黨建引領(lǐng)小區(qū)治理的理論邏輯與實(shí)踐
——基于合肥市B區(qū)的個(gè)案考察

郭曉敏

(中共合肥市委黨校 馬克思主義基本理論教研部,合肥 230031)

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確指出,“基層治理是國(guó)家治理的基石,是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程”。[1]那么如何提升基層治理效能?習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“要推動(dòng)黨組織向基層延伸,把基層的工作做好,這樣才能任憑風(fēng)浪起,穩(wěn)坐釣魚臺(tái)”。因?yàn)樵诨鶎又卫碇?理清“千條線”和找準(zhǔn)“動(dòng)力源”,最終都離不開基層黨組織。城市住宅小區(qū)作為居民日常生活的重要場(chǎng)所和城市基層治理的基本單元,成為基層治理的精準(zhǔn)施策單元和基層黨組織延伸的重要范疇。

1 縮降治理單元:黨建引領(lǐng)小區(qū)治理的邏輯起點(diǎn)

1.1 基層治理問題日益小區(qū)化

隨著城市化進(jìn)程的加快,基層治理領(lǐng)域,與小區(qū)物業(yè)管理相關(guān)的矛盾糾紛凸顯,小區(qū)日益成為各種社會(huì)問題的倉(cāng)儲(chǔ)域。以合肥市12345熱線為例,物業(yè)管理與服務(wù)的相關(guān)問題占據(jù)市民投訴總量的三分之一以上,主要包括物業(yè)服務(wù)水平低、小區(qū)內(nèi)停車位緊張、樓道堆物、私搭亂建、電梯維修不及時(shí)等各類問題。小區(qū)作為城市居民的主要生活場(chǎng)域,其服務(wù)管理水平一定程度上關(guān)乎居民生活的舒適度和幸福感,成為關(guān)注的焦點(diǎn)。一是服務(wù)供需之間的不匹配引發(fā)的矛盾。伴隨著社會(huì)主要矛盾的變化,居民對(duì)環(huán)境、民主、公平、文化、安全等方面的需求越來越強(qiáng)烈,在社會(huì)生活領(lǐng)域集中反映為對(duì)居住小區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、公共權(quán)益、物業(yè)服務(wù)質(zhì)量等方面的要求越來越高,此外,房屋作為一種可流通商品,是居民財(cái)產(chǎn)的重要組成部分,建筑質(zhì)量以及相關(guān)的配套服務(wù)質(zhì)量一定程度上影響該商品的價(jià)格,這也是引發(fā)居民關(guān)切小區(qū)物業(yè)等相關(guān)服務(wù)質(zhì)量的重要原因。二是小區(qū)問題呈現(xiàn)復(fù)雜性與交織性,具有“溢出性”特點(diǎn)。以物業(yè)管理領(lǐng)域問題為例,既有物業(yè)管理混亂、不規(guī)范的問題,也有物業(yè)費(fèi)收繳難和物業(yè)費(fèi)價(jià)格的問題;既有小區(qū)共有設(shè)施配套、房屋質(zhì)量等開發(fā)遺留問題,也有小區(qū)停車位不足、車位租金價(jià)格高的問題;既有小區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生類的問題,也有居民之間因噪音、養(yǎng)寵、漏水、占用停車位等引發(fā)的矛盾糾紛類問題。就問題與矛盾涉及主體看,不僅涉及物業(yè)服務(wù)企業(yè),也與業(yè)主、業(yè)委會(huì)、居委會(huì)、執(zhí)法部門、職能部門等有著利益關(guān)切。

