完善生育支持政策體系

陳偲 李志明

[摘要] 我國面臨人口長期均衡發(fā)展的壓力，低生育率、人口老齡化等問題凸顯。與此同時，面向家庭的生育支持政策體系尚存在結(jié)構(gòu)性不平衡。一方面，兒童養(yǎng)育成本家庭化與社會化有待進(jìn)一步平衡，對生育支持的投入既是消費(fèi)也是投資，需進(jìn)一步促進(jìn)兒童養(yǎng)育成本社會化。另一方面，生育支持各類政策工具的協(xié)同與平衡有待進(jìn)一步推進(jìn)，需以保障女性的勞動參與為前提為家庭提供生育支持。未來，需以服務(wù)支持為重點，增加資源投入，大力發(fā)展替代性服務(wù)與賦能性服務(wù);完善時間支持政策，平衡假期制度與就業(yè)的關(guān)系;發(fā)揮經(jīng)濟(jì)支持的兜底性、基礎(chǔ)性功能，建立生育成本分擔(dān)機(jī)制，完善生育支持政策體系。

[關(guān)鍵詞] 生育 ? 家庭政策 ? 時間支持 ? 經(jīng)濟(jì)支持 ? 服務(wù)支持

[中圖分類號] C924.21 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2022） 02-0094-07

[作者簡介] 陳偲，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）報刊社編輯、博士，研究方向：社會政策;李志明，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部教授，研究方向：社會政策與社會法等。

一、問題的提出：我國生育支持政策

面臨結(jié)構(gòu)性不平衡挑戰(zhàn)

我國面臨人口長期均衡發(fā)展的壓力，低生育率、人口老齡化等問題凸顯。一方面，我國的出生人口持續(xù)走低。自2016年實行全面二孩政策以來，我國出生人口以年均164.2萬人的數(shù)量連續(xù)5年下降。國家統(tǒng)計局發(fā)布的國民經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年出生人口為1062萬人，人口出生率為7.52‰，人口自然增長率為0.34‰，人口增長再次創(chuàng)下新低①。另一方面，老齡化程度不斷加深。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口的比重達(dá)到18.7%。預(yù)計“十四五”期間老齡人口占總?cè)丝诒戎貙⒊^20%，進(jìn)入中度老齡化階段。在此背景下，中國將面臨人口總量萎縮的風(fēng)險，而少子化的疊加將進(jìn)一步加劇人口老齡化危機(jī)。

家庭承載著生育與養(yǎng)育的重要功能。我國面向家庭的生育支持政策體系尚存在結(jié)構(gòu)性不平衡，能否有效回應(yīng)人口轉(zhuǎn)變壓力需要高度重視。

1. 兒童養(yǎng)育成本家庭化與社會化有待進(jìn)一步平衡

不同于傳統(tǒng)社會兒童養(yǎng)育家庭化、私人化的特點，現(xiàn)代社會中兒童養(yǎng)育的收益已從家庭延伸到社會。而目前我國的兒童養(yǎng)育成本仍主要由家庭承擔(dān)，生育支持政策對于養(yǎng)育成本分擔(dān)的社會化程度較低。一方面，現(xiàn)有政策對家庭的支持力度有限。如在經(jīng)濟(jì)支持上以生育階段的津貼補(bǔ)助為主，對養(yǎng)育、教育階段的補(bǔ)助幾乎只面向困境兒童;在服務(wù)支持上主要面向3歲以上的幼兒園階段，3歲以下托育階段主要支持確有困難的家庭，普惠性服務(wù)覆蓋面有限;在時間支持上以女性就業(yè)人群為主，對男性和非就業(yè)人群的支持較少。另一方面，家庭面臨高昂的養(yǎng)育成本。當(dāng)前，在人口流動加速、家庭規(guī)?？s小和穩(wěn)定性減弱、女性勞動參與率和勞動強(qiáng)度提升等背景下，家庭的部分自我支持功能逐漸弱化。而與此同時，兒童養(yǎng)育被高度精細(xì)化，家庭需要投入大量的經(jīng)濟(jì)、時間和機(jī)會成本。如在經(jīng)濟(jì)成本方面，有研究指出，中國家庭養(yǎng)育一個孩子到18歲的平均成本為48.5萬元，為人均GDP的6.9倍，該倍數(shù)幾乎是全球最高的①。同時，家庭中的女性需承擔(dān)產(chǎn)假、兒童照顧等時間成本，以及職業(yè)上升期與生育期重疊帶來的就業(yè)歧視、工作—家庭難以平衡、職業(yè)發(fā)展困境等機(jī)會成本。因此，面對沉重的兒童養(yǎng)育壓力，家庭常常“理性”地選擇減少生育數(shù)量，這也是近年來我國生育率持續(xù)低迷的重要原因之一。

