我國化妝品監(jiān)管體系的問題和對策

摘 要：化妝品引發(fā)的安全事件已經(jīng)屢見不鮮，這在一定程度上體現(xiàn)出國內(nèi)化妝品監(jiān)管體系仍存在不足之處。一些深層的監(jiān)管問題沒有被有效解決，無論是研發(fā)還是生產(chǎn)等相關(guān)環(huán)節(jié)均潛在巨大安全風險。現(xiàn)階段，有關(guān)化妝品監(jiān)管體系的研究相對較少，主要從措施、技術(shù)這兩大角度論述化妝品監(jiān)管，在體系機制上需要進行深入剖析。對此，文章立足當前國內(nèi)化妝品監(jiān)管體系，通過分析現(xiàn)存主要問題，簡要分析具體應對舉措，旨在更好地推動化妝品安全監(jiān)管體系的有效建設。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管體系 化妝品 問題 策略

中圖分類號：F405? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）04-040-03

一、引言

現(xiàn)階段，我國主要以多部門聯(lián)合的方法監(jiān)管化妝品市場。雖然現(xiàn)行的監(jiān)管體制明確了各個部門職能，并且相比以往大幅度提升了監(jiān)管力度?？蓪嶋H上，多部門協(xié)同執(zhí)行的監(jiān)管體制，很容易導致監(jiān)管各部門不清楚自身職責、不利于實施統(tǒng)一監(jiān)管。這樣不僅化妝品安全無法得到保障，而且會對行業(yè)發(fā)展造成深遠影響，面對這樣的現(xiàn)實情況，研究分析其監(jiān)管體系的優(yōu)化構(gòu)建顯得十分重要。

二、主要問題

（一）未能在根本上扭轉(zhuǎn)假冒偽劣化妝品現(xiàn)象

現(xiàn)階段，假冒行為在經(jīng)濟生活中依然存在，因為化妝品逐漸成為人們?nèi)粘Ｉ钪械囊活惐匦杵?，面對較大的市場需求，但是無法在源頭上遏制劣質(zhì)產(chǎn)品，導致市場秩序被擾亂，不僅直接沖擊到正規(guī)企業(yè)，而且對消費者的身體安全造成影響。從實際情況來看，假冒沒有品類、檔次和地區(qū)之分，假冒偽劣產(chǎn)品已經(jīng)成為各地區(qū)化妝品市場的主要困擾。由于數(shù)量龐大、種類繁多，加之部門已實現(xiàn)了專業(yè)化生產(chǎn)，乃至于蔓延成為一種區(qū)域性問題。

（二）法律法規(guī)相對滯后且存在法律空白

國內(nèi)有關(guān)化妝品安全方面的相關(guān)法律法規(guī)相對單薄，由于技術(shù)進步與經(jīng)濟社會現(xiàn)象引發(fā)新的化妝品安全問題、情況沒有大范圍涉及。相比發(fā)達國家所制定的安全法規(guī)，國內(nèi)缺少有關(guān)保證化妝品安全的一系列體系標準和制度規(guī)定。以“化妝品安全標準”為例，在法律上未對其作出明確清晰的定義。再比如，美國、法國等化妝品生產(chǎn)以及消費的主要國家，建立針對功能性原料、限用與可用物質(zhì)的科學安全評定體系，同時每年對清單更新，可我國卻沒有構(gòu)建可行性較強的評價體系。比如SK-II產(chǎn)品的鉻元素超標等安全事件，直接顯露國內(nèi)化妝品監(jiān)管體系的漏洞。

（三）缺少權(quán)威且統(tǒng)一的檢驗機構(gòu)

