從“托底”到“扶優(yōu)”：我國教育扶貧的內(nèi)在邏輯、政策演進與未來展望

李青竹 宋靜

〔內(nèi)容提要〕貧困問題是世界共同亟待解決的民生難題，教育扶貧是扶貧工程中的重要方式，對于脫貧有著重要意義。2020年我國進入后扶貧時代，相對貧困成為反貧困斗爭中的難題。從改革開放后我國普惠式“托底”扶貧到后扶貧時代精準化“扶優(yōu)”扶貧，我國教育扶貧事業(yè)發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了我國教育扶貧作用于人、動態(tài)變遷、均衡發(fā)展的邏輯特征。我國經(jīng)歷了三個階段：實現(xiàn)補償普惠的托底階段、聚焦全局規(guī)劃的過渡階段以及瞄準精準發(fā)展的扶優(yōu)階段，未來我國教育扶貧也更應該從留住人才、拓展主體以及精細管理三方面著重發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕教育扶貧 人力資本 政策演變 后扶貧時代

一、問題的提出

貧困問題是世界各國發(fā)展過程中難以回避的共性問題，消除貧困也成為世界各國的首要關(guān)切之一。聯(lián)合國把減少貧困作為優(yōu)先發(fā)展工作，并提出將消除貧困作為“千年發(fā)展目標”中的首要任務。在我國，解決貧困問題始終是黨和國家高度關(guān)注的民生大計，也是實現(xiàn)共同富裕的重要舉措。改革開放40余年的實踐下，我國扶貧工作取得了巨大的成效，也逐漸形成具有中國特色的扶貧發(fā)展道路，為世界消除貧困問題提供了寶貴經(jīng)驗。

傳統(tǒng)意義上，國內(nèi)外扶貧方式主要是采用物質(zhì)扶貧，即缺物給物、缺錢給錢。然而，這種短期性的扶貧方式具有極強的脆弱性：一方面使得貧困群體和所在家庭難以規(guī)避不可控風險，抵抗外在的不安定因素（如疾病、災害等）能力弱；另一方面使得國家和社會在承擔“供血”功能過程中存在長期性的投入風險，缺乏代際流動的“造血”可能性，造成國家和社會極大的負擔，難以從根本上擺脫貧困。要徹底解決貧困問題，光靠“授人以魚”是遠遠不夠的，唯有“授人以漁”，例如通過教育扶貧方式，幫助貧困群體在知識結(jié)構(gòu)上、能力方法上、情感價值上真正走出貧困陷阱，才能提高貧困群體的人力資本在市場之中的競爭地位，幫助他們走出貧困。作為扶貧工程中的重要一環(huán)，教育扶貧將教育看成未來收益的重要投資方式之一，其中教育扶貧的直接手段和方式就是通過教育扶貧政策的制定與實施，從宏觀層面阻斷貧困代際傳遞。國外在教育扶貧上的發(fā)展也有其重要特點，如英國受到羅斯的福利三角理論影響，將國家、市場與家庭看成福利整體，呈現(xiàn)出多元混合力量融入教育扶貧的具體趨勢，強調(diào)社會與個人權(quán)利之間的平衡與發(fā)展。美國教育扶貧體現(xiàn)出教育服務于國家利益的工具意義，強調(diào)經(jīng)費投入對于扶貧政策的傾向性，并且關(guān)注到具體弱勢群體的群體性均衡保障問題。澳大利亞則是受到移民國家情況的影響，重點關(guān)注不同文化差異間的扶貧。對我國而言，2020年是后扶貧時代的元年，隨著脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，區(qū)域性的絕對貧困得到解決，但是相對貧困依舊存在。在這一階段我國教育扶貧該何去何從？從絕對貧困到相對貧困，我國教育扶貧政策經(jīng)歷了哪些轉(zhuǎn)變？如何更好地在后扶貧時代推進教育扶貧的發(fā)展，彌合區(qū)域間的發(fā)展不平衡？這些問題都是值得思考的。

二、教育扶貧的內(nèi)涵與特征

（一）教育扶貧的內(nèi)涵

貧困本身是一個經(jīng)濟學概念，按照我國現(xiàn)行的貧困線標準，人均年純收入2300元以下是絕對貧困標準，這更體現(xiàn)出貧困的經(jīng)濟含義，然而現(xiàn)實中，致貧原因眾多，如收入貧困、資源貧困、心理貧困、文化貧困等，因此貧困問題具有跨學科的復雜性，在具體研究過程中也有所拓展。