2. 生育支持各類政策工具的協(xié)同與平衡有待進(jìn)一步得到關(guān)注

目前，我國對育兒進(jìn)行支持和干預(yù)的各類政策工具各有側(cè)重：既有家庭的產(chǎn)假、陪產(chǎn)假等，也有生育津貼、支持家庭的稅收減免等，還有為兒童提供非家庭成員的托育機(jī)構(gòu)、居家?guī)椭⒂變簣@教育等照顧服務(wù)。但與此同時，不同政策工具的側(cè)重可能會產(chǎn)生不同的政策后果，如對家庭經(jīng)濟(jì)支持的增強(qiáng)和服務(wù)支持的弱化，可能會更強(qiáng)調(diào)女性回歸家庭，其政策目標(biāo)更容易實現(xiàn)照顧的“再家庭化”;家庭替代服務(wù)支持的強(qiáng)化則更傾向于將女性視為勞動力，是照顧的“適度家庭替代”導(dǎo)向;時間政策的效果則更具多樣性，短期的生育假期可以支持女性照顧兒童并比較容易回到就業(yè)崗位，但過長的假期則會導(dǎo)致女性長期離開工作崗位，增加再次進(jìn)入勞動力市場的難度。當(dāng)前，我國政策體系對于各類政策工具組合與平衡的關(guān)注尚不充分，需要提前謀劃，通過政策工具的平衡確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

因而，中國應(yīng)在支持人口長期均衡發(fā)展的語境中，構(gòu)建促進(jìn)兒童養(yǎng)育成本社會化、具有中國特色的生育家庭支持政策體系。

二、完善生育支持政策的新視角：

社會投資理念與“家庭賦能”目標(biāo)

生育支持政策中結(jié)構(gòu)性不平衡涉及的基本邏輯：一是在資源投入方面，兒童養(yǎng)育成本的家庭化與社會化的進(jìn)一步平衡，需要在生育支持中投入更多的公共資源，這些公共支出是消費(fèi)還是投資？單純的消費(fèi)意味著在實現(xiàn)社會目標(biāo)的同時需要在更大程度上控制經(jīng)濟(jì)成本，而一定程度上投資的功能則意味著可以在收益的基礎(chǔ)上考慮投入。二是在政策理念方面，是主張將女性留在家中照顧兒童、發(fā)揮家庭傳統(tǒng)功能支持生育，還是更多通過促進(jìn)性別平等提升生育率，抑或?qū)⑴砸暈閯趧恿Γㄟ^服務(wù)替代或服務(wù)賦能減輕家庭壓力從而增加生育意愿？

關(guān)于第一個議題，在資源投入方面，有關(guān)生育支持的財政投入既是消費(fèi)也是投資，需從中長期角度來理解生育支持投入對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的價值。長期以來，社會建設(shè)領(lǐng)域的投入經(jīng)常被視為財政支出、負(fù)擔(dān)、壓力，難以轉(zhuǎn)換為直接的經(jīng)濟(jì)效益。事實上，從社會投資視角出發(fā)，以民生建設(shè)為重點的社會建設(shè)具有很強(qiáng)的“投資性”，社會福利本身也可以成為一種“生產(chǎn)要素”，社會建設(shè)也可以成為一種“開發(fā)性投資”。在生育支持政策方面，首先，面向家庭的生育支持具有正外部性，既是對人口發(fā)展，也是對未來人力資本的投資，同時，女性就業(yè)率的提升、未來勞動人口的數(shù)量增加和素質(zhì)提升，都將帶來經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)率的提升。其次，普惠性服務(wù)支持、生育津貼等方面的投入既有助于減輕家庭經(jīng)濟(jì)壓力，也可以避免因就業(yè)機(jī)會的減少而帶來家庭收入的減少，有助于家庭提升消費(fèi)能力、降低風(fēng)險預(yù)期，為拉動社會需求、推動消費(fèi)升級奠定基礎(chǔ)。再次，生育支持的普及有助于實現(xiàn)“起點公平”，縮小城鄉(xiāng)、不同社會群體的家庭在兒童早期照顧中的差距，與其他社會政策如教育、醫(yī)療、就業(yè)等協(xié)同發(fā)揮作用，促進(jìn)社會公平、降低社會交易成本。

