基于公共產品視域的第三方支付監(jiān)管異化之矯正

岳文

內容提要：在第三方支付快速發(fā)展背景下，如何實現有效監(jiān)管成為人們關注的焦點。第三方支付以開放、平等、協(xié)作、分享為內在特征，原有監(jiān)管體制是以集中管控為內在邏輯，依靠傳統(tǒng)中心化監(jiān)管的模式、理念、手段無法對第三方支付實現有效監(jiān)管，進而呈現監(jiān)管異化。應將監(jiān)管視為公共產品，以公共產品理念融入監(jiān)管體系始末，充分尊重相關利益主體的訴求，準確厘定第三方支付機構的性質，合理配置監(jiān)管權力及監(jiān)管機構間的協(xié)調機制，正確平衡監(jiān)管與產業(yè)發(fā)展的合理界限;充分考量第三方支付發(fā)展個性化訴求，優(yōu)化監(jiān)管基礎設施，增強監(jiān)管的合規(guī)性，實現市場和社會的認同;以金融監(jiān)管體制改革為契機，通過去中心化實現第三方支付監(jiān)管異化的矯正。

關鍵詞：公共產品;第三方支付;監(jiān)管異化

中圖分類號：DF438 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1001-148X（2020）01-0131-07

馬克思在《1844年經濟學哲學手稿》和《資本論》中對“異化”概念進行過闡釋，主要指事物的運動軌跡與本應屬于自身的屬性相分離，最終形成了他物，并成為與自身本來擁有的屬性相對立的一種狀態(tài)?；ヂ摼W金融具有“開放、平等、協(xié)作、分享”精神[1]，憑借在交易時空分離狀態(tài)下為消費者提供交易保障機制的優(yōu)勢，第三方支付獲得了快速發(fā)展，但在第三方支付領域存在的多樣性風險不可忽視。本文在監(jiān)管領域借用“異化”概念主要是指監(jiān)管措施脫離原有制度設計的服務功能及價值目標，甚至阻礙既定價值目標的實現，在第三方支付監(jiān)管方面主要體現為監(jiān)管政策、措施對監(jiān)管對象特質呈現的針對性偏差、甚至背離，從而無法達到的理想監(jiān)管效果。目前，已經出現利用支付寶進行信用卡套現、支付寶客戶信息被盜、補辦手機 SIM 卡盜取支付寶資金、驗證碼木馬盜刷手機支付賬戶等問題，同時面臨著如支付寶錢包和微信支付綁定銀行卡后扣款授權問題等潛在風險;加之互聯網支付行業(yè)涉及用戶數據龐大，具有技術創(chuàng)新快、用戶長尾性、跨界性等特點[2]，在未來的發(fā)展中會聚集更多的未知風險。傳統(tǒng)有效監(jiān)管理論體系主要從監(jiān)管主體、監(jiān)管客體（監(jiān)管對象）和監(jiān)管工具（方式、方法、手段）等監(jiān)管要素來入手[3]，但傳統(tǒng)監(jiān)管體制、監(jiān)管理念、監(jiān)管技術在應對金融市場信息化產生的新問題時存在諸多局限，無法通過傳統(tǒng)監(jiān)管路徑依靠保持經營機構償付能力來對其形成有效監(jiān)管，亟須進行相應的變革。制度性公共產品的有效供給是國家進行有效治理的重要保障[4]，以監(jiān)管手段靈活、動態(tài)為特征。公共產品供給型監(jiān)管以監(jiān)管權的合理配置、監(jiān)管主體的多元化主體參與為價值取向，滿足了第三方支付發(fā)展的現實與國家有效監(jiān)管的目的，是解決第三方支付監(jiān)管異化的可行路徑。因此，解決第三方支付監(jiān)管異化的關鍵在于從源頭來追溯形成監(jiān)管異化的原因，并結合公共產品供給型監(jiān)管的客觀要求、迎合監(jiān)管對象本質性需求來化解這一困境。

一、公共產品供給型監(jiān)管的意義

第三方支付監(jiān)管承載著社會公共利益與相對方的個體性利益，有效監(jiān)管對第三方支付是提供平衡的個體利益與社會利益保護的公共產品過程。將政府監(jiān)管視作公共產品逐漸為理論與實務界所重視，也逐漸為政府及其監(jiān)管部門所介入[5]，將具有普惠金融與跨界經營雙重屬性的第三方支付監(jiān)管視為公共產品的提供，為解決有效監(jiān)管問題提供了全新的視角。公共產品的提供既要保障第三支付企業(yè)的金融創(chuàng)新，又要對消費者利益起到保護的作用;既要重視金融安全，避免系統(tǒng)性風險，又要進行適度監(jiān)管，為互聯網金融創(chuàng)新提供適度空間。因此，在協(xié)調好市場監(jiān)管關系的同時平衡好競爭關系、交易關系也是應有之意。

