貿(mào)易摩擦的貨幣邏輯:美國匯率反補(bǔ)貼新規(guī)的變化、緣起和影響

沈 偉 胡耀輝

一、問題的提出

2020 年2 月3 日，美國商務(wù)部國際貿(mào)易局執(zhí)行與合規(guī)部門于《聯(lián)邦公報(bào)》發(fā)布有關(guān)在反補(bǔ)貼調(diào)查程序中確定“利益”（benefit)與“專向性”（specificity)的最新規(guī)則《關(guān)于反補(bǔ)貼程序中獲利與專向性修訂規(guī)則》（以下簡稱為匯率反補(bǔ)貼新規(guī))，該規(guī)則于2020 年4 月6日正式生效。

在該規(guī)則生效后不久，美國商務(wù)部便對中國扎帶產(chǎn)品展開反補(bǔ)貼調(diào)查。美國商務(wù)部在2020 年11 月24日公布初裁結(jié)果，基于中國政府合作不足、中國企業(yè)未應(yīng)訴的不利事實(shí)，裁定中國涉案企業(yè)補(bǔ)貼幅度為122.5%，并根據(jù)美國財(cái)政部的報(bào)告認(rèn)定人民幣匯率存在低估。

基于匯率反補(bǔ)貼新規(guī)主觀判定存在“匯率低估”，進(jìn)而通過征收反補(bǔ)貼稅抵制他國進(jìn)口產(chǎn)品，美國破壞雙邊經(jīng)貿(mào)融合關(guān)系的意圖不言自明。本文旨在闡述與分析匯率反補(bǔ)貼新規(guī)的具體內(nèi)容，探尋新規(guī)出臺(tái)的宏觀背景，并闡釋其法律意義，特別是中美貿(mào)易摩擦的貨幣邏輯，以便進(jìn)一步理解美國在中美貿(mào)易摩擦期間提出的“脫鉤論”，以及雙方在貿(mào)易領(lǐng)域的摩擦正在向金融領(lǐng)域擴(kuò)展和延伸的深層原因。

二、美國匯率反補(bǔ)貼新規(guī)的具體內(nèi)容

根據(jù)美國商務(wù)部的公告，本次新規(guī)修訂主要涉及貨幣低估補(bǔ)貼中的“專向性” 和“利益認(rèn)定與計(jì)算” 兩個(gè)問題。

(一) 專向性

在專向性問題上，修訂案第351.502 節(jié)規(guī)定:“在確定一個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目是否給予法案第771（5A)（D) 含義下的‘一組’ 企業(yè)或產(chǎn)業(yè)時(shí)，商務(wù)部長會(huì)考慮國際貨物買賣企業(yè)是否構(gòu)成‘一組’ 企業(yè)?！备鶕?jù)這一修訂，從事國際貨物買賣的企業(yè)被納入“一組” 企業(yè)或產(chǎn)業(yè)類別下，滿足了構(gòu)成補(bǔ)貼的“專向性” 這一要求。

(二) 利益認(rèn)定與計(jì)算

針對利益認(rèn)定與計(jì)算，修訂案在第351.528 節(jié)的a 與b 部分分別處理“貨幣低估” 和“利益” 問題。新修改的a 部分首先明確了貨幣低估是分析是否存在利益的程序前提，即“只有在特定國家的貨幣被低估時(shí)，商務(wù)部長才會(huì)考慮兩國貨幣兌換是否產(chǎn)生利益”。但他國是否存在貨幣低估并非基于該國的自主判斷或國際法標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)美國制定的匯率標(biāo)準(zhǔn)，“商務(wù)部長通常會(huì)憑借該國實(shí)際有效匯率（real effective exchange rate，REER) 和能夠反映適當(dāng)政策、實(shí)現(xiàn)中期外部平衡的實(shí)際有效匯率（equilibrium REER) 之間的差額確定是否存在貨幣低估”。

同時(shí)，a 部分明確了本次商務(wù)部規(guī)則修訂重點(diǎn)針對他國政府的匯率舉措，其中規(guī)定:“商務(wù)部長通常只會(huì)對導(dǎo)致貨幣低估的政府行為做出肯定裁決。而評估是否存在政府行為，通常不會(huì)包括獨(dú)立的中央銀行或金融管理局的貨幣及相關(guān)信貸政策。在評估過程中，政府對可能造成匯率變動(dòng)的措施是否保持透明是考量因素之一?！?這再次表明此次規(guī)則修訂是對其懷疑的他國政府“刻意” 低估貨幣行為的反制措施。

