地方政府專項債補充中小銀行資本的分析與建議

2020年7月1日召開的國務院常務會議決定，在新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規(guī)通過認購可轉(zhuǎn)換債券方式，探索合理補充中小銀行資本金的新途徑，這樣有助于增加其信貸投放能力，支持實體經(jīng)濟發(fā)展。本文基于對已落地項目的梳理，重點對間接入股和轉(zhuǎn)股協(xié)議存款兩種注資方式進行比較，并從中小銀行資本補充和地方政府專項債券管理兩個角度提出建議。

一、商業(yè)銀行資本管理

（一）商業(yè)銀行傳統(tǒng)資本補充渠道

資本是商業(yè)銀行的高能資金，具有對資產(chǎn)負債表的多倍杠桿撬動作用，不僅是服務實體經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)，也是抵御風險的最后屏障。從資本結(jié)構(gòu)看，銀行資本可以分為一級資本和二級資本，前者又可進一步劃分為核心一級資本和其他一級資本。近年來，得益于資本補充工具不斷創(chuàng)新，我國商業(yè)銀行的其他一級資本占比提升較快，資本結(jié)構(gòu)更趨優(yōu)化;截至2021年6月末，我國商業(yè)銀行的核心一級資本、其他一級資本和二級資本占比分別為72.47%、9.74%和17.79%。

商業(yè)銀行資本補充可以分為內(nèi)源性和外源性兩大類型。留存收益（包括盈余公積、一般風險準備和未分配利潤）是商業(yè)銀行內(nèi)源性資本來源，可以補充核心一級資本，而提升盈利能力是增加留存收益的主要途徑。但近年來，在國內(nèi)經(jīng)濟增速回落、利率市場化改革和金融強監(jiān)管的背景下，商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模增速放緩、以存貸款利差收入為主的息差收入減少、資產(chǎn)質(zhì)量承壓下?lián)軅溆嬏崃Χ燃哟?，最終導致盈利能力不斷下滑。此外，新冠疫情發(fā)生以來，金融體系通過降低利率、減少收費等方式向?qū)嶓w經(jīng)濟讓利，并為中小微企業(yè)貸款本息辦理延期，營業(yè)收入減少和潛在不良增加，進一步壓縮商業(yè)銀行的盈利空間。

商業(yè)銀行外源性資本補充工具主要包括普通股、可轉(zhuǎn)債、優(yōu)先股、永續(xù)債和二級資本債。其中，普通股和可轉(zhuǎn)債（轉(zhuǎn)股后）可以補充核心一級資本;優(yōu)先股和永續(xù)債可以補充其他一級資本;二級資本債可以補充二級資本。從工具特征看，商業(yè)銀行發(fā)行普通股是含金量最高的核心一級資本補充手段，而可轉(zhuǎn)債補充核心一級資本的整體耗時較長，需要持續(xù)多年才能完成;優(yōu)先股是商業(yè)銀行補充其他一級資本的傳統(tǒng)渠道，但2019年以來永續(xù)債逐漸成為補充其他一級資本的主要工具;二級資本債發(fā)行門檻相對較低，但自包商銀行風險事件后，發(fā)行難度和融資成本均有所上升。

（二）中小銀行補充資本意義和困境

資本充足率是商業(yè)銀行資本總額與風險加權(quán)資產(chǎn)總額的比率。根據(jù)《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，我國商業(yè)銀行的核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別不得低于7.5%、8.5%和10.5%（系統(tǒng)重要性銀行還需滿足一定的附加資本要求）。截至2021年6月末，我國商業(yè)銀行整體核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別為10.50%、11.91%和14.48%，分別高于監(jiān)管規(guī)定，且具有一定安全邊際。但存在一大結(jié)構(gòu)性問題：相比國有大型銀行和股份制銀行，中小銀行的資本充足情況較差（圖1）。

