)的學(xué)位極其緊張，但接納隨遷子女多，寄宿生生活費補助財政壓力較大?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基礎(chǔ)建設(shè)和人才隊伍建設(shè)薄弱，重大傳染病、地方病防控形式依然嚴峻。城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；鸫嬖诔嘧诛L險，部分社會救助資金缺口仍然較大，就業(yè)方面社會工作基礎(chǔ)較為薄弱，服務(wù)機構(gòu)和專業(yè)工作人才短缺。

（五）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，不能滿足城市人口集中集聚的要求

兩市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板多，能源通道、骨干水利、航空運輸和市政公共交通、污水垃圾處理、城市信息化管理等基礎(chǔ)設(shè)施對生產(chǎn)和生活保障能力不足。2020年，赤峰、通遼人均城市道路面積低于呼倫貝爾、興安盟、錫林郭勒盟及全區(qū)平均水平，人均住宅供熱面積低于呼倫貝爾、興安盟、錫林郭勒盟，赤峰建成區(qū)綠地率低于全區(qū)平均水平。

（六）水資源匱乏，城市發(fā)展條件存在明顯短板

赤峰市人均占有水資源量851m3，列全區(qū)第7位，是自治區(qū)人均占有水資源量2200m3的38.7%，是全國人均占有水資源量2100m3的40.5% ，屬于典型的水資源匱乏地區(qū)。特別是赤峰農(nóng)業(yè)的用水占比達到75%，傳統(tǒng)的大水漫灌方式十分普遍。通遼也是全國110個嚴重缺水城市之一 。

（七）入城安家成本高，生活壓力大

根據(jù)城市房價統(tǒng)計，赤峰、通遼二市房價與人均生產(chǎn)總值比、房價與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比過高，其中房價與人均生產(chǎn)總值比高于呼包鄂三市，房價與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比高于包頭、鄂爾多斯。過高的房價成為農(nóng)牧民進城、青壯年安家、外來人口落戶的重大阻礙。加之住房保障不到位，保障性住房難以滿足進城人口需求。

（八）城市規(guī)劃建設(shè)水平不高，治理能力亟待提高

以赤峰為例，城市道路規(guī)劃先天不足，改造提升難度大。由于老城區(qū)規(guī)劃建設(shè)年代較早，對人口和車輛發(fā)展速度、發(fā)展規(guī)模預(yù)見性不足，與當前人們的道路交通需求形成突出矛盾。表現(xiàn)為城區(qū)道路街道設(shè)計窄，預(yù)留道路建設(shè)空間少，道路建設(shè)改造難度大。

二、增強赤峰、通遼區(qū)域性中心城市承載力和輻射力的路徑和對策

（一）加快培育新市民，不斷擴大城市人口規(guī)模，努力成為人口集中活躍區(qū)

突出“農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口”“外來就業(yè)人員”“城中村和城邊村居民”“高校畢業(yè)生”和“外來陪讀人員”五大群體的市民化，加快推進以人核心的新型城鎮(zhèn)化。特別是赤峰、通遼集聚了兩大高校，在校學(xué)生合計達到35000余人。要利用好這一資源，千萬百計將高校在校生轉(zhuǎn)化為本地人，探索在校大學(xué)生落戶辦法，制定可操作、能實施、真實惠的引人優(yōu)惠政策。加強外來陪讀人員保障服務(wù)，保障其住房租賃利益，支持其落戶城區(qū);加強陪讀人員的就業(yè)引導(dǎo)，使其更好融入新生活。

（二）培育特色產(chǎn)業(yè)，強化承載力和輻射力基礎(chǔ)，打造樞紐型產(chǎn)業(yè)體系

堅持以產(chǎn)聚人、以產(chǎn)興市，立足產(chǎn)業(yè)特點，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納人口、要素的能力，形成勞動力和生產(chǎn)要素的集聚地;深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向集約化、綠色化、智能化、集群化發(fā)展，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高地。一是建設(shè)現(xiàn)代能源經(jīng)濟示范區(qū)，突出做好新能源文章。二是打造特色制造集群。強化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈的延鏈、補鏈、強鏈，推動“四新”與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、實體經(jīng)濟融合、嫁接，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和水平。三是打造國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。全力做好政策配套、資源整合、園區(qū)建設(shè)、勞動力培訓(xùn)等基礎(chǔ)性工作，做好國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作示范區(qū)創(chuàng)建工作。四是打造物流樞紐中心。加強紅山物流園區(qū)、通遼市綜合物流園區(qū)等物流園區(qū)建設(shè)，持續(xù)拓展現(xiàn)代綜合物流新業(yè)態(tài)新模式，構(gòu)筑通疆達?，F(xiàn)代物流網(wǎng)絡(luò)體系。五是加快產(chǎn)城融合，解決部分區(qū)域城大產(chǎn)小的問題。