b 部分在a 部分的基礎(chǔ)上明確了利益的認(rèn)定與計(jì)算方式:“如果根據(jù)a 部分肯定貨幣低估存在，則以與平衡實(shí)際有效匯率一致的名義雙邊美元匯率（考慮政府舉措對匯率的影響等因素) 和一定期間內(nèi)實(shí)際名義雙邊美元匯率之間的差異為基礎(chǔ)認(rèn)定存在利益”，同時(shí)“通過比較企業(yè)用美元兌換的貨幣金額與在兩種匯率不存在差異情況下兌換的貨幣金額計(jì)算該企業(yè)獲得的利益”。

c 部分“信息來源” 則提到“商務(wù)部長會(huì)要求財(cái)政部長就a、b 部分的決定提供其評價(jià)和結(jié)論”，即在反補(bǔ)貼調(diào)查程序中，美國商務(wù)部將要求美國財(cái)政部針對上述問題提供評估和結(jié)論供其參考，但有關(guān)貨幣低估、政府舉措與雙邊美元匯率差等問題的最終判斷仍是由商務(wù)部做出。

三、美國匯率反補(bǔ)貼新規(guī)出臺(tái)的理由

當(dāng)前美國政府頒布匯率反補(bǔ)貼新規(guī)是因美國欲擺脫中國的貿(mào)易出口優(yōu)勢，認(rèn)為其根源在于中國的匯率操縱，但囿于相關(guān)的國際法手段欠缺，而產(chǎn)生的國內(nèi)法迂回打法。

(一) 中美經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)、美國擺脫中國貿(mào)易出口優(yōu)勢的現(xiàn)實(shí)需求

改革開放后中國憑借出口的快速增長實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)騰飛，并出現(xiàn)了對美經(jīng)常項(xiàng)目的長期順差，積累了大量的美元外匯儲(chǔ)備，但對美出口有賴于美國商品需求能力的持續(xù)上升，進(jìn)而使得美國儲(chǔ)蓄水平下降，其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)反而越來越依賴外部資本的輸入。中國為了維持出口導(dǎo)向戰(zhàn)略的可持續(xù)性與巨額外匯儲(chǔ)備的穩(wěn)定，大量購買美國國債，其所持美元以美國債務(wù)、本國債權(quán)的方式回流美國，而美國則以經(jīng)常項(xiàng)目的貿(mào)易逆差輸出并通過資本項(xiàng)目重新回流美元。這種共生關(guān)系曾被概括為“金融恐怖平衡” 與“中美國”。

“金融恐怖平衡” 下美元流動(dòng)形成了環(huán)形回路（見圖1)①美國消費(fèi)者支付美元購買商品，這筆美元會(huì)通過經(jīng)常項(xiàng)目賬戶支付給中國工廠。為了在國內(nèi)使用人民幣納稅、支付薪水等，中國工廠通過銀行將該筆美元兌換成人民幣?；谕鈪R管制的要求，銀行吸納的美元聚攏至中國人民銀行，進(jìn)而由國家外匯管理局用于對外投資，而投資的主要去向仍是美國國債。最終，該筆美元通過金融賬戶被重新吸收，以補(bǔ)充美國國內(nèi)的貨幣供應(yīng)，而由美國民眾繼續(xù)使用，以便其消費(fèi)中國制造的商品。。該平衡所形成的“中美國” 看似天作之合（a marriage made in heaven)，但這種雙向依賴卻使得各自的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了失衡且欠缺修正的激勵(lì)。就美國而言，其在這種平衡中逐漸依賴于消費(fèi)主導(dǎo)的發(fā)展模式，重心從國內(nèi)制造業(yè)轉(zhuǎn)移到金融等產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象日趨顯著，失業(yè)率逐漸上升，自1999 年至2011 年，美國存在約200 萬～240 萬的就業(yè)流失，且集中于制造業(yè)。

圖1 “金融恐怖平衡” 框架中的美元流動(dòng)環(huán)形回路

從政治策略出發(fā)，指責(zé)他國競爭造成失業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比分析國內(nèi)包括科技變革在內(nèi)的動(dòng)態(tài)變化要容易得多。因此，不難理解許多美國國會(huì)議員將失業(yè)率、產(chǎn)業(yè)空心化、貿(mào)易失衡等問題與中國牽連，在這個(gè)過程中，匯率問題一直是焦點(diǎn)。

(二) 匯率在中國出口優(yōu)勢中的關(guān)鍵作用

美國國內(nèi)認(rèn)為，人民幣匯率被刻意低估（undervalued currency) 是中美貿(mào)易出現(xiàn)巨大失衡（美國對中國商品貿(mào)易逆差持續(xù)拉大，2021 年達(dá)到3553億美元的主要原因，并進(jìn)而造成制造業(yè)就業(yè)流失。因此，只要中國仍對美國維持大量貿(mào)易順差，并且儲(chǔ)備高額的美元資產(chǎn)，匯率問題就會(huì)一直是美國打壓中國、減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)的主要手段。美國曾有智庫建議，簡單地對匯率操縱進(jìn)行指責(zé)徒勞無功，美國應(yīng)當(dāng)在匯率問題上保持警覺，采取更積極的措施，甚至可以考慮磋商一份新的廣場協(xié)定，以便再平衡國家間匯率和全球貿(mào)易。