（一）平衡政府的監(jiān)管職能與產業(yè)發(fā)展職能

有效監(jiān)管是安全與效益之間合理平衡的結果，市場有序運行是監(jiān)管目標實現的客觀表現，監(jiān)管職能的有效發(fā)揮要以市場的內生性因素作為監(jiān)管的動力源泉，只有與產業(yè)發(fā)展職能相融合才能夠發(fā)揮監(jiān)管優(yōu)勢[6]。監(jiān)管機構以提供公共產品，保持市場的安全、穩(wěn)定、高效以及促進經濟增長為功能體現，監(jiān)管措施應審慎采用圍繞市場主體資格、行為能力進行限制等嚴厲的行政處罰，而應以維護市場秩序和受害者權益救濟為主要目的。公共產品供給型監(jiān)管要求政府及其部門應尊重市場規(guī)律，在準入、許可、激勵、懲罰等方面為市場穩(wěn)定和發(fā)展提供必要的環(huán)境、平臺、標準和規(guī)則，從而實現監(jiān)管與產業(yè)利益的平衡。因此，公共產品供給型監(jiān)管以促進經濟增長為核心，以尊重市場規(guī)律為保障，以避免監(jiān)管不足為重點。監(jiān)管體系強調多元化、社會化，實現集中監(jiān)管與適度分權的結合。

（二）第三方支付基礎設施的優(yōu)化

金融市場情況復雜、體量巨大，其安全保障和系統(tǒng)性風險控制有賴于風險控制水平、信用管理水平、行業(yè)自律水平。第三方支付作為基礎設施主要包括兩大類，一類為直接性基礎設施，體現在監(jiān)管制度中明確市場主體權利能力、準入規(guī)則;另一類為間接性基礎設施，涵蓋信息機制、風險保障機制、責任保險機制及救濟機制。我國金融處于后發(fā)型市場階段，需要同時面對基礎設施缺失與發(fā)展迅猛雙重考驗，監(jiān)管機構在面臨市場亂象時充當的是救火隊員的角色，以安全為首要目標，逐漸形成強化監(jiān)管的狀態(tài)。實踐證明，中心化監(jiān)管治標不治本，其效能呈現遞減態(tài)勢，并伴隨著高成本、負外部性等現象。因此，在公共產品供給視域下對直接性基礎設施應持著力完善合理性的態(tài)度，對于間接性基礎設施應重點解決供給不足問題。

（三）公共產品供給型監(jiān)管理念的合理性

在社會綜合治理日益復雜化、專業(yè)化背景下，對監(jiān)管的及時性和準確性需求逐步提高，監(jiān)管機構采取概括授權的方式導致監(jiān)管機構擁有較大的自由裁量權和立法權。然而除存在執(zhí)法程序違法或對具體處罰措施不服外，司法機關針對監(jiān)管合規(guī)性的訴訟一般不予受理，在很大程度上助長了中心化監(jiān)管得以推行與存續(xù)，對這一問題多依賴于監(jiān)管機構主動糾錯。公共產品供給型監(jiān)管強調監(jiān)管機構要對自身所提供的公共產品的影響進行評估，并對監(jiān)管所產生的負外部性進行彌補。在特殊情況下要求監(jiān)管機構進一步履行告知義務，并對可能性損害做出針對性安排。

（四）實現監(jiān)管與產業(yè)利益獲得市場和社會認同為信用

在第三方支付市場風險控制機制較弱的情況下，市場的利益相關者對于政府監(jiān)管賦予了較高預期[7]，監(jiān)管效果成為加強市場和社會公眾對金融監(jiān)管認可度的重要考量。當市場對監(jiān)管的需求出現多元化時，監(jiān)管應以平衡監(jiān)管與產業(yè)利益為核心。公共產品供給型監(jiān)管理念嵌入市場交易結構，以第三方支付中面臨的差異化情勢為基礎進行權利調整與義務配置，沿著滿足交易雙方共同訴求的路徑來降低風險控制成本，實現監(jiān)管與產業(yè)利益的平衡，逐步沉淀市場與社會對監(jiān)管機構及監(jiān)管措施的信賴。

