PPP模式在軌道交通領(lǐng)域應(yīng)用研究

洪求勇　徐婷婷

摘要 軌道交通出行是各大一線城市居民的首選，軌道交通的通車總里程也一定意義上代表了城市的綜合發(fā)展水平。由于軌道交通投資體量大，通車后運營維護成本高等原因，造成很多一線城市遲遲沒有進行大規(guī)模地鐵項目建設(shè)。通過不斷與地方平臺公司及有關(guān)部門對接，深入研究PPP模式在軌道交通上的運用，最終成功將該項目落地，給地方軌道交通建設(shè)及城市基礎(chǔ)設(shè)施提升做出了重要貢獻。

關(guān)鍵詞 軌道建設(shè);PPP模式;資產(chǎn)盤活

中圖分類號 F283 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）06-0181-03

引言

由于軌道交通投資不僅建設(shè)投資體量大，而且通車后運營維護成本高等原因，造成很多城市在完成一期建設(shè)后，很難再持續(xù)對城市軌道交通進行新一輪的提質(zhì)升級。但是軌道交通又是一座城市不可或缺的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如何能夠在保證項目投資建設(shè)的情況下，不給地方帶來建設(shè)運營壓力，尋求一種軌道交通項目建設(shè)、運營自平衡的模式是擺在面前的難題，下面就PPP模式在軌道交通上的相關(guān)研究進行探討。

1 城市軌道交通建設(shè)現(xiàn)狀

長三角、珠三角區(qū)域內(nèi)多個重要城市已經(jīng)將BOT、TOT、PPP等多種模式運用到高速公路、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。如何將這些投融資模式運用到軌道交通上，策劃團隊針對項目進行了重點研究、策劃，最終向地方提供了相關(guān)的模式。城市軌道交通投資建設(shè)屬于重大基礎(chǔ)設(shè)施投資項目，需要城市財政收入水平足夠強大作為基本支撐?；趪鴥?nèi)各大城市財政實際情況，很多區(qū)域平臺公司都希望社會投資人能夠找到新的辦法，創(chuàng)新合作模式參與到某一線城市地鐵建設(shè)中來。表1為2018年中國城市軌道交通（地鐵）通車里程排行榜：

2 策劃投融資模式

2018年年初，某城市平臺公司向各大企業(yè)發(fā)出邀請，期望社會企業(yè)能夠參與到軌道交通建設(shè)中來，針對該城市軌道交通遠期建設(shè)目標，策劃團隊針對項目全壽命周期合作，社會效益，設(shè)計長效的投融資機制，確保軌道項目順利建設(shè)實施。單位作為全國基建的領(lǐng)頭兵，參加過多條軌道交通的投資建設(shè)，有豐富的投、建、營的能力。第一時間響應(yīng)了該平臺公司的邀請，重點針對該市地鐵線路建設(shè)模式進行研究，地鐵建設(shè)、運營成本眾所周知，投資規(guī)模大，收支難以平衡，但是軌道交通建設(shè)又有很多積極正面的拉動效應(yīng)，對于中心城市在人口流入、產(chǎn)業(yè)升級、土地增值價值及物業(yè)價值等方面帶來積極影響。結(jié)合國家出臺的各項政策要求和某一線城市實際情況，與有關(guān)單位部門深入對接后，系統(tǒng)分析該城市軌道交通項目建設(shè)項目現(xiàn)狀。策劃隊伍在梳理完全國各地建設(shè)模式后，向該城市重點推薦以下三種模式：

2.1 TOD模式（BOT+TOD）

軌道交通TOD模式，是以城市軌道交通建設(shè)為導(dǎo)向，涵蓋站點周邊500 m乃至800 m范圍城市綜合商業(yè)體的共同開發(fā)，是通過片區(qū)的綜合打造，使區(qū)域商業(yè)價值及地塊價值得到質(zhì)的飛躍，以土地溢價及二級市場開發(fā)的價值覆蓋或者局部平衡地鐵建設(shè)、運營的成本[1]，目前國內(nèi)有北京、上海、廣州、深圳等多個一線城市均有建成的多個綜合開發(fā)站點，其次在武漢、南京、杭州也有個別建成站點。國內(nèi)各地方城市的TOD基本處于起步階段，尚未形成較為成熟的開發(fā)模式。在落地過程中，普遍遇到的問題有：

