中國參與國際金融治理的策略選擇

[摘要] 以2008年國際金融危機(jī)為界，中國從國際金融治理規(guī)則的被動(dòng)接受者逐漸成為規(guī)則改革的主動(dòng)參與者和執(zhí)行者，逐漸進(jìn)入國際金融治理機(jī)制的核心，并成為改革的積極推動(dòng)者和重要貢獻(xiàn)者。當(dāng)前，國際金融治理改革呈現(xiàn)提高發(fā)展中國家的話語權(quán)和代表權(quán)、提升全球金融治理能力、人民幣國際化成為推動(dòng)國際金融治理改革的重要力量等新趨勢。美元本位制帶來國際金融體系儲備貨幣的天然缺陷、美元互換體系不斷擴(kuò)大挑戰(zhàn)傳統(tǒng)國際貨幣體系、數(shù)字貨幣出現(xiàn)及數(shù)字化金融治理作為國際金融治理新的內(nèi)容，是我國參與國際金融治理面臨的挑戰(zhàn)。應(yīng)推進(jìn)人民幣國際化新周期發(fā)展，提升金融治理制度能力;探索研究法定數(shù)字貨幣跨國治理框架;提升國內(nèi)金融治理能力，增強(qiáng)金融競爭力;完善區(qū)域金融治理，創(chuàng)新國際金融治理機(jī)制;重塑國際金融治理改革規(guī)則，構(gòu)建全球金融安全網(wǎng)，為國際金融治理貢獻(xiàn)中國智慧和中國力量。

[關(guān)鍵詞] 國際金融治理 ? 中國 ? 數(shù)字貨幣 ? 金融治理制度能力

[中圖分類號] F831 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2022） 02-0071-07

[作者簡介] 劉翔峰，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場所公平競爭研究室主任、研究員、博士，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)。

一、中國參與國際貨幣金融體系的角色演進(jìn)

世界正在經(jīng)歷新一輪大變革大調(diào)整，國際力量對比發(fā)生重大變化，經(jīng)濟(jì)金融全球化既深入發(fā)展又面臨挑戰(zhàn)，國際金融治理體系面臨深刻變革。伴隨著國際金融治理核心內(nèi)容由塑造國際金融秩序逐漸轉(zhuǎn)向后金融危機(jī)時(shí)代全球傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)職能與運(yùn)行機(jī)制的改革，以2008年國際金融危機(jī)為界，中國從國際金融治理規(guī)則的被動(dòng)接受者逐漸成為規(guī)則改革的主動(dòng)參與者和執(zhí)行者，逐漸進(jìn)入國際金融治理機(jī)制的核心，并成為改革的積極推動(dòng)者和重要貢獻(xiàn)者。

（一）2008年前，中國是國際金融治理體系規(guī)則的被動(dòng)接受者

這一階段，是以發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)的國際金融秩序建立完善階段。首先，塑造國際金融秩序。二戰(zhàn)后美國憑借實(shí)力建立起美元與黃金掛鉤的布雷頓森林體系，塑造以國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）為主要支柱的國際金融秩序。其次，貨幣體系的不穩(wěn)定性先天存在。布雷頓森林會(huì)議確立了以美元為中心的國際貨幣制度，各國貨幣正式與美元掛鉤，實(shí)行固定匯率制，但六七十年代美元大貶值并變?yōu)閰R率浮動(dòng)貨幣，其他貨幣也隨之變?yōu)楦?dòng)貨幣，美元具備了完全可兌換性。1976年《牙買加協(xié)定》認(rèn)可了浮動(dòng)匯率制度的合法性，形成了以美元為主導(dǎo)、多種儲備貨幣并存的貨幣體系，但這種以一國貨幣為支柱的國際貨幣體系是不可能保持長期穩(wěn)定的。美元作為國際儲備貨幣面臨“特里芬困境”，美元周期性帶來的全球性流動(dòng)性過?；蚨倘?，引致對全球金融不穩(wěn)定潛在危機(jī)治理要求。各國作為治理主體要共同面對解決國際金融運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，一致性利益需求成為國家間合作協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，經(jīng)過利益博弈演變，治理規(guī)則體系形成，美元流動(dòng)性導(dǎo)致的金融不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)成為治理的核心內(nèi)容。再次，美國等發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)建立的國際金融治理機(jī)制，掌控國際金融治理秩序，控制著IMF、WB等金融機(jī)構(gòu)的份額、投票權(quán)、初始資金、規(guī)則制定、議題設(shè)定等制度性內(nèi)容的話語權(quán)。1976年美、德、日、英、法、意、加組成七國集團(tuán)（G7），形成了就共同關(guān)心的重大問題進(jìn)行磋商會(huì)晤的機(jī)制。這種以發(fā)達(dá)國家利益為考量的金融治理機(jī)制，存在治理主體、治理法制碎片化和國際金融組織權(quán)責(zé)機(jī)制對發(fā)展中國家不公平、不合理等各種弊端。最后，中國則于1980—2008年進(jìn)入主動(dòng)參與全球經(jīng)濟(jì)治理的起步階段，恢復(fù)了在WB和IMF的合法席位，并于2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO），在這一階段中國是國際金融治理體系規(guī)則的被動(dòng)接受者。