中小銀行是指以城商行、農(nóng)商行為代表的地方法人金融機構(gòu)，數(shù)量在4000家左右，是我國商業(yè)銀行體系的重要組成部分。截至2021年6月末，我國商業(yè)銀行總資產(chǎn)約為281.29萬億元，其中中小銀行總資產(chǎn)約為87.97萬億元，占比超過三成。中小銀行和大銀行之間并非替代關(guān)系，而是互為補充、各取所長。中小銀行數(shù)量眾多，分布廣泛，服務對象主要是所在區(qū)域內(nèi)的居民和中小微企業(yè)，業(yè)務經(jīng)營以傳統(tǒng)信貸為主;中小銀行一直以來被視為普惠金融的主力軍，在支持地方經(jīng)濟發(fā)展，服務“三農(nóng)”、民營和小微企業(yè)方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。截至2021年6月末，我國中小銀行發(fā)放的普惠型小微企業(yè)貸款余額達8.26萬億元，占全部商業(yè)銀行發(fā)放總量的四成以上。

目前，中小銀行資本充足率雖符合監(jiān)管要求，但處于相對較低的水平。除去所有商業(yè)銀行需要面對的共性問題，部份中小銀行特別在公司治理方面存在基礎(chǔ)薄弱、體制機制相對不健全的情況。公司治理失效會產(chǎn)生銀行現(xiàn)有股東不愿增資、新的潛在股東不敢或者難以進入、籌集到的資本金無法得到有效運用等一系列問題，將導致中小銀行資本補充難度增加。中小銀行資本缺乏，一方面限制其服務當?shù)貙嶓w經(jīng)濟的能力，另一方面也削弱其抵御風險沖擊的能力。新冠疫情發(fā)生后，中小銀行資本不足問題更加明顯。

二、地方政府專項債券

（一）地方政府專項債券發(fā)行意義與特征

地方政府專項債券是省級政府（省、自治區(qū)、直轄市和經(jīng)省級人民政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市人民政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定在一定期限內(nèi)以公益性項目對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。自2015年誕生以來，地方政府專項債券發(fā)行力度持續(xù)加大，不僅起到了改善地方公共服務水平和促進經(jīng)濟增長的積極作用，也發(fā)揮了規(guī)范地方政府融資行為和防范化解隱性債務風險的重要作用，同時成為國家實施積極財政政策和跨周期調(diào)控的重要手段。

2015年以來，地方政府專項債券余額均控制在全國人大批準的限額內(nèi)，并呈現(xiàn)三大特征。首先，發(fā)行規(guī)模跳躍式增長。2015—2021年，地方政府專項債券新增限額分別為0.1萬億元、0.4萬億元、0.8萬億元、1.35萬億元、2.15萬億元、3.75萬億元和3.65 萬億元，年均復合增長率達67.2%。其次，期限結(jié)構(gòu)不斷豐富。2018—2020年末及2021年6月末，地方政府專項債券剩余平均年限分別為4.6年、5.2年、7.5年和7.9年，與項目實際使用資金期限更加匹配。最后，資金用途不斷優(yōu)化。根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，資金使用范圍由最初以土地儲備和棚戶區(qū)改造為主逐步擴展，持續(xù)增強教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等民生服務領(lǐng)域的資金投入，同時積極支持“兩新一重”項目建設(shè)。

（二）允許地方政府專項債券補充中小銀行資本的原因

實體經(jīng)濟發(fā)展離不開金融體系的支持。我國金融體系以間接融資為主，商業(yè)銀行在體系中長期占據(jù)主導地位。截至2021年6月末，商業(yè)銀行對實體經(jīng)濟發(fā)放的人民幣貸款余額占同期社會融資規(guī)模存量的61.2%。在監(jiān)管考核約束下，我國商業(yè)銀行需要合理統(tǒng)籌商業(yè)性經(jīng)營和政策性任務，在為股東追求利潤最大化的同時還要兼顧社會效益。新冠疫情發(fā)生后，我國金融體系為疫情防控和“六穩(wěn)”“六保”等重點工作營造了穩(wěn)健適宜的金融環(huán)境，但疫情沖擊下商業(yè)銀行特別是中小商業(yè)銀行資本補充的必要性和緊迫性進一步提升。有鑒于此，2020年7月1日召開的國務院常務會議決定在當年新增地方政府專項債券中安排一定額度（后確定為2000億元），用于補充中小銀行資本金，增強其服務實體經(jīng)濟的能力。這不僅是新冠疫情特殊環(huán)境下專項債資金使用的特殊舉措，也是進一步拓寬專項債資金使用范圍的一次嘗試。