教育扶貧是解決貧困問題的重要手段之一，相關(guān)理論源自西方經(jīng)濟學中的反貧困理論，而后發(fā)展至社會學、教育學等領(lǐng)域。在我國，經(jīng)過40余年的扶貧實踐，2020年我國實現(xiàn)國家級貧困縣的全部“摘帽”，但“脫貧摘帽不是重點，而是新生活、新奮斗的起點”，這也更體現(xiàn)出教育扶貧在扶貧扶智中的重要作用。國內(nèi)學者對于教育扶貧也有相當?shù)难芯?，如林乘東認為“教育扶貧就是素質(zhì)扶貧”，強調(diào)通過教育實現(xiàn)貧困群體素質(zhì)層面的改造。具體而言，教育扶貧主要有兩種內(nèi)涵性解釋，一是“扶教育之貧”，二是“依靠教育扶貧”。“扶教育之貧”即針對權(quán)利而言，重在提升貧困群體接受教育的權(quán)利并且提升地區(qū)的教育質(zhì)量。而“依靠教育扶貧”即對破解貧困提出了新的要求，要求在“扶智”的基礎(chǔ)上更“扶志”，將內(nèi)生性發(fā)展問題更好地予以動態(tài)化地解決和保障。兩者在最終目的上都展示出擺脫貧困的一致追求，在側(cè)重點上存在一定的差異，前者強調(diào)對于群體的教育補虧，后者強調(diào)將教育作為減貧的手段與工具。

本文中認為的教育扶貧是“扶教育之貧”與“依靠教育扶貧”兩者的結(jié)合體，但是“依靠教育扶貧”所表達的潛在含義更為充分，即注重教育在扶貧事業(yè)中的積極性效果，認為教育扶貧是指以政府為主導的，以提高貧困群體科學文化素質(zhì)為導向，面向貧困地區(qū)及貧困人口開展的以教育活動為核心的一系列幫扶措施，最終目的為實現(xiàn)地區(qū)徹底脫貧的扶貧活動。

（二）教育扶貧的特征

1.準公共性

教育是準公共產(chǎn)品，具有非排他性和不充分的非競爭性。教育的非排他性意味著教育扶貧過程中是全國性教育均衡的選擇，即在保證東部發(fā)達地區(qū)教育水平提升的同時也關(guān)注到中西部地區(qū)教育水平的提升；保證城市教育發(fā)展的同時也關(guān)心農(nóng)村等偏遠地區(qū)的教育發(fā)展。教育不充分的非競爭性意味著教育扶貧過程中公共教育資源向貧困地區(qū)傾斜，在一定程度上會擠占發(fā)達地區(qū)教育資源的使用，產(chǎn)生一定的競爭關(guān)系。

2.公平性

教育扶貧為貧困地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的教育資源，為實現(xiàn)教育均衡提供可能，是教育公平的重要體現(xiàn)。以我國“國家貧困地區(qū)義務教育工程”、對農(nóng)村貧困家庭學生實施“兩免一補”政策為代表的一系列義務教育扶貧政策為例，這些政策的推進使城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間義務教育的差距得以縮小，貧困地區(qū)教育質(zhì)量得到了較大提升，這種政策傾斜也表現(xiàn)出對教育資源分配狀態(tài)合理的價值判斷。

3.傳遞性

教育在功能上具有代際傳遞功能，因此教育扶貧本身也具有代際傳遞性。教育作用于人，著眼于人的內(nèi)生性發(fā)展，更看重人發(fā)展的可持續(xù)性。傳統(tǒng)的物質(zhì)扶貧僅解決眼下的問題，并未解除下一代的貧困問題，但在教育扶貧過程中既關(guān)注到基本的物質(zhì)扶貧，更關(guān)注精神扶貧，在傳遞之中斬斷貧困根本，將脫離貧困的本領(lǐng)傳遞下去，體現(xiàn)出阻斷代際貧困的特點。

三、理論基礎(chǔ)

