我國國有企業(yè)海外投資面臨的政策壁壘及應(yīng)對(duì)措施研究

王寶成 俞 峰 王 曄

國有企業(yè)是我國國有經(jīng)濟(jì)的主體，是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱力量，也是國家積極探索海外經(jīng)營模式的“排頭兵” 和“頂梁柱”。近年來，我國國有企業(yè)海外投資的總體規(guī)模、地區(qū)分布和經(jīng)營領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，但是面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)等也在逐漸增加。競爭中立規(guī)則約束趨緊，發(fā)達(dá)國家對(duì)我國國有企業(yè)在海外的投資并購業(yè)務(wù)監(jiān)管審查更具針對(duì)性，我國國有企業(yè)海外投資環(huán)境的復(fù)雜性陡增。國有企業(yè)的境外投資經(jīng)營情況，直接關(guān)系到國有企業(yè)的發(fā)展前景以及中國參與國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的利益。加強(qiáng)對(duì)海外投資壁壘的研究和把握，可以為深化國有企業(yè)改革提供合理的意見和建議，增強(qiáng)我國國有企業(yè)的國際市場(chǎng)競爭力，更好地服務(wù)于構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

一、我國國有企業(yè)海外投資的現(xiàn)狀

(一) 國有企業(yè)是我國對(duì)外直接投資的主力軍

如圖1 所示，我國2020 年對(duì)外直接投資同比增長12.3%，達(dá)到1537.1 億美元（約9885.7 億元人民幣)，躍居世界第一。其中，非金融類直接投資同比增長14.6%，達(dá)到1340.5 億美元（約8621.3 億元人民幣)。到2020 年年末為止，我國近三萬家境內(nèi)投資者在全球189 個(gè)國家（地區(qū)) 共設(shè)立對(duì)外直接投資企業(yè)4.5 萬家。從投資行業(yè)結(jié)構(gòu)看，流向租賃和商務(wù)服務(wù)、制造、批發(fā)零售以及金融的投資同比增長較快，均超過百億美元。具體而言，流向制造業(yè)的投資同比增長了27.7%，高達(dá)258.4 億美元；流向批發(fā)和零售業(yè)的投資同比增長18.3%，達(dá)到230 億美元。

圖1 2002—2020 年中國對(duì)外直接投資流量

我國國有企業(yè)在2020 年整體對(duì)外投資表現(xiàn)亮眼，對(duì)外直接投資增長提速。《2020 年度中國對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》 存量數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年年末，國有企業(yè)對(duì)外投資存量整體占比近半。中國對(duì)外非金融類直接投資23106.0 億美元，國有企業(yè)占46.3%（見圖2)。2020 年中國國有企業(yè)對(duì)歐洲直接投資份額進(jìn)一步提高，國有企業(yè)對(duì)歐洲直接投資占中國對(duì)歐洲直接投資總額的18%，較2019 年大幅提高7 個(gè)百分點(diǎn)。總體來看，國有企業(yè)的對(duì)外投資保持相對(duì)穩(wěn)定，主要集中在能源、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)材料方面，私營部門投資大幅下降近50%①數(shù)據(jù)來源:Chinese FDI in Europe -2020 Update，https://rhg.com/research/china-europe-2020/.。各國不斷加強(qiáng)對(duì)中國的投資審查并沒有阻礙國有企業(yè)在歐洲取得重大投資突破。這在交通、能源和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域表現(xiàn)明顯。比如，中國三峽集團(tuán)以2.29 億歐元收購葡萄牙能源供應(yīng)商EDP 部分股份，中國鐵建以2.42 億歐元收購西班牙建筑公司Aldesa，中車集團(tuán)以4400 萬歐元收購德國沃斯洛機(jī)車。

圖2 2006—2020 年中國對(duì)外非金融類直接投資存量的所有制結(jié)構(gòu)