關(guān)于第二個議題，在政策理念方面，無論在我國的社會層面還是家庭層面，將女性視為勞動力進(jìn)行生育支持是基礎(chǔ)，需以此為前提為家庭賦能。在社會層面，隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，勞動力供給的減少將成為值得關(guān)注的問題，育兒支持政策需要將女性定位于重要的勞動力資源，為女性的勞動參與提供充分支持，而不僅定位于承擔(dān)部分照顧功能的家庭成員。在家庭需求層面，大多數(shù)女性具有參與勞動力市場的主觀意愿，為家庭提供經(jīng)濟(jì)支持的主觀動力。在為家庭賦能的過程中，既需探索生育支持的“適度家庭替代”，也需要增強(qiáng)家庭的自我功能：一是以服務(wù)支持方式為重點，發(fā)展多樣化的服務(wù)替代方式以保障全職工作時間，發(fā)展家庭科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)以提升家庭養(yǎng)育質(zhì)量和效率;二是提供必要的時間支持以照顧不適合公共機(jī)構(gòu)照顧的低齡嬰幼兒，同時避免過長的假期影響勞動參與;三是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)支持的基礎(chǔ)性功能。盡管一定水平的現(xiàn)金福利可能提高家庭對于兒童服務(wù)的購買力，但也可能支持女性留在家庭，因而，應(yīng)主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)支持的生育保險功能、弱勢家庭兒童基本生活需求保障等兜底性、基礎(chǔ)性功能。

三、完善生育支持政策體系的若干建議

以上述生育支持政策背后的邏輯為基礎(chǔ)，為更好構(gòu)建家庭生育支持政策，應(yīng)樹立社會投資理念，進(jìn)一步增加生育支持資源的投入與供給，促進(jìn)兒童養(yǎng)育成本社會化，進(jìn)一步為家庭賦能，減輕家庭生育和養(yǎng)育壓力，促進(jìn)女性勞動參與，將其貫穿面向家庭的服務(wù)支持、時間支持、經(jīng)濟(jì)支持等政策。

（一）加強(qiáng)服務(wù)支持：增加資源投入，大力發(fā)展替代性與賦能性服務(wù)

服務(wù)支持是指為兒童提供非家庭成員的托育機(jī)構(gòu)、家庭科學(xué)養(yǎng)育等服務(wù)，是我國生育支持政策的發(fā)展重點，需加大資源投入，促進(jìn)實現(xiàn)“適度家庭替代”，幫助有困難的家庭尤其是女性平衡工作—家庭壓力，增強(qiáng)家庭的自我服務(wù)功能。目前，我國的生育支持服務(wù)處于快速發(fā)展階段，相關(guān)政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)不斷完善，3歲以上學(xué)前教育的普及率較高，3歲以下托育服務(wù)供給、家庭科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)數(shù)量不斷增加。與此同時，服務(wù)支持也面臨一系列困難和挑戰(zhàn)，其中，主要是3歲以下的兒童早期照顧服務(wù)仍存在一定供需缺口，存在服務(wù)的可獲取性可負(fù)擔(dān)性較弱、公益性普惠性不足、服務(wù)質(zhì)量不高等問題，需進(jìn)一步加大公共資源投入、促進(jìn)社會資源參與，構(gòu)筑托育服務(wù)與家庭科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)共同發(fā)展的、普惠性為主的服務(wù)體系。

