“有序用電”對企業(yè)運營成本的影響及應(yīng)對

中國財科院“企業(yè)成本”調(diào)研“‘有序用電’對企業(yè)運營及成本影響”專題組

內(nèi)容提要：“有序用電”本身并沒有好壞之分，取決于用電的調(diào)度是主動調(diào)控還是被動限電，主動調(diào)控用電是發(fā)揮政策作用的要求，被動限電則應(yīng)高度重視、盡量避免?！坝行蛴秒姟爆F(xiàn)象的出現(xiàn)既受電力供求矛盾影響，也有節(jié)能減排等多目標(biāo)治理不協(xié)同的原因，“有序用電”導(dǎo)致企業(yè)正常生產(chǎn)銷售流程的中斷，如果限電停產(chǎn)持續(xù)，還可能危及企業(yè)的生存。有效對沖“有序用電”對企業(yè)成本的影響，既要注意中長期國家治理能力和效能提升，促進生態(tài)、經(jīng)濟、社會目標(biāo)的有序協(xié)同；也要注意采取有效措施，對沖短期因素沖擊，助力穩(wěn)經(jīng)濟、穩(wěn)企業(yè)、保就業(yè)。同時，企業(yè)也可以從自身出發(fā)，與政府共同努力，形成對沖“有序用電”對企業(yè)成本不利影響的合力。

2021 年第三季度以來，經(jīng)濟下行壓力明顯，“有序用電”疊加大宗產(chǎn)品價格上漲，對企業(yè)成本和利潤空間帶來巨大沖擊。以有效的治理措施對沖對企業(yè)的不利影響，對于企業(yè)有序運行、經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。2021 年10 月至11 月，中國財政科學(xué)研究院“‘有序用電’對企業(yè)運營及成本影響”調(diào)研組對廣東、山東和遼寧等省份的部分地區(qū)和企業(yè)進行了集中調(diào)研，主要采取與政府部門、行業(yè)協(xié)會、代表性企業(yè)進行線上座談、電話訪談、書面函詢等形式，向基層政府和企業(yè)一線管理者了解企業(yè)的成本負擔(dān)情況和實際需求，全面收集“有序用電”對企業(yè)運營及成本影響的一手資料。此次“有序用電”在地方的不同表現(xiàn)及其原因是什么？地方政府出臺的應(yīng)對措施手段有哪些？作為實體經(jīng)濟主體的工業(yè)和制造業(yè)企業(yè)感受如何？“有序用電”問題的風(fēng)險和不確定性如何？都是這次調(diào)研的重要關(guān)注點。

本文是在調(diào)研的基礎(chǔ)上完成的研究報告，旨在通過研究“有序用電”問題的出現(xiàn)及原因，剖析“有序用電”對企業(yè)運營及成本的影響，從多維度治理、多主體參與、長短期結(jié)合的角度提出有效應(yīng)對“有序用電”的若干建議。

一、對于“有序用電”的認(rèn)識及原因分析

（一）關(guān)于“有序用電”的認(rèn)識

“有序用電”本身并沒有“好與不好之分”，主要看用電的調(diào)度是主動調(diào)控還是被動限電。如果是出于生態(tài)環(huán)保要求或能耗雙控要求對高能耗企業(yè)的有序調(diào)整，又不影響整體經(jīng)濟或社會的正常生產(chǎn)生活，屬于推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革以來生態(tài)環(huán)保方面調(diào)整的范疇，促進了企業(yè)的主動轉(zhuǎn)型，這種調(diào)控就是積極的、主動的，是我們政策發(fā)揮作用的體現(xiàn)，應(yīng)該充分肯定。

但是如果是因為電力供應(yīng)不足或相關(guān)指標(biāo)限制導(dǎo)致的限制性用電情況，并在較大程度上對經(jīng)濟、社會正常的生產(chǎn)活動帶來干擾和沖擊，那么就是一種被動出現(xiàn)的情況，應(yīng)該盡量避免。其中，電力供求矛盾或生態(tài)環(huán)保控制目標(biāo)與經(jīng)濟生產(chǎn)目標(biāo)不協(xié)同，都會導(dǎo)致這種情況。2021 年，我國多地出現(xiàn)“有序用電”現(xiàn)象，覆蓋范圍廣，涉及江蘇、浙江、山東、廣西、云南、廣東等多個省份，嚴(yán)重影響企業(yè)生產(chǎn)和人民生活安全，主要就是上文所提及的被動出現(xiàn)的情況。

（二）被動“有序用電”的表現(xiàn)

主動調(diào)控用電是發(fā)揮政策作用的要求，本文不多做討論。被動限電是我們應(yīng)該高度重視和盡量避免的。

“有序用電”的表現(xiàn)，從程度上看，可以分為“限制但有序”和“一刀切”限制兩種情況。如果“限制但有序”是“有序用電”的常規(guī)情況的話，“一刀切”則是有序用電的極端情況。在2021 年的“有序用電”中，兩種情況都有。在初始階段因協(xié)同應(yīng)對不足，曾出現(xiàn)過極端“拉閘限電”的情況，后續(xù)通過不斷加大調(diào)控力度、強化協(xié)同等，多表現(xiàn)為“限制但有序”的狀態(tài)。

1.“限制但有序”的情況

“限制但有序”限電的最常見形式是部分時段停止企業(yè)供電、要求企業(yè)錯峰避峰用電、分級分類停限產(chǎn)、高能耗企業(yè)限產(chǎn)等。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，東部某省A 市2021 年5 月以來，每月都有錯峰用電情況，截至當(dāng)年10 月底累計錯峰64 天（見表1），其中5 月、9 月錯峰用電天數(shù)達20 多天，最大負荷缺口在9 月22 日達307 萬千瓦?！跋拗频行颉毕揠姀娀坝行蛴秒姟钡姆绞?，突出根據(jù)企業(yè)需求、電網(wǎng)不同時段的負荷科學(xué)合理安排，盡量減少對企業(yè)生產(chǎn)的不利影響。