（一）人力資本理論

人力資本是經(jīng)濟增長和社會變遷的重要影響因素，人力資本理論也成為世界各國制定教育相關(guān)政策的重要理論基礎(chǔ)。人力資本理論的代表人物主要是舒爾茨（Schultz）、貝克爾（Becker）、明瑟（Mincer）等。對人力資本理論具有開創(chuàng)性系統(tǒng)闡釋的當屬舒爾茨，其在20世紀60年代提出，人力資本是人的知識與技能的統(tǒng)稱，即認為個人所獲得有用的知識、有效的技能、可靠的體力是人力資本投資所形成的。并且將人力資本劃分成為健康、教育、培訓、遷移、非正規(guī)教育等5種類型，指出資本是體現(xiàn)在勞動者身上的。貝克爾則是從微觀的角度分析人力資本，通過實證分析說明了人力資本提升在收入增長中的作用，進而證明教育程度越高所獲收益越大。明瑟將人力資本理論運用于家庭決策之中，構(gòu)建了測算教育投資收益率的“明瑟收入方程”，證明了教育對于人力資本的積累、對于個人收入增加所起的作用。

人力資本理論肯定了教育的作用與價值，能夠為教育扶貧的研究提供一定的理論基礎(chǔ)，即間接說明在區(qū)域發(fā)展不均衡的情況下，欠發(fā)達地區(qū)的貧困群體有希望通過接受教育這一途徑增強其人力資本（如增強貧困群體工作技能），從而在一定程度上擺脫原有的教育匱乏危機（如實現(xiàn)較原有的基礎(chǔ)上的收入增長），最終實現(xiàn)可能意義上的脫離貧困。而且貧困問題是一個長期性的問題，其持續(xù)性更說明需要長期關(guān)注人力資本的發(fā)展，通過教育途徑改變完成人力資本的持續(xù)性積累更是一種具有長遠性發(fā)展的反貧困手段。

（二）教育公平理論

教育公平是消除基本貧困、實現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)。在我國，早期孔子教育思想中就提出“有教無類”概念，展現(xiàn)出對于教育公平的追求。而根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的相關(guān)界定，教育公平蘊含兩個維度，其一是個人出身和社會環(huán)境不是實現(xiàn)教育潛力的阻礙因素，其二是所有人都能接受最低標準的教育。這兩層含義包含了對于外在教育因素的消除和對于教育普及化的期待。具體而言，教育公平對公平存在多個維度的探討，如從時間維度上探討，教育公平可以分為起點公平、過程公平和結(jié)果公平；從資源分配上探討，教育公平可以分為平等性公平、補償性公平和差異性公平。

教育公平理論肯定了教育的均衡性發(fā)展，即意味著教育扶貧本身具有教育公平的內(nèi)涵本質(zhì)。在教育發(fā)展的起點、過程、結(jié)果角度，確實難以避免地存在一些教育不公平現(xiàn)象，如城鄉(xiāng)之間、東西部之間、校際之間等。教育扶貧就是從側(cè)面肯定了教育發(fā)展不公平的事實，并希望通過教育扶持，在經(jīng)濟根源上消解教育的不公平屬性，最終達成地區(qū)生產(chǎn)力的提升，縮小區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展不公，實現(xiàn)區(qū)域間的均衡發(fā)展。

四、教育扶貧的內(nèi)在邏輯

我國教育扶貧經(jīng)過近40年的發(fā)展，承載著國家對于下一代甚至未來很多代的期許，通過對貧困地區(qū)教育扶貧投入，貧困地區(qū)在教育扶貧發(fā)展中也取得了良好的效果，教育資源、教育供給能與貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展同向同行，為緩解代際傳遞起到一定的積極作用。

（一）“作用于人”是教育扶貧關(guān)鍵連接

教育扶貧最重要的是作用于人，即通過對貧困群體的教育幫扶實現(xiàn)真正意義上的地區(qū)脫貧。在貧困地區(qū)，許多貧困人口始終沒有實現(xiàn)脫貧的重要關(guān)鍵在于其人力資源并未真實有效地轉(zhuǎn)化為有效的人力資本。人力資源主要指具有一定勞動、知識、技能的人，但是其只有真正投入勞動力市場并且投入更加高層次的勞動力市場之中才能轉(zhuǎn)化為具有扶貧效果的人力資本。通過人力資本理論的相關(guān)觀點可知，人力資本本身是一種特殊化的資本，其作用于人這一主體之上，并蘊含于人的內(nèi)在人格屬性之中。在當前市場經(jīng)濟條件下，對人扶智是幫助貧困地區(qū)的人口擺脫技能障礙，提升勞動力市場內(nèi)的信號標識；對人扶知是幫助貧困地區(qū)的人口擺脫知識陷阱，減少失學現(xiàn)象的出現(xiàn)；對人扶志是幫助貧困地區(qū)的人口擺脫志氣消退，減少滿足貧困現(xiàn)狀的反貧困現(xiàn)實。