（1）相關(guān)企業(yè)無法直接獲得土地等方面核心資源，土地規(guī)劃及性質(zhì)難以調(diào)整，形成的土地開發(fā)主體及交易形式無法明確。

（2）軌道交通企業(yè)無法直接獲得沿線土地開發(fā)權(quán)。

（3）各部門及企業(yè)對土地價值預(yù)期差異較大。

（4）在軌道交通沒有交工之前難以形成人流，近期房地產(chǎn)市場無法支撐開發(fā)。

優(yōu)點：為地方經(jīng)濟發(fā)展賦予了新的活力。未來的城市發(fā)展將不再是簡單的城市人口比例增加和無序的面積擴張，而是要在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、環(huán)境提升、社會保障、生活便利等多方面實現(xiàn)“城”的價值蝶變。使工作人員通勤出行更方便，提高項目區(qū)域范圍的區(qū)域價值，空間集約化規(guī)劃;提高用地效率，商業(yè)、住宅、寫字樓等多物業(yè)形態(tài)并存，加速產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加地方財政稅收。

缺點：區(qū)域范圍內(nèi)如果交通規(guī)劃不夠全面，會導(dǎo)致交通擁堵、人員擁擠，設(shè)計規(guī)劃與實際建成效果存在落差，上蓋規(guī)劃施工如果不夠細致，噪聲等不利因素影響巨大。

2.2 存量地鐵運營權(quán)資產(chǎn)盤活（TOT）

存量PPP項目是指對已運營線路通過TOT（轉(zhuǎn)讓—運營—移交）模式實現(xiàn)區(qū)域和社會資本深度合作。此種模式既可以為地區(qū)地鐵運營市場引入競爭機制，直接盤活利用存量資產(chǎn)，為地方推動軌道交通建設(shè)帶來資金，也可以引入運營主體競爭，充分市場化帶來運營成本的降低，提高了市場活躍度。社會主體在經(jīng)營期滿后，再把該項目運營設(shè)施設(shè)備無償返還給區(qū)域平臺公司。在做了充分市場調(diào)研后，策劃團隊與平臺公司相關(guān)部門對接后，提出將某一線城市既有運營線路進行打包，由上級單位指定合作平臺公司，將項目資產(chǎn)計劃采取AB拆分的模式實施，其中A部分資產(chǎn)由地方軌道集團公司直接持有，B部分由上級單位指定的平臺公司，注冊資本為XX萬元。而后由軌道交通集團將該項目資產(chǎn)（評估價值為XXXX萬元）中的XXXX萬元（占B部分資產(chǎn)XX%）的資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)至新注冊成立的平臺公司;再將該項目資產(chǎn)中的XXXX萬元（占B部分資產(chǎn)XX%）資產(chǎn)由市軌道公司轉(zhuǎn)讓給平臺公司，形成軌道集團與上級單位指定平臺的債權(quán)債務(wù)關(guān)系;待社會化招標的方式引入社會資本、平臺公司完成項目公司轉(zhuǎn)變后，由項目公司在約定的時間內(nèi)償還地鐵集團該項目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價款[2]。

優(yōu)點：

（1）保證基礎(chǔ)存量資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不變的前提下，盤活了地方手中的存量資產(chǎn)，擴大豐富了融資通道。

（2）風險可控，且在別的項目上有過合作先例，易操作。

（3）產(chǎn)權(quán)主體明晰，前期工作較容易開展，區(qū)域平臺公司及社會投資人均容易接受。

缺點：

（1）基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)品存量資產(chǎn)評估及運營資產(chǎn)評估較難，需要專業(yè)技術(shù)機構(gòu)評估，耗費時間長。