表1 2021 年5-10 月東部某省A 市錯峰用電統(tǒng)計表

2.“一刀切”拉閘限電

部分調(diào)研地區(qū)早期的限電，存在“拉閘限電”一刀切的方式，給企業(yè)經(jīng)營帶來比較大的擾動與沖擊。這種“拉閘限電”的情況，雖只在初期出現(xiàn)，但也給經(jīng)濟社會和生產(chǎn)生活帶來比較大的影響，沖擊企業(yè)的正常生產(chǎn)，部分用電緊張地區(qū)，限電波及居民、公共設(shè)施和非實施有序用電措施企業(yè)，限制或斷供景觀、照明、電梯、地下停車場乃至居民用電。如2021 年9 月23 日，國家電網(wǎng)東北電力調(diào)度中心全網(wǎng)頻率調(diào)整手段已經(jīng)用盡，遼寧、吉林、黑龍江三省僅23 日下午16 時30 分至21 時30 分限電合計100 萬千瓦，給居民生活帶來嚴(yán)重不便，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)紅綠燈停工、電梯停運的現(xiàn)象，有些地方一天停幾次電，有些地方停電超過12 小時，甚至還出現(xiàn)了影響供水的情況。此次“拉閘限電”覆蓋范圍廣，截至2021 年10 月，已經(jīng)有江蘇、湖南、浙江、廣東、云南等20 余個省份采取了不同程度的限電措施（見表2）。

表2 各省市“有序用電”舉措一覽（截至2021 年9 月底）

（三）“有序用電”問題的原因分析

“有序用電”的原因，既有供求問題，也有調(diào)控因素。

1.供求因素：煤電價格倒掛，電力供求矛盾突出

（1）燃煤短缺影響電力供給

多因素導(dǎo)致煤炭價格成倍增長，影響電力供給。去產(chǎn)能背景下煤炭產(chǎn)能與需求背離；市場化因素導(dǎo)致煤炭價格“V”型走勢；疊加市場炒作等因素，煤炭價格成倍增長，影響發(fā)電積極性。同時用電需求還在不斷增長，加劇電力的供求矛盾。

一是去產(chǎn)能背景下煤炭產(chǎn)能與需求背離，煤炭短缺影響發(fā)電供給。供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革以來，疊加生態(tài)環(huán)保的考量，我國煤炭產(chǎn)能在“十三五”時期一直呈去產(chǎn)能態(tài)勢，全國累計退出煤礦5500 處、退出落后煤炭產(chǎn)能10 億噸/年以上。到2020 年底，全國煤礦數(shù)量減少到4700 處；2020 年全國30 萬噸/ 年以下煤礦數(shù)量及產(chǎn)能較2018 年下降均超40%。從煤炭產(chǎn)量看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革以來，雖然2016-2018 年三年產(chǎn)量較2015 年有所下降，但2019 年產(chǎn)量已恢復(fù)并超過2015 年的水平。并且據(jù)測算，我國燃煤發(fā)電量將從2020 年的28 億千瓦增長到2035 年的35 億千瓦水平，產(chǎn)量的恢復(fù)一定程度上說明需求也超過2015 年的水平。需求由降轉(zhuǎn)升并超過改革前水平的同時，產(chǎn)能卻一直處于去產(chǎn)能的態(tài)勢，導(dǎo)致產(chǎn)能與需求日益背離，盡管有煤炭質(zhì)量提升的成分，但這種背離既為后期的煤炭快速漲價埋下隱患，也造成燃煤短缺，影響電力生產(chǎn)。

二是市場化因素導(dǎo)致前三季度煤炭價格“V”型反轉(zhuǎn)，并一路飆升，影響電企的發(fā)電積極性。2021 年1 月煤炭價格延續(xù)2020 年底行情呈現(xiàn)一波快速上漲，至811 元/ 噸（如圖1），但很快價格又快速回落，2021 年2 月底降至579 元/噸，產(chǎn)量也隨之下降，3-9 月國內(nèi)原煤產(chǎn)量同比增速分別為-0.2%、-1.8%、0.6%、-5%、-3.3%、0.8%、-0.9%，其中 5 個月為增速為負，2 個月低于 1%（如圖 2）；同時，進口煤炭也呈下降趨勢，據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)，2021 年1-9 月份全國累計進口煤炭2.3 億噸，同比減少903 萬噸、下降3.6%。①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、功夫財經(jīng)網(wǎng)。供求關(guān)系很快導(dǎo)致煤炭價格反轉(zhuǎn)，進入2021 年8 月后，升至1120 元/噸，疊加市場炒作的因素，導(dǎo)致煤炭價格大幅上漲、翻倍，并于2021 年10 月17 日形成史上最高煤價2600 元/噸。2021 年保供階段國家共計批準(zhǔn)5 批次、數(shù)百家煤礦產(chǎn)能核增，合計增加產(chǎn)能約4.2 億噸，在保供和政策調(diào)控下，煤價出現(xiàn)斷崖式下跌，年底煤價跌至825 元/噸，煤炭市場呈現(xiàn)供需兩旺局面。