（二）動態(tài)變遷是教育扶貧的現(xiàn)實需求

貧困是一個動態(tài)發(fā)展、變化演進的過程，這也使得教育扶貧受到實踐樣態(tài)和實踐成果的具體變化影響。教育作用于扶貧是一種對于人的未來投資，兒童從接受義務教育到最終成為勞動力進入就業(yè)市場之間存在至少9年的時間差，因此政策作用成果產(chǎn)出最終形成效益是具有滯后性特點的。一方面，不同時期面對的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展形式存在差異，各階段的勞動力市場信號也存在不同要求，這也就決定著政策需要與實際情況相銜接，形成動態(tài)化的變遷，找到教育與時代相契合的“信號點”，為人力資本的發(fā)展貢獻力量。從絕對貧困到相對貧困，教育扶貧政策也從最表層的傳授基礎(chǔ)知識向精準扶貧領(lǐng)域的能力扶貧、文化扶貧邁進，讓思想觀念的轉(zhuǎn)變成為扶貧道路上的重要支撐之一。

（三）均衡發(fā)展是教育扶貧的價值導向

教育扶貧是實現(xiàn)國家教育均衡的重要方式，更是向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要舉措。黨的十九大報告重申推進教育公平，明確指出推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的大方向。而這種均衡作用主要表現(xiàn)在“扶智”“扶知”“扶志”三方面。國家教育的均衡化發(fā)展不僅要求基礎(chǔ)均衡，更在當前情形下期待著優(yōu)質(zhì)均衡的出現(xiàn)，即在實現(xiàn)基本公平的基礎(chǔ)之上更注重效率。教育扶貧向貧困地區(qū)輸送一大批在教育、科學、文化等領(lǐng)域具有專業(yè)技術(shù)或是復合發(fā)展的人才，在教育勢能上是從高位向低位流動，最終期待著如“連通器”一般存在持平可能，當然這種持平并非是絕對意義上的持平，而是相對意義上的，這也使得均衡化發(fā)展有了更多可能。

五、教育扶貧的政策演進

我國教育扶貧政策的發(fā)展經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)，從散到精的政策發(fā)展過程，各階段與我國經(jīng)濟的發(fā)展同向同行，為我國經(jīng)濟建設提供了較好的政策保障與民生支持。

（一）實現(xiàn)補償普惠的托底階段（改革開放—20世紀末）

改革開放初期是我國教育扶貧政策正式拉開序幕的重要發(fā)展時期，這一階段我國經(jīng)濟水平較新中國成立初期的經(jīng)濟發(fā)展形勢有了一定的改變，也正式開始教育扶貧政策的實施。此階段的政策關(guān)注重點區(qū)域、重點對象，旨在通過普及義務教育、提高對于貧困地區(qū)的經(jīng)濟投入來改變貧困地區(qū)教育現(xiàn)狀，如1984年《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》、1988年《掃除文盲工作條例》等政策，都體現(xiàn)出教育扶貧強調(diào)補償性原則，重視“扶教育之貧”的特點（見表1）。

（二）聚焦全局規(guī)劃的過渡階段（21世紀初—2010年）

21世紀初期，我國教育政策在服務經(jīng)濟建設中心的補償性發(fā)展之外更注重對于規(guī)劃的整體性落實，一方面注重專門性的規(guī)劃綱要的建立，如《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，另一方面，注重各項扶貧工作的全面協(xié)調(diào)。此階段進一步肯定了教育在扶貧工作中的重要作用，也是從“扶教育之貧”向“依靠教育扶貧”的重要轉(zhuǎn)折階段（見表2）。