二、第三方支付監(jiān)管異化的淵源

（一）傳統(tǒng)中心化監(jiān)管的路徑依賴

長期以來我國金融監(jiān)管領域以中心化監(jiān)管為主，以防控系統(tǒng)性風險為首要監(jiān)管目標，以處罰、關閉、禁令等強制性手段來應對突發(fā)事件[8]，盡管在一定程度上實現了預期目標，但也造成了對產業(yè)利益的排斥。從第三方支付行業(yè)發(fā)展現實來看，在面臨系統(tǒng)性風險困境手足無措時，監(jiān)管者自然傾向于管控型路徑，以獲得安全、穩(wěn)定秩序，而不惜違背市場規(guī)律為代價。在第三方支付發(fā)展的起步期，國家對第三方支付企業(yè)持鼓勵的態(tài)度?；诋a業(yè)發(fā)展剛剛起步，影響力和覆蓋面有限，國家對第三方支付并未出臺針對性監(jiān)管措施。在第三方支付企業(yè)迅猛發(fā)展期，國務院及相關部門陸續(xù)出臺相關監(jiān)管措施，致使市場的亂象得到一定控制，但在提高監(jiān)管的權威性的同時也產生了對第三方支付市場的過多行政干預，加之自律組織與政府主管機構的配合協(xié)調性不足，不能夠充分反映市場主體訴求。目前，對第三方支付的監(jiān)管主要通過不同行政部門的立法來規(guī)制，不可避免地存在以下局限：第一，行政監(jiān)管部門在實施監(jiān)管行為時所關注的范圍受部門職責的限制，從而影響到監(jiān)管效能;第二，各監(jiān)管部門的職能劃分模糊，導致各政府部門在利益本位驅使下的監(jiān)管結果偏離既定目標;第三，在排除部門利益情況下，仍然存在第三方支付監(jiān)管受內容制定與執(zhí)行合理性的制約，從而產生了偏離的可能。

（二）現實立法的張力不足

目前，中央銀行等監(jiān)管部門已經出臺多部涉及第三方支付監(jiān)管文件①，但這些文件多為部門規(guī)章，缺乏頂層設計。就具體內容來看，主要圍繞著第三方支付的法律定位、服務領域、備付金管理要求展開，監(jiān)管措施的可操作性差、效果不理想，凸顯出立法的粗糙。如《非金融機構支付服務管理辦法》（簡稱非金融辦法）明確將第三方支付機構定性為非金融機構②，將第三方支付定位為金融機構的補充，這是從功能角度所作的劃分，與我國機構監(jiān)管的模式不相匹配，實質上是非金融機構適用金融監(jiān)管的狀態(tài)，形成了監(jiān)管錯位。目前，第三方支付的服務領域局限在小額中介服務③，限制了第三方支付服務的創(chuàng)新。市場準入的牌照申請意味著特許經營，同時又強化了備付金的安全性作用，從雙重角度壓制了第三方支付業(yè)務拓展的可能性與創(chuàng)新的動力。事實上，第三方支付已經形成了以金融集團為依托兼營多種金融市場業(yè)務的態(tài)勢，分業(yè)監(jiān)管的框架對混業(yè)經營趨勢覆蓋性不足，從而導致監(jiān)管理念的模糊;在備付金管理方面實行較為嚴格的集中存管④，無法發(fā)揮備付金資金融通的作用。

（三）中心化監(jiān)管與互聯網金融去中心化需求錯位

中心化監(jiān)管是以分業(yè)經營為基礎所確立的監(jiān)管規(guī)則，而互聯網金融形成的卻是混業(yè)經營的格局，互聯網金融從業(yè)主體同時經營著傳統(tǒng)的銀行、保險、證券類等相關業(yè)務[9]，限于傳統(tǒng)的金融監(jiān)管理念，開展上述經營以行政許可為特征，形成了監(jiān)管和市場需求錯位的現狀，市場主體的合理需求在這一錯位情境下無法得到滿足，最終必然會影響互聯網金融從業(yè)主體的發(fā)展。加之中心化監(jiān)管下監(jiān)管機構有尋租和創(chuàng)租的可能，產生監(jiān)管黑幕和不公等監(jiān)管失靈，加劇了市場亂象。第三方支付的出現豐富了客戶的支付選擇，提供了不再局限于銀行的機會成本。從制度供需角度來看，監(jiān)管規(guī)則與監(jiān)管需求之間不匹配是造成監(jiān)管亂象的根源所在。去中心化就是要營造鼓勵新技術，增強競爭力，承受破壞性，去除傳統(tǒng)金融機構的中心地位與金融資源配置的壟斷核心地位，減少企業(yè)合規(guī)負擔的法治環(huán)境。為了實現供需均衡要求，政府應及時地發(fā)現、遵循監(jiān)管需求的一般規(guī)律，為需求方提供能夠表達制度需求偏好的監(jiān)管機制，這一機制的形成需要滿足第三方支付機構的差異性需求，科學的立法決策機制，在立法者和支付企業(yè)、自律組織、消費者等多重利益主體之間實現均衡。

