探析新《安全生產(chǎn)法》中的民航安全理念

□ 民航山東監(jiān)管局 沈 瑨/文

新《安全生產(chǎn)法》是我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域的一部基礎(chǔ)性和綜合性法律，對于健全完善我國安全生產(chǎn)法律法規(guī)制度體系，推動安全生產(chǎn)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。本文以分析去年《安全生產(chǎn)法》修正背景作為切入點，闡述新《安全生產(chǎn)法》修正的主要內(nèi)容和基本考量，并結(jié)合民航安全管理實踐，進(jìn)一步探析新《安全生產(chǎn)法》中所蘊(yùn)含的民航安全理念。

去年《安全生產(chǎn)法》的修正背景

去年修正的《安全生產(chǎn)法》由第十三屆全國人大常委會第二十九次會議于2021年6月10日審議通過，自2021年9月1日起施行?！栋踩a(chǎn)法》自2002年制定以來歷經(jīng)三次修正，本次修正是立足新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局，全面落實習(xí)近平總書記對安全生產(chǎn)工作作出的重要指示批示精神和中央《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》作出的重大部署，充分吸收和借鑒近年來的安全生產(chǎn)經(jīng)驗教訓(xùn)，積極應(yīng)對新出現(xiàn)的風(fēng)險和隱患，落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，對于全面提升我國安全生產(chǎn)管理水平和建設(shè)“平安中國”具有里程碑意義。

此次《安全生產(chǎn)法》修正有著深刻的時代背景，我國自改革開放以來經(jīng)過四十余年的經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，正在進(jìn)行著史無前例的城鎮(zhèn)化建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，1978年我國城鎮(zhèn)化率僅為17.9%，到2019年我國城鎮(zhèn)化率急劇上升到60.6%，預(yù)計到2025年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，直接導(dǎo)致的結(jié)果是人口高度集中、建設(shè)高度集中、財富高度集中、生產(chǎn)高度集中，進(jìn)而形成了高風(fēng)險的城市和低設(shè)防的農(nóng)村，在這種大背景下，黑天鵝事件時有發(fā)生。2002年我國因生產(chǎn)安全事故導(dǎo)致的死亡人數(shù)為14萬人，到2020年這一數(shù)據(jù)降至2.71萬人。雖然從數(shù)量角度看，生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)下降了大約80.6%，但是一些重特大事故依然沒有得到有效遏制，安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，國家應(yīng)急管理部經(jīng)過綜合分析后得出的結(jié)論是我國安全生產(chǎn)工作仍然處于爬坡期、過坎期。我國現(xiàn)在已經(jīng)全面建成小康社會，社會的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，人民群眾對安全生產(chǎn)的要求越來越高，統(tǒng)籌發(fā)展和安全已經(jīng)上升為“十四五”時期重要的國家發(fā)展戰(zhàn)略，堅持安全生產(chǎn)也是實現(xiàn)國家高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

民航業(yè)是重要的國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，也是對安全有著特殊需求的行業(yè)。中國民航運輸航空保持著超過十年的安全運行記錄，這一方面得益于中國民航建立了較為健全的安全法律法規(guī)制度體系，另一方面也得益于各民航單位嚴(yán)格的責(zé)任落實、對安全風(fēng)險的嚴(yán)格管控和對安全隱患的深入排查治理。安全管理水平可以分為三個層次：大智未雨綢繆、小智亡羊補(bǔ)牢、愚者坐以待斃。民航業(yè)的安全管理水平位于第一層次，關(guān)口前移、預(yù)防為主、綜合治理和從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險一直是民航安全理念的核心。

本次《安全生產(chǎn)法》修正的主要內(nèi)容包括新增了確立“三個必須”原則、構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制、編制政府權(quán)力清單、建立全員安全生產(chǎn)責(zé)任制等相關(guān)內(nèi)容。這些新增內(nèi)容與民航安全管理“四個關(guān)系”、民航法定自查制度、民航行業(yè)監(jiān)管事項庫、民航“三基”建設(shè)等相關(guān)內(nèi)容和理念是高度契合的。可以說，民航業(yè)為本次《安全生產(chǎn)法》的修正提供了先進(jìn)的安全理念和寶貴的實踐經(jīng)驗，同時，新《安全生產(chǎn)法》的施行也有力普及和推廣了相關(guān)民航安全理念。

“三個必須”原則與民航安全管理的“四個關(guān)系”

本次修正的《安全生產(chǎn)法》第三條增加了“三個必須”原則，即管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全。“三個必須”原則體現(xiàn)的是黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)，進(jìn)一步明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，厘清了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的相關(guān)責(zé)任。安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理不僅是各級應(yīng)急管理部門的責(zé)任，也是各個行業(yè)主管部門的相應(yīng)責(zé)任，各部門應(yīng)當(dāng)相互配合、齊抓共管，形成監(jiān)管合力。生產(chǎn)經(jīng)營單位的決策者和管理者都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任，其中主要負(fù)責(zé)人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，其他負(fù)責(zé)人也應(yīng)當(dāng)根據(jù)分管業(yè)務(wù)特點在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)一定的安全生產(chǎn)責(zé)任。