（三）瞄準精準發(fā)展的扶優(yōu)階段（2011年至今）

2010年后，尤其是2014年提出“精準扶貧”之后，我國教育扶貧政策逐步開始注重向精準化、專項化發(fā)力，注重以項目為核心發(fā)展教育扶貧事業(yè)，從普惠性的發(fā)展向聚焦性的發(fā)展過渡，也開始關(guān)注到保障體系的構(gòu)建，如教育部通過教育扶貧全覆蓋行動落實的20項全覆蓋政策（學前教育三年行動計劃、全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件、農(nóng)村義務教育階段學生營養(yǎng)改善計劃、學前教育資助政策、義務教育“兩免一補”、普通高中學生資助政策等）。這些專項性政策將寬泛的教育扶貧政策聚焦到具體的教育扶貧項目，更好地開展針對性的措施。2020年我國進入后扶貧時代，絕對貧困問題已經(jīng)得到基本的解決，而這一時期的扶貧更需要聚焦于“精準”概念，此階段之后從早先的面向全民到面向群體的時期基本告一段落，更聚焦于面向個人，即針對不同的致貧原因關(guān)乎個人貧困的精準幫扶（見表3）。

六、我國教育扶貧的未來展望

黨的十九大之后，我國經(jīng)濟發(fā)展目標向著“高質(zhì)量發(fā)展”方向邁進，而伴隨高質(zhì)量發(fā)展，我國教育扶貧需要不斷展現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)化的發(fā)展。隨著“后扶貧時代”的到來，我國教育扶貧也需要避免原有的“一刀切”模式，形成更具有“扶優(yōu)”意識的未來發(fā)展趨勢，讓“輸血”更精準地轉(zhuǎn)向“造血”，為貧困地區(qū)、貧困人口人力資本的精準化提升提供更為廣闊的支撐可能。

（一）留住人才是教育扶貧未來的關(guān)鍵

“后扶貧時代”的到來意味著基本物質(zhì)貧困問題已經(jīng)基本完成轉(zhuǎn)化，矛盾也從原有的絕對貧困問題轉(zhuǎn)化為更具有解決難度的相對貧困問題。而人才是區(qū)域發(fā)展的重要動力，當前教育扶貧向貧困地區(qū)傾斜，然而諸多時候存在個人人力資本提升而區(qū)域人力資本仍未充分發(fā)展現(xiàn)象。因此在“作用于人”的基礎(chǔ)之上，教育扶貧發(fā)展中更需要關(guān)注如何“留住人”，鼓勵教育扶貧對象最終留在家鄉(xiāng)、發(fā)展家鄉(xiāng)，真正做到“孔雀往家飛”，形成人力資本良性循環(huán)。同時政府應當加強頂層設計，推行人才新政，實施人才保留計劃，重視對貧困地區(qū)人才的保留，簡化外來人口落戶政策，盡可能地給予來鄉(xiāng)、來縣發(fā)展青年應有的福利保障。

（二）拓展主體是教育扶貧未來的可靠舉措

以原有的政府作為貧困治理模式的單一主體在“扶優(yōu)”階段可能難以解決教育扶貧的能動性、內(nèi)生性問題，這也就需要加強頂層設計，將人力資本概念進一步細分，關(guān)注教育扶貧各方面可選擇與可應用的扶貧主體，使得貧困群體個人、社會組織、企業(yè)、高校等多方主體加入教育扶貧體系之中。政府在頂層設計層面對于教育扶貧政策需要進行科學優(yōu)化評估，最終搭建起能夠“用得上、用得好”的教育扶貧共同體，為教育扶貧的未來提供除政府支持外的全方位扶貧支持系統(tǒng)，比如通過項目招標等形式提高企業(yè)的進入活力，將教育扶貧交給更多專業(yè)化的組織、團隊，拓展教育扶貧參與主體。

（三）精細管理是教育扶貧未來的需求途徑

教育扶貧未來需要構(gòu)建分類分層資源管理體制，對標精準扶貧，將扶貧對象、扶貧內(nèi)容、扶貧方法進行更細化的分類。一方面精細化管理教育扶貧投資，使得教育扶貧經(jīng)費財盡其用，避免專項經(jīng)費的不合理使用，防止造成扶貧資金未用到點上，減少“面子工程”的存在；另一方面，精細化管理教育扶貧對象，與建檔立卡相結(jié)合，分層次、分步驟地解決教育扶貧中的貧困人口各方困難，在“扶智”“扶知”“扶志”三個層次同步發(fā)力，力求做到教育扶貧與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展相結(jié)合，為區(qū)域經(jīng)濟未來發(fā)展貢獻力量。

（作者單位：1.華東師范大學教育管理學系；2.東北大學工商管理學院）