“中美國”（Chimerica) 一詞的提出者美國哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)史學(xué)教授尼爾·弗格森（Niall Ferguson)的看法可以基本體現(xiàn)美國國內(nèi)的主流觀點(diǎn)。弗格森認(rèn)為中美經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性與歷史上美國與西德、日本的出口拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式關(guān)系有相似之處。但是，中國與西德、日本具有兩點(diǎn)不同:其一是中國空前的貨幣干預(yù)程度；其二是中國對貨幣增值保持的抗拒態(tài)度。因此，其主張中美之間的貿(mào)易失衡很大程度是匯率低估（exchange rate undervaluation) 的作用。中國政府持續(xù)避免人民幣升值主要服務(wù)于兩大目的:一是保證出口競爭力，因?yàn)槌隹诋a(chǎn)業(yè)提供快速的生產(chǎn)力發(fā)展以及就業(yè)收入提升；二是因亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)前車之鑒，加大外匯儲(chǔ)備是一種防范經(jīng)濟(jì)與金融融合伴隨風(fēng)險(xiǎn)的緩沖。

特朗普上臺(tái)后，弗格森于2018 年再度發(fā)文，認(rèn)為“中美國” 的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段:第一階段（2007—2009 年)，即上述中美出口—消費(fèi)的融合發(fā)展模式；第二階段（2009—2015 年)，中美出現(xiàn)趨同（依靠國內(nèi)消費(fèi)代替出口與投資作為經(jīng)濟(jì)的增長動(dòng)力)；第三階段（2015—2018 年)，中國官方保持外匯儲(chǔ)備以及控制人民幣匯率的決心讓美國越來越無法忍受雙方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

弗格森重點(diǎn)關(guān)注了第三階段，認(rèn)為中國政府自2015 年起為防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，推出了一系列防范危機(jī)的政策，其中就包括外匯政策，旨在穩(wěn)定人民幣美元匯率，防止外匯儲(chǔ)備大幅減少。通過多輪匯率干預(yù)，中國人民銀行將美元人民幣匯率的浮動(dòng)保持在1 ∶6.2～1 ∶7 之間，同時(shí)通過嚴(yán)格審查中國公司并購海外資產(chǎn)，對轉(zhuǎn)向海外賬戶的資金施加更嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致人民幣對國際投資者的吸引力下降，進(jìn)而造成2014—2016 年人民幣貶值，進(jìn)一步拉大了中美之間的貿(mào)易逆差。

中國學(xué)者認(rèn)為中美貿(mào)易逆差的原因是美元的國際支配性地位、美國低儲(chǔ)蓄率、美國政府財(cái)政赤字。但實(shí)際上美國自2011 年后削減財(cái)政赤字，支出收入比也在縮小。因此，中美貿(mào)易逆差的繼續(xù)增長反而是異常現(xiàn)象?；诖?，弗格森主張對中國進(jìn)行強(qiáng)烈抵制是2014 年后“中美國” 進(jìn)一步演進(jìn)的必然結(jié)果。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為特朗普的上臺(tái)造成美國開始推動(dòng)保護(hù)主義，但在弗格森看來這僅僅是對于中國政策的回應(yīng)，是中國維持高外匯儲(chǔ)備以及對人民幣的控制造成了對美國來說“中美國” 的難以忍受，是中國將美國送上了保護(hù)主義政策與貿(mào)易戰(zhàn)的道路。

美國財(cái)政部在2018 年10 月發(fā)布報(bào)告，指責(zé)中國在報(bào)告發(fā)布前的數(shù)年中從“逐漸的經(jīng)濟(jì)自由化”重新轉(zhuǎn)向加強(qiáng)政府控制、依賴非市場機(jī)制的方向，公開的和隱性的補(bǔ)貼以及其他不公平措施構(gòu)成的扭曲性（distortive) 經(jīng)貿(mào)政策是導(dǎo)致雙邊不平衡的部分原因。2019 年的報(bào)告也基本延續(xù)了這一觀點(diǎn)。

2019 年8 月，美國財(cái)政部基于其發(fā)布的報(bào)告將中國指定為“匯率操縱國”（currency manipulator)。美國財(cái)政部認(rèn)為中國在報(bào)告發(fā)布前夕低估貨幣、維持巨額外匯儲(chǔ)備，考慮到中國市場存在異常的穩(wěn)定，說明中國貨幣低估的主要原因在于獲得不公平貿(mào)易競爭優(yōu)勢。同時(shí)，美國財(cái)政部捕風(fēng)捉影地截取了彼時(shí)中國人民銀行的公開信息，認(rèn)為中國人民銀行將會(huì)繼續(xù)采取對貨幣匯率的控制措施。