三、地方政府專項債補充中小銀行資本的路徑分析

（一）中小銀行資本補充專項債發(fā)行情況

經(jīng)過一系列的前期準備，首只中小銀行資本補充專項債券“20廣東債97”于2020年12月7日發(fā)行完畢。截至2021年9月底，共有20個省級政府成功申請到中小銀行資本補充專項債券發(fā)行額度（圖2），累計發(fā)行債券規(guī)模2064億元、累計發(fā)行債券數(shù)量26只、累計注資銀行310家。具體來看，河南獲得債券發(fā)行額度最高，達到257億元，隨后是遼寧（196億元）、內(nèi)蒙古（162億元）和山西（153億元）;內(nèi)蒙古發(fā)行債券只數(shù)最多，達到4只，隨后是廣西（3只）和遼寧（2只），其余省份均為1只;甘肅通過專項債券補充中小銀行家數(shù)最多，達到48家，隨后是黑龍江（44家）、河南（40家）和遼寧（38家）。此外，專項債券發(fā)行利率區(qū)間為3.07%（“21天津債29”）至3.65%（“20廣西債42”“20廣西債43”和“20廣西債44”），中位數(shù)為3.15%，平均值為3.31%，發(fā)行利率除與地方政府綜合實力相關(guān)外，也與發(fā)行時的金融市場條件有關(guān)。分析信息披露文件發(fā)現(xiàn)，中小銀行資本補充專項債券具有如下幾個共性特征：一是債券期限均為10年，利息每半年支付一次，債券存續(xù)期第6年起（甘肅為第7年起）每年按一定比例償還本金;二是債券項目均附有項目資金平衡方案，包括項目收入預測、項目融資成本預測、資金測算平衡情況等，本息覆蓋倍數(shù)均在一倍以上，顯示能夠滿足專項債券的還本付息要求，并實現(xiàn)項目收益與融資自求平衡;三是債券發(fā)行均委托信用評級機構(gòu)進行信用評級，評級結(jié)果均為AAA，并約定債券存續(xù)期內(nèi)每年開展一次跟蹤評級。

（二）中小銀行資本補充主要模式對比

從注資方式來看，目前地方政府使用專項債券資金對中小銀行注資的方式主要有兩種：間接入股或者轉(zhuǎn)股協(xié)議存款注入。前者是指地方政府通過當?shù)貒薪鹑诳毓善脚_間接入股中小銀行，可以補充核心一級資本。目前采用這種方式的省級政府包括廣東、山西、浙江、遼寧和云南。以遼寧為例，遼寧省政府于2021年5月和8月發(fā)行兩期共196億元中小銀行發(fā)展專項債券（“21遼寧債08”和“21遼寧債32”），募集資金通過遼寧金融控股集團有限公司注入1家城商行、7家農(nóng)商行以及30家農(nóng)信社。作為一種創(chuàng)新資本補充工具，轉(zhuǎn)股協(xié)議存款是指地方政府財政部門通過與中小銀行簽訂附有轉(zhuǎn)股條款的存款合同將資金注入，可以補充其他一級資本。根據(jù)合同安排，當獲得注資的中小銀行核心一級資本充足率不足5.125%時將觸發(fā)轉(zhuǎn)股條款。目前選擇轉(zhuǎn)股協(xié)議存款的省級政府居多，主要是該注資方式不涉及股東變化，操作上較為簡便。關(guān)于上述兩種資本補充方式的詳細比較參見表1。

四、政策建議

（一）與中小銀行資本補充相關(guān)的建議

1.加強資本管理。監(jiān)管機構(gòu)應推動大銀行向中小銀行輸出先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，指導中小銀行根據(jù)自身情況建立中長期資本規(guī)劃、年度資本使用計劃等資本管理機制;運用經(jīng)濟資本占用（EC）、風險調(diào)整后資本收益率（RAROC）、經(jīng)濟增加值（EVA）等工具提升資本配置效率;借助金融科技手段提升資本的精細化管理水平，實現(xiàn)資本、風險、收益之間的動態(tài)匹配。

2.改善公司治理。提升公司治理質(zhì)效的重點是搭建科學合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化和分散化，同時要提高董事監(jiān)事履職能力以及完善管理層激勵約束。此外，外部治理機制的重要性不應被忽視。比如，通過邀請信用評級機構(gòu)開展信用評級向市場提供高質(zhì)量的信息披露，接受投資者、媒體和社會公眾監(jiān)督;監(jiān)管機構(gòu)定期開展公司治理風險排查和專項整治工作，優(yōu)化完善公司治理監(jiān)管規(guī)則等。