1.2 形成關(guān)系緊密治理共同體

在基層治理層面,強(qiáng)調(diào)居民群眾的參與和盡責(zé),這是基層治理最持久的力量來源。當(dāng)前,社區(qū)治理共同體的打造存在兩個(gè)方面的障礙因素亟待破解。一是社區(qū)范圍內(nèi)空間結(jié)構(gòu)的“碎片化”。社區(qū)范圍內(nèi)一般存在許多不同類型的小區(qū),如高檔商品房住宅小區(qū)、一般商品房住宅小區(qū)、老舊小區(qū)、回遷房小區(qū)等不同類型的居住空間,不同小區(qū)之間居民異質(zhì)性較為突出,社區(qū)層面較難形成持續(xù)性的居民互動(dòng),居民間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)較為稀疏,持續(xù)性交往、互動(dòng)規(guī)范、互惠、信任等治理要素難以形成,認(rèn)同感、歸屬感更是無從談起。二是社區(qū)范圍內(nèi)利益關(guān)系的“碎片化”。利益是居民行動(dòng)的核心動(dòng)力,形成緊密的利益共同體,能夠有效提高集體行動(dòng)達(dá)成的可能性。社區(qū)范圍過大,居民共同關(guān)注的公共事務(wù)較少,利益聯(lián)系緊密度不夠,必須縮降治理單元,打造居民共同利益感。[2]例如,上?；鶎又卫韺?shí)踐中,瞄準(zhǔn)住宅小區(qū)中的樓組、院落的微觀領(lǐng)域,聚焦樓棟公共客廳、樓棟環(huán)境衛(wèi)生、電動(dòng)自行車充電站選址等具體微觀事務(wù),引導(dǎo)居民通過協(xié)商共同參與達(dá)成共識(shí)、開展行動(dòng),既解決了具體問題,也在實(shí)踐中促進(jìn)了居民交流互動(dòng)。

1.3 增強(qiáng)小區(qū)治理主體整合力

小區(qū)治理業(yè)已成為城市基層治理關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn),小區(qū)治理主體之間矛盾多發(fā)頻發(fā)。以小區(qū)業(yè)主委員會(huì)為例,作為廣大業(yè)主利益的代表者,卻在實(shí)際運(yùn)行中經(jīng)?！懊撥墶?有的與物業(yè)公司“利益合謀”,沒有起到規(guī)范和制約物業(yè)公司的作用,反而侵害業(yè)主利益;有的走向了與物業(yè)公司的“對(duì)抗”,將小區(qū)公共收益等收入囊中,業(yè)主委員會(huì)侵吞和瓜分公共收益。小區(qū)治理架構(gòu)的“碎片化”,典型表現(xiàn)是小區(qū)治理的“三駕馬車”——居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)公司等因治理邏輯的不一致,在小區(qū)治理中經(jīng)常各行其是、扯皮內(nèi)耗,無法形成合力。[3]究其原因,一是小區(qū)治理主體間權(quán)威缺失。居委會(huì)、業(yè)主、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、社會(huì)組織等治理主體互不隸屬,地位平等,在具體工作中遇到利益訴求不一、想法各異時(shí),小區(qū)內(nèi)缺乏權(quán)威主體有效消弭分歧,達(dá)成一致。二是小區(qū)治理主體間責(zé)任邊界不清。如鄰里間因漏水問題引發(fā)的矛盾糾紛,似乎只涉及雙方業(yè)主,而如果業(yè)主之間協(xié)商無法達(dá)成,加之可能涉及房屋施工質(zhì)量問題,開發(fā)商、物業(yè)公司等主體也牽涉其中,矛盾交織復(fù)雜化,難以有效界定各治理主體的責(zé)任,責(zé)任邊界不清容易導(dǎo)致相互推諉,問題難以解決。[4]小區(qū)治理問題的凸顯和治理架構(gòu)的碎片化都迫切要求基層黨組織發(fā)揮“龍頭”與核心作用,彌合治理主體因利益訴求不一致產(chǎn)生的“治理縫隙”。在基層治理實(shí)踐中,本可以承擔(dān)此項(xiàng)任務(wù)的社區(qū)黨組織,卻因轄區(qū)范圍過大、自身人手有限,加上承擔(dān)的大量行政化事務(wù),導(dǎo)致沉入小區(qū)治理的力量和資源較少。因此,迫切需要基層黨組織進(jìn)一步向下延伸,織密組織網(wǎng)絡(luò)。

2 統(tǒng)領(lǐng)多元主體:黨建引領(lǐng)小區(qū)治理的地方實(shí)踐

如果說城市基層治理的“最后一公里”在社區(qū),那么基層治理的“最后一百米”“最后一米”就在小區(qū)和樓棟。合肥市B區(qū)以“黨建引領(lǐng)”作為基層治理體系構(gòu)建的軸心,聚焦小區(qū)和樓棟等基層治理的微觀單元,通過“紅色領(lǐng)航和美小區(qū)”建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各類群體重新組織化。

2.1 行政力量整合下沉小區(qū):解決小區(qū)“執(zhí)法難題”