（二）2008年后，中國主動(dòng)參與國際金融治理機(jī)制改革

國際金融秩序重塑取決于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和大國競爭的結(jié)果，國際金融危機(jī)爆發(fā)促使世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生深刻變化，全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)性低迷導(dǎo)致可持續(xù)包容發(fā)展目標(biāo)面臨阻礙，傳統(tǒng)國際金融組織改革成為焦點(diǎn)，中國等發(fā)展中國家開始參與推動(dòng)國際金融治理改革，在原有金融治理體系之內(nèi)尋求有序改革，提升發(fā)展中國家的制度性話語權(quán)，共同提高國際金融治理效率。以此為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中國參與國際金融治理的角色開始發(fā)生深刻變化。第一，中國開始積極參與治理規(guī)則，提供治理思想。發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)著國際金融體系議題改革，并一直主導(dǎo)國際金融體系的話語權(quán)。發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體群體性崛起，則不斷提升其在國際金融體系中的代表性，加上美國和歐洲相繼爆發(fā)金融危機(jī)打破了發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)的金融體系治理神話，幾類動(dòng)因相互作用推動(dòng)國際金融治理體系持續(xù)改革。這一時(shí)期，對國際金融發(fā)展趨勢及規(guī)律認(rèn)知的治理理念發(fā)生重要變化，世界權(quán)力部分轉(zhuǎn)移，以中國為首的發(fā)展中國家開始參與多邊主義的國際金融治理，以擴(kuò)大發(fā)展中國家的發(fā)言權(quán)和代表性為核心、以防止發(fā)生重大金融危機(jī)為根本目標(biāo)的國際金融治理改革持續(xù)推進(jìn)。第二，中國提出構(gòu)建平等的國際金融新秩序。由于發(fā)展中國家實(shí)力增強(qiáng)，監(jiān)管治理權(quán)力轉(zhuǎn)移，發(fā)展中國家與國際金融制度之間發(fā)生了一系列轉(zhuǎn)變。2008年也成為新一輪國際金融治理改革的起點(diǎn)，中國此后幾乎參與了所有國際金融組織或多邊框架規(guī)則改革，積極引導(dǎo)金融發(fā)展議程，創(chuàng)新全球金融治理理念。中國提出構(gòu)建平等的國際金融新秩序，在G20杭州峰會(huì)上提出各國權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，為構(gòu)建公平公正和包容有序的國際金融新秩序指明了新的方向，同時(shí)綠色金融首次被列入G20議題，為世界普惠金融發(fā)展指引了方向，“中國智慧”開始融入全球金融治理的各項(xiàng)工作。

二、國際金融治理改革新趨勢

（一）存量改革，提高發(fā)展中國家的話語權(quán)和代表權(quán)

存量改革是國際金融治理改革的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)。以美元為中心的國際貨幣體系，IMF提供短期資金借貸以保障國際貨幣體系穩(wěn)定，WB提供中長期信貸以促進(jìn)成員國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇?，F(xiàn)有國際金融治理改革主要圍繞上述體系框架進(jìn)行，由于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的資本實(shí)力仍是壓倒性的，WB現(xiàn)有資本約4058.98億美元 ，IMF現(xiàn)有資本約1.3萬億美元 ，美國和歐洲還主導(dǎo)著各類多邊開放性金融機(jī)構(gòu)，治理改革必須務(wù)實(shí)前行。這類國際組織份額改革是在原有治理架構(gòu)內(nèi)實(shí)施，是一種“體系之內(nèi)”而非體系之外的改革，在鞏固原有金融治理體系的基礎(chǔ)上，切實(shí)提升新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家的投票權(quán)，積極推動(dòng)其他中等收入國家發(fā)揮建設(shè)性作用。G20所倡議的國際金融治理方向是推動(dòng)傳統(tǒng)國際金融機(jī)構(gòu)實(shí)施改革，客觀上鞏固了上述機(jī)構(gòu)的地位，儲備貨幣、WB、IMF等份額改革體現(xiàn)著發(fā)展中國家的話語權(quán)提升，關(guān)系到國際金融組織治理的合法性和代表性，因而成為國際金融治理改革的核心。