因為多數(shù)消費者自身專業(yè)知識匱乏，通常難以辨別化妝品優(yōu)劣，大部分情況下憑借檢驗機構(gòu)或相關(guān)技術(shù)提供幫助?？墒且驗椤岸囝^監(jiān)管”狀況及機構(gòu)設置，在很大程度上導致化妝品檢驗陷入尷尬境地，也就是各個監(jiān)管部門不僅檢驗機構(gòu)的認定不同，而且依據(jù)來源不一，從而致使檢驗結(jié)果存在一定差異，以檢測衛(wèi)生標準為例，藥監(jiān)局與質(zhì)監(jiān)局在檢測機構(gòu)的認定、采用標準、判定結(jié)果等方面均存在相當差異。在化妝品出現(xiàn)質(zhì)量不合格的問題時提出復檢要求，沒有統(tǒng)一權(quán)威的機構(gòu)以及科學的標準規(guī)程。一方面影響到化妝品質(zhì)量的判定，另一方面不利于維權(quán)活動的進行。

（四）行業(yè)協(xié)會沒有發(fā)揮應有的制約作用

現(xiàn)階段，化妝品監(jiān)管核心主體是政府，行業(yè)協(xié)會在監(jiān)管工作中往往存在缺失，并且國內(nèi)的行業(yè)協(xié)會依然處在萌芽階段，多層監(jiān)督體系并不完善，其也成為一大化妝品安全監(jiān)管體系漏洞。據(jù)發(fā)達國家在此方面的實踐表明，監(jiān)管主體不應該只拘泥于政府，也要將行業(yè)組織本有的監(jiān)管作用發(fā)揮出來。因為多方面因素影響，化妝品行業(yè)協(xié)會在我國體現(xiàn)出濃厚的商業(yè)性質(zhì)，無法達到較高的自律水平，加之有關(guān)管理人員相對匱乏的專業(yè)知識，難以起到安全監(jiān)管的連接作用。除此之外，行業(yè)協(xié)會方面的立法工作相對滯后，確保統(tǒng)一且權(quán)威的行業(yè)協(xié)會法，并且現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)難以滿足改革形勢，無法滿足當前化妝品市場的發(fā)展需求。

三、經(jīng)驗啟示

（一）重視事后監(jiān)管

僅通過事前審批是難以保證化妝品安全的，依據(jù)其他國家的實踐經(jīng)驗表明，化妝品質(zhì)量安全監(jiān)管必須重視并執(zhí)行事后監(jiān)管。以美國為例，以約談企業(yè)、生產(chǎn)設施檢查、銷售停止等不同方法進行事后監(jiān)管，嚴格查處一系列違法行為。歐盟則在不良反應上建立起完善的監(jiān)測模式。如果事后監(jiān)管過程中認為化妝品存在人體損害的可能性，結(jié)合具體案例將問題上報，從而及時督促企業(yè)分析研究不良反應的產(chǎn)生原因，在必要情況下將其召回。

（二）把控銷售環(huán)節(jié)

針對銷售環(huán)節(jié)而言，其屬于化妝品購買的最終環(huán)節(jié)，在此環(huán)節(jié)的產(chǎn)品質(zhì)量會對化妝品的使用安全造成直接影響。銷售環(huán)節(jié)如果能嚴格管理化妝品質(zhì)量，能避免假冒偽劣產(chǎn)品流入市場，防止消費者群體權(quán)益受到傷害。以日本為例，制定化妝品銷售許可制度，及相關(guān)銷售企業(yè)要有專業(yè)人員進行產(chǎn)品的安全管理;構(gòu)建本企業(yè)的各項安全管理制度且將其自覺落實。

（三）發(fā)揮行業(yè)協(xié)會及企業(yè)主體性

國外當前的化妝品監(jiān)管傾向于突出企業(yè)責任，依據(jù)企業(yè)的自覺性保障化妝品質(zhì)量安全，明確提出企業(yè)應該承擔全部的質(zhì)量安全責任。同樣化妝品安全保障基礎(chǔ)為行業(yè)和企業(yè)的自律性，即企業(yè)應對化妝品有關(guān)產(chǎn)品及所有原料的安全性進行自評。基于此，國內(nèi)監(jiān)管也需充分發(fā)揮市場企業(yè)的主導作用，以此確保行業(yè)市場的可持續(xù)發(fā)展，讓企業(yè)成為化妝品安全質(zhì)量的首要責任人，進一步提高企業(yè)自律性，通過上述措施在根本上提高化妝品的安全質(zhì)量，從而降低安全風險。