圖1 2021-2022 年動力煤價格走勢圖

圖2 2019-2021 年中國原煤月度產(chǎn)量同比增速

“市場煤”遇上“計劃電”，煤電價格倒掛，電力生產(chǎn)企業(yè)發(fā)電意愿不足。盡管國家發(fā)改委已明確提出將進一步深化電力價格的市場化改革，自2021 年10 月15 日起，燃煤發(fā)電電量原則上全部進入電力市場，擴大市場交易電價上下浮動范圍，但是仍無法完全對沖煤炭漲價對電企的影響，導(dǎo)致電企寧可受罰，也不愿生產(chǎn)。調(diào)研中東部某省A 市的行業(yè)協(xié)會反映，由于煤炭和天然氣的價格上漲，該市發(fā)電企業(yè)的綜合成本急速上升，企業(yè)越發(fā)電越虧。在全力保供的要求下，企業(yè)一臺機組停機，電網(wǎng)要罰款28 萬/天，但如果不停機，每天虧損遠超28 萬，企業(yè)干脆停機受罰。

（2）疫情以來用電需求增速超過GDP 增速

從電力消費總量增速上看，2019 年電力消費增速低于GDP 的增速，但2020 年以來電力消費增速逐步高于GDP 的增速（如圖3）。尤其是2020 年下半年至2021 年第三季度，我國的電力消費增長持續(xù)高于GDP 的增長，其中，2021 年全社會用電量8.3 萬億瓦時，同比增長10.3%，增速較2020 年大幅提升7.2 個百分點，創(chuàng)十年新高，二產(chǎn)制造業(yè)用電量占比大幅提升，顯示出疫情以來經(jīng)濟和貿(mào)易復(fù)蘇過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)新特點，以及制造業(yè)和高能耗企業(yè)用能的抬頭。

圖3 2019-2021 年我國用電量和GDP 季度增速對比

總而言之，燃煤是電“源”，源端短缺或漲價帶來發(fā)電的供給問題，而需求端又快速增長，供求兩方面因素疊加，導(dǎo)致供電緊張的情況日益突出，最終形成“有序用電”乃至限電情況。

2.政策因素：節(jié)能減排等多目標(biāo)治理不協(xié)同導(dǎo)致被動限電

一是政策的制定與調(diào)整的預(yù)期性、前瞻性不夠。在不影響整體經(jīng)濟社會生產(chǎn)生活前提下促進企業(yè)轉(zhuǎn)型降能耗是發(fā)展的必然選擇。但是，運行中受到供求矛盾、煤炭產(chǎn)能矛盾等短期劇烈沖擊，導(dǎo)致電力供求矛盾突出。政策機制和調(diào)整適應(yīng)這種沖擊而應(yīng)變的及時性、預(yù)期性不足，導(dǎo)致被動限電局面，反映出宏觀治理的短板和弱點。

二是政策制定和執(zhí)行中多目標(biāo)不協(xié)同，導(dǎo)致被動限電。國家治理是“五位一體”的多目標(biāo)協(xié)同治理，政策制定和執(zhí)行是國家治理能力的重要體現(xiàn)。由于一些政策在制定或執(zhí)行中協(xié)同程度不夠，導(dǎo)致出現(xiàn)“個體理性、合成謬誤”的問題。

在制定和執(zhí)行單個政策時，治理煤炭“超采”和實現(xiàn)“保供”都是正確的，但是疊加下達往往就會帶來各種矛盾，“增產(chǎn)保供”難以達到預(yù)期的效果，因此必須在制定政策前就在掌握充分信息的前提下考慮如何協(xié)同二者目標(biāo)。目前煤礦的產(chǎn)能需要符合核定產(chǎn)能、煤管票以及后期的審計等多層次的監(jiān)管，煤炭企業(yè)為了“保供”而超產(chǎn)，難以通過環(huán)保、審計部門的監(jiān)管；按照核定產(chǎn)能生產(chǎn)，又難以達到“保供”要求。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)內(nèi)蒙古、山西煤炭企業(yè)普遍存在“超采”20%的情況，個別企業(yè)超采達40%，“保供”或存在利益動機因素，但是后續(xù)又面臨環(huán)保、審計問責(zé)等風(fēng)險。

又如，在政策執(zhí)行過程中，一些地區(qū)為了追求短期經(jīng)濟利益，默許能耗高的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)滿額開工，造成能耗指標(biāo)超標(biāo)，為了應(yīng)付中央的能耗雙控監(jiān)管而采取簡單粗暴的一刀切“拉閘限電”等應(yīng)付性舉措，這是基于減排目標(biāo)的被動限電。

上述情況還導(dǎo)致宏觀調(diào)控信息失真。特別是2020 年，內(nèi)蒙古、山西出于生態(tài)環(huán)?？紤]，對高耗能的煤炭企業(yè)采取倒查20 年或10 年的嚴(yán)格措施，過去煤炭企業(yè)在核定產(chǎn)能之外，還有一定幅度的超采，現(xiàn)在嚴(yán)格的倒查機制下，超采得到有效遏制，核定產(chǎn)能沒有變化的情況下，實際產(chǎn)量則有大幅下降，這種核定信息和實際信息不匹配，導(dǎo)致宏觀調(diào)控的信息失真，可能也是煤炭供應(yīng)緊張的重要因素。