“三個必須”原則在早些年也有提及，但更多只是一種口號和政策導(dǎo)向，不具有強(qiáng)制力。現(xiàn)在“三個必須”原則正式寫入法律，相關(guān)單位和個人如果不執(zhí)行“三個必須”原則的相關(guān)要求，則是明確的違法行為，將被追究相關(guān)法律責(zé)任?！叭齻€必須”作為一項基本原則貫穿于整部新《安全生產(chǎn)法》，形成了本次法律修正的一條主線，在風(fēng)險管控、隱患排查治理、應(yīng)急救援、事故調(diào)查、責(zé)任追究等各個環(huán)節(jié)都有所涉及。

民航安全管理的“四個關(guān)系”是民航局對民航運行單位提出的一項基本要求，具體指要正確把握“安全與發(fā)展、安全與效益、安全與正常、安全與服務(wù)”之間的關(guān)系，主要體現(xiàn)的是民航監(jiān)管部門和民航企事業(yè)單位在各項工作中都必須把安全放在首位，提高政治站位，將民航安全作為重要的政治任務(wù)來落實。正確把握“四個關(guān)系”是推進(jìn)民航安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總開關(guān)，也是抓好民航安全治理的“綱”之所在。在安全、發(fā)展、效益、正常、服務(wù)這五個要素中，安全無疑要始終處于第一位，始終起到統(tǒng)領(lǐng)作用。有一個非常形象的比喻，民航安全代表“1”，民航發(fā)展、民航效益、民航正常、民航服務(wù)代表“0”，只有“1”在前面牢牢豎立不倒，后面的“0”才能體現(xiàn)出其價值，否則民航安全一倒，其他再多的成就都沒有意義。民航一直堅守飛行安全底線、廉政安全底線和真情服務(wù)底線，聚焦安全生產(chǎn)決策者、管理者以及重點崗位等關(guān)鍵人員的資質(zhì)能力建設(shè)，并持續(xù)開展從業(yè)人員作風(fēng)建設(shè)，形成了局方監(jiān)管、領(lǐng)導(dǎo)帶頭、職工參與、齊抓共管的民航安全生產(chǎn)工作格局，嚴(yán)格落實了企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任和政府部門監(jiān)管責(zé)任。

新《安全生產(chǎn)法》“三個必須”原則和民航安全管理的“四個關(guān)系”都強(qiáng)調(diào)安全是一項系統(tǒng)工程，安全管理不是某個部門或者某個崗位的職責(zé)，而是需要各部門各崗位共同負(fù)責(zé)、齊抓共管，形成生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的安全生產(chǎn)工作格局。至關(guān)重要的是，安全要始終置于各項工作之首，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，發(fā)展絕不能以犧牲人的生命為代價，這也是人民至上、生命至上、以人民為中心的發(fā)展思想在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。民航安全管理的“四個關(guān)系”突出了安全管理的底線思維，將安全作為行業(yè)發(fā)展的底線和紅線，同時也強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)必須實現(xiàn)全面管理，需要各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各司其職、齊抓共管。由此可見，民航安全管理“四個關(guān)系”的核心理念與“三個必須”原則在本質(zhì)內(nèi)涵上是高度契合的。

雙重預(yù)防機(jī)制與民航法定自查制度

新《安全生產(chǎn)法》第四條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，健全風(fēng)險防范化解機(jī)制。將雙重預(yù)防機(jī)制寫入法律體現(xiàn)了我國安全生產(chǎn)管理模式的轉(zhuǎn)變，即從原來的被動式管理向現(xiàn)在的主動式管理轉(zhuǎn)變。原來的被動式管理模式注重事后的應(yīng)急處置，重點在事故發(fā)生后如何更加高效地開展應(yīng)急救援，力求最大限度地減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，即亡羊補(bǔ)牢?，F(xiàn)在的主動式管理模式注重關(guān)口前移、預(yù)防為主，著力加強(qiáng)風(fēng)險管控和隱患排查治理，力求從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險，將事故消除在萌芽階段，即未雨綢繆。修正后的《安全生產(chǎn)法》共7章119條，涵蓋了安全管理的各個環(huán)節(jié)，包括事前預(yù)防、事中處置、事后調(diào)查問責(zé)等。其中涉及風(fēng)險管控和隱患排查治理的篇幅最多，是新《安全生產(chǎn)法》的重中之重。安全生產(chǎn)有條“海恩法則”，就是一次死亡或重大安全生產(chǎn)事故背后，有29次小事故、300次未遂事故、1000個安全隱患。新《安全生產(chǎn)法》中增加雙重預(yù)防機(jī)制就是在事故發(fā)生前強(qiáng)化安全風(fēng)險管控和隱患排查治理，用相對最小的成本，解決最大的關(guān)鍵問題，達(dá)到最佳的綜合效果。這也是在新發(fā)展階段堅決遏制重特大事故的必然要求。

