淺談我國(guó)實(shí)現(xiàn)“碳中和”的環(huán)境法制保障

摘 要：“碳達(dá)峰”與“碳中和”目標(biāo)的提出對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)，我們既不能顧此失彼，以“一刀切”的方式犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)追求該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也不能流于形式，停留在口頭而缺乏實(shí)際行動(dòng)。與之息息相關(guān)的環(huán)境法勢(shì)必需要為碳中和的實(shí)現(xiàn)提供法制保障，但是當(dāng)前我國(guó)為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的環(huán)境法制保障體系存在著立法缺失、缺乏相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、碳排放權(quán)交易機(jī)制不健全、綜合監(jiān)管機(jī)制不完善等問(wèn)題。只有依據(jù)我國(guó)實(shí)際國(guó)情，針對(duì)性地逐一解決這些問(wèn)題，完善我國(guó)環(huán)境法制保障體系，才能更快地實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：碳中和 碳排放權(quán) 交易環(huán)境 法制保障

中圖分類(lèi)號(hào)：F205? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2022）04-066-03

一、前言

“碳達(dá)峰”“碳中和”近年來(lái)出現(xiàn)在公眾視野里的頻率越來(lái)越高，實(shí)際上這也表明世界各國(guó)正在積極尋求應(yīng)對(duì)全球變暖這一全球性環(huán)境問(wèn)題的對(duì)策。許多發(fā)達(dá)國(guó)家很早之前就提出了碳中和的目標(biāo)并且也已達(dá)到碳達(dá)峰，而我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也積極參與其中，在2020年9月，習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上向全世界做出承諾：中國(guó)將努力爭(zhēng)取在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這不僅對(duì)我國(guó)環(huán)境治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，對(duì)我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)也是一個(gè)巨大考驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)碳中和這一目標(biāo)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必然選擇，不僅要求科學(xué)技術(shù)的優(yōu)化升級(jí)，降低碳排放量并優(yōu)化碳封存技術(shù)，還需要完備的法制保障體系來(lái)為其保駕護(hù)航。本文立足于我國(guó)實(shí)際國(guó)情，擬從環(huán)境法角度淺談我國(guó)實(shí)現(xiàn)“碳中和”的環(huán)境法制保障，分析當(dāng)下為保障我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和環(huán)境法制保障存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)意見(jiàn)，以期為我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)貢獻(xiàn)一份力量。

二、我國(guó)當(dāng)下與碳中和相關(guān)的環(huán)境法制體系與政策

實(shí)踐表明，通過(guò)法治手段來(lái)推進(jìn)碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)起步雖晚，但是發(fā)展迅猛，已經(jīng)構(gòu)建起以憲法為基礎(chǔ)，以環(huán)境保護(hù)法為主干，以其他環(huán)境保護(hù)單行法、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和國(guó)際環(huán)境保護(hù)公約為分支的環(huán)境法律體系。在習(xí)近平主席對(duì)國(guó)際社會(huì)做出我國(guó)2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的莊重承諾之前，我國(guó)立法機(jī)關(guān)和政府就一直高度重視與之相關(guān)的立法工作，并出臺(tái)了一系列的政策進(jìn)行補(bǔ)充。

（一）旨在減少碳排放的法律法規(guī)

我國(guó)《大氣污染防治法》《可再生能源法》《煤炭法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等一系列法律法規(guī)都包含了控制溫室氣體排放的條款，尤其是《大氣污染防治法》，作為當(dāng)下與實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)關(guān)聯(lián)最密切的法律，其第二條第二款明確規(guī)定了要對(duì)大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。而《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》則對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，對(duì)于減少碳排放發(fā)揮了積極作用。

（二）旨在增加碳匯的法律法規(guī)

實(shí)現(xiàn)碳中和不僅僅要求減少碳排放量，還需要增加碳匯與之相配合，雙管齊下才能起到最好的效果，所謂碳匯，實(shí)際上就是指自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)空氣中二氧化碳進(jìn)行吸收，進(jìn)而減少二氧化碳在空氣中的濃度。那么保護(hù)并改善生態(tài)環(huán)境就成了增加碳匯的必然要求，我國(guó)《森林法》與《草原法》雖然沒(méi)有關(guān)于碳中和的條款，但是就客觀效果而言，二者在保護(hù)和改善自然資源增強(qiáng)碳匯領(lǐng)域發(fā)揮了不可替代的作用，與其立法目的也不謀而合。