3.技術(shù)因素：系統(tǒng)設(shè)備制約電力供給

除市場和政策因素外，還有技術(shù)因素制約。2021 年9 月以來，波及全國20 省的停限電事件暴露了我國當(dāng)前以煤電為主體的電力系統(tǒng)存在的諸多問題——在“源”端煤炭燃料短缺或價格過高的情況下，其他的“源- 網(wǎng)- 荷- 儲”方案未能發(fā)揮作用，包括現(xiàn)行電力市場交易和電價機制的不健全、區(qū)域間電網(wǎng)互濟和需求側(cè)響應(yīng)機制的不完善、電力系統(tǒng)靈活性欠缺、儲能技術(shù)亟待發(fā)展等問題。主要體現(xiàn)在兩方面。一是電力系統(tǒng)有效裝機容量不足，導(dǎo)致用電高峰負荷需求難以滿足，必須限電錯峰。比如，2020 年冬季湖南和江西的限電就是上述這個因素造成的。部分錯峰的地方不是電量生產(chǎn)能力不足，而是有效容量“吃緊”的集中體現(xiàn)，即裝機容量不能滿足最大負荷和合理運行備用，這個問題會隨著新能源大比例并網(wǎng)更加突出。據(jù)測算，考慮來水不確定性，我國水電有效容量一般也只有40%，我國八個電力現(xiàn)貨市場試點地區(qū)，風(fēng)電有效容量為10%左右。二是新能源與傳統(tǒng)能源系統(tǒng)調(diào)峰調(diào)頻調(diào)壓矛盾突出?！皹O熱無風(fēng)、極寒無光、晚峰無光”，新能源發(fā)電易受氣候環(huán)境影響，出力不穩(wěn)定，且其出力曲線往往與負荷曲線相背。傳統(tǒng)電源通過發(fā)電機發(fā)電，能夠為系統(tǒng)提供轉(zhuǎn)動慣量，而風(fēng)、光等新能源通過逆電器并網(wǎng)，無法為系統(tǒng)提供轉(zhuǎn)動慣量。在受到極端天氣事件、意外火災(zāi)事故等導(dǎo)致的擾動時，易因耐頻性能不足，導(dǎo)致頻率發(fā)生大幅變化而脫網(wǎng)，或擴展為大面積的停電事故。加之我國新能源開發(fā)與電力負荷逆向分布，靈活調(diào)節(jié)電源占比低，系統(tǒng)調(diào)峰調(diào)頻調(diào)壓矛盾突出，保障時間與空間上的電力供需平衡難度明顯增大，這種不斷突出的供求矛盾體，最終導(dǎo)致一些地方采取限電措施。

二、“有序用電”對企業(yè)運營及成本的影響

限電措施會造成企業(yè)正常生產(chǎn)銷售流程的中斷，涉及到企業(yè)對客戶履約、營收保障、支付供貨商貨款、工資發(fā)放等一系列生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，如果限電停產(chǎn)持續(xù)，還可能危及企業(yè)的生存。“有序用電”對企業(yè)運營及成本的影響，可歸納為四個方面。

（一）“有序用電”疊加大宗產(chǎn)品漲價，使企業(yè)成本“雪上加霜”

此次限電對企業(yè)生產(chǎn)造成較大沖擊：一是用能漲價直接增加企業(yè)成本；二是用能成本漲價疊加大宗產(chǎn)品價格上漲，對企業(yè)成本影響突出。

1.“市場煤、計劃電”的體制矛盾導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)巨虧

在我國現(xiàn)有的能源結(jié)構(gòu)中，煤炭消費量占能源消費總量依然高達50%以上。現(xiàn)有的電力供應(yīng)體系中，火電占據(jù)最大比例，并且這種態(tài)勢仍將持續(xù)一段時間。對于發(fā)電端企業(yè)來說，“市場煤”和“計劃電”的矛盾機制在此次市場煤價格上漲的背景下尤為突出。煤炭價格的大幅上漲推高了火力發(fā)電行業(yè)的生產(chǎn)成本，然而電力價格卻不能根據(jù)市場供需關(guān)系調(diào)整，造成發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)成本增加。火電企業(yè)虧損，發(fā)電積極性受影響。根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會數(shù)據(jù)（如圖4），2021 年7 月的電煤成交價相較于2019 年同月的成交價漲幅近一倍，進口煤價格指數(shù)由2020 年的497 元/ 噸上漲至2021年的1885 元/噸，上漲超過一倍。煤炭價格上漲直接導(dǎo)致企業(yè)發(fā)電或用電成本上升。

圖4 我國煤炭價格歷史變動趨勢

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，東部某省A 市某發(fā)電公司煤炭燃料成本占該廠總?cè)剂铣杀镜谋戎剡_70%-80%，加上生產(chǎn)鏈傳導(dǎo)的擴大效應(yīng)，煤價波動的成本疊加傳導(dǎo)效應(yīng)超過80%。另一熱電公司表示，煤價過去占其成本60%，此輪漲價后提升至成本的80%，每發(fā)一度電，企業(yè)就相當(dāng)于虧損0.4-0.5 元?？梢姡瑢τ谌济喊l(fā)電企業(yè)來說，煤炭價格的上漲大大加劇了其生產(chǎn)成本。

2.用能與原材料漲價疊加，企業(yè)成本“雪上加霜”

大宗產(chǎn)品價格上漲，疊加用電成本上升，使中下游企業(yè)經(jīng)營困難疊加。一是對于用電成本占比高的企業(yè)，限電對成本影響比較大，不少企業(yè)反映成本提升30%以上。二是疊加大宗產(chǎn)品價格上漲對企業(yè)成本帶來不利影響。東部某省A 市建材行業(yè)協(xié)會反映，2021 年第三季度，原材料價格上漲、限電措施等因素，導(dǎo)致東部某省A 市建材企業(yè)生產(chǎn)成本整體上漲幅度較大。如建材用的水泥、鋁等，受大宗產(chǎn)品價格上漲等影響大，同時疊加用電成本上升，相關(guān)企業(yè)成本普遍上漲30%-40%。有些企業(yè)盡管可以通過提高產(chǎn)品價格向下游傳導(dǎo)，但由于市場話語權(quán)不同，轉(zhuǎn)嫁能力也不同，調(diào)研企業(yè)反映，原材料漲價30%，只能向下游傳導(dǎo)10%，其余部分只能自己消化，原來毛利率30%-35%的企業(yè)，現(xiàn)在盈利率只有10%左右；原來盈利率只有個位數(shù)的企業(yè)，只能通過改用邊廢料等替代原來的生產(chǎn)資料，內(nèi)部挖潛以降成本，在激烈的市場競爭中以求生存。