（四）監(jiān)管規(guī)則的低位階與碎片化加劇了監(jiān)管異化

如果說《電子商務法》解決了平臺經營者、電商經營者和消費者的合法權益，規(guī)范了平臺準入、稅收責任承擔等法律問題，在一定程度上滿足了利益相關者的迫切需要?，F行的第三方支付監(jiān)管規(guī)則以部門規(guī)章為主、法律規(guī)則為輔，但與之相關的第三方支付監(jiān)管規(guī)則卻是以管理辦法、方案、實施細則、通知為主要表現形式，總體上會形成威懾力不足、統(tǒng)攝力過窄、業(yè)務創(chuàng)新能力不足等局限。從各監(jiān)管規(guī)則的關系來看，各種監(jiān)管的體系結構呈現碎片化的特征，監(jiān)管規(guī)范之間并沒有形成結構上的有機聯系，法律規(guī)范之間存在沖突和矛盾。如《非金融辦法》明確將第三方支付機構定性為非金融機構，《非銀行辦法》則將第三方支付機構定性為非銀行機構，兩種界定本身就存在矛盾性。從外延上來看，《非銀行辦法》包含金融機構和非金融機構，二者所包含的范圍是不一致的。從制度制定的順序上來看，應本著后法延續(xù)前法的一貫邏輯，但事實正好相反。如果從新法優(yōu)于舊法的原則來看，《非銀行辦法》否定了第三方支付所統(tǒng)攝的金融業(yè)務，限制了第三方支付平臺盈利的空間和業(yè)務創(chuàng)新的動力。在理想的監(jiān)管規(guī)范體系中，各項法律規(guī)范間不僅需要保持高度的一致性和相對穩(wěn)定性，還應兼具創(chuàng)新性與協(xié)調性[10]。但受“穩(wěn)健主義”規(guī)制路徑的影響和立法條件限制下，客觀上形成了上位法不若下位法、后法不若前法和同位法相互排斥的局面。從監(jiān)管的寬嚴度來看，當前第三方支付行業(yè)監(jiān)管趨嚴，對支付企業(yè)發(fā)展周期的差異性、企業(yè)服務和運用模式的差異性、企業(yè)發(fā)展環(huán)境的差異性缺乏針對性監(jiān)管對策。所以，監(jiān)管規(guī)則的低位階客觀上形成了監(jiān)管機構判斷權與執(zhí)行權的失靈，碎片化致使監(jiān)管部門間的協(xié)調性不足，監(jiān)管方式與監(jiān)管模式缺乏合力，中央與地方之間無法形成聯動體系，造成監(jiān)管初衷進一步異化。

三、第三方支付監(jiān)管異化矯正的基本路徑

金融監(jiān)管模式并未有最優(yōu)之說，中心化監(jiān)管抑或去中心化監(jiān)管本質上是監(jiān)管模式的選擇。去中心化監(jiān)管模式有效融入制度性公共產品理念，平衡產業(yè)創(chuàng)新、產業(yè)發(fā)展與產業(yè)監(jiān)管的關系，運用信息與信用風險的相關性以及相關信息工具為基礎，契合互聯網金融風險內生屬性的規(guī)制邏輯。從近年來的經驗、尤其是次貸危機以來總結的教訓，金融監(jiān)管應明確行為監(jiān)管機構，在原有的微觀審慎監(jiān)管基礎上引入宏觀審慎監(jiān)管，逐漸由統(tǒng)一監(jiān)管向雙峰監(jiān)管轉變[11]，分離金融消費者與審慎監(jiān)管，確立微觀審慎監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管三個面向[12]。這一教訓體現在中心化監(jiān)管抑或去中心化監(jiān)管選擇上給予的啟示是對供給對象準確定性是提供制度性公共產品的必要條件，制度性公共品供給要圍繞著供給對象及其需求來進行[13]，中心化監(jiān)管無法滿足互聯網金融市場混業(yè)經營有序監(jiān)管的現實，應圍繞去中心化對互聯網金融監(jiān)管進行設計。在第三方支付領域運用去中心化監(jiān)管能夠抑制第三方支付競爭信息不對稱，尤其是大數據、信用風險預警及信息披露工具的運用在降低信息交易成本，監(jiān)控流動性風險，抑制信息不對稱方面能夠發(fā)揮優(yōu)勢，通過融入合理競爭要素，解決信息不對稱問題獲得消費者的認可，進一步增強了社會與市場的認可程度。唯有在此基礎上進一步設計監(jiān)管的約束范圍，才能根據監(jiān)管需要的實際狀況，提供相匹配的制度性公共產品，提高監(jiān)管效能。