國有企業(yè)的對(duì)外直接投資取得了三點(diǎn)主要成效:一是參與共建“一帶一路” 倡議取得豐碩成果。僅中央企業(yè)參與建設(shè)的沿線項(xiàng)目就超過3400 個(gè)，建成了包括蒙巴薩—內(nèi)羅畢鐵路、匈牙利—塞爾維亞鐵路、巴西美麗山特高壓輸電項(xiàng)目、希臘比雷埃夫斯港等在內(nèi)的一批標(biāo)志性工程，參與建設(shè)的中歐班列貫通亞歐大陸，通信企業(yè)海外服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋40 多個(gè)國家，建設(shè)運(yùn)營包括中國—白俄羅斯工業(yè)園區(qū)在內(nèi)的20 多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大大深化了同沿線國家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作。二是國有企業(yè)國際化經(jīng)營的能力和水平顯著提高。一批國有企業(yè)鍛造形成了與跨國企業(yè)同臺(tái)競技的實(shí)力。這些企業(yè)在國際標(biāo)準(zhǔn)的制定中有了更多的發(fā)言權(quán)，特別是有一批中央企業(yè)的產(chǎn)品，例如高鐵、核電等，已經(jīng)走出了國門，成為我國亮麗的名片。三是有效地促進(jìn)了項(xiàng)目所在國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。我國國有企業(yè)的對(duì)外直接投資直接帶動(dòng)項(xiàng)目所在地近百萬員工就業(yè)，間接帶動(dòng)了數(shù)倍的就業(yè)人數(shù)。我國國有企業(yè)還參加了一大批惠民工程的實(shí)施活動(dòng)，巴基斯坦卡西姆電站的修建給超過400萬個(gè)家庭送去了光明，科特迪瓦供水項(xiàng)目的建成也將惠及200 多萬居民。

(二) 競爭中立問題成為我國國有企業(yè)對(duì)外直接投資的最大壁壘

“競爭中立” 這一規(guī)則起源于發(fā)達(dá)國家國有企業(yè)治理，澳大利亞是最早明確提出并執(zhí)行這一政策的國家。2011 年以來，競爭中立概念多次被美國高層在外交場(chǎng)合提及，并且美國積極在一些國際組織中推進(jìn)有關(guān)競爭中立框架的制定和推廣，企圖將一項(xiàng)國內(nèi)改革措施變成具有約束力的國際規(guī)則，使得競爭中立規(guī)則獲得了國際市場(chǎng)的廣泛關(guān)注（唐宜紅和姚曦，2015)。但近年來許多國家對(duì)競爭中立采取狹義的解釋，認(rèn)為國有企業(yè)是“國家資本主義” 的載體，這種解讀扭曲了競爭中立的初衷，增加了國有企業(yè)“走出去” 的難度（劉玉斌等，2021)。在雙邊關(guān)系中，目前美國已經(jīng)與超過40 個(gè)國家和地區(qū)簽署了雙邊投資協(xié)定，與17 個(gè)國家和地區(qū)簽署了自貿(mào)協(xié)定，這些協(xié)定都明確表示“為包括私人投資者和國有投資者在內(nèi)的所有投資主體創(chuàng)設(shè)一個(gè)公平的競爭環(huán)境”。在多邊經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，2020 年生效的《美墨加協(xié)定》（USMCA) 第22 章要求，締約雙方同意分享國有企業(yè)與私營企業(yè)之間公平競爭的信息（包括競爭中立規(guī)則)。而具體實(shí)施時(shí)，根據(jù)美國企業(yè)研究所和美國傳統(tǒng)基金會(huì)的行業(yè)層面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國近年來對(duì)外直接投資主要集中分布在涉及整體國民經(jīng)濟(jì)的十八個(gè)行業(yè)，其中包括租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等。在這十八個(gè)行業(yè)中，以油氣、有色金屬、黑色金屬為代表的采礦業(yè)是我國國有企業(yè)對(duì)外投資遭遇投資壁壘的重點(diǎn)行業(yè)，其遭遇的投資壁壘數(shù)占總數(shù)的一半以上。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD) 對(duì)競爭中立原則給予高度關(guān)注。從2009 年起，OECD 將競爭中立逐漸引入政策制定中，以確保市場(chǎng)中沒有任何經(jīng)營實(shí)體享有過度的競爭優(yōu)勢(shì)或競爭劣勢(shì)，這一規(guī)則已經(jīng)逐漸成為歐美國家的一般政策原則，也成為我國在與其他國家進(jìn)行自貿(mào)區(qū)和投資談判時(shí)要面對(duì)的主要障礙。目前，發(fā)達(dá)國家逐漸提高對(duì)中國國有企業(yè)的投資壁壘，原因之一就是國外政府認(rèn)為中國國有企業(yè)享有額外優(yōu)勢(shì)，不符合競爭中立規(guī)則，對(duì)其國家或地區(qū)的企業(yè)構(gòu)成不公平競爭，從而對(duì)中國國有企業(yè)設(shè)置政策限制（劉筍和許皓，2018)。近年來，美國外資委員會(huì)（CFIUS) 以國家安全為由否決的投資案件數(shù)量呈現(xiàn)出快速增長的趨勢(shì)，2017 年創(chuàng)下歷史最高，達(dá)到170 起。其中，CFIUS 以威脅國家安全為由否決的中國企業(yè)并購交易有數(shù)十筆。歐盟國家也加強(qiáng)了對(duì)投資的審查力度，例如:2017 年德國宣布新的投資法規(guī)，大幅度擴(kuò)大了對(duì)歐盟以外投資者的審查范圍和權(quán)限；2016 年澳大利亞出臺(tái)了新政策以加強(qiáng)對(duì)外國投資者的打擊力度，其中規(guī)定本國企業(yè)向外資出售重要基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)時(shí)，需要通過外國投資委員會(huì)（FIRB) 的正式審查，以確保國家安全，而投資對(duì)象的國有屬性則是相關(guān)國家投資審核的重點(diǎn)目標(biāo)。