3.上游產(chǎn)品漲價向下游企業(yè)傳導(dǎo)，導(dǎo)致成本上升

工業(yè)生產(chǎn)者價格指數(shù)由工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格指數(shù)和工業(yè)生產(chǎn)者購進價格指數(shù)兩項組成，一定程度上反映了產(chǎn)品價格向下游傳導(dǎo)的情況。從2021 年的生產(chǎn)者價格指數(shù)變化，可以看出前端大宗產(chǎn)品的價格上漲向中下游企業(yè)傳遞的端倪。生產(chǎn)者購進價格自2021 年3 月一路上漲，生產(chǎn)者出廠價格指數(shù)也相應(yīng)上漲，一定程度上說明價格向中下游企業(yè)傳導(dǎo)的情況。圖5 和圖6 反映的是廣東省和山東省工業(yè)生產(chǎn)者購進價格指數(shù)，自2021 年3 月以來漲幅呈擴大趨勢，表明企業(yè)經(jīng)營壓力增加，利潤空間被進一步壓縮。

圖5 廣東省工業(yè)生產(chǎn)者購進價格指數(shù)（2020 年10 月-2021 年9 月）

圖6 山東省工業(yè)生產(chǎn)者購進價格指數(shù)（2020 年10 月-2021 年9 月）

限電還通過受影響的上游企業(yè)的原材料價格抬升傳導(dǎo)擴散至下游相關(guān)企業(yè)，導(dǎo)致下游企業(yè)因上端生產(chǎn)材料價格的上漲而被迫增加用料成本。以某生產(chǎn)瓷磚粘貼輔料的高新技術(shù)企業(yè)為例，企業(yè)本身用電能耗占比不高，但是由于上游原材料提供商，如水泥生產(chǎn)商等屬于高能耗企業(yè)，受到產(chǎn)業(yè)鏈上游原材料的大幅漲價的影響，間接導(dǎo)致下游企業(yè)購買的原材料成本增加。例如，與2020 年同期四百多元一噸的水泥價格相比，2021 年上漲至七八百元一噸，原材料價格漲幅近一倍之多，而水泥漲價的原因就是“有序用電”影響產(chǎn)能或提升成本。

（二）影響企業(yè)正常生產(chǎn)，變相提高企業(yè)成本

1.限制企業(yè)開工，生產(chǎn)不能正常進行

一是“有序用電”導(dǎo)致企業(yè)直接限產(chǎn)，加大企業(yè)生產(chǎn)成本與負擔(dān)?！坝行蛴秒姟迸c錯峰用電，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)被迫中斷，產(chǎn)能利用不足。調(diào)研中企業(yè)反映，曾一度被要求“開三停四”，甚至“開二停五”“開一停六”錯峰用電，對企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來較大影響，有的企業(yè)直接減產(chǎn)能20%。

二是供應(yīng)鏈?zhǔn)茏?，影響企業(yè)正常生產(chǎn)。根據(jù)東部某省A 市一家紡織企業(yè)的反映，雖然錯峰用電時，企業(yè)自身有發(fā)電設(shè)備可以維持基本生產(chǎn)，但其在市內(nèi)的多家上游供應(yīng)商都受到限電措施影響，造成供應(yīng)遲滯，影響訂單生產(chǎn)。此外，“有序用電”也加深了許多企業(yè)生產(chǎn)的顧慮，降低了企業(yè)的生產(chǎn)積極性。一些企業(yè)在此次調(diào)研中反映，突發(fā)性的限電政策嚴(yán)重影響了企業(yè)原本的生產(chǎn)計劃，一些企業(yè)面臨的違約風(fēng)險增多，安全生產(chǎn)風(fēng)險和質(zhì)量問題也同步增加，最終增加了企業(yè)的生產(chǎn)決策成本，使得企業(yè)的生產(chǎn)積極性受到打擊。

2.特殊企業(yè)用能約束造成更大損失

一是增加企業(yè)生產(chǎn)流程啟動成本。以此次調(diào)研的陶瓷和玻璃制造企業(yè)為例，窯爐從關(guān)停到再次啟動投入生產(chǎn)的啟動周期高達24 小時，錯峰用電導(dǎo)致部分陶瓷企業(yè)停產(chǎn)。

二是停電直接導(dǎo)致企業(yè)設(shè)備或原材料報廢。調(diào)研中，玻璃制造企業(yè)反映生產(chǎn)窯爐需要持續(xù)運轉(zhuǎn)，一旦停止運轉(zhuǎn)玻璃溶液將會固化，一定程度損壞窯體，加大了企業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，也帶來了經(jīng)濟利潤損失。而一些生物制藥、電子行業(yè)反映，限電可能會導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)活動被迫中斷，原材料浪費。例如，東部某省B 市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)的一家生物企業(yè)，在開展臨床前的動物實驗時，一旦發(fā)生斷電，就會導(dǎo)致整個屏障環(huán)境系統(tǒng)無法正常運行，導(dǎo)致實驗動物窒息，產(chǎn)生巨大浪費。

（三）企業(yè)變通應(yīng)對，引致相關(guān)成本大幅提高

1.適應(yīng)錯峰用電而“錯時生產(chǎn)”，增加人工成本

為應(yīng)對“有序用電”、企業(yè)錯峰用電的影響，企業(yè)不得不錯時上班，提高了企業(yè)人工成本。調(diào)研中某陶瓷企業(yè)反映，為適應(yīng)錯峰用電要求，企業(yè)不得不安排員工在夜間生產(chǎn)，需對晚班員工發(fā)放額外的補貼，人工成本增加約10%；更有甚者，受報酬收入不穩(wěn)定和作息時間調(diào)整影響，員工流失比重增大，也增加了企業(yè)招工以及培訓(xùn)成本。也有企業(yè)反映，臨時限電限產(chǎn)，之前簽好勞動合同的工人到崗卻不能生產(chǎn)，徒增企業(yè)的用工成本。