(三) 國際法的軟法化與匯率反補(bǔ)貼新規(guī)的應(yīng)時(shí)而生

過往美國主要基于《國際貨幣基金組織協(xié)定》（以下簡稱《IMF 協(xié)定》) 等國際法規(guī)則指控他國操縱匯率。但是，這一路徑對美國實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而言，有相當(dāng)?shù)碾y度。一方面，依據(jù)IMF 《對成員國政策雙邊監(jiān)督的決定》 認(rèn)定他國構(gòu)成匯率操縱就必須舉證證明他國具備“意圖獲得不公平競爭優(yōu)勢”的主觀要件，證明難度較高；另一方面，即使與他國匯率政策有所爭拗，由于《IMF 協(xié)定》 就匯率操縱僅規(guī)定磋商的應(yīng)對手段，美國往往也無法對其認(rèn)為存在的他國匯率操縱進(jìn)行反擊。

IMF 《對成員國政策雙邊監(jiān)督的決定》 對認(rèn)定匯率操縱的規(guī)定并不寬松:構(gòu)成匯率操縱必須同時(shí)具備主客觀要件，不僅客觀上須有操縱匯率的行為，主觀上也必須具有取得對其他成員國不公平競爭優(yōu)勢或妨礙國際收支的有效調(diào)整的目的，但主觀要件的證明并非易事。

此外，囿于執(zhí)行機(jī)制的欠缺，美國對于匯率操縱難施手腳。國際上主要由《IMF 協(xié)定》 對各國匯率問題進(jìn)行調(diào)整與約束，但是IMF 欠缺執(zhí)行機(jī)制，主要依賴磋商機(jī)制對成員國匯兌安排的一般義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。由于該磋商機(jī)制沒有強(qiáng)制約束力，效果也大打折扣。締約方即使不履行禁止操縱匯率這項(xiàng)國際法義務(wù)，也沒有有效方法使其承擔(dān)國家責(zé)任。強(qiáng)制性與可執(zhí)行性的缺失使得美國難以采用國際法手段解決其認(rèn)定的匯率低估問題，促使其轉(zhuǎn)向國內(nèi)法手段。

以往美國國內(nèi)針對匯率和貨幣低估做出相應(yīng)舉措的法律依據(jù)——1988 年《貿(mào)易與競爭力綜合法》（以下簡稱《1988 年貿(mào)易法》)，同樣缺乏強(qiáng)硬的執(zhí)行機(jī)制。該法第3004 條和第3005 條規(guī)定，每半年美國財(cái)政部須向國會(huì)提交評估報(bào)告，著重分析該半年中美國主要貿(mào)易伙伴的匯率政策，并確定該國是否通過操縱對美匯率以獲得不公平貿(mào)易競爭優(yōu)勢。但是，即便根據(jù)上述報(bào)告認(rèn)定一國操縱匯率，美國政府也僅能通過IMF 平臺(tái)或雙邊途徑與該國進(jìn)行磋商，確保其定期調(diào)整匯率。同時(shí)，《1988 年貿(mào)易法》 也并未在法律規(guī)則層面將之同補(bǔ)貼及反補(bǔ)貼措施掛鉤。

奧巴馬上臺(tái)之后，著手處理匯率議題可執(zhí)行性的問題，于2015 年通過《貿(mào)易便利化與貿(mào)易執(zhí)行法》（以下簡稱《2015 年貿(mào)易法》)。該法首先明確如何確定匯率議題應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的國家，第701 條（a)款要求美國財(cái)政部長每半年向國會(huì)提交一份關(guān)于美國主要貿(mào)易伙伴的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和貨幣匯率政策的報(bào)告，并且還須包含對于滿足三項(xiàng)特定要件的主要貿(mào)易伙伴的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和貨幣匯率政策的強(qiáng)化分析（enhanced analysis)。三項(xiàng)要件包括:對美國存在顯著的雙邊貿(mào)易順差；有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)常項(xiàng)目盈余；持續(xù)性地單邊干預(yù)外匯市場。