2018 年以來，中美貿(mào)易摩擦成為影響國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展的重要變量。美國在《301 調(diào)查報(bào)告》 中一共94 次提到中國國有企業(yè)，認(rèn)為中國政府在稅收、補(bǔ)貼、土地使用、研發(fā)支持和融資等方面對(duì)國有企業(yè)提供的優(yōu)惠措施是美國企業(yè)在貿(mào)易和投資方面遭受損害的重要原因。在中美經(jīng)貿(mào)談判中，國有企業(yè)問題也已經(jīng)成為重要議題，美國認(rèn)為與中國政府關(guān)系密切的享受到政府補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施的國有企業(yè)在全球范圍內(nèi)的擴(kuò)張，是導(dǎo)致全球產(chǎn)能過剩、失業(yè)率提高和貧富差距擴(kuò)大的主要原因，同時(shí)也認(rèn)為中國的國有企業(yè)對(duì)美國國家安全構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。

(三) 推出中國版“競爭中立” 規(guī)則迫在眉睫

我國已經(jīng)明確將積極采取競爭中立政策，對(duì)內(nèi)資外資、國有企業(yè)和民營企業(yè)、大企業(yè)和中小企業(yè)一視同仁，營造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。按照黨的十八屆三中全會(huì)提出的“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”，必須采取維護(hù)市場(chǎng)競爭的有效措施，防范“濫用” 權(quán)利限制和排除競爭。我國《反壟斷法》 也嚴(yán)格禁止“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”，保護(hù)市場(chǎng)公平競爭。2016 年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，提出“按照加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場(chǎng)體系的要求，確保政府相關(guān)行為符合公平競爭要求”，根本目的也是為了規(guī)范政府行為，防止政府濫用行政權(quán)力排除限制競爭。以上舉措都是為了維護(hù)公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境、限制政府干預(yù)。毫無疑問，競爭中立已經(jīng)成為我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的未來方向，內(nèi)在需求決定了我國應(yīng)當(dāng)盡快引入競爭中立規(guī)則。

經(jīng)濟(jì)全球化大勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，我國進(jìn)一步擴(kuò)大開放的對(duì)外政策不會(huì)動(dòng)搖，國有企業(yè)需要在國際舞臺(tái)中發(fā)揮更重要的作用。在國際經(jīng)貿(mào)治理新秩序加速形成和我國深度融入經(jīng)濟(jì)全球化步伐加快的形勢(shì)下，我國迫切需要建立一個(gè)主動(dòng)與國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則相適應(yīng)的公開透明、公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境和投資環(huán)境，積極參與到現(xiàn)有國際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)和全球經(jīng)濟(jì)治理體系的構(gòu)建中，推動(dòng)全球化深化發(fā)展。

二、我國國有企業(yè)海外投資壁壘的具體表現(xiàn)