（一）準確定位第三方支付的法律屬性

公共產品非排他性和非競爭性的特征決定了由市場機制提供公共產品低效的事實，而非市場機制（政府）提供制度性公共產品就具備了合理性[14]，由政府所提供的有效監(jiān)管路徑實現的前提是準確界定監(jiān)管對象的法律屬性。第三方支付的實現是陌生人之間的信任與互聯網技術的疊加，而陌生人之間信任的脆弱性又為信息的不對稱提供了可能，信息不對稱問題的解決應按著規(guī)范市場準入、建立大數據和征信體系，以及運用信息工具規(guī)制信用風險的路徑展開，但在我國中心化監(jiān)管路徑下會形成對第三方支付合法性形成沖擊。盡管《辦法》明確將第三方支付定性為非金融機構，但這一法律地位的確立與產業(yè)發(fā)展現實并不契合，導致第三方支付機構的權責、資金管理和收費等方面規(guī)范不足。從監(jiān)管的寬嚴度來看，將第三方支付定位為金融機構也不利于其業(yè)務創(chuàng)新，從而阻礙第三方支付產業(yè)發(fā)展。因為金融機構與非金融機構的類型劃分是基于是否屬于銀行為標準，主要是以從事業(yè)務方式作為區(qū)分，加之非金融機構從否定排除的角度進行界定，具有籠統(tǒng)性，將第三方支付界定為金融機構不符合國家的監(jiān)管態(tài)度，也不具有成為銀行的可能性。

從監(jiān)管的適度性來看，將第三方支付機構界定為準金融機構是時下的最優(yōu)之選。準金融機構的定位既擺脫了金融機構嚴格的監(jiān)管規(guī)制，又為第三方支付機構預留了合理的發(fā)展空間。從概念的外延上來看，準金融機構能夠實現與金融機構的界分，又解決了非金融機構概念的模糊性特征。從產業(yè)發(fā)展來看，面對銀行業(yè)的壟斷現實，積極適度促進第三方支付的發(fā)展有利于促進金融市場的競爭的實現，尤其是支付市場競爭。從公共產品要求來看，將第三方支付界定為準金融機構符合公共產品⑤包容性要素，既體現為政府對多元主體利益的包容，又為進一步實施監(jiān)管提供了明確的指引，在一定程度上打破了傳統(tǒng)金融業(yè)的壟斷地位、激發(fā)了市場活力。從制度變革的契機來看，我國制度性公共產品的供給是由政府為主導推進的，尤其在涉及國家經濟安全的金融領域尤甚。從制度變遷誘因看來，多以面臨諸多的困境為變遷的動力，當前政府漸進式的金融監(jiān)管體制改革正是第三方支付重新確立其法律地位的有利契機。

（二）逐步破除中心化監(jiān)管的桎梏

我國金融市場監(jiān)管中心化特征體現在監(jiān)管體制、具體的監(jiān)管工具等方面，中心化監(jiān)管增強了監(jiān)管機構對第三方支付市場控制的功能，卻抑制了市場創(chuàng)新而成為負外部性來源，為第三方支付市場帶來的不確定性，或會對第三方支付市場帶來毀滅性打擊?；ヂ摼W金融依靠TCP/IP協(xié)議的技術基礎以去中介化為特征，這一特性與我國中心化監(jiān)管體系產生沖突，導致原有監(jiān)管出現失靈現象;中心化監(jiān)管的正外部性呈現的邊際效應遞減會對市場良性運行形成干擾，阻礙市場創(chuàng)新，構建合理、科學監(jiān)管模式十分迫切，必須對金融監(jiān)管體系變革。2017年國務院金融穩(wěn)定委員會（簡稱金穩(wěn)會）的成立，2018年中國銀行保險監(jiān)督管理委員會的組建即是改革的體現，中央銀行肩負起制定貨幣政策和履行宏觀審慎管理職責的雙重責任，體現出去中心化監(jiān)管的特點。2017年8月，中國人民銀行支付結算司發(fā)布《關于將非銀行支付機構網絡支付業(yè)務由直連模式遷移至網聯平臺處理的通知》，要求自2018年6月30日起支付機構受理的涉及銀行賬戶的網絡支付業(yè)務全部由網聯平臺進行處理，改變了支付機構與銀行多頭連接開展業(yè)務的狀況，金融監(jiān)管組織體系和監(jiān)管方式改革正朝著“符合現代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管、有力有效⑥”方向進行。