（二）增量改革，提升全球金融治理能力

新型金融治理機(jī)制為滿足區(qū)域和新興國家的發(fā)展融資需要而產(chǎn)生。為增強(qiáng)世界銀行等機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)公共產(chǎn)品供給不足，提高應(yīng)對國際金融危機(jī)能力，發(fā)展中國家創(chuàng)設(shè)新型發(fā)展融資機(jī)制以平等共治和互利共贏為治理原則，有效彌補(bǔ)了現(xiàn)有體系缺陷，成為發(fā)展中國家走出現(xiàn)有國際發(fā)展融資困境的重大舉措，逐漸在國際發(fā)展融資體系占有一席之地。目前的全球發(fā)展融資體系以世界銀行和各區(qū)域銀行為主導(dǎo)，以發(fā)展中國家新型金融機(jī)制為補(bǔ)充，形成了多元有重疊但不沖突的協(xié)調(diào)各層次金融開發(fā)機(jī)制的全球發(fā)展融資網(wǎng)絡(luò)體系。與傳統(tǒng)金融組織的大國主導(dǎo)治理結(jié)構(gòu)、以市場為導(dǎo)向的治理理念等不同，發(fā)展中國家提倡平等參與、聯(lián)合共治，以發(fā)展導(dǎo)向?yàn)橹卫砝砟睿铝τ谙虬l(fā)展不平衡，為全球金融治理改革提供了新的方向。其中2011年成立的“金磚五國”、2014年的新開發(fā)銀行和簽訂應(yīng)急儲備安排協(xié)定，就是發(fā)展中國家為應(yīng)對金融危機(jī)而采取的應(yīng)對舉措。中國2013年提出的“一帶一路”倡議為沿線很多發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金困難提供了投融資支持，2014年出資400億美元成立絲路基金，2015年成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB），目標(biāo)都是解決發(fā)展中國家的發(fā)展融資困境，通過全球金融政策協(xié)調(diào)來促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。

（三）人民幣國際化成為推動(dòng)國際金融治理改革的重要力量

人民幣國際化是中國在國際金融治理的制度性話語權(quán)的關(guān)鍵指標(biāo)，表明中國正在加快成為國際儲備貨幣多元化的國際貨幣體系改革的重要力量。人民幣國際化推動(dòng)著國際貨幣體系改革。人民幣國際化由跨境結(jié)算走向國際儲備資產(chǎn)，展現(xiàn)了中國參與國際金融治理進(jìn)程，至今是全球第五大支付貨幣和第五大儲備貨幣的人民幣，推動(dòng)了國際儲備貨幣體系多元化和促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。一是擴(kuò)大人民幣跨境使用，削弱美國貨幣政策負(fù)面溢出效應(yīng)。美元意味著全球流動(dòng)性，美元貶值帶來外匯儲備的貶值風(fēng)險(xiǎn)。為尋求與經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配的貨幣地位，人民幣國際化應(yīng)運(yùn)而生，應(yīng)用于跨境流通并成為普遍認(rèn)可的國際結(jié)算、投資、計(jì)價(jià)及儲備貨幣。二是提升儲備功能和完善金融基礎(chǔ)設(shè)施，凸顯貨幣錨定效應(yīng)。人民幣被納入特別提款權(quán)（SDR）貨幣籃子，成為繼美元、歐元、日元、英鎊之后第五大國際貨幣。據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計(jì)，有70多家央行或貨幣當(dāng)局將人民幣納入外匯儲備。IMF發(fā)布的“官方外匯儲備貨幣構(gòu)成（COFER）”清晰顯示了人民幣已經(jīng)成為國際儲備貨幣，環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(huì)（SWIFT）數(shù)據(jù)顯示，人民幣在全球支付份額2020年12月為1.88%，全球排名第五，預(yù)示著人民幣在國際儲備貨幣和支付貨幣方面的地位不斷上升。同時(shí)，服務(wù)于人民幣的金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，逐漸形成人民幣跨境支付體系，跨境人民幣結(jié)算系統(tǒng)（CIPS）一期和二期分別于2015年和2018年上線，覆蓋160多個(gè)國家和地區(qū)，人民幣清算系統(tǒng)覆蓋25個(gè)國家和地區(qū)。另外，實(shí)踐中的SDR發(fā)行規(guī)模占全球儲備的4%，雖然還未真正發(fā)揮國際儲備資產(chǎn)的作用， 但是SDR構(gòu)成變化反映出人民幣開始成為國際儲備貨幣。三是拓展人民幣回流機(jī)制，滿足發(fā)展中國家的投融資需求。離岸人民幣市場發(fā)展強(qiáng)化了人民幣投資功能。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，儲備功能是在結(jié)算、計(jì)價(jià)、投資基礎(chǔ)上自然發(fā)展起來的，人民幣回流機(jī)制完善有助于其計(jì)價(jià)、投資、儲備功能真正發(fā)展。目前人民幣回流渠道還不完善，人民幣資產(chǎn)從境內(nèi)流向境外進(jìn)行投融資可通過離岸市場，但境外人民幣缺乏回流渠道成為投資資產(chǎn)。因利率和匯率市場化改革尚未完成，境內(nèi)外人民幣存在利率和匯率差異，使得在岸和離岸市場容易滋生投機(jī)套利，2015年前推動(dòng)了人民幣以跨境貿(mào)易形式向離岸市場轉(zhuǎn)移，但匯率預(yù)期變化和套利消失會(huì)使這種推動(dòng)人民幣國際化的動(dòng)力大為削弱。投機(jī)需求驅(qū)動(dòng)人民幣國際化動(dòng)能已經(jīng)出現(xiàn)瓶頸，只有完善人民幣回流機(jī)制，形成境外的真正市場需求才能推動(dòng)人民幣國際化可持續(xù)發(fā)展。