基層治理中,條塊分割帶來的“看得見的管不了”“管得了的看不見”問題長(zhǎng)期存在。以老舊小區(qū)改造為例,各類相關(guān)治理事務(wù)中涉及的局委辦等職能部門多達(dá)30多個(gè),缺乏強(qiáng)勁有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力難以做好基層治理工作,其中又以執(zhí)法聯(lián)動(dòng)難最為典型。主要原因在于小區(qū)治理問題涉及復(fù)雜的利益關(guān)系,一個(gè)問題經(jīng)常涉及多個(gè)職能部門,需要進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法,有時(shí)還需要進(jìn)入居民家中,面對(duì)居民的不配合,難以強(qiáng)制執(zhí)行,甚至可能需要多次上門開展執(zhí)法,耗時(shí)耗力。

面對(duì)小區(qū)內(nèi)的部門聯(lián)動(dòng)難題,B區(qū)將綜合執(zhí)法大聯(lián)動(dòng)與網(wǎng)格化治理結(jié)合起來,形成全區(qū)為大網(wǎng)、街鎮(zhèn)(大社區(qū))為中網(wǎng)、居村為小網(wǎng)的三級(jí)網(wǎng)格治理體系。通過將數(shù)字城管、12345熱線、應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)管等各類熱線平臺(tái)集成于“大共治一體化”信息平臺(tái),打通數(shù)據(jù)壁壘,優(yōu)化再造流程,整合執(zhí)法力量隊(duì)伍,化解“九龍治水”的基層治理難題,實(shí)現(xiàn)基層治理由人力密集型向人機(jī)交互型轉(zhuǎn)變,由被動(dòng)處置型向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變。一是賦權(quán)基層黨組織,推動(dòng)條線部門力量下沉。一方面,B區(qū)在行政執(zhí)法事項(xiàng)梳理,明確職能部門和街鎮(zhèn)執(zhí)法管理邊界的基礎(chǔ)上,出臺(tái)制定行政執(zhí)法任務(wù)清單。另一方面,分類賦予街道黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán),如將區(qū)城管局、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局等職能部門派出機(jī)構(gòu)的考核監(jiān)督、指揮調(diào)度及人財(cái)物等權(quán)力下放至街道;對(duì)公安、交警等職能部門派駐人員,賦予街鎮(zhèn)人事考核權(quán)和征得同意權(quán)等。二是下沉執(zhí)法力量,推動(dòng)區(qū)域執(zhí)法力量整合。在原有的街道城市管理部基礎(chǔ)上,整合相關(guān)下沉的執(zhí)法力量,建立“4+X”綜合執(zhí)法隊(duì)伍,包括城管、市場(chǎng)監(jiān)管、派出所和交警等四個(gè)職能部門派出機(jī)構(gòu)力量,以及根據(jù)工作需要可以聯(lián)動(dòng)的其他職能部門力量,由街道統(tǒng)一組織開展區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法。三是構(gòu)建主協(xié)辦模式,推動(dòng)區(qū)域內(nèi)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。以區(qū)“大共治”平臺(tái)為基礎(chǔ),建立區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心、街鎮(zhèn)(大社區(qū))網(wǎng)格化服務(wù)中心、居村大共治工作站三級(jí)運(yùn)行體系,推動(dòng)分級(jí)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。如對(duì)于涉及職能交叉的治理事務(wù),街道級(jí)綜合執(zhí)法無力解決的復(fù)雜事件,可由街道牽頭啟動(dòng)主協(xié)辦模式,由區(qū)街聯(lián)動(dòng)處置,有效地將條線力量統(tǒng)籌起來。[5]

2.2 黨組織力量延伸至小區(qū):消弭小區(qū)“治理縫隙”

從社區(qū)治理到小區(qū)治理,表面上看只是基層治理單元的微縮沉降,本質(zhì)是解決社區(qū)治理層面所存在的“治理縫隙”。一是小區(qū)“黨組織資源縫隙”。社區(qū)黨組織覆蓋面過廣,人員力量和精力受限,無法均勻分布到每一個(gè)小區(qū),難以承擔(dān)起一個(gè)個(gè)具體的小區(qū)治理事務(wù),亟需將基層黨組織向小區(qū)延伸。此外,小區(qū)治理中的“三駕馬車”以及小區(qū)居民之間難以自發(fā)形成治理共識(shí),迫切需要小區(qū)黨組織發(fā)揮軸心作用,凝聚小區(qū)各類主體力量。二是小區(qū)“基層政權(quán)間隙”。在小區(qū)治理層面,普遍呈現(xiàn)物業(yè)管理服務(wù)好、小區(qū)矛盾相對(duì)較少的局面,部分居民甚至只與物業(yè)服務(wù)企業(yè)打交道,長(zhǎng)期不與居委會(huì)發(fā)生聯(lián)系,對(duì)社區(qū)“兩委”的認(rèn)同弱化,社區(qū)動(dòng)員難、居民參與弱,進(jìn)一步加劇基層治理頑疾的固化。三是小區(qū)“自治服務(wù)空隙”。與社區(qū)治理相比,小區(qū)治理關(guān)注問題更聚焦、利益群體更緊密,在小區(qū)自治組織建設(shè)、自治服務(wù)、協(xié)商民主等方面能夠更有效凝聚居民,動(dòng)員小區(qū)居民參與,在微觀單元“小微事務(wù)”的解決上更有效。