在此基礎(chǔ)上，該法規(guī)定了相應(yīng)的執(zhí)行措施。第701 條（b) 款進(jìn)一步規(guī)定，對于上述應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的國家，美國總統(tǒng)須通過財(cái)政部長與其進(jìn)行強(qiáng)化雙邊接觸（enhanced bilateral engagement)。更重要的是，該法進(jìn)一步賦予了美國總統(tǒng)實(shí)施單邊救濟(jì)措施的權(quán)力，極大地增強(qiáng)了匯率問題的可執(zhí)行性。第701 條（c) 款規(guī)定，在強(qiáng)化雙邊接觸開始一年后，若美國財(cái)政部長認(rèn)為相關(guān)國家未能采取適當(dāng)政策糾正其低估和順差，美國總統(tǒng)應(yīng)采取以下一項(xiàng)或多項(xiàng)補(bǔ)救行動(dòng):禁止美國海外私人投資公司批準(zhǔn)任何對該國境內(nèi)項(xiàng)目的新增融資，包括任何保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)或擔(dān)保；禁止美國聯(lián)邦政府從該國采購任何貨物或服務(wù)，或者訂立任何此類采購合同；指示美國駐IMF 執(zhí)行董事要求對該國宏觀經(jīng)濟(jì)政策和匯率政策進(jìn)行額外的嚴(yán)格審查，并在適當(dāng)時(shí)就發(fā)現(xiàn)的匯率操縱問題進(jìn)行正式磋商；指示美國貿(mào)易代表評估是否與該國簽訂雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定或者啟動(dòng)相關(guān)協(xié)定談判。表1對這四種與匯率操縱和匯率低估有關(guān)的法律規(guī)則進(jìn)行了比較①根據(jù)《2015 年貿(mào)易法》 規(guī)定，美國主要貿(mào)易伙伴若滿足三項(xiàng)要件，美國財(cái)政部長就必須在宏觀經(jīng)濟(jì)與貨幣匯率政策報(bào)告之外提供一份強(qiáng)化分析，并允許采用單邊救濟(jì)措施。憑借該法，一方面美國繞開對IMF 有關(guān)匯率操縱（尤其是對主觀要件) 較為困難的認(rèn)定要求，轉(zhuǎn)而以自身規(guī)定的要件著重瞄準(zhǔn)有匯率操縱嫌疑的國家，另一方面解決了《1988 年貿(mào)易法》 雖然具有類似認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但針對性措施不足的問題。而新出臺(tái)的匯率反補(bǔ)貼新規(guī)更是無須認(rèn)定操縱匯率，而僅需通過美國主觀制定的均衡匯率標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定存在匯率低估，便可以啟動(dòng)強(qiáng)制性的針對措施。。

表1 匯率相關(guān)法律規(guī)則比較

綜上所述，國際法層面的匯率執(zhí)行措施尚付闕如，而《1988 年貿(mào)易法》 也并未給予美國針對具有匯率操縱嫌疑，且不予配合的國家采取行動(dòng)的強(qiáng)制性手段。在借助禁止匯率操縱制度解決他國貨幣低估問題倍受約束的情況下，美國拋開以《IMF 協(xié)定》 為基礎(chǔ)的國際法基礎(chǔ)和依據(jù)，進(jìn)而轉(zhuǎn)向利用國內(nèi)法手段，通過匯率反補(bǔ)貼的方法將火力集中于他國貨幣低估產(chǎn)生的核心問題——出口優(yōu)勢、損害美國就業(yè)與產(chǎn)業(yè)等。《2015 年貿(mào)易法》 的出臺(tái)使得美國政府在面對匯率與貨幣低估問題時(shí)擁有具備可執(zhí)行性、單邊對抗性的手段。隨著匯率反補(bǔ)貼新規(guī)的出臺(tái)，美國能夠針對其認(rèn)定的貨幣低估行為直接征收反補(bǔ)貼稅，這進(jìn)一步加強(qiáng)了美國就匯率低估問題有針對性地采取行動(dòng)的能力。

四、美國匯率反補(bǔ)貼新規(guī)的國內(nèi)法基礎(chǔ)

美國制定并適用匯率反補(bǔ)貼新規(guī)的一個(gè)直接后果是，本來應(yīng)當(dāng)以IMF 規(guī)則為基礎(chǔ)的國際法讓位于以美國國內(nèi)法為基礎(chǔ)的內(nèi)國法體系，給美國行政當(dāng)局更加擴(kuò)張性的管轄權(quán)和規(guī)則解釋權(quán)，進(jìn)一步動(dòng)搖了國際經(jīng)濟(jì)法治的基礎(chǔ)。

(一) 匯率補(bǔ)貼相關(guān)國內(nèi)法空白得以填補(bǔ)

歷史上，美國商務(wù)部對于匯率補(bǔ)貼問題持反對態(tài)度。2010 年8 月，美國商務(wù)部曾拒絕申請人在鋁壓制品與銅版紙案有關(guān)中國貨幣低估構(gòu)成補(bǔ)貼的調(diào)查請求，并認(rèn)為在調(diào)查中，通過貨幣低估提供的任何利益都并不符合針對企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)的專向性，因此沒有達(dá)到美國反補(bǔ)貼法規(guī)定的調(diào)查要求。在之后的美國對華標(biāo)準(zhǔn)緊固件和鋁擠壓材反補(bǔ)貼調(diào)查中，美國商務(wù)部認(rèn)為有關(guān)匯率安排適用于所有中國的企業(yè)，所有中國的企業(yè)只要兌換外幣就可以受到所謂的“補(bǔ)貼”，因此沒有足夠證據(jù)證明匯率低估具有法律上的或事實(shí)上的出口專向性，進(jìn)而不能夠認(rèn)定為補(bǔ)貼。這其中掣肘美國商務(wù)部開展調(diào)查的皆是無法滿足反補(bǔ)貼成立的專向性和授予利益要件。