三、我國參與國際金融治理面臨的挑戰(zhàn)

（一）美元本位制帶來國際金融體系儲備貨幣的天然缺陷

國際金融治理的實(shí)質(zhì)是保障貨幣安全性和金融機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營，緩解美元流動(dòng)性帶來的短期和長期金融風(fēng)險(xiǎn)。美元本位制導(dǎo)致全球金融治理存在缺陷：一是美元發(fā)行不受約束。國際貨幣流動(dòng)性與清償力的“特里芬難題”依然困擾國際經(jīng)濟(jì)秩序，美國貨幣政策優(yōu)先考慮國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定需要，而非以全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定作為出發(fā)點(diǎn)，美國經(jīng)濟(jì)在歷次危機(jī)中不僅不是最糟的，全球經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位反而提升，外部失衡有效改善，美元不受約束地發(fā)行才是周期性的國際金融危機(jī)的深層次根源。二是美國貨幣政策負(fù)面外溢缺乏約束。美元本位制使得美國在金融危機(jī)時(shí)通過量化寬松貨幣政策引發(fā)國際資本大規(guī)模流動(dòng)和發(fā)展中國家外債攀升，其退出量寬政策會(huì)使發(fā)展中國家陷入償債危機(jī)。從2008年國際金融危機(jī)到2020年新冠疫情，美國極端寬松的財(cái)政與貨幣政策對全球金融穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，發(fā)達(dá)國家的零利率甚至負(fù)利率政策，大規(guī)模財(cái)政刺激推高政府債務(wù)規(guī)模，資金進(jìn)入金融市場推動(dòng)資產(chǎn)價(jià)格高漲，金融市場虛假繁榮。長期低利率還催生了企業(yè)高杠桿和高風(fēng)險(xiǎn)偏好甚至滋生了大量“僵尸”企業(yè)。2020年5月后近一半IMF成員國表達(dá)了獲得流動(dòng)性支持的期望，很多低收入國家深陷外債償付困境，反映出美元本位制導(dǎo)致國際金融體系出現(xiàn)的功能性危機(jī)。

（二）美元互換體系不斷擴(kuò)大挑戰(zhàn)傳統(tǒng)國際貨幣體系

美聯(lián)儲擴(kuò)大貨幣互換網(wǎng)絡(luò)向國際金融市場注入美元流動(dòng)性。美聯(lián)儲與全球主要中央銀行不斷擴(kuò)大的貨幣互換網(wǎng)絡(luò)，將自身政策干預(yù)范圍由國內(nèi)拓展到全球金融市場。2010年5月“美元荒”出現(xiàn)，美聯(lián)儲又重新與歐洲中央銀行、瑞士中央銀行、英格蘭銀行、日本銀行、加拿大中央銀行進(jìn)行貨幣互換。2013年10月，美聯(lián)儲宣布與五大中央銀行的貨幣互換轉(zhuǎn)為常備性互換安排，2020年3月美國又與韓國、澳大利亞、巴西、墨西哥、新加坡、瑞典、丹麥、挪威、新西蘭9國央行簽署互換協(xié)議，臨時(shí)性貨幣互換網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大。但是美聯(lián)儲在貨幣互換選擇上排斥發(fā)展中國家，如秘魯、土耳其、印尼和印度都曾想與美國簽署貨幣互換而被拒絕。貨幣互換作為一種非正式的雙邊政策工具，當(dāng)國家銀行系統(tǒng)面臨來自外國市場流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，可為決策者提供額外的金融安全保障。美元主導(dǎo)的貨幣互換體系客觀上使IMF作為多邊機(jī)構(gòu)對國際貨幣體系的指導(dǎo)監(jiān)督和“最后貸款人”角色的效力有所降低，它與IMF一起為各國及金融市場提供緩沖，客觀上也挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的國際貨幣體系。

（三）數(shù)字貨幣出現(xiàn)及數(shù)字化金融治理對國際金融治理提出新挑戰(zhàn)