（三）關(guān)于碳中和的部門(mén)規(guī)章與政策

相比于只是籠統(tǒng)涵蓋或間接發(fā)揮作用的法律法規(guī)，我國(guó)出臺(tái)了更為具體也更為全面的關(guān)于碳中和部門(mén)規(guī)章與政策，在中央層面，2021年2月22日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》指出要通過(guò)建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系來(lái)確保實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)。2021年4月26日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》，指出要健全碳排放權(quán)交易機(jī)制。2021年10月10日國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》建立健全碳達(dá)峰、碳中和標(biāo)準(zhǔn)。在地方層面，2021年9月，河北省印發(fā)《關(guān)于建立降碳產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)施方案（試行）》，天津市于2021年9月27日發(fā)布《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》，且同年多省印發(fā)的本省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要都明確了將推動(dòng)碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)程作為重點(diǎn)任務(wù)，并且依據(jù)本省實(shí)際情況制定了碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)方案。

三、我國(guó)當(dāng)下為實(shí)現(xiàn)碳中和的環(huán)境法制保障體系存在的問(wèn)題

（一）立法缺失

雖然在我國(guó)現(xiàn)存的環(huán)境法律體系之中可以較為籠統(tǒng)地為碳中和找到法律依據(jù)，但是客觀來(lái)說(shuō)目前并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的、具有針對(duì)性的碳中和相關(guān)的法律條文，即便是我國(guó)的《大氣污染防治法》其中表述的對(duì)象也是指大氣污染物以及溫室氣體，并不足以形成針對(duì)二氧化碳排放的系統(tǒng)控制，而其他法律包括《森林法》《草原法》也并非專(zhuān)門(mén)為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)而設(shè)立，其立法目的主要是對(duì)森林資源和草原資源的保護(hù)和合理利用，但是客觀上達(dá)到了提高碳匯的效果，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和產(chǎn)生了不可替代的積極影響。因此總地來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前的環(huán)境法律體系雖然可以為實(shí)現(xiàn)碳中和提供一定的環(huán)境法制保障，但是，距離滿足實(shí)踐中為實(shí)現(xiàn)碳中和所需要的環(huán)境法制保障需求仍然有著較大的差距。因此，當(dāng)下我國(guó)迫切需要出臺(tái)為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和所必備的法律法規(guī)，彌補(bǔ)立法上的缺失。

（二）相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)缺失

如前文所述，我國(guó)目前缺乏專(zhuān)門(mén)適用于碳中和相關(guān)的法律法規(guī)，與此同時(shí)，相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)缺失也是一個(gè)不可忽視的問(wèn)題，碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)具體的數(shù)據(jù)衡量，在這個(gè)過(guò)程中需要相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的支撐，具體到法律層面則是需要明確溫室氣體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、碳排放標(biāo)準(zhǔn)、碳排放量的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。尤其是它們作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)（檢測(cè)）的關(guān)鍵依據(jù)，不可或缺。而目前我國(guó)僅有部分省份和行業(yè)有關(guān)于碳排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，而其他標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)內(nèi)還處于空白狀態(tài)，這極不利于我國(guó)碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）對(duì)碳排放權(quán)交易的規(guī)定不健全

碳排放權(quán)交易的出現(xiàn)是對(duì)于法律法規(guī)強(qiáng)制性控制碳排放總量的一個(gè)補(bǔ)充，使得其更具有可實(shí)踐性，不再一昧地限制企業(yè)減少碳排放，而是在控制某一區(qū)域碳排放總量不超過(guò)一個(gè)上限的情況下，為區(qū)域內(nèi)企業(yè)碳排放提供了一個(gè)調(diào)節(jié)的機(jī)會(huì)，其出發(fā)點(diǎn)在于利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)幫助推動(dòng)區(qū)域碳排放總量的合理分配，以更加柔性的方式是企業(yè)配合碳減排工作，推動(dòng)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是，碳排放權(quán)交易體系必須建立在對(duì)該區(qū)域碳排放總量的嚴(yán)格控制與相關(guān)企業(yè)碳排放量的準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，并且需要配套的懲罰機(jī)制去規(guī)范其碳排放權(quán)交易行為。遺憾的是，雖然我國(guó)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)于2021年7月16日正式上線交易，但是，實(shí)踐中仍然存在碳排放權(quán)交易成交量不足、價(jià)格發(fā)現(xiàn)作用相對(duì)較弱、全國(guó)碳價(jià)統(tǒng)一不符合實(shí)際等諸多問(wèn)題。歸根結(jié)底，是由于我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境法體系強(qiáng)制性手段于市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)不相協(xié)調(diào)，對(duì)碳排放權(quán)交易的規(guī)定不健全，進(jìn)而限制了碳排放權(quán)交易的發(fā)展。