四、對策分析

（一）建立并完善安全風險監(jiān)測體系

關(guān)于安全檢測主要劃分為主動性以及被動性監(jiān)測。我國應考慮到各種資源與成本效益，以被動性監(jiān)測為基礎(chǔ)，通過安全信息匯總與進行分析評估之后，由此為主動性安全檢測予以參考。評價化妝品的質(zhì)量安全性，應該對原料和成型產(chǎn)品進行嚴格的安全性評價。應清楚認識到，化妝品安全性源自最后產(chǎn)品及其成分。通過對產(chǎn)品成分實施科學的安全性評價，能夠防止產(chǎn)品產(chǎn)生毒性，至于最后產(chǎn)品的安全評價直接和使用模式相關(guān)，依據(jù)成分性質(zhì)評價化妝品的遺傳毒性、過敏性等。針對成分評價應遵循風險分析原則，就其成分進行全面的危險性評價。另外，針對用途特殊的化妝品必須在上市后實行安全性評價。用途特殊的化妝品會在上市之前進行評審，可由于功能性新原料中存在不穩(wěn)定的生物活性物質(zhì)，雖然上市后的一定時間內(nèi)沒呈現(xiàn)問題，可是伴隨時間的進一步推移，在保質(zhì)期前部分活性物質(zhì)會被分解，因此，質(zhì)量安全仍不確定，那么新產(chǎn)品上市需要進行跟蹤監(jiān)測，有關(guān)企業(yè)也要重視監(jiān)測工作，旨在為跟蹤監(jiān)測提供必要的評價資料。

（二）打造高質(zhì)量的化妝品監(jiān)管專業(yè)團隊

第一，選拔機制。依據(jù)建設規(guī)范型、學習型機關(guān)的有關(guān)要求，把好人才聘用關(guān)口并將“逢進必考”的原則落實。上崗人員需要接受法律知識、職業(yè)道德以及專業(yè)職能的考核培訓。同時，監(jiān)管隊伍應積極融入技術(shù)專家，以此日常監(jiān)管工作存在的技術(shù)問題。

第二，培養(yǎng)機制。應該制定并優(yōu)化中期、長期人才隊伍建設體系，進行有計劃的人才選定與培養(yǎng)。搭建終身以及繼續(xù)教育平臺，將現(xiàn)有人才培訓模式加以創(chuàng)新，積極開發(fā)線上培訓平臺。通過關(guān)于行政制度、法律法規(guī)等重點內(nèi)容的培訓，培養(yǎng)前瞻性的復合型人才。另外，要將品德、知識、業(yè)績等作為內(nèi)容基礎(chǔ)的人才評價體系進一步完善，采取切實可行的激勵機制。

（三）建立并完善產(chǎn)品安全評估體系

安全性評估需采取科學方法，且要將監(jiān)測信息和科學數(shù)據(jù)作為依據(jù)，評估結(jié)果屬于化妝品安全標準修訂及制定的依據(jù)。如果最終評估結(jié)果為產(chǎn)品不安全，則應該采取針對性措施，不僅對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營責令禁止，而且告知廣大消費者維護其合法權(quán)益。