1. 加大公共資源投入，進(jìn)一步增加普惠性托育服務(wù)供給

按照《“十四五”規(guī)劃綱要》設(shè)立的2025年每千人擁有4.5個托位的目標(biāo)，我國的托育服務(wù)使用率將超過14%，其中新增示范性普惠托位將在50萬個以上，占比超過10%。按照規(guī)劃要求，我國的托育服務(wù)供給需求缺口將得到一定程度填補(bǔ)，但與2014年統(tǒng)計的33個OECD國家3歲以下兒童的平均入托率34%還有較大差距。據(jù)測算，2030年3歲以下兒童預(yù)計為3343萬人，如果期望達(dá)到34%的平均入托率水平，則托位數(shù)需要達(dá)到1136.6萬個①。此外，2019年起的多項調(diào)查顯示，至少超過30%的家庭有入托意愿，尤其是對于價格可承受、服務(wù)可及、質(zhì)量有保障的普惠性托育服務(wù)。未來，繼續(xù)增加服務(wù)供給尤其是普惠性托育服務(wù)是大的趨勢，建議進(jìn)一步加大投入，充分考慮土地規(guī)劃、服務(wù)人口半徑、家庭收入等情況，統(tǒng)籌托育服務(wù)設(shè)施數(shù)量、規(guī)模和布局，在條件允許的情況下可考慮進(jìn)一步加大普惠性托位的比重。具體而言，通過場地支持、優(yōu)先保障建設(shè)用地、財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、水電氣優(yōu)惠等政策措施，幫助托育機(jī)構(gòu)降低運(yùn)營成本、提供家庭可負(fù)擔(dān)的普惠性服務(wù);面對當(dāng)前規(guī)范化程度較高的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)政策標(biāo)準(zhǔn)，可考慮社會、市場的實際情況，在確保安全、規(guī)范的底線上，適當(dāng)降低場地面積等門檻，減輕機(jī)構(gòu)選址難、成本高、風(fēng)險大等困難;進(jìn)一步發(fā)揮機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和其他公辦機(jī)構(gòu)的作用，鼓勵利用自有土地或設(shè)施開辦托育，有助于緩解政府資金壓力，使更多主體參與其中。

2. 發(fā)揮政策引領(lǐng)作用，拓寬社會資源參與托育服務(wù)供給的渠道

一是扶持市場主體參與托育服務(wù)供給。在疫情等多種風(fēng)險因素的影響下，純市場化的獨立托育服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨較大的市場壓力，如運(yùn)營成本高、資金周期長，部分機(jī)構(gòu)向普惠轉(zhuǎn)型可能導(dǎo)致原有增收模式被打破，還有部分在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)出臺前就已經(jīng)開設(shè)的存量托育機(jī)構(gòu)面臨獲取合法性身份的風(fēng)險。下一步，需要在對托育服務(wù)市場進(jìn)行調(diào)研、托位進(jìn)行測算的基礎(chǔ)上，出臺標(biāo)準(zhǔn)適宜的扶持政策，為部分有主觀意愿、符合條件的托育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供普惠性服務(wù);重視托育服務(wù)質(zhì)量的提升，促進(jìn)形成具有差異化的品牌體系，鼓勵提供多層次、多樣化服務(wù)，滿足不同家庭需求，引導(dǎo)頭部企業(yè)、行業(yè)配套的發(fā)展，促進(jìn)托育服務(wù)行業(yè)的良性運(yùn)轉(zhuǎn);對于部分尚未成功登記備案的托育機(jī)構(gòu)，為充分激活存量資源，可幫助有條件的機(jī)構(gòu)實現(xiàn)合規(guī)化。

二是鼓勵發(fā)展托幼一體化服務(wù)。隨著我國新生人口的減少，未來幼兒園入園需求人數(shù)將會縮減，閑置幼兒園學(xué)位將進(jìn)一步為托幼一體化提供資源基礎(chǔ)，已有的學(xué)前教育服務(wù)體系則為其向托育服務(wù)轉(zhuǎn)換和延伸提供了硬件設(shè)施、人才隊伍、制度建設(shè)、社會信任等基礎(chǔ)，托幼一體化的發(fā)展空間較大。未來，可進(jìn)一步制定全國性的托幼一體化扶持政策，對財政保障、人員編制予以規(guī)定，尤其需注重對公辦園和普惠性民辦園的公平扶持。同時，推動幼兒園教育和托育服務(wù)有效銜接，重視課程內(nèi)容的連續(xù)性、教學(xué)策略的過渡性、托育從業(yè)人員的實踐性養(yǎng)成等。