（四）監(jiān)管機(jī)制不健全

除了上述問(wèn)題，實(shí)踐中還存在監(jiān)管機(jī)制不健全的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)目前現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)進(jìn)行梳理，不難發(fā)現(xiàn)，保障碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法律監(jiān)管機(jī)制并未明確，中間有許多問(wèn)題，包括對(duì)應(yīng)的監(jiān)管主體是哪些，監(jiān)管職能范圍包括哪些，跨行政區(qū)域的執(zhí)法活動(dòng)如何開(kāi)展，監(jiān)管主體監(jiān)管不力又該如何，這些問(wèn)題無(wú)法從現(xiàn)有的法律中找到明確答案。如呂忠梅教授所言：我國(guó)迫切需要改革傳統(tǒng)的“一元監(jiān)管”體制，解決應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上長(zhǎng)期以來(lái)存在的監(jiān)管領(lǐng)域單一、監(jiān)管程度松散、監(jiān)管效果不佳的問(wèn)題，改變監(jiān)管“不足、不能、不力”的現(xiàn)狀。

四、保障我國(guó)碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的環(huán)境法制改進(jìn)意見(jiàn)

（一）與減碳、碳匯、氣候變化應(yīng)對(duì)的相關(guān)立法

運(yùn)用法治手段推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是國(guó)際社會(huì)的普遍做法，也是我國(guó)可以借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。但是我國(guó)雖然有一定的碳中和法律基礎(chǔ)和政策支撐，卻沒(méi)有保障碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的專(zhuān)門(mén)立法，也就無(wú)法滿足保障雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)需求。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)參考國(guó)際社會(huì)的普遍做法，即通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的《中國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》來(lái)為實(shí)現(xiàn)碳中和提供法律保障，讓其有法可依。

但是由于我國(guó)的實(shí)際國(guó)情與發(fā)達(dá)國(guó)家之間存在著較大差距，碳中和立法不可采取照搬發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的方式，因?yàn)槲覈?guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)未達(dá)到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的程度，英美等國(guó)很早就實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰，有著更為充足的時(shí)間和更為有利的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的阻力更小;而我國(guó)整體處在工業(yè)化發(fā)展階段，國(guó)民經(jīng)濟(jì)仍然處在增長(zhǎng)期，與此同時(shí)，高度依賴(lài)化石能源，碳排放總量巨大，基于這種情況，我國(guó)碳中和立法必須立足于我國(guó)實(shí)際國(guó)情，分階段、循序漸進(jìn)。

首先，要充分梳理我國(guó)現(xiàn)有的碳中和相關(guān)法律法規(guī)，譬如對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》進(jìn)行修訂，將實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)納入其中，同時(shí)鼓勵(lì)地方出臺(tái)有關(guān)的地方條例或規(guī)章;然后再開(kāi)始《中國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》的立法工作，明確其作為我國(guó)氣候變化領(lǐng)域的基本法，確定其“減緩和適應(yīng)氣候變化，實(shí)現(xiàn)低碳可循環(huán)發(fā)展，降低社會(huì)發(fā)展的碳排放，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的立法目的;最后完善其責(zé)任追究立法，確立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，以此來(lái)貫徹落實(shí)碳減排活動(dòng)的有序推進(jìn)。除此之外，還應(yīng)當(dāng)著重考慮與其他法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免相互之間出現(xiàn)矛盾沖突。

（二）制定完備的碳中和相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

作為環(huán)境監(jiān)督管理的重要依據(jù)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境法制體系不可或缺的一部分，而在開(kāi)展碳達(dá)峰碳中和活動(dòng)過(guò)程中，必須具備相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)幫助界定溫室氣體和大氣污染物，還需要碳排放量測(cè)算與碳匯測(cè)算的標(biāo)準(zhǔn)，基于我國(guó)目前只有部分行業(yè)和省市出臺(tái)了碳排放標(biāo)準(zhǔn)，其他環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)處于空白狀態(tài)的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)盡快完善我國(guó)碳中和相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，主要包括溫室氣體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、碳排放測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和自然生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力數(shù)據(jù)化測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)等，但是制定以上標(biāo)準(zhǔn)不可以一概而論，要區(qū)分不同地區(qū)不同行業(yè)，從實(shí)際出發(fā)，綜合考量，在國(guó)家層面制定并發(fā)布碳排放標(biāo)準(zhǔn)后，各地方政府可依據(jù)所管轄區(qū)域的實(shí)際情況，制定相對(duì)嚴(yán)格的地方碳排放標(biāo)準(zhǔn)。