（三）第三方支付監(jiān)管制度框架設計

在監(jiān)管性制度的提供者只能是政府或被其賦權者的現實下，監(jiān)管對象的訴求在制度設計時應有充分表達，在第三方支付監(jiān)管中應體現為對互聯網金融內在本質性的考量下的自治性監(jiān)管。制度性公共產品監(jiān)管有效性的實現有賴于監(jiān)管機構職能的充分履行與監(jiān)管機構間的有效協(xié)調[15]，這一狀態(tài)的達成在于監(jiān)管職能的合理分工和權力的科學配置，監(jiān)管不足或監(jiān)管過度無法實現預期的最優(yōu)配置。

1.合理配置監(jiān)管權力，建立機構間協(xié)調機制。厘清第三方支付與其他互聯網金融表現形式的監(jiān)管邊界、確立功能監(jiān)管、行為監(jiān)管理念，以第三方支付機構的準金融屬性及具體業(yè)務屬性為依據明確監(jiān)管職責和監(jiān)管邊界，厘清中央與地方金融監(jiān)管部門的關系及不同監(jiān)管部門監(jiān)管權限的對接[16]。從宏觀上講，金穩(wěn)會應著眼于對“一行兩會”的協(xié)調、地方金融監(jiān)管部門的協(xié)調，第三方支付是在互聯網為基礎的背景下將網信辦納入監(jiān)管主體，由金穩(wěn)會來協(xié)調其他監(jiān)管部門的配合。基于互聯網金融領域風險多源發(fā)在地方層面，應強化屬地風險，明確地方金融監(jiān)管部門的職責，明晰中央與地方的監(jiān)管事權。在立法層面制定統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管法規(guī)，明確地方金融監(jiān)管在組織體系、監(jiān)管對象、監(jiān)管職責、法律責任等方面的要求，同時解決了地方金融監(jiān)管上位法缺位問題。

首先，中央銀行為互聯網支付的首要監(jiān)管者。第三方支付的準金融性決定了中央銀行必然承擔起第一主體的職責。加之第三方機構以清算與支付業(yè)務為主營業(yè)務，理應由央行履行法定職責。當前央行出臺了一系列針對第三方支付市場的法律法規(guī)，如機構準入與退出、反洗錢等相關業(yè)務規(guī)范也體現了央行履行監(jiān)管職能的態(tài)度。

其次，第三方支付由銀監(jiān)會履行業(yè)務監(jiān)管職責，強調第三方支付的“中介性”，淡化吸存、轉賬功能。資金如果脫離銀行的監(jiān)控進入不透明的匣子容易形成灰色地帶，在第三方支付的轉賬弱實名制與銀行進行多層信息交易驗證下實現，為洗錢的存在提供了可能，實行強實名制是第三方支付的監(jiān)管的必然要求⑦。國外第三方支付在支付轉賬領域多要求在銀行體系里完成或轉賬交易數據銀行可查詢，國內是在第三方主導下完成，銀行對交易情況、客戶信息的掌握完整性不足，導致國家對準金融監(jiān)管的基礎性信息失控。在龐大的轉賬資金脫離銀行監(jiān)管體系、現實交易客觀存在的情況下，社會流通貨幣的周轉速度會放緩，央行供給貨幣的政策會產生失靈，禁止支付余額轉賬交易是第三方支付監(jiān)管進一步措施⑧。

再次，工信部、公安部履行信息安全職責。第三方支付機構的業(yè)務中涉及較強的信息技術，信息技術安全問題決定交易的成敗、消費者利益保護及網絡支付犯罪懲罰，由工業(yè)和信息化部對信息化建設、網絡安全等部門配合監(jiān)管，實現了節(jié)省成本和提高信息監(jiān)管能力的目的。以互聯網信息技術為依托的第三方支付業(yè)務存有網絡技術風險，將信息產業(yè)部門納入監(jiān)管體系作為技術監(jiān)督部門，能夠極大降低網絡技術風險發(fā)生概率，維護第三方互聯網支付平臺信息技術安全。