三是探索規(guī)范發(fā)展家庭式托育服務(wù)。長期以來，由于缺乏服務(wù)資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量參差不齊等因素，我國一直對家庭式托育服務(wù)的發(fā)展持謹(jǐn)慎態(tài)度。事實上，這一服務(wù)形式具有社區(qū)化、微型化、低成本、家庭化等特點，可滿足一部分家庭的需求，是托位供給新的增長點之一。2020年底，我國已在全國性政策文件中提出“要建立家庭托育點登記備案制度”①。目前，家庭式托育的相關(guān)政策法規(guī)還未正式出臺，面臨著發(fā)展中的難題。未來，可探索對這一方式的合理引導(dǎo)和管理，研究制定家庭式托育服務(wù)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評估指標(biāo)體系等行業(yè)規(guī)范，對家庭自有住宅的使用規(guī)范、托育服務(wù)點鄰里關(guān)系協(xié)調(diào)、合理監(jiān)管等問題進(jìn)行探索。

四是將托育服務(wù)供給與家庭的需求相結(jié)合。如緩解父母工作時間與兒童照顧之間的沖突，將托育服務(wù)的兒童使用年齡段、使用時間與母親的產(chǎn)假時間、工作時間等有效銜接，提供全日制、半日制、彈性時間、喘息服務(wù)等多類型服務(wù);滿足家庭對托育服務(wù)質(zhì)量的要求，進(jìn)一步完善嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)體系、管理規(guī)范、質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對服務(wù)機(jī)構(gòu)安全性、衛(wèi)生和健康、服務(wù)時間、教師照護(hù)水平等方面進(jìn)行全面評估和監(jiān)管。

3. 重視發(fā)展家庭科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)，增強(qiáng)家庭功能

家庭是承擔(dān)兒童早期照顧最重要的責(zé)任主體，對兒童生存和發(fā)展發(fā)揮著重大的影響力。即使在未來幾年我國托育服務(wù)充分發(fā)展的情況下，也有70%～80%的兒童大多數(shù)時間是在家庭中進(jìn)行照料，并且家庭內(nèi)養(yǎng)育功能是家庭外服務(wù)難以完全替代的。許多關(guān)于兒童早期照顧現(xiàn)狀的調(diào)查研究表明，家長雖然認(rèn)識到早期養(yǎng)育的重要性，但在實踐中依然存在一系列教養(yǎng)問題，如教養(yǎng)觀念的偏差、教養(yǎng)內(nèi)容關(guān)注的不平衡、教養(yǎng)技能的缺失等，90%以上的家庭都希望獲得質(zhì)優(yōu)價廉的科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)。而與托育服務(wù)相比，相關(guān)政策對家庭科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)的支持力度較為有限，如缺乏可操作化的定量政策目標(biāo)、資金補(bǔ)貼方式、具體的項目支撐等。并且，目前家庭的兒童早期養(yǎng)育知識來源主體是大眾媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體等市場主體，有些存在知識傳播不合規(guī)情況，或在資本驅(qū)動下有制造和販賣育兒焦慮的嫌疑。未來，可探索為家庭提供公益性科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)。在服務(wù)內(nèi)容上，可通過入戶指導(dǎo)、親子活動、家長課堂等多樣化方式，提供面向兒童和家長的養(yǎng)育方式指導(dǎo)、兒童早期發(fā)展干預(yù)服務(wù)等服務(wù)，促進(jìn)家庭能夠有與兒童開展積極互動、建立安全依戀的技能以及為兒童早期發(fā)展創(chuàng)建健康養(yǎng)育環(huán)境的能力。在服務(wù)對象上，既要面向普通家庭，也要探索針對處境不利家庭的科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)，在一般性的科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)內(nèi)容基礎(chǔ)上，還可包含就業(yè)培訓(xùn)、獲取生活資源能力的相關(guān)內(nèi)容。尤其需探索針對農(nóng)村地區(qū)的服務(wù)，將農(nóng)村處境不利家庭的科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)服務(wù)列入各級財政計劃，探索可負(fù)擔(dān)、可復(fù)制的兜底保障公共服務(wù)機(jī)制。在服務(wù)主體上，可統(tǒng)籌社區(qū)、托育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、專業(yè)社會組織等相關(guān)服務(wù)資源，尤其可將托育機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍延伸到所在社區(qū)的家庭科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)領(lǐng)域。在服務(wù)質(zhì)量方面，需重視服務(wù)內(nèi)容、流程的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。入戶指導(dǎo)需滿足家庭個性需求，向家庭提供主動式指導(dǎo)，對教師的專業(yè)素養(yǎng)要求較高，可參考借鑒國際經(jīng)驗編寫入戶指導(dǎo)教程，滿足基本資質(zhì)和培訓(xùn)課時要求方可參與服務(wù)。