B區(qū)“紅色領(lǐng)航和美小區(qū)建設(shè)”,將社區(qū)黨建延伸至小區(qū)黨建,構(gòu)建小區(qū)黨組織為核心的多元主體協(xié)同治理機(jī)制,消弭治理主體間“隔閡”和“服務(wù)縫隙”。一是找黨員。將“黨群家訪”活動(dòng)作為推進(jìn)“紅色領(lǐng)航和美小區(qū)”建設(shè)的基礎(chǔ)性工程,街道社區(qū)所有人員對(duì)口下沉到小區(qū),組建紅色家訪小組,通過召開樓組黨員集中見面會(huì)、黨員戶家訪等形式,向居住地黨員宣傳“紅色領(lǐng)航和美小區(qū)”建設(shè)工作的目的與實(shí)施步驟等,將黨員、居民骨干等動(dòng)員起來,并參與到走訪群眾和樓棟議事中來。二是建組織。在黨群家訪階段黨員動(dòng)員的基礎(chǔ)上,弘揚(yáng)“支部建在連上”的光榮傳統(tǒng),在社區(qū)建黨委的基礎(chǔ)上,推進(jìn)黨的組織和工作向小區(qū)和樓棟延伸,構(gòu)建“小區(qū)黨支部—樓棟黨小組—黨員家庭中心戶”的組織體系,讓小區(qū)中的黨員從“隱身者”變?yōu)椤邦I(lǐng)跑者”,形成縱向到底、橫向到邊的基層社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)。三是夯陣地。B區(qū)在街道、社區(qū)兩級(jí)黨群服務(wù)中心的建設(shè)基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)各街道整合利用配套用房、架空層、廊道廣場(chǎng)等公共資源,加強(qiáng)小區(qū)黨群服務(wù)站建設(shè),為小區(qū)黨組織和居民活動(dòng)及相關(guān)服務(wù)的開展提供陣地支撐。此外,各街道還結(jié)合“紅色領(lǐng)航和美小區(qū)”建設(shè)工作,在樓棟層面打造公共大廳,形成樓棟“公共客廳”,為樓棟議事、居民交流、活動(dòng)開展等搭建平臺(tái)。

2.3 社會(huì)力量協(xié)同進(jìn)駐小區(qū):化解小區(qū)“公地悲劇”

經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“公地悲劇”一般是指由于產(chǎn)權(quán)缺失或者過于弱化導(dǎo)致的公共資源被過度使用的情況,其展示出的是“個(gè)體按照個(gè)人利益最大化的方式處置公共資源”所帶來的糟糕景象。小區(qū)治理中的“公地悲劇”突出表現(xiàn)為兩大方面,一是聚焦于業(yè)主與物業(yè)服務(wù)公司之間就公共收益分配、公共空間歸屬、公共設(shè)施使用與維護(hù)等產(chǎn)權(quán)問題上的爭(zhēng)奪與博弈;二是聚焦于業(yè)主之間就違章搭建、噪音擾民、公共通道占用、養(yǎng)寵不文明、車輛亂停放等不當(dāng)行為引發(fā)的公共資源博弈。[6]這些博弈已經(jīng)不再局限于利益相關(guān)方的單一訴求,具有較強(qiáng)的對(duì)抗性特點(diǎn),呈現(xiàn)出公共問題屬性。經(jīng)濟(jì)學(xué)界一般認(rèn)為,解決“公地悲劇”主要有兩條路徑,即強(qiáng)有力的集權(quán)治理和完全私有化的市場(chǎng)治理。實(shí)踐已經(jīng)證明,單一的政府行為或者完全的市場(chǎng)化都無力解決小區(qū)內(nèi)的公共治理問題,多元主體在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的合作治理成為化解小區(qū)“公地悲劇”的必由之路。