數(shù)字貨幣已經(jīng)開啟了貨幣歷史新階段。作為貨幣信用形態(tài)提升的必然產(chǎn)物，以區(qū)塊鏈為技術(shù)基礎(chǔ)、降低發(fā)行運(yùn)營成本、易于數(shù)據(jù)溯源監(jiān)管和更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的數(shù)字貨幣，其本質(zhì)與傳統(tǒng)貨幣一脈相承。根據(jù)數(shù)字貨幣是否由一國央行發(fā)行，可分為私人數(shù)字貨幣與法定數(shù)字貨幣，多國央行對法定數(shù)字貨幣的研發(fā)無疑為國際金融治理增加了新挑戰(zhàn)。一是數(shù)字貨幣有可能從底層顛覆現(xiàn)有的貨幣金融體系。央行數(shù)字貨幣（Central Bank Digital Currency，簡稱CBDC）由各國央行發(fā)行，私人數(shù)字貨幣是由私人（市場化）發(fā)行且不依賴于國家主權(quán)的數(shù)字貨幣。2008年以來，私營部門推出各種所謂加密貨幣已達(dá)1萬余種，總市值超過1.3萬億美元。全球最大網(wǎng)絡(luò)社交平臺臉書（Facebook）擁有27億用戶，其發(fā)行用于跨境支付的“天秤幣”（Libra）成為最有影響力的數(shù)字貨幣項(xiàng)目，其使命是建立無國界的貨幣以及為數(shù)十億人服務(wù)的金融基礎(chǔ)設(shè)施。這種超主權(quán)數(shù)字貨幣，已具備交易媒介、價(jià)值儲藏等貨幣功能，將進(jìn)入儲蓄、投融資、保險(xiǎn)等領(lǐng)域，其覆蓋全球性金融基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)沖擊現(xiàn)有金融體系。數(shù)字貨幣以區(qū)塊鏈技術(shù)為基礎(chǔ)，具有去中介和去中心化特征，不同于傳統(tǒng)貨幣制度建立在中介化、中心化基礎(chǔ)之上，其可能形成新的全球性貨幣并重塑全球貨幣格局，其擁有的世界性金融基礎(chǔ)設(shè)施類似于環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(huì)（SWIFT），各國可能不得不接受這個(gè)“大而不能倒”的世界性金融基礎(chǔ)設(shè)施存在的合理性。基于現(xiàn)代技術(shù)體系的Libra有可能實(shí)現(xiàn)貨幣的去國家化與去主權(quán)化，從底層顛覆現(xiàn)有的貨幣金融體系。二是各國央行開展法定數(shù)字貨幣的目的是維護(hù)其儲備貨幣地位。少數(shù)國家已開始試營央行數(shù)字貨幣，一些國家正積極論證CBDC可行性，八國央行（BIS、加拿大銀行、日本央行、瑞典銀行、瑞士國家銀行、英格蘭銀行、美聯(lián)儲、歐洲中央銀行）的《中央銀行數(shù)字貨幣：基本準(zhǔn)則與核心特征》報(bào)告也提出要推進(jìn)數(shù)字貨幣的跨國支付。美國的數(shù)字美元項(xiàng)目（Digital Dollar Project）2020年5月發(fā)布的第一份白皮書旨在為創(chuàng)建美國央行數(shù)字貨幣（CBDC）提出框架，認(rèn)為數(shù)字美元將支持美元作為世界儲備貨幣地位，其中重點(diǎn)提及的分布式賬本技術(shù)（DLT）更可能應(yīng)用于非美國國內(nèi)用戶，表明數(shù)字美元在跨境支付場景中使用的概率較大。三是數(shù)字貨幣跨境支付網(wǎng)絡(luò)或許出現(xiàn)。目前全球跨境支付體系以代理行模式占主導(dǎo)，系統(tǒng)性能有待提升，人民幣跨境支付受錨定美元的Libra等數(shù)字貨幣的競爭威脅，研究跨境支付及監(jiān)管成為人民幣國際化的必經(jīng)之路?，F(xiàn)行跨境貿(mào)易投融資結(jié)算采用的是SWIFT支付清算體系，SWIFT和CHIPS的壟斷優(yōu)勢得益于美元在國際貨幣體系中的主導(dǎo)地位，代理行模式和CHIPS都是中心化結(jié)算和清算機(jī)制的產(chǎn)物，代理行模式支持了CHIPS壟斷地位， SWIFT可參與交易環(huán)節(jié)的支付指令產(chǎn)生、確認(rèn)、發(fā)送以及清算環(huán)節(jié)的支付指令交換。SWIFT作為一個(gè)非官方專業(yè)組織在特殊情況下具有官方立場，對于伊朗、委內(nèi)瑞拉等小國，SWIFT會(huì)因來自特定國家官方壓力進(jìn)行制裁;對于中國這種在SWIFT的業(yè)務(wù)收入比重較大的大國，在制裁中國相關(guān)機(jī)構(gòu)時(shí)會(huì)慎重考慮。區(qū)塊鏈數(shù)字貨幣應(yīng)用為消除跨境支付系統(tǒng)缺陷提供可能，各國CBDC研發(fā)多處于研發(fā)測試階段，但其對改善當(dāng)下的跨境支付具有重要價(jià)值。