（三）健全全國(guó)碳排放權(quán)交易機(jī)制

碳排放權(quán)交易在我國(guó)并不是一個(gè)新事物，早在2011年我國(guó)中央政府便前瞻性提出建立國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，隨后北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等7省市相繼開(kāi)展了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2021年我國(guó)生態(tài)環(huán)境部先后發(fā)布了《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》，對(duì)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的登記、交易和結(jié)算進(jìn)行規(guī)定。同年7月16日，全國(guó)統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)，這是為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的一關(guān)鍵舉措，但是實(shí)踐中仍然有許多不盡如人意的地方，迫切需要以更有效的手段健全我國(guó)碳排放權(quán)交易機(jī)制。

我國(guó)需要從根本入手，首先要完善碳排放權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，簡(jiǎn)化審批流程，便利企業(yè)交易;其次要遵循違法成本大大高于守法成本的正義理念構(gòu)建碳排放超標(biāo)責(zé)任追究機(jī)制，以強(qiáng)制手段倒逼企業(yè)積極減排并參與碳排放權(quán)交易，完善相關(guān)立法;最后要構(gòu)建碳排放權(quán)交易公開(kāi)制度，各地政府依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和國(guó)家規(guī)劃，按每季度發(fā)布管轄區(qū)域內(nèi)的碳排放總量上限和企業(yè)碳排放量配額，并結(jié)合市場(chǎng)反饋制定碳價(jià)，定期公開(kāi)企業(yè)的排放量與碳排放權(quán)交易情況。三者結(jié)合，不僅便利了企業(yè)參與，還借助法律的震懾性消除了部分企業(yè)的僥幸心理，同時(shí)通過(guò)公開(kāi)機(jī)制便利了公眾監(jiān)督，還幫助積極減排企業(yè)樹(shù)立良好品牌，無(wú)形中又維護(hù)了政府公信力。

（四）建立綜合監(jiān)管機(jī)制

基于我國(guó)目前保障碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法律監(jiān)管機(jī)制尚不健全的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法條的形式明確包括發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門(mén)作為監(jiān)管主體，構(gòu)建多部門(mén)跨區(qū)域綜合執(zhí)法體系，嚴(yán)格依法追究碳排放違法責(zé)任，同時(shí)依據(jù)相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做好碳排放監(jiān)測(cè)，并結(jié)合實(shí)際為公眾參與監(jiān)督提供途徑，嚴(yán)防監(jiān)管部門(mén)怠于履職，以此來(lái)保障雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

“碳中和”目標(biāo)不僅是我國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)作出的莊重承諾，還是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的必然選擇。在這個(gè)過(guò)程中離不開(kāi)環(huán)境法制的保障，但是由于我國(guó)實(shí)際國(guó)情特殊，一方面經(jīng)濟(jì)仍然處于工業(yè)化發(fā)展階段，嚴(yán)重依賴(lài)傳統(tǒng)化石能源，碳排放總量巨大;另一方面環(huán)境法起步較晚，且存在部分立法無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)估到經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展后的現(xiàn)實(shí)需要，因此我國(guó)為實(shí)現(xiàn)碳中和的環(huán)境法制保障體系仍然存在許多問(wèn)題，值得肯定的是，近年來(lái)在黨和政府的高度重視下，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有許多探索與完善，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上，基于我國(guó)實(shí)際國(guó)情，從完善立法、制定完備的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、健全碳排放交易體系與監(jiān)管體系著手，多措并舉，因地制宜，為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)構(gòu)建更為科學(xué)完善的環(huán)境法制保障體系。

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（作者單位：東華理工大學(xué) 江西南昌 330000）

[作者簡(jiǎn)介：余錦友（1997—），男，漢族，江西九江人，東華理工大學(xué)在讀研究生，研究方向：環(huán)境法。]

（責(zé)編：芝榮）