WTO 《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》 規(guī)定了可訴性補(bǔ)貼的三要件:財(cái)政資助、利益授予和專向性。在單一匯率之下，美國商務(wù)部認(rèn)為匯率低估屬于資金的直接轉(zhuǎn)移，構(gòu)成并符合財(cái)政資助這一要件，同時(shí)匯率反補(bǔ)貼新規(guī)的出臺(tái)填補(bǔ)了認(rèn)定貨幣低估產(chǎn)生利益授予和補(bǔ)貼專向性的法律空白。美國商務(wù)部通過規(guī)則修訂為其針對人民幣匯率低估進(jìn)行調(diào)查披上合法的外衣，同時(shí)匯率反補(bǔ)貼新規(guī)使其享有了原本不屬于其權(quán)限范圍內(nèi)的匯率與貨幣評估權(quán)力，也體現(xiàn)了美國商務(wù)部在對待匯率低估問題時(shí)態(tài)度的轉(zhuǎn)向。

(二) 美國貿(mào)易部門權(quán)力擴(kuò)張至匯率問題

美國商務(wù)部、美國貿(mào)易代表辦公室（USTR) 轉(zhuǎn)變對匯率與貨幣低估問題的態(tài)度，并嘗試將匯率問題與經(jīng)貿(mào)掛鉤并納入自身權(quán)限范圍的努力，從《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》 中便初見端倪?！吨忻赖谝浑A段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》 第5.4 條規(guī)定了有關(guān)匯率的執(zhí)行機(jī)制:“匯率政策及透明度出現(xiàn)的問題，應(yīng)由中國人民銀行行長或美國財(cái)政部長向第七章（即雙邊評估和爭端解決) 中建立的雙邊評估和爭端解決安排提交?！敝档米⒁獾氖?，第七章規(guī)定爭端解決是可能被提交至美國指定的副貿(mào)易代表或美國貿(mào)易代表的，同時(shí)“如果雙方未就上述回應(yīng)達(dá)成共識，申訴方出于防止局勢升級、維護(hù)正常雙邊貿(mào)易關(guān)系的目的，基于磋商中提供的事實(shí)，可能求助于采取行動(dòng)，包括停止其在本協(xié)議下的某一義務(wù)，或采取其認(rèn)為適當(dāng)?shù)?、以相稱的方式實(shí)施的補(bǔ)救措施”。這里所謂“適當(dāng)?shù)摹?補(bǔ)救措施可能包括上述申訴方（包含美國貿(mào)易代表辦公室) 針對來自中國的進(jìn)口商品征收關(guān)稅。換而言之，《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》 使得美國與中國對中國貨幣與匯率政策的爭議可能被提交至美國貿(mào)易代表辦公室處理，且在協(xié)商未得到滿意結(jié)果時(shí)，有權(quán)著手處理和采取適當(dāng)補(bǔ)救措施，以便對其認(rèn)為存在的中國貨幣干預(yù)實(shí)施針對性反擊。

此種允許通過貿(mào)易措施達(dá)成匯率政策目標(biāo)的做法，不僅會(huì)極大地?cái)U(kuò)張美國官員在當(dāng)前美國法下對貨幣干預(yù)能夠使用的救濟(jì)措施的范圍，美國貿(mào)易代表辦公室也通過上述條文設(shè)計(jì)成為了中美匯率爭議的關(guān)鍵角色。美國貨幣政策這只橄欖球從財(cái)政部轉(zhuǎn)移到了美國貿(mào)易代表辦公室和商務(wù)部，由這兩個(gè)部門享有主動(dòng)發(fā)起進(jìn)攻的選擇權(quán)（at quarterback)。這是一種權(quán)力擴(kuò)張的設(shè)計(jì)，因?yàn)樨?fù)責(zé)匯率議題的應(yīng)當(dāng)是美國財(cái)政部，在《1988 年貿(mào)易法》 與《2015 年貿(mào)易法》 中都主要由財(cái)政部長或由總統(tǒng)通過財(cái)政部長負(fù)責(zé)匯率事項(xiàng)，商務(wù)部則通常專注于增加國內(nèi)就業(yè)和對外出口等方面。

匯率反補(bǔ)貼新規(guī)給予了負(fù)責(zé)美國經(jīng)貿(mào)與出口事務(wù)的商務(wù)部在認(rèn)定貨幣低估等匯率議題上非常重要的話語權(quán)，這種話語權(quán)本來被囊括在美國財(cái)政部的專屬權(quán)限范圍內(nèi)。這種權(quán)力不僅直接體現(xiàn)在認(rèn)定匯率存在低估時(shí)美國商務(wù)部有權(quán)發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查，還體現(xiàn)在其對匯率低估進(jìn)行認(rèn)定的自主性上。