(一) 因國有企業(yè)身份而受到的額外限制

各國紛紛加強(qiáng)外資審查力度，國有背景成為外國審查機(jī)構(gòu)的關(guān)注重點(diǎn)。美國2020 年1 月出臺(tái)的《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》 實(shí)施細(xì)則要求，政府持有投票權(quán)達(dá)一定比例的外國投資者必須進(jìn)行強(qiáng)制申報(bào)，并規(guī)定CFIUS 每兩年向國會(huì)提交一次中國對(duì)美國投資的專題報(bào)告，近年來有多起國有企業(yè)并購遭到了CFIUS 審查（見表1)。歐盟2019 年出臺(tái)《歐盟外資審查框架條例》 以來，西班牙、葡萄牙、奧地利、芬蘭、丹麥和捷克等國制定或出臺(tái)配套法律，設(shè)置外資準(zhǔn)入行業(yè)限制或安全審查機(jī)制（見表2)，在外資審查過程中，將外國投資者是否被外國政府、國有機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)直接或間接持有納入考慮。加拿大對(duì)國有企業(yè)采取更嚴(yán)格的投資審查要求，將國有企業(yè)的審查門檻設(shè)定為4.28 億加元，遠(yuǎn)低于民營企業(yè)的10 億加元。與澳大利亞簽署自貿(mào)協(xié)定的國家中，民營企業(yè)接受審查的門檻是12 億澳元，國有企業(yè)門檻為零。新西蘭2020 年6 月制定的《海外投資法（緊急措施) 修正案》，對(duì)外國政府持股達(dá)到一定比例的企業(yè)進(jìn)行國家利益測(cè)試。2020 年，秘魯海關(guān)稅務(wù)總局以我國國有企業(yè)和國有銀行為同一政府控制的關(guān)聯(lián)方為由，要求五礦集團(tuán)、中鋁集團(tuán)按照30%的稅率繳納利息預(yù)提稅（非關(guān)聯(lián)方稅率僅為4.99%)，兩家企業(yè)合計(jì)需補(bǔ)繳稅款、罰金共計(jì)8530 萬美元。

表1 2005—2020 年因CFIUS 審查而被撤銷或正在審查的部分中國企業(yè)并購案例

表2 歐盟國家設(shè)置外資準(zhǔn)入行業(yè)限制和安全審查機(jī)制的狀況

(二) 因國有企業(yè)處于特殊行業(yè)而受到的限制

由于國有企業(yè)在國家層面上的定位是在特殊行業(yè)和領(lǐng)域發(fā)揮特殊作用的企業(yè)組織形式（顧功耘，2005)，其中特殊領(lǐng)域包括關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)，比如涉及國家安全的行業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要礦產(chǎn)資源、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航和航運(yùn)等。這些行業(yè)不單只對(duì)于我國意義非凡，放在其他國家（地區(qū)) 同樣適用?；诖耍覈幱谔厥庑袠I(yè)的國有企業(yè)在進(jìn)行對(duì)外投資時(shí)，其他國家就會(huì)以威脅國家安全為由對(duì)我國國有企業(yè)進(jìn)行審查和制裁，大大限制了我國國有企業(yè)在國際市場(chǎng)的發(fā)展。

歐盟對(duì)外國國有企業(yè)投資能源行業(yè)進(jìn)行限制。20 世紀(jì)90 年代以來，歐盟致力于推動(dòng)電力和天然氣產(chǎn)業(yè)的縱向拆分，促進(jìn)市場(chǎng)競爭的公平和透明。2009 年，歐盟批準(zhǔn)了第三次能源改革法案，規(guī)定成員國將電網(wǎng)或天然氣管道的運(yùn)營與電力或天然氣的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)務(wù)分離。歐盟委員會(huì)在第三次能源改革法案中加入了“第三國條款” 的內(nèi)容，規(guī)定非歐盟國家企業(yè)若要收購歐盟的能源管網(wǎng)，必須經(jīng)過管網(wǎng)所在國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。外界普遍認(rèn)為，這一條款是為了限制有深厚俄羅斯政府背景的俄氣公司（Gazprom) 收購歐盟天然氣管道。但在操作中，這一條款完全可以用于限制中國國有能源企業(yè)對(duì)歐盟能源資產(chǎn)的收購。