B區(qū)通過黨建引領(lǐng),將小區(qū)內(nèi)外分散的治理力量和治理資源整合起來,在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,形成“一核多元”的治理結(jié)構(gòu),破解小區(qū)治理困局。一是區(qū)域化黨建聯(lián)結(jié)屬地黨建資源。通過社區(qū)“大黨委”體制吸納駐地單位黨組織負(fù)責(zé)人兼任社區(qū)大黨委成員,將單位黨建資源整合利用于社區(qū)治理;通過構(gòu)建黨建聯(lián)席會(huì)、黨建共同體、黨建聯(lián)盟等形式,整合駐地單位和“兩新”組織的黨建資源。駐區(qū)單位和“兩新”組織等黨建共同體成員單位根據(jù)社區(qū)整理的居民需求清單認(rèn)領(lǐng)治理項(xiàng)目,通過類似于“項(xiàng)目雙向認(rèn)領(lǐng)”的機(jī)制完成供需資源匹配;通過“在職黨員社區(qū)報(bào)到”制度,推動(dòng)黨員在小區(qū)認(rèn)領(lǐng)服務(wù)項(xiàng)目、參與志愿服務(wù)活動(dòng)等形式參與基層治理。二是在黨組織引領(lǐng)下把居民組織起來。面對(duì)小區(qū)治理領(lǐng)域的公共資源博弈困境,通過把黨員變成社會(huì)組織負(fù)責(zé)人,把小區(qū)內(nèi)分散的居民組織起來,解決小區(qū)內(nèi)“非理性不當(dāng)行為”,促進(jìn)公共行動(dòng)的達(dá)成。如B區(qū)某街道黨群服務(wù)中心的舞蹈室、書法室等公共活動(dòng)用房的管理,以往由社區(qū)工作人員承擔(dān),采取團(tuán)隊(duì)預(yù)約使用,面臨居民關(guān)于分配使用不公的質(zhì)疑,若完全放開使用,又面臨失序和混亂的場(chǎng)景。通過探索,孵化培育出一支由黨員牽頭成立的社區(qū)社會(huì)組織來承接該項(xiàng)工作,不僅成功實(shí)現(xiàn)了公共活動(dòng)用房的有序使用和獨(dú)立維護(hù),該社會(huì)組織還成為了各類文體團(tuán)隊(duì)“娘家人”,能夠組織文體團(tuán)隊(duì)的有序參與。

2.4 自治組織力量服務(wù)小區(qū):破解小區(qū)“自治失靈”

當(dāng)前,基層治理范疇內(nèi)主要存在兩大基層自治主體,即居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì),分別定位于村居層面和小區(qū)層面。就居委會(huì)而言,受到自上而下的行政力量推動(dòng),長(zhǎng)期深陷于行政化傾向之中,再加上自治和服務(wù)的轄區(qū)范圍較大,實(shí)際承擔(dān)的居民自治功能有限,激發(fā)和撬動(dòng)基層自治能力“式微”。業(yè)主委員會(huì)是小區(qū)業(yè)主自治的組織形式,由于商品房小區(qū)內(nèi)多呈現(xiàn)“陌生人”狀態(tài),業(yè)主大會(huì)召開難,加之《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法規(guī)修訂滯后,以及業(yè)主委員會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善等,導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)出現(xiàn)成立難、運(yùn)行不暢、換屆難等一系列問題,產(chǎn)生利益合謀型、激烈對(duì)抗型、謀取私利型等形形色色的非常態(tài)化業(yè)主委員會(huì),面臨著自治異化的風(fēng)險(xiǎn)?；鶎又卫碜钪匾牧α縼碓词蔷用袢罕?調(diào)動(dòng)起居民參與的主動(dòng)性積極性,基層治理才能獲得不竭的動(dòng)力源泉?；诖?在健全和完善居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)推動(dòng)基層自治的基礎(chǔ)上,還要進(jìn)一步推動(dòng)居民自治向縱深發(fā)展,“微自治”成為一種必然選擇。[7]