雖然匯率反補(bǔ)貼新規(guī)要求商務(wù)部尋求并且在總體上遵循財(cái)政部有關(guān)貨幣事項(xiàng)的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，但最終評估來自商務(wù)部。美國商務(wù)部提到，財(cái)政部在評估是否需要針對匯率低估征收反補(bǔ)貼稅時(shí)可能與其觀點(diǎn)相悖。因此，商務(wù)部將保留判斷匯率低估是否存在的權(quán)力及反補(bǔ)貼法的最終執(zhí)行權(quán)。

這里的疑問是在美國國會(huì)尚未修改反補(bǔ)貼法的情況下，商務(wù)部是否擁有考量與認(rèn)定貨幣低估的法定權(quán)力。美國商務(wù)部主張其享有執(zhí)行反補(bǔ)貼法的權(quán)力，而這就包括針對貨幣低估執(zhí)行反補(bǔ)貼措施，且其有權(quán)發(fā)布新的規(guī)定來執(zhí)行相關(guān)法律。美國商務(wù)部還認(rèn)為，歷史上并不存在就貨幣低估不可以征收反補(bǔ)貼稅（countervailing duties) 的先例；即使不可以征收，也可以改變針對貨幣低估的做法。

這種情況并不難理解。雖然美國國會(huì)議員有關(guān)匯率低估的提案層出不窮，希望推動(dòng)國內(nèi)立法修改美國反補(bǔ)貼法來達(dá)成規(guī)制匯率補(bǔ)貼的目的，但總體上美國立法機(jī)關(guān)對相關(guān)問題一直保持回避態(tài)度，歷史上有關(guān)于匯率反補(bǔ)貼的若干份重要國會(huì)提案最后都無疾而終。如美國國會(huì)議員針對貨幣低估與貿(mào)易逆差問題提出立法議案最早可追溯至2003 年9 月查爾斯·舒默（Charles Schumer) 在國會(huì)第108 次會(huì)議上提出S.1586 號提案，要求若中國無法解決匯率問題，則加征27.5%的懲罰性關(guān)稅，但該提案并未能夠成法。因此，當(dāng)前美國商務(wù)部修改相關(guān)規(guī)定，使其就匯率低估問題征收反補(bǔ)貼稅享有執(zhí)法權(quán)，而無須再由美國國會(huì)進(jìn)行立法。

五、針對美國匯率反補(bǔ)貼新規(guī)的應(yīng)對策略

有鑒于美國商務(wù)部于2021 年2 月16 日的終裁中決定暫不對人民幣“匯率低估” 問題做出認(rèn)定，中美間暫未因匯率反補(bǔ)貼新規(guī)而導(dǎo)致摩擦升級，拜登上臺(tái)后也未見其在匯率問題上著重施壓，因此應(yīng)重點(diǎn)設(shè)計(jì)應(yīng)對匯率反補(bǔ)貼新規(guī)的長遠(yuǎn)舉措。

首先，在美國匯率反補(bǔ)貼新規(guī)已經(jīng)成法的情況下，中國應(yīng)積極回應(yīng)美國商務(wù)部發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查，并基于事實(shí)與法律手段批駁其并無根據(jù)的不利事實(shí)推定。在美國商務(wù)部發(fā)布的對華扎帶反補(bǔ)貼案初裁報(bào)告中，美國商務(wù)部大量運(yùn)用了“不利可得事實(shí)” 規(guī)則，將不利后果歸結(jié)于中方的不合作，裁定人民幣低估且構(gòu)成補(bǔ)貼。但是終裁報(bào)告指出，根據(jù)后續(xù)調(diào)查中的在案材料和記錄以及各方提交的評論意見等整體情況，美國商務(wù)部最終決定推遲對人民幣匯率低估補(bǔ)貼問題的認(rèn)定，可見積極正確參與程序非常重要。

其次，就美國挑起貿(mào)易摩擦、推出匯率反補(bǔ)貼新規(guī)的根本目的——削弱中國出口優(yōu)勢，打破雙方經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)來看，近幾年國際競爭中保護(hù)主義回歸、逆全球化起勢，新冠疫情更是加重了這一趨向，中方敏銳察覺出這一波動(dòng)并及時(shí)提出打通國際國內(nèi)雙循環(huán)的戰(zhàn)略是明智之舉。在此大背景下，中方應(yīng)繼續(xù)加大資源投入，加快自主創(chuàng)新步伐，適度擺脫以往出口拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長模式，既要注重外需，又要注重內(nèi)外需協(xié)調(diào)發(fā)展，盡快形成以內(nèi)需及高附加值、高科技產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的新常態(tài)。