加拿大對(duì)外國國有企業(yè)投資油砂礦進(jìn)行限制。2012 年，中國海油向加拿大政府申請(qǐng)對(duì)加能源企業(yè)尼克森（Nexen) 進(jìn)行并購，引發(fā)加拿大社會(huì)的強(qiáng)烈反響。2012 年12 月，加拿大總理宣布將批準(zhǔn)該并購計(jì)劃，但也宣布今后外國國有企業(yè)對(duì)加拿大油砂控制權(quán)的并購一般不再予以批準(zhǔn)。此后，加拿大又修訂了本國 《投資法》 中關(guān)于外國國有企業(yè)投資的指導(dǎo)規(guī)則（原瑞玲等，2017)。根據(jù)新規(guī)定，外國國有企業(yè)對(duì)加拿大油砂企業(yè)的控制性收購僅在特殊情況下才會(huì)被視為對(duì)加拿大有利。加拿大政府雖經(jīng)權(quán)衡對(duì)并購交易放行，但對(duì)外國國有企業(yè)控制本國能源行業(yè)抱有十分抵觸的心態(tài)，中國國有企業(yè)未來在加拿大的投資并購活動(dòng)將遇到更大障礙。

(三) 因國有企業(yè)合并計(jì)算而產(chǎn)生的投資壁壘

英國欣克利角C（Hinkley Point C) 核電站項(xiàng)目是一起監(jiān)管機(jī)構(gòu)將中國國有企業(yè)視為同一實(shí)體，引入反壟斷審查阻撓中國企業(yè)并購交易的典型案例。歐盟委員會(huì)審查后認(rèn)為，盡管中廣核集團(tuán)在歐盟范圍內(nèi)的營業(yè)額并未達(dá)到審查標(biāo)準(zhǔn)，但是應(yīng)將中央企業(yè)視為一個(gè)整體，合并計(jì)算營業(yè)額。在歐盟開展業(yè)務(wù)的中央企業(yè)合并營業(yè)額超過了申報(bào)門檻，歐盟委員會(huì)因此要求該項(xiàng)交易進(jìn)行反壟斷申報(bào)。這種要求可能會(huì)帶來深遠(yuǎn)影響。今后歐盟委員會(huì)可以設(shè)法將這種確立管轄權(quán)的方式適用于其他領(lǐng)域國有企業(yè)，或?qū)⒉煌I(lǐng)域國有企業(yè)的營業(yè)額混合相加，從而確立管轄權(quán)。另外，也可以將中央企業(yè)與地方國有企業(yè)的營業(yè)額進(jìn)行合并計(jì)算，從而確立管轄權(quán)。在極端的情況下，甚至可以將全部行業(yè)、全部各級(jí)政府部門主管的國有企業(yè)視為同一主體，從而對(duì)中國國有企業(yè)在歐盟范圍內(nèi)實(shí)施的任何規(guī)模的并購行為進(jìn)行審查。這將對(duì)中國國有企業(yè)在歐盟范圍內(nèi)的投資形成極大限制。

(四) 全球貿(mào)易投資領(lǐng)域保護(hù)主義思潮抬頭

中國國有企業(yè)遭受的投資限制與歧視，與全球范圍內(nèi)興起的經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義思潮密切相關(guān)。隨著逆全球化思潮的出現(xiàn)，各國（地區(qū)) 紛紛采取貿(mào)易保護(hù)主義措施（見表3)。2018 年以來，美國無視WTO 規(guī)則，對(duì)進(jìn)口鋼鐵、鋁以及歐盟航空業(yè)加征關(guān)稅，對(duì)中國挑起貿(mào)易摩擦，制裁中興、華為等企業(yè)。與此同時(shí)，美國體現(xiàn)出希望借助雙邊貿(mào)易協(xié)定談判影響未來國際貿(mào)易規(guī)則體系的傾向，與加拿大、墨西哥重談《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA)，并啟動(dòng)與歐盟、日本等伙伴間的新貿(mào)易談判。由美國主導(dǎo)制定的世界貿(mào)易規(guī)則體系中存在特別針對(duì)國有企業(yè)的條款。早在20 世紀(jì)末，涉及“國家企業(yè)” 和“政府企業(yè)” 的章節(jié)就出現(xiàn)在幾個(gè)多邊貿(mào)易協(xié)定中，如NAFTA 和《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP) 等。其中，TPP 不僅首次將“國有企業(yè)” 作為橫向議題和獨(dú)立章節(jié)，而且其規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和完備程度都達(dá)到了空前的水平（楊秋波，2018)。針對(duì)國有企業(yè)的碎片化“條款” 的出現(xiàn)，極大地限制了中國國有企業(yè)在海外市場(chǎng)的貿(mào)易和投資活動(dòng)，形成了保護(hù)主義的貿(mào)易和投資壁壘。對(duì)中國國有企業(yè)而言，國際上國有企業(yè)條款的新發(fā)展增加了國有企業(yè)“走出去”可能面臨的障礙（屠新泉等，2015) 。對(duì)中國而言，競爭中立規(guī)則的適用對(duì)象具有很大挑戰(zhàn)性，可能對(duì)我國對(duì)外投資造成準(zhǔn)入階段的投資壁壘，還有很大可能對(duì)我國已有海外投資造成潛在威脅。