2.部分企業(yè)為按時履約被迫變通運輸方式，大幅提高物流成本

限電政策提高了物流成本。調(diào)研中東部某省B 市開發(fā)區(qū)一家行業(yè)協(xié)會反映，由于限電影響生產(chǎn)工期，面臨違約甚至失去市場份額的風(fēng)險。企業(yè)為了不違約，只好改陸運、海運為空運方式，大幅提高了企業(yè)運輸成本。

（四）加劇生產(chǎn)、質(zhì)量和違約風(fēng)險

1.企業(yè)面臨違約與丟掉市場份額的風(fēng)險

調(diào)研中了解到，企業(yè)因“有序用電”政策不能按期完工，導(dǎo)致訂單轉(zhuǎn)走，等生產(chǎn)恢復(fù)正常時，訂單難以全部轉(zhuǎn)回，造成市場份額損失。東部某省A 市一家企業(yè)反映，拉閘限電導(dǎo)致其30%的產(chǎn)品市場份額被動轉(zhuǎn)走，當(dāng)企業(yè)恢復(fù)正常生產(chǎn)時，只有10%的訂單能轉(zhuǎn)回。東部某省一家外貿(mào)企業(yè)也反映，目前企業(yè)最大的困難是，由限電導(dǎo)致的企業(yè)無法按照正常產(chǎn)能生產(chǎn)，從而導(dǎo)致無法按期交貨的違約情況。不少企業(yè)寧可電費漲價也不希望由于限電而導(dǎo)致被迫限產(chǎn)甚至停產(chǎn)，因為這會進一步削弱企業(yè)在國內(nèi)和國際產(chǎn)品市場上的競爭力。因市場競爭力不足而被迫淘汰出局對企業(yè)將是絕對的打擊。

2.增加企業(yè)生產(chǎn)安全和產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險

此次“有序用電”還在一定程度上增加了企業(yè)日常經(jīng)營中的安全風(fēng)險。調(diào)研中東部某省B 市某開發(fā)區(qū)企業(yè)反映，被迫“有序用電”將影響企業(yè)生產(chǎn)中所使用設(shè)備的壽命，這些設(shè)備往往造價昂貴，中途不能冷卻停機，否則只能報廢。同時，錯峰限電導(dǎo)致企業(yè)有時須安排員工夜晚倒班工作，對安全生產(chǎn)帶來一定風(fēng)險。

三、強化“有序用電”治理，對沖企業(yè)成本影響

當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力凸顯的背景下，無論是宏觀穩(wěn)經(jīng)濟，還是微觀穩(wěn)企業(yè)、保就業(yè)，強化“有序用電”治理對有效對沖企業(yè)成本影響意義重大。根據(jù)前文分析，“有序用電”的用能約束，既有大宗產(chǎn)品的價格上漲、政策執(zhí)行不科學(xué)等短期因素影響，也有生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟目標(biāo)協(xié)同的中長期影響。因此，有效對沖企業(yè)成本的影響，需要針對不同情況分別施策，既要提升中長期國家治理能力和效能，促進生態(tài)、經(jīng)濟、社會目標(biāo)的有序協(xié)同；也要采取有效措施，對沖短期因素沖擊，助力穩(wěn)經(jīng)濟、穩(wěn)企業(yè)、保就業(yè)。同時，企業(yè)也可以從自身出發(fā)，與政府共同努力，形成對沖有序用電對企業(yè)成本不利影響的合力。

（一）中長期：強化多維度治理統(tǒng)籌，提升宏觀治理效能

強化“有序用電”治理，對沖相關(guān)風(fēng)險因素對企業(yè)成本影響，從中長期來看，需要協(xié)調(diào)生態(tài)與經(jīng)濟、社會治理目標(biāo)和手段，統(tǒng)籌煤炭、電力市場治理，提升宏觀治理能力和效能。

1.強化多目標(biāo)治理統(tǒng)籌，避免“一刀切”硬限制

國家治理體系是“五位一體”（或者加上安全考量的“六位一體”）的有機整體，目標(biāo)為提升治理效能、增進人民福祉。治理體系各領(lǐng)域各主體的積極性是毋庸置疑的，但也存在治理的短板效應(yīng)或“個體理性、合成謬誤”的問題，導(dǎo)致一個領(lǐng)域的治理要求成為另一個領(lǐng)域的短板制約，影響整體治理效能的發(fā)揮和治理目標(biāo)的實現(xiàn)。如2018 年以來新一輪“豬周期”中的環(huán)保與生豬生產(chǎn)、“有序用電”中的生態(tài)與發(fā)電生產(chǎn)之間矛盾，最終都影響到治理效能和治理目標(biāo)的實現(xiàn)。未來我國經(jīng)濟目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo)能否協(xié)同，對于未來政策制定至關(guān)重要。根據(jù)學(xué)者的推算，要實現(xiàn)兩個百年目標(biāo)，經(jīng)濟增長要在4.8%以上，考慮到雙碳目標(biāo)和能耗雙控政策，中長期能否在符合雙碳和能耗雙控的目標(biāo)下，實現(xiàn)4.8%以上的經(jīng)濟增長，確實面臨比較大的挑戰(zhàn)。如果兩者目標(biāo)不能協(xié)同，那么對于生態(tài)和經(jīng)濟目標(biāo)而言，無論如何厚此薄彼，都不能實現(xiàn)總體的治理目標(biāo)。因此要強化多目標(biāo)統(tǒng)籌治理，不斷提升治理能力。

一是要切實提升基于“問題導(dǎo)向”的治理能力。近日，國務(wù)院已就保供問題強化協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，明確不能因環(huán)保要求制約供電而影響居民生產(chǎn)生活等，已對電力供應(yīng)發(fā)揮了積極效果。