B區(qū)推進(jìn)“紅色領(lǐng)航和美小區(qū)”建設(shè)過程中,始終將增強(qiáng)基層自治能力擺在重要位置。一是推進(jìn)小區(qū)黨組織與物業(yè)、業(yè)委會(huì)等主體的深度融合。推動(dòng)符合條件的物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)單獨(dú)組建黨組織,對(duì)于無力單獨(dú)組建的,通過組織聯(lián)建的方式納入小區(qū)黨組織體系。推動(dòng)符合條件的小區(qū)黨支部書記通過法定程序擔(dān)任業(yè)主委員會(huì)主任,小區(qū)黨支部黨員成為業(yè)主委員會(huì)委員。對(duì)尚未成立業(yè)委會(huì)的小區(qū),由街道牽頭成立小區(qū)物業(yè)管理委員會(huì),由小區(qū)黨支部、社區(qū)“兩委”、居民代表、網(wǎng)格警員等多方共同參與,在業(yè)主委員會(huì)缺位期間,切實(shí)承擔(dān)起監(jiān)督物業(yè)管理、啟用維修基金等職責(zé)。二是為微主體開展“微自治”賦權(quán)增能。開辦社區(qū)治理學(xué)院,重點(diǎn)對(duì)社區(qū)“兩委”成員、社區(qū)工作者、小區(qū)黨組織成員、居民骨干、物業(yè)企業(yè)和業(yè)委會(huì)成員、小區(qū)志愿服務(wù)組織成員等,分類開展志愿服務(wù)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、樓棟自治、社區(qū)協(xié)商、社區(qū)營(yíng)造、資源挖掘等方面增能培訓(xùn)。開展微公益創(chuàng)投,為“微自治”鏈接資源。對(duì)“微自治”類服務(wù)項(xiàng)目,區(qū)、街(鎮(zhèn))兩級(jí)通過黨建共同體、黨建聯(lián)盟等區(qū)域化黨建平臺(tái)為服務(wù)項(xiàng)目整合資源,促成“微自治”服務(wù)項(xiàng)目在小區(qū)內(nèi)落地。三是搭建黨建引領(lǐng)下的“微議事”平臺(tái)。在“共治包河”區(qū)級(jí)平臺(tái)的基礎(chǔ)上,B區(qū)鼓勵(lì)各街鎮(zhèn)自主開發(fā)小程序接入,設(shè)置小區(qū)“報(bào)事”“議事”模塊,拓寬居民訴求反映渠道。由小區(qū)黨支部和樓棟黨小組探索構(gòu)建各類協(xié)商議事會(huì),如樓棟議事會(huì)、睦鄰居、鄉(xiāng)賢議事廳等,充分吸納物業(yè)、業(yè)委會(huì)、居民代表、樓棟長(zhǎng)等廣泛參與。對(duì)小區(qū)層面問題,由小區(qū)黨支部召集開展協(xié)商議事會(huì),樓棟內(nèi)部問題,由樓棟黨小組召集開展協(xié)商議事會(huì),努力將問題和矛盾解決在“微單元”之中。對(duì)于協(xié)商有結(jié)果卻無力解決的問題,通過社區(qū)、街道層面的黨建聯(lián)席會(huì)等議事協(xié)商機(jī)制解決,做到事事有反饋。

3 嵌入整合資源:黨建引領(lǐng)小區(qū)治理的深化路徑

B區(qū)“紅色領(lǐng)航和美小區(qū)”建設(shè)的實(shí)踐表明,小區(qū)治理成效的提高不僅需要把條線資源整合至小區(qū),也要善于把各類社會(huì)力量協(xié)同進(jìn)小區(qū),更要撬動(dòng)小區(qū)內(nèi)的各類主體和居民力量形成治理合力。黨建引領(lǐng)小區(qū)治理的實(shí)質(zhì)就在于將基層黨建嵌入小區(qū)治理結(jié)構(gòu)之中,通過黨組織整體嵌入、黨員個(gè)體嵌入、平臺(tái)機(jī)制嵌入等多重形式實(shí)現(xiàn)資源聚合,實(shí)現(xiàn)小區(qū)多元治理主體的協(xié)同,構(gòu)建起共建共治共享的小區(qū)治理格局。

3.1 黨組織整體嵌入小區(qū)治理邏輯體系

一是嵌入“三駕馬車”架構(gòu),發(fā)揮“穩(wěn)定器”作用。居委會(huì)、物業(yè)和業(yè)委會(huì)“三駕馬車”構(gòu)成了小區(qū)治理中重要的組織架構(gòu),卻缺乏穩(wěn)固的組織架構(gòu)核心。小區(qū)黨支部的嵌入解決了組織架構(gòu)核心缺失的問題,類似于給“三駕馬車”安上“籠頭”,有力地保障“三駕馬車”行動(dòng)方向一致,減少掣肘和內(nèi)耗。從運(yùn)行邏輯的視角看,“三駕馬車”分別按照市場(chǎng)的、政府的、社會(huì)的三種不同的邏輯規(guī)則運(yùn)行,“三駕馬車”在小區(qū)治理中集體行動(dòng)很難自動(dòng)形成,小區(qū)黨組織的嵌入后,可以作為治理核心,運(yùn)用自身政治優(yōu)勢(shì),推動(dòng)“三駕馬車”在保持自身獨(dú)立地位的基礎(chǔ)上,通過相互嵌入兼顧各方的利益訴求和資源稟賦,尋求利益博弈的均衡點(diǎn),通過協(xié)商形成各方均可接受的共識(shí),進(jìn)而促成公共治理目標(biāo)的達(dá)成。