（四）幫助行業(yè)協(xié)會發(fā)揮自身職能作用

政府相關(guān)部門要對建設化妝品行業(yè)協(xié)會予以指導，同時提供和諧寬闊的環(huán)境。首先應該制定配套政策與法律法規(guī)。在當前形勢下明確行業(yè)協(xié)會所占據(jù)的法律地位，讓其管理能夠真正進入到法治化軌道。在企業(yè)發(fā)展進程中，應將行業(yè)協(xié)會的杠桿與導向作用充分發(fā)揮出來。鼓勵化妝品企業(yè)進一步健全信用機制，幫助其選用現(xiàn)代化管理技術(shù)，從而有利于企業(yè)產(chǎn)品的換代升級。成立行業(yè)協(xié)會后應做好監(jiān)督管理，依據(jù)真實客觀的原則，確定行業(yè)義務與責任，將行業(yè)協(xié)會的各項活動加以規(guī)范。行業(yè)協(xié)會通過組織機構(gòu)的完善提升辦事效率，打造一支志愿者團隊且不要將盈利作為核心目的。得到政府的有效監(jiān)控，行業(yè)協(xié)會能拓寬自身發(fā)展空間，行業(yè)協(xié)會各項功能應不斷增強，把獨有的特色優(yōu)勢發(fā)揮出來。

（五）構(gòu)建并完善信息共享機制

如果無法共享檢測信息、浪費檢測資源均會對有效進行化妝品安全監(jiān)管帶來直接影響。安全監(jiān)管工作的特殊性需要能各部門補充銜接，達到無縫隙監(jiān)管的效果。關(guān)于化妝品產(chǎn)品安全鏈，在產(chǎn)品研發(fā)和生產(chǎn)等任意環(huán)節(jié)存在質(zhì)量不合格問題，均有可能涉及有關(guān)監(jiān)管部門。例如，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)品不合格要求將流向查明，讓企業(yè)在第一時間召回，同時憑借市場監(jiān)管將其清查，要求各個部及時上報;如果在終端環(huán)節(jié)產(chǎn)品不合格需向生產(chǎn)企業(yè)溯源，但這也要求各部門的密切配合?；诖?，應該構(gòu)建完善的信息平臺，通過先進信息技術(shù)，突破存在的檢驗信息與資源壟斷，生產(chǎn)企業(yè)在此平臺上建立電子檔案，形成信息共享機制，方便監(jiān)管部門及時了解和掌握檢測信息，從而為化妝品安全監(jiān)管予以支持。

（六）健全安全技術(shù)法規(guī)標準

第一，確保標準研制及各道管理流程均能和WTO相關(guān)協(xié)定相符。在涉及國際標準引用時必須慎重，實施試驗檢測與多方分析，等同或者是將其修改變成我國標準，切記不可以盲目照搬。一方面要將國外標準存在的問題有效規(guī)避，另一方面將法規(guī)標準作用充分發(fā)揮，以此為行業(yè)發(fā)展和產(chǎn)品市場提供保障。

第二，組織、規(guī)劃和審查應高度統(tǒng)一。安全標準和基本管理要求的制定，應該統(tǒng)一實施研制、規(guī)劃以及技術(shù)審查，從而保證標準體系整體構(gòu)建的科學性和有效性，防止不同標準存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。不同部門及科技領(lǐng)域要做好交流，積極征求不同機構(gòu)主體的建議與意見，認真聽取并清楚反映企業(yè)真實意愿。