最后，第三方支付中境外投資業(yè)務由商務部來進行監(jiān)管，發(fā)揮其在備付金集中存管、分類賬戶與限額支付、網絡支付清算、特許經營等方面的理順作用;同時，擴大金穩(wěn)會職能，在協(xié)調各部門開展監(jiān)管工作的同時在組織體系的完善性方面發(fā)揮作用，監(jiān)管協(xié)調職能在宏觀上起到克服監(jiān)管部門之間的政策步伐的不一致，避免監(jiān)管空白、監(jiān)管重復與監(jiān)管過度等問題。嚴格監(jiān)管問責機制，問責的情形包括金融風險沒有及時發(fā)現，存在風險沒有及時預警，處置風險不夠科學[17]。

2.強化行業(yè)自治監(jiān)管，突出監(jiān)管對象利益表達機制。行業(yè)協(xié)會的自治性監(jiān)管本質在于“自我監(jiān)督、自我管理”。行業(yè)協(xié)會應要求會員改正、驅離等懲罰性方式來維護其信譽，通過有效的自律監(jiān)管確立自身的品牌效應，起到既保護正當經營活動又確立公眾對行業(yè)協(xié)會認可的作用。第三方支付形成了自身特有的社會和市場空間，行業(yè)自律顯得格外重要，而平臺自律的基礎是誠信，平臺的自律須處理好在平臺與利益相關者之間的關系，在合法合規(guī)基礎上進行利益追逐。建立第三方的行業(yè)協(xié)會，并形成協(xié)會協(xié)調機制，積極履行監(jiān)管職責，推進政府監(jiān)管部門監(jiān)管政策落實，認真履行對會員的監(jiān)督義務，會員應覆蓋銀行、證券、保險、基金、信托、支付、網絡借貸等相關領域。第三方支付協(xié)會應發(fā)揮其全國性、專業(yè)性、綜合性的優(yōu)勢，化解第三方支付因跨地域性、業(yè)態(tài)豐富所帶來的區(qū)域性風險，形成與相關協(xié)會固定的交流合作機制，推進信息化建設。在會員數據源共享基礎上對其進行整理分析，形成行業(yè)自身的統(tǒng)計監(jiān)測數據源，與中國人民銀行及其他監(jiān)管部門組成立體化全方位的支付統(tǒng)計系統(tǒng)和風險預警監(jiān)測體系。

3.突出信息監(jiān)管，完善數據管控機制。真實、高頻和高質量金融交易數據是第三方支付機構的優(yōu)勢，對交易過程中產生的海量交易數據的挖掘和應用成為業(yè)務開展的重要基礎，其中涉及消費者性別比例、消費區(qū)域、消費金額、消費群體、個人支付偏好等重要信息源，在信息安全方面涉及網絡欺詐、支付陷阱等信息數據;在定價環(huán)節(jié)支付數據成為區(qū)別不同支付能力的消費者，有針對性地提供不同價格的產品重要基礎;支付機構通過實名認證用戶和個人消費信用數據分析，給予用戶差異化信用額度等為征信數據提供支持。第三方支付領域技術風險尤為突出，對于技術風險的監(jiān)管應以技術的途徑予以解決，針對第三方支付運行機制，加強數據標準化建設，只有科學詳細的標準才會形成完整的系統(tǒng)，數據建設標準應囊括數據邊界和數據采集權限，及時處理休眠賬戶信息問題，建立定期公布制度，公開查詢制度。

第三方支付具有底層基礎或技術的屬性，對支付環(huán)節(jié)風險的合理監(jiān)管有助于實現對“中心化”監(jiān)管的逆向拉力，打破傳統(tǒng)銀行業(yè)的壟斷地位，形成有效競爭的市場環(huán)境，同時對監(jiān)管機構監(jiān)管俘獲的可能性起到瓦解的作用。這一目的實現有賴于機器學習、人工智能、分布式賬本、生物識別技術、數字加密、云計算、區(qū)塊鏈、大數據等技術為基礎的數字化監(jiān)管工具的具體運用，強化技術監(jiān)管應用，達到提升監(jiān)管效果緩解風險和壓力的目的。工信部應搭建多層數據平臺，在機制上實現各類支付的大數據共享，不同層級的數據共享平臺應呈現出金字塔式結構，層級越低，信息的私密性越強，共享程度越低，安全防護程度也最高。數據功能的發(fā)揮依賴于數據的真實性，可靠的數據必須由專業(yè)人員進行深度挖掘，提取價值數據來保障其質量水平。數據監(jiān)管人員同時對第三方支付的質量、流程以及安全風險動態(tài)監(jiān)控。