二是嵌入各類治理主體中,發(fā)揮“鏈接器”作用。小區(qū)黨支部的建立為多元治理主體提供了“核心”,如何充分發(fā)揮好核心作用,還需要延伸黨的工作手臂,嵌入各類治理主體之中。B區(qū)黨建引領(lǐng)小區(qū)治理,在黨支部建在小區(qū)的基礎(chǔ)上,還持續(xù)推進(jìn)符合條件的物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織等治理主體建立黨組織,基層黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力大大增強(qiáng)。如濱湖世紀(jì)社區(qū)聯(lián)合轄區(qū)內(nèi)多家社區(qū)社會(huì)組織組建社區(qū)公益坊聯(lián)合黨支部等,促使市場(chǎng)和社會(huì)力量成為黨組織加強(qiáng)社會(huì)整合和推動(dòng)基層治理的重要資源。

三是嵌入樓棟“微治理”中,發(fā)揮“催化器”作用。小區(qū)黨員尤其是大量的在職黨員如何積極參與到基層治理當(dāng)中,雖有在職黨員報(bào)到制度和社區(qū)志愿服務(wù)參與平臺(tái),但總體看參與的渠道和平臺(tái)還有待進(jìn)一步拓展,亮出黨員身份的主動(dòng)性還不夠。樓棟既是基層治理“最后一百米”的落腳點(diǎn),也是黨員亮身份和持續(xù)參與的便利平臺(tái),能夠有效動(dòng)員樓棟居民的社區(qū)參與。建立樓棟黨小組,把黨員有效組織起來,標(biāo)識(shí)黨員中心戶和示范戶,激活在職黨員“一池春水”。通過黨員聯(lián)系居民戶,構(gòu)建起“小區(qū)黨支部—樓棟黨小組—黨員—居民”的對(duì)接機(jī)制,把松散、動(dòng)態(tài)的樓棟居民凝聚起來,實(shí)現(xiàn)組織體系覆蓋到底、治理力量下沉到底,既體現(xiàn)了黨組織的內(nèi)部整合力,也充分展現(xiàn)了社會(huì)動(dòng)員能力。

3.2 黨員個(gè)體嵌入小區(qū)治理邏輯體系

一是嵌入小區(qū)治理骨干隊(duì)伍培育中,發(fā)揮“頭雁引領(lǐng)”作用。對(duì)基層治理而言,黨員先鋒模范作用的示范引領(lǐng)功能更為凸顯。黨建引領(lǐng)小區(qū)治理將基層黨組織的“政治優(yōu)勢(shì)”和“組織優(yōu)勢(shì)”結(jié)合起來,通過黨員示范、政治宣傳等舉措,吸引和帶動(dòng)更多的居民參與到小區(qū)治理中,增強(qiáng)小區(qū)治理共同體的社會(huì)基礎(chǔ)。如B區(qū)“紅色領(lǐng)航和美小區(qū)”建設(shè)中,突出抓好黨小組長(zhǎng)、樓棟長(zhǎng)、治安員、衛(wèi)生員、調(diào)解員、監(jiān)督員等組成的“兩長(zhǎng)多員”隊(duì)伍建設(shè);注重發(fā)揮機(jī)關(guān)黨員、在職黨員的作用,黨員中心戶懸掛標(biāo)識(shí),定期評(píng)定“黨員示范戶”;實(shí)行小區(qū)居民積分管理,引導(dǎo)和鼓勵(lì)醫(yī)護(hù)人員、律師、教師等黨員居民到樓棟黨小組報(bào)到并發(fā)揮作用等。