二是要基于“治理效能”自覺提升治理能力。問題導(dǎo)向的治理能力略顯被動，進一步講，應(yīng)該自覺提升能力，強化國家治理體系各維度的統(tǒng)籌，著力提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化，增強政策的預(yù)見性、預(yù)期性、調(diào)整的及時性，防止多維治理中的“短板問題”和“個體理性、合成謬誤”的問題，避免“一刀切”式的政策限制。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些地方在生態(tài)環(huán)境治理過程中注意統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟、社會等其他維度的治理目標(biāo)和效能，通過日常節(jié)能減排的監(jiān)督管理和動態(tài)跟蹤能耗雙控目標(biāo)執(zhí)行情況，分類施策遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，避免為完成生態(tài)環(huán)境治理階段性目標(biāo)出臺臨時管控措施，保證經(jīng)濟實現(xiàn)較快增長、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定。

2.加強“市場煤、計劃電”治理統(tǒng)籌，完善體制機制，有效落實保供

我國電力能源以煤為主，保障電力供應(yīng)，需要深入把握煤炭和電力市場治理規(guī)律，統(tǒng)籌煤電保供體制機制，完善電力價格調(diào)控指導(dǎo)措施等。

一是繼續(xù)深化電力市場化改革，完善體制機制。在保障民生、公用事業(yè)和公益性服務(wù)場所用電成本不增加的前提下，逐步擴大市場交易電價上下浮動范圍，完善市場化電價形成和交易機制，解決電力供求矛盾。

二是統(tǒng)籌煤電保供體制機制，向承擔(dān)保供任務(wù)的中小型煤電企業(yè)增加“長協(xié)煤”的供應(yīng)。煤炭價格主要依靠市場交易形成，電力價格則受市場交易和發(fā)改、物價等部門價格調(diào)控共同影響，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)能夠以長期協(xié)議價格購買動力煤的主要是大型央屬、省屬煤電企業(yè)，中小型地方煤電企業(yè)主要以市場價格購買動力煤，發(fā)電成本受煤炭市場價格波動影響大。2021 年10 月出臺的深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革措施有利于緩解煤電企業(yè)經(jīng)營壓力，但是長期“市場煤、計劃電”的體制機制導(dǎo)致部分煤電企業(yè)，尤其是一些中小型煤電企業(yè)早已負債累累、虧損嚴(yán)重，難以繼續(xù)履行保供任務(wù)。建議統(tǒng)籌煤電保供體制機制，向承擔(dān)保供任務(wù)的中小型煤電企業(yè)增加“長協(xié)煤”的供應(yīng)，避免煤、電價格“打架”帶來的煤電企業(yè)“越發(fā)越虧”現(xiàn)象。

三是加強煤電市場監(jiān)管。在政策執(zhí)行過程中應(yīng)特別注意杜絕地方政府對市場交易電價合理浮動進行行政干預(yù)，及時查處違法違規(guī)行為，維護良好市場秩序，以更好發(fā)揮市場治理效能，有效落實保供。

3.企業(yè)主動謀劃，積極應(yīng)對用能約束影響

降低電力供求矛盾對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和成本的不良影響，不僅需要政府提高治理能力和效能，企業(yè)作為用能主體，也可以通過內(nèi)部挖潛和技術(shù)改造等途徑，積極應(yīng)對用能約束影響。

一是企業(yè)通過自我強化邊、廢料利用，減少對傳統(tǒng)高能耗原材料的依賴。東部某國家高新技術(shù)企業(yè)的主要產(chǎn)品是瓷磚粘合劑，面對高能耗原材料水泥價格翻番增長，該企業(yè)變廢為寶，利用尾礦砂作材料，以及研發(fā)減少水泥用量或者不用水泥的零碳型瓷磚膠，從而大幅減少能源利用。有調(diào)研企業(yè)反映30%的成本上漲中，有20%可以通過向內(nèi)挖潛消化。

二是主動改造設(shè)備，降低能耗。企業(yè)通過淘汰落后設(shè)備，引進新設(shè)備，或更換舊設(shè)備電機，可以極大減少用電成本。例如，有的企業(yè)改造設(shè)備，利用晚上進行混合生產(chǎn)，研制大型儲料裝置，白天進行打包分裝，實現(xiàn)錯峰用電。還有企業(yè)通過安裝輪管系統(tǒng)，實現(xiàn)能耗管理日?；拖到y(tǒng)化，有效降低企業(yè)能耗。

三是改進生產(chǎn)流程，加強用能管理。如有的汽車配件生產(chǎn)企業(yè)在改善原材料氣味時，從傳統(tǒng)的分散式小型機械加工改進為集中式一體化加工，同時培養(yǎng)員工節(jié)電意識，做到人走機停、燈關(guān)等，降低了企業(yè)用電成本。

（二）短期：強化政策引導(dǎo)，提升治理的科學(xué)化和精細化

1.提高政府治理的科學(xué)化和精細化程度，穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期

政府治理的科學(xué)化和精準(zhǔn)化有利于穩(wěn)定預(yù)期，避免“拉閘限電”，強化“有序用電”，最大程度降低對企業(yè)正常經(jīng)營的不良影響。

一是加強科學(xué)預(yù)判，精準(zhǔn)掌握，合理調(diào)度。政府相關(guān)部門對用電供求以及相應(yīng)要素的市場走勢要提前預(yù)判，做到未雨綢繆；確需限電，則要深度把握特殊企業(yè)的特殊用電需求和一般企業(yè)對“有序用電”的承受力，并強化限電安排的統(tǒng)籌性和預(yù)期性安排，讓企業(yè)心中有數(shù)，有效應(yīng)對，避免意外沖擊。同時做好統(tǒng)籌，保障高效益低能耗的重點支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)的生產(chǎn)用電，限制“雙高”企業(yè)用電。