表3 2018 年以來各國(地區(qū)) 采取的貿(mào)易保護(hù)主義措施

三、新形勢(shì)對(duì)我國國有企業(yè)海外投資的影響

(一) 中美戰(zhàn)略博弈對(duì)國有企業(yè)海外投資的影響

中美博弈背景下，美國以“國家安全” 為由啟動(dòng)或收緊外商投資審查機(jī)制，甚至在“準(zhǔn)入后” 階段開展審查，背離國民待遇原則。造成此情況的原因有三點(diǎn):一是全球性投資規(guī)則長期缺位，自貿(mào)協(xié)定和投資協(xié)定并無實(shí)質(zhì)進(jìn)展，濫用“國家安全” 并不受實(shí)質(zhì)約束；二是數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展帶來數(shù)據(jù)和信息安全新隱患，外國企業(yè)更容易被針對(duì)；三是疫情沖擊下，美國對(duì)產(chǎn)業(yè)安全、戰(zhàn)略資產(chǎn)更為敏感。美國對(duì)中國國有企業(yè)投資的審查，其意圖并非在審查項(xiàng)目和投資本身，更多的是考慮中國地緣政治競爭力、中國科技實(shí)力的提升以及政府對(duì)國有企業(yè)的影響力等因素。美國打壓我國國有企業(yè)有五大手段:一是在外資審查中設(shè)置針對(duì)國有企業(yè)的歧視性條款；二是濫用關(guān)聯(lián)方概念對(duì)我國國有企業(yè)加征稅費(fèi)或加強(qiáng)管控；三是修改補(bǔ)貼規(guī)則制約我國國有企業(yè)獲得政策支持；四是強(qiáng)化金融監(jiān)管壓縮我國國有企業(yè)發(fā)展空間；五是利用輿論渲染我國企業(yè)國有背景，散布“中國威脅論”。美國調(diào)整對(duì)我國國有企業(yè)投資安全審查制度，一定程度上推動(dòng)了CFIUS 從一個(gè)審查國家安全風(fēng)險(xiǎn)的中立機(jī)構(gòu)，演變成打壓外國科技企業(yè)的戰(zhàn)略工具，對(duì)我國國有企業(yè)赴美投資形成障礙。一方面，我國國有企業(yè)將面臨更加嚴(yán)格和煩瑣的審查程序，增加交易成本；另一方面，CFIUS 擁有自由裁量權(quán)，在國內(nèi)政治因素影響下，將在敏感技術(shù)領(lǐng)域?qū)ξ覈鴩衅髽I(yè)投資設(shè)限，正常的商業(yè)投資可能面臨嚴(yán)重的泛政治化風(fēng)險(xiǎn)。