4.完善個人信息立法，維護消費者權益保護。我國個人信息立法尚存不足，在第三方支付領域《非銀行支付機構網絡支付業(yè)務管理辦法》第二十條之集中規(guī)定，采取禁止性規(guī)定的方法，禁止支付機構存儲消費者個人敏感信息，確因特殊需要應以客戶或銀行的授權為要，支付機構應以最小化原則為限對客戶信息加以利用，但在支付機構違規(guī)后的處罰措施仍然空白，也缺乏消費者申訴救濟渠道。對非本人授權支付行為的規(guī)范方面缺乏支付平臺的賠付機制，一旦發(fā)生糾紛只能依據傳統(tǒng)的民事法律規(guī)范來解決，對第三方支付的特殊性及風險形成因素缺乏細化，目前只有支付平臺提供的支付協(xié)議來規(guī)范，平臺無疑會將責任推卸給消費者。

對上述問題的解決應在立法上完善消費者個人信息立法，包括獲取信息的原因及用途應履行告知義務，賦予消費者因個人信息受到傷害的求償權及對支付機構不當使用個人信息的懲罰。第三方支付機構在內的各類網絡機構對客戶個人信息的保密責任，擬定具體的處罰條款，并且為消費者提供信息泄露的投訴渠道，對信息泄露客戶進行賠償，通過完善立法，明確支付機構告知義務及過錯情形，細化支付機構賠付流程及額度。

四、結論

第三方支付監(jiān)管異化與長期以來形成的中心化監(jiān)管路徑密切相關，具體的癥結在于管控型監(jiān)管理念已浸入到法治體系的立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)，這一問題的根治在于徹底打破原有監(jiān)管體制、重塑監(jiān)管理念，迎合第三方支付行業(yè)發(fā)展訴求才是解決這一困境的正確路徑。借助于近年來國家金融體制改革的機遇，以公共產品供給為理念，明確第三方支付準金融性質，合理配置監(jiān)管權力，強化自律監(jiān)管、科技監(jiān)管、消費者權益保護是第三方支付實現有效監(jiān)管的理性選擇。

注釋：

① 主要涉及下列文件：2010年6月《非金融機構支付服務管理辦法》;2010年12月《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》;2011年5月《關于規(guī)范商業(yè)預付卡管理意見的通知》;2011年6月《非金融機構支付服務業(yè)務系統(tǒng)檢測認證管理規(guī)定》;2012年4月《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》;2012年7月《關于建立支付機構監(jiān)管報告制度的通知》;2012年9月《支付機構預付卡業(yè)務管理辦法》;2012 年9月《中國人民銀行關于進一步加強預付卡業(yè)務管理的通知》;2012年9月《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》;2013年6月《支付機構客戶備付金存管辦法》;2013年7月《銀行卡收單業(yè)務管理辦法》;2014年1月《涉及恐怖活動資產凍結管理辦法》;2014年4月《中國銀監(jiān)會中國人民銀行關于加強商業(yè)銀行與第三方支付機構合作業(yè)務管理的通知》;2017年1月《關于實施支付機構客戶備付金集中存管有關事項的通知》。

② 《非金融機構支付服務管理辦法》總則第一條“為促進支付服務市場健康發(fā)展，規(guī)范非金融機構支付服務行為，防范支付風險，保護當事人的合法權益，根據《中華人民共和國中國人民銀行法》等法律法規(guī)，制定本辦法”。

③ 主要包括“網絡支付、預付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單以及其他支付服務”《 非金融機構支付服務管理辦法》總則第二條。

④ 2017年1月13日中國人民銀行發(fā)布《中國人民銀行辦公廳關于實施支付機構客戶備付金集中存管有關事項的通知》，要求2019年1月14日，支付機構備付金將全部集中在人民銀行存管。

⑤ 公共產品的要素應包含兩個方面即包容性與無偏狹性，包容性在現在治理史上已經形成共識，無偏狹性一直是一個有爭議的話題。

⑥ 2015年11月3日習近平關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的講話。

⑦ 2017-2018《中國支付行業(yè)研究報告》。

⑧ 同⑦。

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