四、中國參與國際金融治理的政策建議

中國參與國際金融治理要著眼于能力建設(shè)，推進(jìn)人民幣國際化新周期發(fā)展，加快數(shù)字貨幣跨境支付研究，提高金融業(yè)全球競爭能力，參與制定國際金融治理規(guī)則，營造有利的國際環(huán)境，維護(hù)國際金融秩序穩(wěn)定。

（一）推進(jìn)人民幣國際化新周期發(fā)展，提升金融治理制度能力

根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出的“穩(wěn)慎推進(jìn)人民幣國際化，堅(jiān)持市場驅(qū)動(dòng)和企業(yè)自主選擇，營造以人民幣自由使用為基礎(chǔ)的新型互利合作關(guān)系”，人民幣國際化要注重以市場為導(dǎo)向、以培育真實(shí)需求為基礎(chǔ)的發(fā)展原則，推動(dòng)人民幣周邊區(qū)域化到國際化的發(fā)展路徑，提升人民幣國際地位，結(jié)合對外開放戰(zhàn)略布局，培育境外主體對人民幣的市場需求，使人民幣成為國際貿(mào)易投資中的重要貨幣選擇。歷史實(shí)踐證明，一國貨幣金融地位崛起需要制度建設(shè)，就如布雷頓森林體系之于美元，歐元區(qū)貨幣制度安排之于歐元，美元在布雷頓森林體系解體后仍可依托IMF和WB的相應(yīng)制度而擁有壟斷地位，人民幣國際化的制度建設(shè)尤為重要，如國際貨幣制度的存量改革是改制，推動(dòng)合理配置IMF和WB投票權(quán)改革，推動(dòng)G20和國際金融穩(wěn)定委員會(huì)成為國際金融協(xié)調(diào)治理核心平臺;而增量改革則是建制，通過建立金磚銀行、AIIB、“一帶一路”投融資機(jī)制，推動(dòng)其為區(qū)域提供人民幣發(fā)展融資，為維護(hù)發(fā)展中國家金融自主權(quán)發(fā)揮作用，人民幣國際化制度建設(shè)與國際金融治理改革內(nèi)涵是一致和統(tǒng)一的。

（二）探索研究法定數(shù)字貨幣跨國治理框架

1. 探索數(shù)字人民幣跨境支付試點(diǎn)

CBDC是未來貨幣形態(tài)，對金融、法律和監(jiān)管制度提出新要求，應(yīng)借機(jī)發(fā)展擺脫美元作為中間貨幣的國際貨幣兌換機(jī)制。數(shù)字人民幣定位MO，不計(jì)付利息，基于數(shù)字人民幣錢包進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移和實(shí)現(xiàn)支付即結(jié)算。人民銀行積極參與金融穩(wěn)定理事會(huì)、BIS、IMF、WB等治理機(jī)構(gòu)，研討法定數(shù)字貨幣標(biāo)準(zhǔn)及國際標(biāo)準(zhǔn)體系。如果采用本國型CBDC模式，錨定本國貨幣發(fā)行，央行能依法獲取貨幣轉(zhuǎn)移信息和流轉(zhuǎn)信息特點(diǎn)，有利于維護(hù)貨幣主權(quán)，有針對性地推進(jìn)人民幣國際化。制定數(shù)字人民幣跨境支付機(jī)制設(shè)計(jì)。推進(jìn)“中央銀行—商業(yè)銀行”雙層運(yùn)營模式下，有條件地吸收境外金融機(jī)構(gòu)參與結(jié)算系統(tǒng)的運(yùn)營，加強(qiáng)跨境支付領(lǐng)域機(jī)制構(gòu)建，提升全球跨境支付的安全與效率。

2. 加快研究數(shù)字貨幣跨境治理

各國要樹立包容、開放和合作的制度理念，建立支付基礎(chǔ)設(shè)施和法律、監(jiān)管制度，為實(shí)現(xiàn)CBDC跨境流動(dòng)制定規(guī)則，實(shí)現(xiàn)其最大價(jià)值。達(dá)成國家和央行層面的協(xié)議，各國央行和商業(yè)銀行均需做好技術(shù)開發(fā)以適應(yīng)業(yè)務(wù)操作和機(jī)構(gòu)變化，平衡好傳統(tǒng)貨幣和CBDC的發(fā)行、交易和回籠管理的總體規(guī)模比例以及國內(nèi)外規(guī)模比例。商業(yè)銀行要為境內(nèi)外支行構(gòu)建基于區(qū)塊鏈的跨行交易結(jié)算通路，遵循跨境交易結(jié)算業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)規(guī)則。

3. 建設(shè)更包容高效的全球新型跨境支付體系

如果形成CBDC這一分布式跨境支付網(wǎng)絡(luò)，將打破現(xiàn)行高度中心化跨境支付平臺的壟斷性，打破美元霸權(quán)。各國和各國際組織應(yīng)立足于維護(hù)貨幣主權(quán)和國際貨幣體系安全，建立協(xié)調(diào)一致的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、支付基礎(chǔ)設(shè)施和法律監(jiān)管制度，防范和化解CBDC跨境流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，建立更安全、高效和低成本的CBDC跨境流動(dòng)體系。發(fā)展中國家要注意防止霸權(quán)國家利用數(shù)字貨幣干涉本國政治和貨幣主權(quán)，可通過政治、經(jīng)濟(jì)、法律和科技手段維護(hù)國家主權(quán)。