第三，填補全標準體系中的空白。制定原料標準、質(zhì)量標準等，以此處理解決限制化妝品監(jiān)管工作推行的主要問題。

（七）建立完善的上市前期化妝品許可備案

在開展國產(chǎn)非特殊用途化妝品備案工作的過程中，在通常情況下是由省級食品藥品監(jiān)督管理部門所負責，而對于特殊用途的化妝品來說，其中在開展許可備案工作時，應包含新原料使用、國產(chǎn)特殊用途化妝品生產(chǎn)以及化妝品首次進口等環(huán)節(jié)，并將上述工作交由國家總局來負責。為了確保黨中央和國務院的相關(guān)決策部署能夠有效落實，需要加快政府職能的轉(zhuǎn)變進程，為市場主體的發(fā)展帶來源源不斷的動力支持，保障化妝品安全監(jiān)管要求的嚴格性，通過對監(jiān)管機制的有效創(chuàng)新，發(fā)揮出行政許可備案管理工作的實際效用，將監(jiān)管工作的重點放置于事后環(huán)節(jié)，確保備案管理模式的完善性。另外，在改革期間還可以縮短企業(yè)的備案時間，使化妝品能夠迅速投入到市場當中，待試點工作順利結(jié)束之后，還需要由國家總局對試點工作活動的相關(guān)經(jīng)驗予以歸納和總結(jié)，并提出有針對性的修訂建議完善法規(guī)體系。

在針對國產(chǎn)非特殊用途化妝品進行備案的過程中，需要保障備案申請的及時性，在生產(chǎn)企業(yè)將產(chǎn)品投到市場后，若在兩個月內(nèi)能夠順利獲得申請許可，此時生產(chǎn)企業(yè)應及時與省級食藥部門取得聯(lián)系，以當?shù)匦姓^(qū)域為主，申請以化妝品為主的備案，嚴格遵循備案工作的落實要求，將相關(guān)資料提供給省級食藥部門。其中，備案資料包括產(chǎn)品配方、產(chǎn)品生產(chǎn)工藝簡圖、簡述、質(zhì)量安全控制以及檢測報告，強化生產(chǎn)企業(yè)的自覺意識，使其能夠及時履行備案義務，保障備案資料準備的充足性。與此同時，還需要確保生產(chǎn)企業(yè)所提供的備案資料形式合格，省級食藥部門則會在生產(chǎn)企業(yè)提交備案申請之后，于五日之內(nèi)為其提供備案登記憑證。

為了能夠充分簡化國產(chǎn)非特殊用途化妝品備案工作流程，需要保障全國范圍內(nèi)的備案工作模式能夠具備實時化、互聯(lián)化和互通性的特點，基于全方位的角度熟練掌握我國化妝品生產(chǎn)企業(yè)以及產(chǎn)品生產(chǎn)的實際狀況，在落實監(jiān)管工作的基礎(chǔ)上，保障國家總局監(jiān)管方式調(diào)整的合理性。對于用途較為特殊的化妝品，或者在申請進口化妝品備案的過程中，應對上述化妝品的相關(guān)內(nèi)容予以整合，從原材料、生產(chǎn)、首次進口等多個方面入手，保障備案內(nèi)容的完整性，在申請許可備案的過程中，通常需用交由國家總局進行。生產(chǎn)企業(yè)應履行材料供給義務，以產(chǎn)品配方、生產(chǎn)工藝、質(zhì)量安全控制以及許可檢驗報告為主，及時將上述材料予以整合，并盡快提交給中保委，促進材料評審工作的開展，待審評工作順利通過之后，才能夠由國家總局為其發(fā)放許可。

五、結(jié)束語

在全球化妝品消費市場中，中國擁有龐大的消費群體且占據(jù)巨大份額，這樣也使安全監(jiān)管工作得到巨大關(guān)注?？蓮慕┠觐l繁出現(xiàn)的化妝品安全事件來看，在監(jiān)管體現(xiàn)存在一些缺陷?；陲L險管理與社會治理相關(guān)理論，剖析存在的監(jiān)管問題與其產(chǎn)生原因，科學吸取國外先進經(jīng)驗。總之，若想在真正意義上落實化妝品安全監(jiān)管，相關(guān)政府部分必須發(fā)揮主導作用，同時要求行業(yè)協(xié)會及企業(yè)的積極參與，遵循“預防為主”的基本原則實施全面嚴格監(jiān)管。

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（作者單位：武漢大學 湖北武漢 430072）

[作者簡介：方曉，碩士研究生在讀，職稱：中級經(jīng)濟師，研究方向：從經(jīng)濟發(fā)展等角度研究化妝品市場監(jiān)管。]

（責編：賈偉）