二是細化“有序用電”安排。針對早午晚峰的不同負荷缺口，分時段精細化安排，并明確不同“有序用電”安排場景和用戶群體的通知要求和內(nèi)容，做好精準(zhǔn)通知。通過實施大數(shù)據(jù)監(jiān)控密切關(guān)注每個“有序用電”企業(yè)的錯峰執(zhí)行情況，對未執(zhí)行到位的用戶第一時間進行電話、短信督促，盡可能避免采取強制措施。同時對用戶的應(yīng)急用電需求快速響應(yīng)，將錯峰輪休安排與企業(yè)實際需求相結(jié)合，盡全力最大化保障企業(yè)的利益。如東部某省的C 區(qū)通過對優(yōu)保A 類企業(yè)調(diào)整錯峰時間，每天給企業(yè)延長4 小時生產(chǎn)時間，為該區(qū)每天帶來約1.2 億產(chǎn)值，較大程度減少了電力短缺對制造業(yè)企業(yè)減產(chǎn)的影響。

三是加強區(qū)域間電網(wǎng)互濟，合理接收區(qū)域外來電力。由于資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，電力供求結(jié)構(gòu)在區(qū)域內(nèi)往往也呈現(xiàn)不同狀態(tài)。拓展區(qū)域內(nèi)其他電力富余地區(qū)送電本地區(qū)的電力通道容量，有序合理增加接收外來電力規(guī)模，可以有效緩解本地區(qū)的用電緊張難題。

2.強化施策針對性，對沖企業(yè)成本影響

緩解電力供給短缺導(dǎo)致的企業(yè)成本上升和對生產(chǎn)經(jīng)營的不良影響，可以從政策引導(dǎo)電力供求兩側(cè)“雙管齊下”——支持發(fā)電企業(yè)減少發(fā)電虧損和用電企業(yè)降低用能成本，同時注意創(chuàng)新政策執(zhí)行機制，提升企業(yè)利用政策降低用能成本的效率。

一是為煤電企業(yè)紓困解難，保障電力供給。在以煤炭作為發(fā)電主要能源的背景下，為煤電企業(yè)紓困解難、提高發(fā)電企業(yè)發(fā)電積極性，有利于保障電力供給。包括對煤電企業(yè)新增頂峰電量給予財政補貼，鼓勵煤電企業(yè)多發(fā)電、滿發(fā)電，緩解錯峰用電壓力；對煤電價格倒掛導(dǎo)致虧損較大的發(fā)電企業(yè)采購煤炭及天然氣產(chǎn)生的銀行貸款利息部分進行財政貼息，緩解發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難；積極為納入“電力保供”稅收扶持的煤電和供熱企業(yè)落實“減、退、緩”稅收優(yōu)惠政策。

二是適度補貼用電企業(yè)，降低用能成本。隨著燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革進一步深化，市場交易電價上下浮動范圍擴大，多地、多行業(yè)企業(yè)表示用能成本呈上升趨勢，在大宗商品價格上漲、國際物流成本高企等外部因素不可控的背景下，有選擇、適度地補貼用電企業(yè)，可以避免用電成本上升成為壓倒企業(yè)的“最后一根稻草”。東部某省的A 市作為制造業(yè)大市，為降低企業(yè)用電成本，對全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新增用電、工業(yè)企業(yè)使用管道天然氣以及大工業(yè)企業(yè)變壓器容量基本電費等方面進行補貼，2019 年至2021 年累計安排企業(yè)用電補貼約8.4 億元，緩解了電力短缺對企業(yè)正常經(jīng)營和成本的不良影響，2021 年1-9 月，全市完成規(guī)上工業(yè)增加值3807.86 億元，增長15.6%，增速分別比全國、全省高3.8 和3.5 個百分點。

三是創(chuàng)新政策執(zhí)行機制，加快降低企業(yè)用能成本的政策落地。高效的政策執(zhí)行機制可以極大提升企業(yè)利用政策降低用能成本的效率。佛山“扶持通”平臺就是一個典型案例，該平臺匯聚查政策、報項目、拿資金等功能，在全國首創(chuàng)“秒報秒批秒付”服務(wù)改革。目前已實現(xiàn)企業(yè)用電、用氣補貼項目申報做到“零材料、秒申報”，企業(yè)只需手機掃碼登錄佛山“扶持通”平臺，核對確認(rèn)用電、用氣數(shù)據(jù)及銀行賬戶信息，即可一鍵申報政府補貼，全程零材料、零跑腿、零接觸，有效幫助企業(yè)輕松便捷享受降低用能成本的政策紅利。

3.企業(yè)主動響應(yīng)“有序用電”要求，緩解電力緊缺影響

企業(yè)作為電力系統(tǒng)的需求側(cè)，積極與調(diào)度端互動響應(yīng)，可以有效緩解電力緊缺對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營和成本的不良影響。具體包括主動配合供電部門關(guān)于用戶的生產(chǎn)特性和用電負荷特性摸查，在負荷缺口緊張時段緊急避峰壓減負荷；在網(wǎng)供指標(biāo)調(diào)增或有盈余情況下快速恢復(fù)生產(chǎn)，以用足用好網(wǎng)供指標(biāo)等。如東部某省C 區(qū)的大多數(shù)工業(yè)企業(yè)在“有序用電”時期，合理調(diào)整生產(chǎn)班次，主動在白天高峰時段減產(chǎn)，安排在晚上開展生產(chǎn)，削峰填谷，提高負荷利用率，拉平峰谷負荷差近10 萬千瓦，約占工業(yè)總負荷的1/10，既保障了生產(chǎn)時間，又節(jié)約了用電成本。