（2）評估的價值需要雙方共同認可，溝通機制及辦法沒有可供遵循的法律法規(guī)，需要雙方有很好的信任基礎(chǔ)。

（3）平臺公司角色轉(zhuǎn)變需要過程，過程中既需要作為運動員，又要公正，對平臺公司的要求較高。

（4）資產(chǎn)保值過程中需要社會投資人及監(jiān)管部門都有較高的職業(yè)素養(yǎng)，對設(shè)施的保護存在難點。

（5）合作過程中，考核風險較大。

2.3 PPP模式

2017年開始，國家先后規(guī)范政府投資基金和PPP項目，禁止政府購買服務(wù)融資和公益性資產(chǎn)融資租賃等違規(guī)舉債方式，投資項目融資模式主要的方式為政府債券和PPP模式。發(fā)行相關(guān)債券無疑“最合規(guī)最正派”的舉債方式，但實際中由于發(fā)行地方債券的額度受到地方債務(wù)水平、財力狀況和經(jīng)濟發(fā)展狀況等因素影響，即使債券額度每年都在遞增和提速，但分配至地方的額度相比融資需求還是十分有限;另外，債券僅能解決項目的債務(wù)資金，個別地方甚至只能解決部分債務(wù)資金問題（專項債要求項目現(xiàn)金流能夠覆蓋債券本息，若項目收益不足，項目可發(fā)行的債券額度會受到限制），項目的資本金仍然需要區(qū)域自己配套解決，所以，發(fā)行債券作為建設(shè)資金來源的渠道，實際中仍然會存在資金敞口。根據(jù)上述概況描述，若采用債券融資，某一線城市需要約150億元的融資，該區(qū)域城市平臺公司債務(wù)壓力大。采用PPP模式，通過引入社會資本來提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，一般由社會資本負責投融資、建設(shè)和運營維護。合作期內(nèi)，某一線城市平臺公司通過缺口補貼的形式平滑支出，降低區(qū)域內(nèi)平臺公司的支付壓力，且PPP模式不形成地方債務(wù)。

該項目建議采用PPP模式運作。項目概算總投資約XXX億元，其中雙方共同成立的PPP項目公司投資約XX%億元，剩余XX%由平臺公司按照合同約定投入。其中社會投資人及平臺公司組成的項目公司投資為工程的建設(shè)投資及運營部分。項目計劃（BOT）模式運作（建設(shè)—運營—移交）。通過招投標方式引進社會投資人，中標后社會投資人及平臺公司按照約定投入資本金部分，軌道交通建設(shè)資本金為40%，初步約定合作期為：工程建設(shè)期X年，運營期XX年，項目公司涉及內(nèi)容包括：地鐵建設(shè)項目的設(shè)計優(yōu)化、工程建設(shè)、進度安全、運營管理維護、設(shè)施設(shè)備更新改造及其他授權(quán)范圍內(nèi)的地鐵客運服務(wù)和非客運業(yè)務(wù)服務(wù)經(jīng)營。成立的項目公司通過獲得使用者付費收入、廣告等以及平臺公司支付的可行性缺口補助，實現(xiàn)該項目的投資運營合理回報。項目合作期滿后，應(yīng)當按照合同約定，移交項目公司合同約定資產(chǎn)。

2.3.1 項目的操作程序

（1）上級單位授權(quán)該城市基建管理部門作為項目實施機構(gòu)，并指定平臺公司代表參股項目公司。

（2）基建管理部門作為項目實施機構(gòu)，即項目采購人，通過公開招標方式選擇社會資本。

（3）中標社會資本與平臺出資人簽訂《股東協(xié)議》，按照各自股權(quán)比例向項目公司注入資本金，成立項目公司。

（4）項目公司成立后，由上級單位指定平臺與項目公司簽署《PPP項目合同》，并授予項目公司關(guān)于該項目的投資、融資、建設(shè)、運營與維護的權(quán)利。

（5）在區(qū)域監(jiān)督部門主導(dǎo)和監(jiān)管下，為加快工程進度，項目公司應(yīng)根據(jù)《PPP項目合同》約定的方式選擇施工單位（或者以聯(lián)合體形式應(yīng)標）、設(shè)備供應(yīng)商、金融機構(gòu)、保險機構(gòu)、運營公司等，項目公司應(yīng)依法與選定單位簽訂相應(yīng)合同。