（二）加大時間支持：完善時間支持政策，平衡假期制度與就業(yè)的關(guān)系

時間支持是指在制度上保障工作父母有必要的育兒時間，如提供產(chǎn)假與陪產(chǎn)假、父母育兒假、縮短工作時間、彈性工作時間等。同時，在此過程中因工作時間的減少等因素，還需關(guān)注可能出現(xiàn)的就業(yè)風(fēng)險，提供必要的就業(yè)保障?？傮w上，我國既要通過制定適度的時間支持政策為家庭提供充足的養(yǎng)育空間，同時也要避免過長的假期可能影響勞動參與。我國已有的時間支持政策在生育養(yǎng)育階段均有體現(xiàn)，主要以女性產(chǎn)假、孩子周歲前的1小時哺乳假、男性陪產(chǎn)假為主，部分地區(qū)開始探索育兒假政策。與此同時，產(chǎn)假等生育假的地方性政策差異較大，養(yǎng)育階段的政策支持不足和政策類型不齊全，就業(yè)保障有待加強(qiáng)。下一步，既要繼續(xù)完善時間支持政策，更要關(guān)注假期與就業(yè)之間的銜接。

1. 建議延長全國性法定產(chǎn)假時間，進(jìn)一步完善生育假機(jī)制

2012年出臺的《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》指出，全國性產(chǎn)假的基礎(chǔ)時長為98天，可根據(jù)具體情況進(jìn)行適當(dāng)延長。當(dāng)前，各省份出臺的計生條例中以生育假或獎勵假的形式將產(chǎn)假繼續(xù)延長1～8.5個月，總計產(chǎn)假上限在128～365天。在此背景下，一方面，存在產(chǎn)假時間地域差異較大的情況。盡管各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、女性就業(yè)結(jié)構(gòu)不同，但總體上女性均面臨相似的工作與家庭沖突問題。另一方面，部分地方規(guī)定產(chǎn)假延長部分需經(jīng)個人申請、用人單位同意后實施，有些用人單位中該政策的落地存在一定阻礙。下一步，可將全國性法定產(chǎn)假適當(dāng)延長，至少不低于各地中最少的128天，達(dá)到世界衛(wèi)生組織建議的哺乳期要求，并與OECD國家?guī)疆a(chǎn)假的平均時長18.1周接近。

2. 設(shè)置全國性的陪產(chǎn)假和育兒假，或?qū)⒍吆喜橛齼杭?，使養(yǎng)育階段的政策類型更為豐富

我國沒有全國統(tǒng)一的法定陪產(chǎn)假和育兒假，只有相關(guān)的地方性政策。各省制定的男性陪產(chǎn)假時間在7～30天，其中約有18個省份為15天，同時，少數(shù)地區(qū)如寧夏、福建、廣東、遼寧等鼓勵用人單位在子女3周歲以下期間，每年給予夫妻雙方各10天育兒假。下一步，可設(shè)立全國性的陪產(chǎn)假和育兒假，并對二者進(jìn)行統(tǒng)籌考量或合并，其目標(biāo)是給予父母更充分的育兒時間，引導(dǎo)父親分擔(dān)育兒責(zé)任和家務(wù)勞動，推動性別分工平衡。在相關(guān)假期制度中，需注重父母雙方共同休假，并規(guī)定父親的休假配額：在孩子1歲前，可為父親設(shè)置總計1～2個月的陪產(chǎn)假和育兒假，這一時長是對已有地方規(guī)定最長30天陪產(chǎn)假的延續(xù)，并與OECD國家父親平均6.7周的育兒假基本一致;可為母親提供4～6個月左右的育兒假，其與產(chǎn)假合并后的休假時長大約在10～12個月，略高于目前各地執(zhí)行的產(chǎn)假平均時間，同時低于OECD國家母親育兒假和家庭護(hù)理假（基本沒有工資或工資很低）的平均時間35.8周;在孩子1～3歲時，參考已有地方性政策，每年給予父母各10天育兒假;建議將育兒假延長到6歲，在孩子3～6歲時，每年給予父母各5天育兒假，盡管家庭在兒童進(jìn)入幼兒園階段后所需花費(fèi)的照料時間減少，但仍需應(yīng)對兒童在集體生活中更容易出現(xiàn)的傳播性疾病等狀況。