二是嵌入小區(qū)業(yè)主委員會(huì)運(yùn)行中,提升“業(yè)主自治”能力。業(yè)主自治能力強(qiáng)的重要表面是集體行動(dòng)的達(dá)成,而集體行動(dòng)的達(dá)成離不開積極的倡導(dǎo)者,尤其以業(yè)主委員會(huì)為代表的“關(guān)鍵群體”最為突出。發(fā)揮好業(yè)主委員會(huì)的作用,不僅需要賦權(quán)賦能,也要加強(qiáng)引導(dǎo)和約束,確保業(yè)主自治能夠沿著正確的方向前進(jìn),維護(hù)好廣大業(yè)主利益。為加強(qiáng)基層黨組織對(duì)業(yè)主委員會(huì)的引領(lǐng),B區(qū)“紅色領(lǐng)航和美小區(qū)”建設(shè)中,對(duì)擴(kuò)大黨員在業(yè)委會(huì)中成員比例作出了具體要求,即業(yè)委會(huì)成員中的黨員比例應(yīng)達(dá)到50%以上。基層黨組織既可以通過對(duì)黨員的政治紀(jì)律和意識(shí)形態(tài)要求加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)成員的約束,也可以通過在業(yè)委會(huì)中成立黨組織加強(qiáng)約束,確保其不走偏、常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.3 平臺(tái)機(jī)制嵌入小區(qū)治理邏輯體系

一是嵌入服務(wù)體系中,提升社區(qū)動(dòng)員能力。社區(qū)動(dòng)員能力既是衡量基層黨組織政治能力強(qiáng)弱的重要指標(biāo),也事關(guān)基層治理能否獲得持久的力量源泉。黨組織嵌入小區(qū)后,還需要搭建多層次的服務(wù)平臺(tái),通過高效的內(nèi)部動(dòng)員,調(diào)動(dòng)黨員積極性,回應(yīng)居民需求,以服務(wù)贏得群眾信任和支持,密切黨群關(guān)系。[8]如小區(qū)內(nèi)的居民黨員牽頭成了養(yǎng)老服務(wù)類、公共安全類、文體類等社區(qū)社會(huì)組織,開展活動(dòng)、服務(wù)居民,帶動(dòng)更多居民的社區(qū)參與,有效增強(qiáng)了居民間的互動(dòng),厚植社區(qū)社會(huì)資本。B區(qū)濱湖世紀(jì)社區(qū)的“劉阿姨志愿服務(wù)隊(duì)”“盯得緊”文明安全巡查隊(duì)、“陽光志愿行”服務(wù)隊(duì)等一大批公益服務(wù)類自組織均由小區(qū)居民黨員擔(dān)當(dāng)發(fā)起人,吸納居民參與承擔(dān)服務(wù)獨(dú)居老人、小區(qū)義務(wù)巡查等公益活動(dòng)的同時(shí),也減輕了基層政府負(fù)擔(dān),融洽了居民關(guān)系。

二是嵌入聯(lián)席會(huì)議機(jī)制,增強(qiáng)資源整合能力。傳統(tǒng)單位制解體后,基層治理的單元從組織化的“單位”走向流動(dòng)性為主要特征的“空間”,把條線的職能部門資源和屬地的單位力量重新整合到基層社會(huì)中,形成“一核多元”的協(xié)同治理格局,成為基層黨組織的一項(xiàng)重要工作?；鶎狱h組織整合資源的過程,實(shí)質(zhì)是打破“大院”“圍墻”等壁壘,突破單位的組織邊界,在基層治理中建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)單位資源對(duì)空間治理的有效補(bǔ)充。這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制以黨建聯(lián)席會(huì)議機(jī)制最為典型,通過黨組織賦權(quán)和黨建工作責(zé)任制等,將屬地沒有隸屬關(guān)系的駐地單位召集起來,以成員單位等形式協(xié)商解決基層治理中存在的問題,構(gòu)建起區(qū)—街道—社區(qū)三級(jí)黨建聯(lián)席會(huì),將各級(jí)資源有效整合下沉,形成對(duì)小區(qū)治理資源的有效補(bǔ)充。[9]

三是嵌入議事協(xié)商機(jī)制,發(fā)揮矛盾化解功能。由于基層治理事務(wù)的復(fù)雜性和地區(qū)差異性的客觀存在,導(dǎo)致統(tǒng)一模式的制度供給難以適應(yīng)基層治理的需要,而基層社會(huì)內(nèi)生的非正式性的社會(huì)規(guī)范,則適應(yīng)本地習(xí)俗和地域文化,得到了社會(huì)共同體內(nèi)部成員認(rèn)同,成為彌補(bǔ)國(guó)家治理與基層治理之間“制度縫隙”的有效粘合劑。[10]基層協(xié)商議事機(jī)制作為本地化的非正式性社會(huì)規(guī)范,在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,運(yùn)用本地資源和社會(huì)共同體成員認(rèn)同的規(guī)范,搭建起各方有效參與的平臺(tái),致力于化解矛盾、解決問題。