(二) RCEP 簽訂對(duì)國有企業(yè)海外投資的影響

《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP) 的簽署標(biāo)志著世界上覆蓋人口最多、經(jīng)貿(mào)規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ淖再Q(mào)區(qū)正式起航，約占全球GDP 總量1/3 的15 個(gè)國家將形成統(tǒng)一大市場(chǎng)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源要素自由流動(dòng)，優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)分工合作，深化地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展。RCEP 成員國是我國重要投資目的地，根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020 年我國對(duì)RCEP 成員國的直接投資流量達(dá)183.4 億美元，占當(dāng)年我國對(duì)外投資流量的11.9%；投資存量1761.7 億美元，占中國對(duì)外投資存量的6.8%。根據(jù)《2020 年度中國對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2020 年我國投資前10 位經(jīng)濟(jì)體中有5 個(gè)是RCEP成員國，其中對(duì)新加坡、印度尼西亞、越南和老撾直接投資超過10 億美元。域內(nèi)自然資源、技術(shù)要素、勞動(dòng)力要素齊全，我國與主要投資目的國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)高度互補(bǔ)。RCEP 成員國均采用負(fù)面清單方式對(duì)制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、采礦業(yè)5 個(gè)領(lǐng)域投資做出較高水平承諾，大大提高了市場(chǎng)準(zhǔn)入的確定性。聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)顯示，2019 年RCEP 成員國農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)量占世界比重約為20%，是重要的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場(chǎng)，占我國農(nóng)業(yè)對(duì)外投資存量比重超過40%，有利于優(yōu)化我國國有企業(yè)境外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈布局。RCEP 關(guān)于汽車的降稅安排有利于區(qū)域內(nèi)汽車零部件流通，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)整車貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)投資。RCEP 協(xié)定生效后，汽車項(xiàng)目的相應(yīng)設(shè)備和整車進(jìn)口等成本大幅降低，將推動(dòng)我國國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈布局的靈活性和多樣性。RCEP 原產(chǎn)地成分區(qū)域累積規(guī)則將使服裝企業(yè)更多使用區(qū)域內(nèi)部的原材料和中間品進(jìn)行生產(chǎn)，為我國國有服裝紡織產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移產(chǎn)能創(chuàng)造了空間優(yōu)勢(shì)。RCEP 在負(fù)面清單和當(dāng)?shù)睾糠矫娴囊?guī)定有利于我國國有企業(yè)通過投資在日本、韓國等獲取品牌、技術(shù)、渠道等資源，加速向全球產(chǎn)業(yè)鏈中上游和價(jià)值鏈中高端滲透?？傮w來看，加入RCEP 后，將會(huì)給我國在農(nóng)業(yè)、汽車、紡織服裝和電子信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域帶來新的機(jī)遇。

(三) 碳關(guān)稅對(duì)國有企業(yè)海外投資的影響

歐盟積極推進(jìn)“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM) 立法，提出對(duì)部分進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，或要求購買碳排放許可證等類關(guān)稅措施，并擬率先付諸實(shí)踐。美國、日本等國先后呼應(yīng)，助推碳關(guān)稅從概念走向現(xiàn)實(shí)。我國是最大的發(fā)展中國家和碳排放第一大國，碳關(guān)稅落地將對(duì)我國國有企業(yè)對(duì)外投資產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。產(chǎn)業(yè)層面，能源行業(yè)海外投資將受到較大負(fù)面影響。根據(jù)波士頓大學(xué)全球發(fā)展政策中心的數(shù)據(jù)，2000 年至2018 年期間，有中國企業(yè)直接投資及政策性銀行海外融資的海外電力項(xiàng)目中，按發(fā)電裝機(jī)容量計(jì)算，40%為燃煤發(fā)電；相比之下，同期可再生能源項(xiàng)目資金僅占國家開發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行兩大政策性銀行發(fā)展資金的2.6%；并且中國海外投資和融資的化石燃料發(fā)電廠目前每年排放約3.14 億噸二氧化碳，占全球電力行業(yè)二氧化碳年排放量的3.5%。從規(guī)則層面看，碳關(guān)稅可能成為新型“綠色壁壘”和投資保護(hù)新手段。與美國直接加征關(guān)稅相比，碳關(guān)稅占據(jù)“綠色發(fā)展” 道義制高點(diǎn)，可能成為發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)全球投資規(guī)則博弈的重要方面。從國際層面看，逆全球化限制我國國有企業(yè)海外發(fā)展空間。貿(mào)易投資保護(hù)主義抬頭，歐盟依托自身比較優(yōu)勢(shì)繼續(xù)打“碳關(guān)稅” 牌，推動(dòng)建立有利于自身發(fā)展的投資規(guī)則。英國提出G7 國家應(yīng)率先將各自的碳邊境稅調(diào)整計(jì)劃聯(lián)合起來，打造強(qiáng)大的碳關(guān)稅同盟。日本表示將探索美歐日三方協(xié)調(diào)行動(dòng)的可行性，督促中國在氣候問題上負(fù)責(zé)。這些行動(dòng)針對(duì)中國的意圖明顯，我國國有企業(yè)海外投資在綠色賽道上存在被孤立的風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響正常的經(jīng)營發(fā)展。