3. 增加時間支持政策的靈活性，鼓勵用人單位實施彈性的工作制度，進(jìn)一步完善就業(yè)保障機(jī)制

首先，靈活的假期政策和工作時間安排有助于人們更容易地回歸工作崗位，并縮短回歸的時間。在假期政策方面，可根據(jù)父母需求，允許實行各種靈活方式，如連續(xù)休假或分隔休假、父母的休假時間分開或合并;一天中的部分時段休假或全天休假;哺乳假累積折算成完整假期等。在工作時間方面，可鼓勵用人單位為父母提供彈性工作制度，如錯時工作制、以工作任務(wù)為導(dǎo)向的彈性工作制、工作輪班、居家辦公等，或按一定比例縮短工作時間，并將其與父母陪產(chǎn)假和育兒假的靈活使用政策相結(jié)合。其次，加強(qiáng)對女性的就業(yè)保障和就業(yè)支持。在就業(yè)保障方面，由于就業(yè)歧視的隱蔽性和用人單位的相對強(qiáng)勢地位，需加強(qiáng)對孕產(chǎn)期女職工的解約保護(hù)和勞動保護(hù)，進(jìn)一步細(xì)化女性就業(yè)權(quán)利保障的法律規(guī)范，如侵權(quán)形式、責(zé)任主體、法律責(zé)任等，完善對政策執(zhí)行的主體監(jiān)督和程序監(jiān)督，拓寬女性尋求法律救濟(jì)的途徑。在就業(yè)支持方面，為職業(yè)中斷女性提供公共性就業(yè)服務(wù)項目，如就業(yè)咨詢平臺、信息平臺、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)項目等資助服務(wù)，通過政府購買專業(yè)社會組織服務(wù)等方式為女性提供更為細(xì)致、個性化的就業(yè)支持。

（三）保障經(jīng)濟(jì)支持：發(fā)揮兜底性、基礎(chǔ)性功能，建立生育成本分擔(dān)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)支持是指國家通過直接或間接的經(jīng)濟(jì)資助（如生育津貼、家庭津貼、支持家庭的稅收減免等）來降低家庭在兒童照顧上支付的成本。我國已有的經(jīng)濟(jì)支持政策主要體現(xiàn)在生育階段的生育醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償、生育津貼（即生育假和陪產(chǎn)假期間的收入補(bǔ)貼）、家庭子女教育稅收減免以及針對困境兒童基本生活補(bǔ)助等方面。同時，存在已有支持政策的覆蓋范圍、類型與方式較為有限，部分經(jīng)濟(jì)支持方式的籌資來源不明確等情況。在我國的經(jīng)濟(jì)支持政策中，既要?；荆忠苊膺^高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼可能帶來的負(fù)面效果，如將女性留在家中而放棄就業(yè)、較大的財政支出壓力、對生育率的提升效果有限等，因而，需圍繞政策的基礎(chǔ)性、兜底性功能，合理確定政策類型、范圍、標(biāo)準(zhǔn)。