3.加快業(yè)務轉(zhuǎn)型。與依靠外部資本補充相比，中小銀行更要增強資本內(nèi)生積累能力：一是業(yè)務重心適度從高資本消耗的信貸業(yè)務向低資本消耗的中間業(yè)務轉(zhuǎn)移，提高中間業(yè)務收入占比;二是緊跟國家政策方向，將信貸投放到普惠、綠色、科創(chuàng)、高端制造等重點支持領(lǐng)域，避免資金流向禁止或限制進入的行業(yè);三是加快資產(chǎn)流轉(zhuǎn)速度，從傳統(tǒng)增量經(jīng)營模式向流量經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，提高營業(yè)收入水平。

4.創(chuàng)新資本補充工具。自《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》發(fā)布以來，我國商業(yè)銀行資本補充工具不斷豐富，但相比歐美銀行業(yè)還有進一步創(chuàng)新的空間。銀保監(jiān)會于2019年12月發(fā)布《關(guān)于商業(yè)銀行資本工具創(chuàng)新的指導意見（修訂）》，進一步明確合格資本工具的認定標準，為商業(yè)銀行資本工具創(chuàng)新提供制度保障。整體來看，含有轉(zhuǎn)股條款的資本補充工具有利于加強投資者保護，更加受到投資者認可，是未來拓展的主要方向。

5.優(yōu)化審批程序。我國商業(yè)銀行資本補充工具發(fā)行普遍耗時較長，較難滿足銀行急迫的資本補充需求。監(jiān)管機構(gòu)應進一步優(yōu)化發(fā)行審批流程，探索跨部門并聯(lián)審批機制，提升審批效率;完善儲架發(fā)行審批制度，探索在批準額度內(nèi)允許銀行自主控制發(fā)行節(jié)奏;改變坐等審批的觀念，主動與商業(yè)銀行溝通交流，了解其資本補充需求，針對符合條件的銀行，監(jiān)管機構(gòu)應為其審批發(fā)行資本補充工具創(chuàng)造便利條件。

6.擴大投資者群體。目前，我國商業(yè)銀行資本補充工具的主要投資者仍為銀行同業(yè)，投資群體單一，且風險留置在銀行體系內(nèi)部。監(jiān)管機構(gòu)應推動投資主體范圍的擴大，不僅包括社?；稹⒒鸸?、證券公司、保險公司等內(nèi)資金融機構(gòu)，還可以吸引各類外資金融機構(gòu)進行投資。同時，還應積極開拓中資銀行境外資本補充渠道，特別是推動發(fā)行以人民幣計價的資本補充工具。

（二）與地方政府專項債券管理相關(guān)的建議

1.建立專項債券補充中小銀行資本長效機制。盡管財政部已經(jīng)指出專項債券補充中小銀行資本是階段性、一次性政策，但并未排除未來繼續(xù)出臺此類政策的可能。從此次資本補充行動來看，專項債券主要注資對象是農(nóng)信系統(tǒng);由于該系統(tǒng)的機構(gòu)數(shù)量眾多，僅有少數(shù)機構(gòu)能夠獲得資金支持，且每個機構(gòu)獲得支持的資金體量有限，資金使用效果并不理想。監(jiān)管機構(gòu)要及時總結(jié)評估此次專項債券注資中小銀行行動，為今后可能開展類似行動積累經(jīng)驗。

2.建立中小銀行資本補充專項債券全生命周期管理機制。目前地方政府專項債券存在重發(fā)行輕管理的問題，容易造成資金閑置、投向不符合規(guī)定、到期無法收回本息等情況。有鑒于此，財政部于2021年7月發(fā)布《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，要求對專項債券進行項目資金績效全生命周期管理，形成事前評估、事中監(jiān)控、事后評價的管理閉環(huán)，并將考核結(jié)果與專項債額度和運營補助掛鉤。對于資本補充專項債券，較長存續(xù)期（發(fā)行期限均為10年）疊加較復雜條款（如提前還本條款、強制轉(zhuǎn)股條款）使得全生命周期管理變得十分必要，監(jiān)管機構(gòu)應加強資本補充資金績效管理，提高資本補充資金使用效益，有效防范地方政府債務風險。

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作者單位：大公國際資信評估有限公司