以上極具代表性的中美戰(zhàn)略博弈、RCEP 簽訂以及碳關(guān)稅的出現(xiàn)給我國國有企業(yè)帶來了海外投資的新機(jī)遇，同時(shí)也帶來了新挑戰(zhàn)?；谥忻啦┺牡拇蟓h(huán)境，在敏感技術(shù)領(lǐng)域，國有企業(yè)固有的政治性可能會(huì)使以美國為首的西方國家對(duì)我國國有企業(yè)投資設(shè)限，商業(yè)投資泛政治化風(fēng)險(xiǎn)不斷加?。惶缄P(guān)稅機(jī)制的形成對(duì)我國國有企業(yè)同樣是一個(gè)挑戰(zhàn)，以能源、制造業(yè)為代表的國有企業(yè)在海外投資中不僅面臨著一些政治風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還可能被“綠色壁壘” 束縛手腳；RCEP 的生效為我國對(duì)RCEP 成員國的直接投資提供了便利條件，同時(shí)也給國有服裝紡織產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移產(chǎn)能創(chuàng)造了空間優(yōu)勢(shì)，我國應(yīng)及時(shí)牢牢抓住機(jī)遇，建立國家友好往來、互助互信的外交環(huán)境。

四、應(yīng)對(duì)措施

國有企業(yè)要在海外市場(chǎng)站住腳，必須適應(yīng)東道國的國情，制定靈活有效的應(yīng)對(duì)策略，積極應(yīng)對(duì)東道國的政策壁壘。政府要制定優(yōu)化政策措施并頒布相關(guān)法律法規(guī)，保護(hù)我國國有企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益不受損害。

一是調(diào)整海外投資方式。引入其他合作伙伴組建聯(lián)合體進(jìn)行并購，或以非控制方式進(jìn)行并購，顯著減少并購阻力。本著精準(zhǔn)施策的原則制定并購方案，預(yù)判并購交易可能遇到的困難，合理選擇投資方式規(guī)避投資壁壘?？刹扇〉谌胶献?、與民營企業(yè)“抱團(tuán)出海”、財(cái)務(wù)性投資或小股比投資和綠地投資等方式進(jìn)行海外拓展。

二是深化國有企業(yè)改革。進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，優(yōu)化完善國有企業(yè)的公司治理、股權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機(jī)制，使國有企業(yè)的海外投資獲得東道國政府和社會(huì)的更大程度認(rèn)同。建設(shè)規(guī)范、透明的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善對(duì)國有企業(yè)的分類管理，對(duì)主要經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，防止其利用特殊身份獲取不正當(dāng)競爭優(yōu)勢(shì)，使企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)切實(shí)符合國際主流競爭中立規(guī)則的要求。

三是引領(lǐng)競爭中立規(guī)則制定。對(duì)內(nèi)積極深化國有企業(yè)改革和競爭規(guī)則改革，營造更加公平、符合國際慣例的競爭環(huán)境；對(duì)外主動(dòng)引導(dǎo)競爭中立規(guī)則制定，通過獲取規(guī)則層面的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)維護(hù)國有企業(yè)利益和國家利益。健全符合國際慣例的競爭法規(guī)和政策體系，在國內(nèi)形成科學(xué)合理、運(yùn)行有效、具有一定可復(fù)制可推廣性的競爭中立規(guī)則，引導(dǎo)國際規(guī)則制定。

四是部署系統(tǒng)反制措施。進(jìn)一步細(xì)化外國投資安全審查制度，建立寬嚴(yán)相濟(jì)、既有利于吸引外資又能夠在必要時(shí)作為反制武器的審查機(jī)制。在審查范圍方面，參照《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》 等文件出臺(tái)明確的審查行業(yè)范圍，以增強(qiáng)外商投資的可預(yù)見性。在外國投資安全審查實(shí)施辦法中增加兜底條款，在他國對(duì)我國企業(yè)采取嚴(yán)重歧視性待遇的情況下，即可啟動(dòng)此類條款進(jìn)行反制。需要注意的是，兜底條款應(yīng)盡可能懸而不用，以免對(duì)外商投資意愿形成負(fù)面影響。