1. 擴(kuò)大生育津貼等政策的覆蓋范圍，使更多家庭能夠獲取支持

按照現(xiàn)有的生育保險制度，我國的產(chǎn)假和陪產(chǎn)假規(guī)定及其休假期間的生育津貼主要覆蓋機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、個體經(jīng)濟(jì)組織和社會組織，而非正規(guī)就業(yè)者和農(nóng)村勞動就業(yè)者不包括在內(nèi)。2021年，個別地區(qū)擴(kuò)大了女職工生育保護(hù)的范圍，如上海將農(nóng)村勞動女性納入其中。但據(jù)相關(guān)研究估算，全國范圍內(nèi)至少還有一半的就業(yè)女性沒有得到生育假和生育津貼的保護(hù)，意味著她們中的一部分在母嬰產(chǎn)假期間是缺少獨立經(jīng)濟(jì)支撐的。下一步，按照國際勞工組織公約和《婦女權(quán)益保障法》等倡導(dǎo)的，生育保護(hù)是基本的勞動權(quán)利，需建立健全面向全體人員的生育保障制度，使更多人得到生育保護(hù)。

2. 增加經(jīng)濟(jì)支持政策的類型，滿足家庭多樣化經(jīng)濟(jì)需求

在生育醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償和生育津貼等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)支持方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索適度擴(kuò)展支持方式和范圍：在稅收減免方面，可加大個稅優(yōu)惠的力度，將已有的3歲以上子女教育稅收減免向前延展，抓緊制定和落實《政府工作報告》中關(guān)于完善三孩生育政策配套措施及3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用納入個人所得稅專項附加扣除等政策舉措;在住房保障方面，加強(qiáng)對中低收入未成年子女家庭尤其是多子女家庭的住房保障，可從增加保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房供給、降低租賃住房稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、下調(diào)貸款利率等方面給予住房支持;在兒童津貼方面，可探索對部分困難家庭發(fā)放兒童撫養(yǎng)、教育津貼，加強(qiáng)對困境兒童的分級分類保障，在孤兒保障、特困人員救助的基礎(chǔ)上，將符合最低生活保障條件的家庭納入保障范圍并適當(dāng)提高津貼水平，部分有條件的地區(qū)可試點面向普通家庭的生育補(bǔ)貼制度;針對多子女家庭，可給予更高的子女教育專項附加扣除額度。

3. 建立生育成本分擔(dān)機(jī)制，合理劃分國家、用人單位和個人責(zé)任

目前我國在生育津貼的籌資來源方面，全國統(tǒng)一規(guī)定的基礎(chǔ)產(chǎn)假所涉及的生育津貼主要由社會保險或公共基金承擔(dān)，而各地的獎勵性產(chǎn)假期間尚未完全明確由用人單位或由社會保險、公共基金負(fù)擔(dān)，陪產(chǎn)假期間則更多以用人單位為主。當(dāng)津貼來源以用人單位為責(zé)任主體時，其不僅需承擔(dān)部分津貼支出，還面臨休假期間人力資源的缺失。因而用人單位從成本衡量的角度考慮，可能會產(chǎn)生相關(guān)假期使用率偏低，并帶來對女性的就業(yè)歧視。下一步，可分類分段設(shè)置獎勵性產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假期間父母收入的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和津貼來源，建議主要由社會保險和公共基金承擔(dān)，并對用人單位在休假期間的社保繳費(fèi)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)支出、人力資源缺失以稅收優(yōu)惠等形式給予適當(dāng)補(bǔ)償，或?qū)蛡蚺毠?shù)量較多的企業(yè)給予一定的稅收減免或補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

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Improving the Policy System for Supporting Birth Control

—From the perspective of social investment and family friendliness

Chen Cai， Li Zhiming

〔Party School of the CPC Central Committee （National School of Governance）， Beijing 100089〕

Abstract： China is facing the pressure of long-term balanced population development， and problems such as low fertility rate and aging population are prominent. At the same time， there is still a structural imbalance in the family-oriented birth support policy system. On the one hand， the familyization and socialization of child rearing costs need to be further balanced. The investment in birth support is both consumption and investment， and the socialization of child rearing costs needs to be further promoted. On the other hand， the coordination and balance of various policy tools for maternity support needs to be further promoted， and it is necessary to provide families with maternity support on the premise of ensuring women’s labor participation. In the future， China needs to focus on service support， increase resource input， vigorously develop alternative services and enabling services; improve time support policies， balance the relationship between the vacation system and employment; give full play to the fundamental and basic functions of economic support， establish Maternity cost sharing mechanism， and perfect maternity support policy system.

Key words： Fertility; Family Policy; Time Support; Economic Support; Service Support

（收稿日期：2022-03-11 ? 責(zé)任編輯：張 潔）