最后，就爭論不休的匯率操縱以及匯率低估而言，中國需要在國際平臺(tái)與美國展開國際造法競爭，展開規(guī)則遏制和反遏制的法律戰(zhàn)。需要注意的是，當(dāng)國際法缺位且國際造法成本較高時(shí)，美國常采取以國內(nèi)法確立范本，再以雙邊協(xié)定、多邊協(xié)定產(chǎn)生擴(kuò)大效應(yīng)，最終形成美式規(guī)則近似全球化效果的策略，前車之鑒即為國際投資規(guī)則。過往國際投資協(xié)定難以形成如WTO 般的普遍性效果，因而美國積極地同其他國家展開雙邊與小多邊的投資協(xié)定談判，并著力推行全面及時(shí)有效的赫爾補(bǔ)償原則，最終使得美式BIT 成為包括中國在內(nèi)的各國都無法忽視、必須參考的范本。當(dāng)前國際層面尚缺乏定義匯率操縱、匯率低估的精細(xì)化規(guī)則以及約束匯率操縱與匯率低估的程序機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制，中國應(yīng)發(fā)起、深度參與國際金融和貨幣規(guī)則構(gòu)建，防止匯率反補(bǔ)貼新規(guī)成為新的全球規(guī)則。中國在指明美國無權(quán)以國內(nèi)法手段評判匯率低估與匯率低估構(gòu)成補(bǔ)貼的情況下，應(yīng)積極通過多邊或者區(qū)域機(jī)制發(fā)起新型經(jīng)貿(mào)議題的談判、磋商與討論，諸如二十國集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織等。以WTO 為核心的多邊貿(mào)易體制和以IMF 為核心的國際金融合作是多邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的基石，中國支持多邊貿(mào)易體制包容性發(fā)展，以積極開放態(tài)度參與產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、匯率等議題談判，維護(hù)多邊體制在國際規(guī)則制定上的主渠道地位，而反對以單邊立法手段判定他國的匯率與產(chǎn)業(yè)政策。

六、結(jié)語

自特朗普政府挑起針對中國的貿(mào)易摩擦以來，有關(guān)中美脫鉤的聲音便不絕于耳，而2020 年出臺(tái)的匯率反補(bǔ)貼新規(guī)就是在這一背景下出臺(tái)的一項(xiàng)重要措施，使得美國以國內(nèi)法為主要途徑在匯率議題上做文章，以解決經(jīng)貿(mào)失衡問題，擺脫對中國出口依賴以實(shí)現(xiàn)部分戰(zhàn)略脫鉤。

同時(shí)，配合匯率反補(bǔ)貼新規(guī)的出臺(tái)，在國際規(guī)則層面美國也顯露出匯率議題貿(mào)易化的跡象，緊密結(jié)合匯率政策與經(jīng)貿(mào)政策，將匯率問題嵌入自身簽訂的雙邊及小多邊的貿(mào)易協(xié)定之中，旨在從國內(nèi)法與國際法兩個(gè)維度都實(shí)現(xiàn)將匯率管控延長至邊境后（behindthe-border) 的效果，以抗拒其所主張的他國競爭性匯率低估帶來的出口優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)脫鉤的意圖。

拜登上臺(tái)后，對華政策繼承了特朗普政治遺產(chǎn)，只是相對于前任政府的地毯式轟炸，新任政府的精準(zhǔn)打擊更圓滑、更具選擇性。拜登上任伊始便以“全面處理中國的強(qiáng)制性、不公平經(jīng)濟(jì)貿(mào)易措施”作為重點(diǎn)事項(xiàng)。同時(shí)，美新一屆政府致力于搭建“小院高墻”，通過下令全面審查美供應(yīng)鏈薄弱環(huán)節(jié)、美日印澳四方會(huì)談考慮聯(lián)手打造稀土戰(zhàn)略供應(yīng)鏈、《臨時(shí)國家安全戰(zhàn)略綱要》、“購買美國貨”（Buy American) 行政命令等一系列組合拳，降低對中國的依賴并同中國展開全面競爭，相比起特朗普時(shí)期的做法有過之而無不及。匯率反補(bǔ)貼新規(guī)作為商務(wù)部的規(guī)則也會(huì)遺留下來，服務(wù)于中美經(jīng)濟(jì)和金融脫鉤的戰(zhàn)略目標(biāo)。

在此背景下，中國應(yīng)當(dāng)保持戰(zhàn)略定力，確保打通內(nèi)循環(huán)的同時(shí)，穩(wěn)健推進(jìn)人民幣國際化，并逐步實(shí)現(xiàn)匯率透明、市場化改革，在波云詭譎的國際經(jīng)貿(mào)形勢中穩(wěn)定有利于自身的國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系。