（三）提升國內(nèi)金融治理能力，增強(qiáng)金融競爭力

金融作為國家核心競爭力，金融治理是金融各類機(jī)構(gòu)、金融市場、金融監(jiān)管及金融制度建設(shè)之間的相互銜接系統(tǒng)。金融體系穩(wěn)健性取決于系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)治理，優(yōu)化市場體系和產(chǎn)品體系，助力貨幣政策傳導(dǎo)，支持制造業(yè)、中小微企業(yè)、民營經(jīng)濟(jì)和科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為目標(biāo)。加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度管理，夯實(shí)金融體系平穩(wěn)有效運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)，系統(tǒng)完善重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，解決“大而不能倒”問題。提升金融與科技的深度融合，深刻改變金融服務(wù)模式和金融發(fā)展生態(tài)，順應(yīng)金融生活化、產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)化趨勢，完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部科技體制機(jī)制，運(yùn)用人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，將投融資和理財(cái)服務(wù)嵌入到教育、醫(yī)療、政務(wù)等高頻場景，實(shí)現(xiàn)“無處不在”的金融服務(wù)，打造智慧金融體系。同時(shí)，深化匯率市場化機(jī)制改革，形成人民幣匯率全球市場化定價(jià)機(jī)制主動(dòng)掌握人民幣匯率定價(jià)權(quán)，加大市場決定價(jià)格力度，使人民幣資產(chǎn)成為保值和增值的安全可靠的國際資產(chǎn)。重視人民幣期貨市場對匯率價(jià)格合理形成的作用，適時(shí)建立人民幣匯率期貨市場或引導(dǎo)境內(nèi)相關(guān)主體有效利用離岸期貨市場規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)測全球人民幣流動(dòng)、資產(chǎn)配置和價(jià)格變動(dòng)，健全人民幣匯率風(fēng)險(xiǎn)宏觀審慎管理體系。進(jìn)一步探索構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局下的人民幣匯率全球定價(jià)形成機(jī)制，推動(dòng)人民幣以市場化方式成為國際貨幣。建立多層次資本市場和發(fā)達(dá)的金融體系，培育境外人民幣市場需求，深化金融市場建設(shè)，境外人民幣可投資中國的股票、債券，自由使用人民幣，優(yōu)化改進(jìn)監(jiān)管能力。加快實(shí)現(xiàn)利率市場化，避免對于人民幣的貨幣投機(jī)，培育真正的人民幣境外市場需求基礎(chǔ)。逐步提高直接融資比例，發(fā)展國債市場，推進(jìn)債券市場的評級、清算和擔(dān)保，加快培育境外人民幣多元化投資主體。深化金融開放，提高全球金融資源配置效率促進(jìn)金融公平市場環(huán)境建設(shè)，加強(qiáng)跨境服務(wù)能力，優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)全球網(wǎng)絡(luò)布局。深化境內(nèi)外業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)和境外經(jīng)營模式創(chuàng)新，提升一體化經(jīng)營能力。

（四）完善區(qū)域金融治理，創(chuàng)新國際金融治理機(jī)制

加強(qiáng)東亞金融合作，提高發(fā)展中國家國際金融治理話語權(quán)，強(qiáng)化地區(qū)金融救助機(jī)制。在東亞金融合作中發(fā)揮規(guī)則引領(lǐng)作用，從參與者轉(zhuǎn)為規(guī)則塑造者，發(fā)展亞投行，有效彌補(bǔ)國際融資體系之不足。基于南南合作理念，制定發(fā)展中國家的發(fā)展融資標(biāo)準(zhǔn)，拓展發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道。在亞投行內(nèi)部建立自身的投資評估研究中心，通過投資基礎(chǔ)設(shè)施帶動(dòng)成員國發(fā)展。強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)貨幣互換和區(qū)域內(nèi)債券市場建設(shè)，深化推進(jìn)金磚合作新金融機(jī)制，共同支持多邊主義和公平正義，推動(dòng)“金磚+”合作模式，培育利益共享的價(jià)值鏈和大市場，打造開放多元的發(fā)展伙伴網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮開發(fā)銀行和應(yīng)急儲備安排作用。聯(lián)合制定“一帶一路”跨國基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)則，堅(jiān)持共商、共建、共享理念，本著“成本共攤、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”投融資國際合作機(jī)制構(gòu)想，滿足沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨大的資金需求，打造開放、包容、均衡、普惠的多區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)。以“一帶一路”建設(shè)為著力點(diǎn)，發(fā)揮人民幣在國際貿(mào)易投資的計(jì)價(jià)、結(jié)算、融資與儲備功能，豐富國際多邊機(jī)構(gòu)開展金融業(yè)務(wù)的資金選擇，提高資金利用效率，不附加任何政治條件滿足發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施、民生項(xiàng)目、貿(mào)易投資等融資需求。健全項(xiàng)目評估和遴選機(jī)制，提高項(xiàng)目篩選的透明度和合規(guī)性，合理引導(dǎo)市場預(yù)期，針對不同性質(zhì)項(xiàng)目分類施策，建立各有側(cè)重的融資保障體系，切實(shí)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)發(fā)展融資體系建設(shè)。