（6）在合作期內(nèi)，項目公司自行承擔費用、責任和風險，負責該項目相關(guān)設(shè)施的設(shè)計、融資、建設(shè)、運營及維護、設(shè)施設(shè)備更新等。

（7）項目公司通過向使用者收取票務(wù)收入、廣告收入、沿線產(chǎn)權(quán)地收入，以及獲得地方可行性缺口補助等方式取得收入，以補償經(jīng)營成本、還本付息（若有）、回收投資、應(yīng)繳稅金并獲取合理投資回報。

（8）合作期屆滿后，項目公司應(yīng)按照《PPP項目合同》的約定，將項目設(shè)施設(shè)備，附著物等完好、無償?shù)囊平唤o指定的平臺公司或者相關(guān)部門。

2.3.2 采用PPP前期需要做的準備工作

（1）項目前期主要工作：制訂工作計劃、開展盡職調(diào)查、前期工作研究、確定運作思路、細化運作模式。

（2）物有所值評價及財政可承受能力評估階段：依據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）及《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）的規(guī)定，進行項目物有所值定性評價工作。在物有所值評價的同時，依據(jù)關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知（財金〔2015〕21號），第二十五條，“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%”。結(jié)合某一線城市財政收支情況、已落地PPP項目現(xiàn)狀等因素，對項目進行財政可承受能力論證。

（3）實施方案編制階段主要工作：策劃項目結(jié)構(gòu)、確定具體商務(wù)條件、投融資模式編制、合作內(nèi)容和范圍確定、編制項目可實施方案等。設(shè)計PPP模式運作的基本交易架構(gòu)，搭建財務(wù)模型進行財務(wù)分析，編制《實施方案》，明確項目收入說明、績效要求、股權(quán)結(jié)構(gòu)、運作方式、回報機制、采購方式、交易結(jié)構(gòu)、風險分配、合同管理體系、違約責任、退出機制和糾紛解決等全部內(nèi)容。

（4）專家評審：根據(jù)《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）由市財政組織專家進行兩評一案的評審工作，物有所值評價和財政承受能力論證文件獲上級財政批復(fù)。

（5）實施方案批復(fù)：物有所值評價和財政承受能力論證文件在獲得市財政批復(fù)后，由區(qū)域指定平臺公司將項目實施方案報上級審核批復(fù)。項目實施方案經(jīng)有關(guān)部門批復(fù)后，項目進入正式招投標采購階段。

優(yōu)點：項目既可以引入社會資本到城市基礎(chǔ)設(shè)施的提升，又可以利用大型建筑企業(yè)的集團化運作，保證工程質(zhì)量、進度、費用的統(tǒng)籌結(jié)合，滿足城市快速發(fā)展需求，給城市發(fā)展帶來活力。

缺點：增大了遠期財政負擔，企業(yè)融資成本相對區(qū)域融資費用較高，間接提高了項目投入成本。選擇合作企業(yè)尤為重要，好的合作伙伴能夠?qū)椖慨a(chǎn)生積極效益，但如果企業(yè)自身投、建、營的力量較弱的情況下，就將會給區(qū)域帶來不必要的麻煩。

3 結(jié)束語

最終在2019年期間，該城市基礎(chǔ)建設(shè)管理部門和單位完成該城市地鐵XX號線一期工程PPP項目合作協(xié)議的簽署，標志著PPP模式在該城市軌道交通市場有了新的突破。該項目的成功落地，標志著該城市軌道交通邁向新的里程碑，也給PPP在大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮力量，做了很好的正向引導(dǎo)。下一步，團隊將進一步與一些城市平臺共同研究PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用范圍。

參考文獻

[1]鄭宗. TOD模式下城市軌道交通站點周邊用地開發(fā)探討[J]. 中國集體經(jīng)濟， 2021（9）： 9-10.

[2]劉迎春. 軌道交通PPP項目車公里付費模式下政府可行性缺口補助的計算——以天津地鐵11號線一期工程PPP項目為例[J]. 鐵道經(jīng)濟研究， 2020（1）： 15-19.

收稿日期：2022-02-21

作者簡介：洪求勇（1985—），男，本科，路橋工程師，研究方向：企業(yè)市場經(jīng)營開發(fā)。