（三）做強兩個中心城區(qū)，形成核心載體，建設(shè)大城區(qū)、大平臺

著力完善城市規(guī)劃，轉(zhuǎn)變城市建設(shè)理念，提升城市包容性，建設(shè)蒙東地區(qū)承載人口的大平臺和融入國內(nèi)大循環(huán)的核心平臺。大城區(qū)不是強調(diào)建成區(qū)面積的擴張擴大，而是通過優(yōu)化城區(qū)空間布局、集約式的發(fā)展，優(yōu)化行政區(qū)劃，完善城市功能區(qū)，增強城區(qū)人口承載力和集聚力。一是立足長遠發(fā)展，提高規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性。一方面，要畫好線、謀好篇、布好局，明確中心城區(qū)的三區(qū)四線，實施戰(zhàn)略留白增綠，有序開發(fā)、分步推進，避免盲目攤大餅式的土地擴張。另一方面，要利用好存量空間，嚴控土地增量、盤活土地存量。二是提升城市包容性，特別是在社會政策制定、資源整合方面，要關(guān)注外來移民、新城市居民、原有市民的不同訴求，解決老人、婦女兒童和殘疾人等弱勢群體的困難，讓老百姓共享改革發(fā)展的紅利、平等的社會權(quán)利和均質(zhì)的公共服務(wù)。

（四）加強生態(tài)保護與修復(fù)，提升生態(tài)環(huán)境承載力，打造生態(tài)宜居的示范城市

切實守牢生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，提升城市綠色空間、營造雋美水體環(huán)境、加強環(huán)境污染綜合防控，推動赤峰、通遼創(chuàng)建生態(tài)文明示范市，實現(xiàn)城市居住環(huán)境由空氣優(yōu)良型向生態(tài)園林型轉(zhuǎn)變。一是堅守水資源底線，建設(shè)節(jié)水示范城市。堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，抑制不合理用水需求，全面促進水資源節(jié)約集約利用，推動經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應(yīng)。二是增加城市生態(tài)產(chǎn)品供給，建設(shè)生態(tài)園林示范城市。三是節(jié)約集約利用資源能源，建設(shè)低碳城市。強化能耗“雙控”，加大工業(yè)、交通、建筑等領(lǐng)域節(jié)能降耗力度，加強對重點行業(yè)、重點企業(yè)的能耗管理，推動低碳城市、低碳城鎮(zhèn)、低碳城區(qū)、低碳園區(qū)、低碳社區(qū)、低碳企業(yè)等示范試點。四是加快循環(huán)發(fā)展，建設(shè)無廢城市。

（五）加強優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，增強城市吸引力，建設(shè)高質(zhì)量公共服務(wù)共享高地

以公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)、共享為導(dǎo)向，以輻射周邊、吸引人口集聚為主線，加強政策協(xié)同，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)居民收入增長等因素，著力推進公共服務(wù)標準化便利化水平，提高保障標準，逐步提升基本公共服務(wù)能級，打造宜居、宜業(yè)中心城市。一是建設(shè)蒙東現(xiàn)代化高標準教育的集聚地。發(fā)揮中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源的優(yōu)勢，增加學(xué)位供給，滿足旗縣及周邊就學(xué)需求。二是建設(shè)高水平的醫(yī)療服務(wù)高地。 支持通遼市打造現(xiàn)代國際蒙醫(yī)藥之都，提升蒙東蒙中醫(yī)藥的知名度和影響力。同時，增強醫(yī)療服務(wù)能力，開展更大范圍內(nèi)的醫(yī)共體、醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，補齊赤、通高端醫(yī)療資源短板。 三是建設(shè)知名康養(yǎng)基地。瞄準京津冀人群，加快補齊康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)板塊。四是建設(shè)住有所居的無憂地。一方面，要圍繞新市民加強住房保障，切實將城鎮(zhèn)中等偏下及以下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的無房外來務(wù)工人員納入公租房保障范圍。另一方面，改革創(chuàng)新住房制度，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。