（五）重塑國際金融治理改革規(guī)則，構(gòu)建全球金融安全網(wǎng)

為全球貨幣金融構(gòu)建穩(wěn)定、有韌性的制度框架。促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)和優(yōu)化全球金融資源配置，引導(dǎo)更多資金投向可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域。拓展發(fā)展中國家貨幣互換網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)全球貨幣協(xié)調(diào)體系。貫徹落實(shí)IMF治理結(jié)構(gòu)改革方案，提升新興市場經(jīng)濟(jì)國家話語權(quán)，打破美國的一票否決制。增強(qiáng)世界銀行等多邊金融機(jī)構(gòu)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和減貧作用，推動(dòng)公平、包容、有序的國際金融體系建設(shè)，探尋金融發(fā)展的制度性話語權(quán)配置均衡、全球國際收支均衡與各國國家利益機(jī)制之間的均衡，妥善應(yīng)對貿(mào)易戰(zhàn)、貨幣戰(zhàn)，形成國際貨幣體系改革與國際金融治理的協(xié)商機(jī)制。發(fā)揮G20金融治理核心作用，協(xié)調(diào)金融監(jiān)管合作G20是國際貨幣金融協(xié)調(diào)的最重要平臺，中國應(yīng)為發(fā)展中國家爭取更大發(fā)言權(quán)，引導(dǎo)世界關(guān)注新興國家利益，積極參與議題設(shè)置、決策制定執(zhí)行，使G20更充分反映世界經(jīng)濟(jì)金融格局新變化，提高全球經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力從而鞏固全球經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)。發(fā)展人民幣國際化新周期，推進(jìn)儲備貨幣多元化，推動(dòng)降低美元的國際儲備貨幣比例的國際貨幣體系變革，建立相互競爭的多元儲備貨幣體系，通過市場約束維持國際貨幣體系穩(wěn)定。開辟國際貨幣體系改革多元路徑，包括本位貨幣制度、匯率制度、儲備貨幣制度、國際金融機(jī)構(gòu)等，構(gòu)建包括人民幣跨境結(jié)算、債券市場等人民幣區(qū)域回流機(jī)制，通過切實(shí)推進(jìn)人民幣國際化來夯實(shí)中國參與國際貨幣體系改革的重要根基。促進(jìn)金融科技發(fā)展，研究數(shù)字貨幣一體化跨境支付體系，合理有效應(yīng)對數(shù)字貨幣技術(shù)特征帶來的風(fēng)險(xiǎn)，在市場體制中為數(shù)字貨幣營造安全有彈性的發(fā)展空間，未來要加強(qiáng)促進(jìn)數(shù)字貨幣合作的國際協(xié)調(diào)和監(jiān)管。創(chuàng)新金融監(jiān)管模式，構(gòu)建全球金融安全網(wǎng)，以提供資金緊急救助和防止金融危機(jī)，或在金融危機(jī)期間為各國提供金融支持以緩解經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，確保全球金融秩序穩(wěn)定，維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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The Strategic Choice of China’s Participation in International Financial Governance

Liu Xiangfeng

（Institute of Marketing， China Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： Participants and executors have gradually entered the core of the international financial governance mechanism， and have become active promoters and important contributors to reforms. At present， the reform of international financial governance is showing new trends such as increasing the voice and representation of developing countries， enhancing the capacity of global financial governance， and the internationalization of the RMB as an important force in promoting the reform of international financial governance. The U.S. dollar standard brings the natural defects of reserve currency in the international financial system， the continuous expansion of the U.S. dollar swap system challenges the traditional international monetary system， the emergence of digital currency and digital financial governance， as new contents of international financial governance， are challenges for my country to participate in international financial governance. In this regard， China should promote the development of the new cycle of RMB internationalization and enhance its financial governance system capabilities; explore and study the transnational governance framework of legal digital currency; improve domestic financial governance capabilities and enhance financial competitiveness; improve regional financial governance and innovate international financial governance mechanisms; Reshape the rules of international financial governance reform， build a global financial safety net， and contribute Chinese wisdom and Chinese strength to international financial governance.

Key words： International Financial Governance; China; Digital Currency; Institutional Capacity of Financial Governance

（收稿日期：2022-02-20 ? 責(zé)任編輯：羅建邦）