（六）拓展區(qū)域合作，在更大范圍內(nèi)配置資源，提高在市場分工中的參與度

找準在國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)中的位置和比較優(yōu)勢，主動融入和服務(wù)國家和自治區(qū)發(fā)展大局，全面、主動融入和服務(wù)全國開發(fā)開放大局，持續(xù)深化對內(nèi)對外開放。一是構(gòu)建“錫赤朝錦”遼蒙海陸開放合作試驗區(qū)，加強“鐵（嶺）四（平）通（遼）遼（源）”次區(qū)域合作，著力打造省際區(qū)域合作新的經(jīng)濟增長極，通過融入東北走向東北亞。二是把握國家推進京津冀協(xié)同發(fā)展的有利契機和高鐵開通的機遇，強化與京津冀的全面戰(zhàn)略合作。三是全面參與和融入“一帶一路”建設(shè)，推進赤滿歐班列常態(tài)化運行和保稅物流中心等向北開放平臺建設(shè)。深化與錦州等港口城市戰(zhàn)略合作，密切與滿洲里、二連浩特等口岸合作，打通發(fā)展外向型經(jīng)濟的海上通道。三是打造高標準的開放環(huán)境， 營造重商、親商、安商的環(huán)境氛圍。

（七）增強文化軟實力，塑造城市氣質(zhì)，提高城市文明程度和活力

一是建設(shè)人文城市，突出歷史風韻在城鎮(zhèn)的創(chuàng)造性呈現(xiàn)，推動現(xiàn)代文化與歷史文化相融合，建設(shè)有歷史記憶、地域特點的城市，增強城市文化底蘊。此外，順應(yīng)現(xiàn)代社會對娛樂、快樂的多樣化需求，精心培育現(xiàn)代時尚的都市文化。二是創(chuàng)建文明城市，塑造富有文化底蘊、彰顯文化個性的城市人文精神，建設(shè)共有精神家園，筑牢中華民族共同體意識。三是建設(shè)創(chuàng)新城市。赤峰、通遼研發(fā)經(jīng)費投入強度來看，赤峰、通遼還處于較低水平，遠低于全區(qū)平均水平。強化城市創(chuàng)新載體建設(shè)，加快推動赤峰高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、通遼經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，完善園區(qū)創(chuàng)新功能，促進創(chuàng)新要素集聚。發(fā)揮內(nèi)蒙古民族大學(xué)、赤峰學(xué)院的重要作用，深入推進產(chǎn)教融合、科教協(xié)同，促進產(chǎn)學(xué)研用。

（八）高位推進赤峰、通遼區(qū)域性中心城市建設(shè)

內(nèi)蒙古要盡快補上政策短板，加強提升赤峰、通遼輻射力和承載力的政策保障，進一步確立赤峰、通遼在蒙東地區(qū)發(fā)展的中心地位。同時，加強要素、政策支持。例如，重大項目建設(shè)用地安排中，用地指標向赤峰、通遼傾斜。完善“人地錢”掛鉤機制，鼓勵和引導(dǎo)赤峰、通遼吸納更多轉(zhuǎn)移人口。支持赤峰、通遼打造國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作示范區(qū)。支持赤通、通遼國家區(qū)域醫(yī)療中心建設(shè)。支持內(nèi)蒙古民族大學(xué)、赤峰學(xué)院建設(shè)高水平大學(xué)，推動赤峰學(xué)院升級為赤峰大學(xué)，支持內(nèi)蒙古民族大學(xué)、赤峰學(xué)院碩士點、博士點申建。支持赤峰、通遼申建蒙東國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。鼓勵和支持赤峰、通遼在新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境修復(fù)與治理等方面進行先行先試。激活市場主體活力，避免“東北化”。支持赤峰、通遼海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)建設(shè)。

（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)社科聯(lián)副主席）

責任編輯：張莉莉