民航法定自查是2017年民航行業(yè)監(jiān)管模式改革的重要成果之一，力求通過制度創(chuàng)新來解決保姆式監(jiān)管和高耗能監(jiān)管問題，推動局方安全監(jiān)管從盯人盯事件向盯組織盯系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，推動民航企業(yè)安全管理從他律向自律轉(zhuǎn)變。民航法定自查最核心的理念是要求企業(yè)對標(biāo)局方行業(yè)監(jiān)管事項庫開展安全自查，全面排查自身存在的安全隱患和違章行為。企業(yè)通過對標(biāo)局方檢查事項和檢查標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合自身實際建立相應(yīng)的安全管理制度、自查事項清單和自查計劃。民航法定自查包括一套容錯機(jī)制，即鼓勵企業(yè)開展法定自查，如果在自查中發(fā)現(xiàn)安全隱患和違章行為，局方在符合相關(guān)條件的情況下可以從輕處理或者免于處理?，F(xiàn)階段，民航法定自查和局方行政檢查是并行不悖的兩條線，相互獨立運行，但是隨著企業(yè)安全管理水平的提升，法定自查和行政檢查必將發(fā)生更多的交叉和相融，這是從盯人盯事件的保姆式監(jiān)管向盯組織盯系統(tǒng)的系統(tǒng)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。

雙重預(yù)防機(jī)制與民航法定自查制度的設(shè)立目的都是為了提升企業(yè)自身的安全管理水平，推動安全關(guān)口前移，加強(qiáng)風(fēng)險管控，從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險。Reason事故分析模型將安全管理分為若干個不同的防御層，包括制度體系、組織管理、安全培訓(xùn)、設(shè)施設(shè)備等方面，但是每個防御層都有一定的漏洞，當(dāng)安全風(fēng)險將這些防御層的漏洞都擊穿后，就會導(dǎo)致事故發(fā)生?？v觀近年來發(fā)生的重特大生產(chǎn)安全事故，都是由一系列因素疊加導(dǎo)致的后果，如果能夠在事故發(fā)生之前就進(jìn)行全面的安全風(fēng)險管控和隱患排查治理，及時采取措施消除事故隱患，就能夠避免事故的發(fā)生。民航法定自查制度在實踐應(yīng)用中取得了良好效果，尤其在隱患排查治理方面成效顯著，能夠幫助企業(yè)更加高效地查找自身問題，嚴(yán)格落實各項法規(guī)規(guī)章要求，實現(xiàn)合規(guī)運行。民航法定自查制度的實施經(jīng)驗為雙重預(yù)防機(jī)制的建立和實施提供了參考和借鑒。

政府權(quán)力清單與民航行業(yè)監(jiān)管事項庫

新《安全生產(chǎn)法》內(nèi)容豐富，涉及面廣，其核心是圍繞兩個責(zé)任，即企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任和政府部門監(jiān)管責(zé)任，立法的鮮明特色是嚴(yán)管重罰，一方面大幅度提高企業(yè)的違法成本，另一方面賦予政府部門更多的監(jiān)管權(quán)力。政府部門監(jiān)管在安全生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中可能會對安全放松警惕、麻痹大意，甚至存在違規(guī)違法行為，此時就需要相關(guān)政府部門充分履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，通過行政檢查、行政處罰、行政約見等形式及時糾正不當(dāng)行為，保證企業(yè)安全生產(chǎn)合規(guī)運行。

近年來，在政府監(jiān)管方面存在著一些突出問題，如監(jiān)管職責(zé)交叉重復(fù)問題，即對同一個監(jiān)管事項有多個政府部門負(fù)責(zé)，多個部門都能管，但是都沒管好，甚至存在著不作為亂作為和推諉扯皮等現(xiàn)象，極大地?fù)p害了政府監(jiān)管權(quán)威和監(jiān)管效能。為了解決這一問題，進(jìn)一步厘清政府部門的職責(zé)和權(quán)限，新《安全生產(chǎn)法》第十七條規(guī)定，縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法編制安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，公開并接受社會監(jiān)督。安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單的建立是對“三個必須”原則的具體落實，最大限度地避免了安全監(jiān)管盲區(qū)，保證了安全監(jiān)管全覆蓋。監(jiān)管權(quán)力與監(jiān)管責(zé)任是相匹配的，明確的權(quán)力清單也促使相關(guān)政府部門更加充分地履職盡責(zé)，提升安全監(jiān)管效能。

民航行業(yè)監(jiān)管事項庫也是2017年民航行業(yè)監(jiān)管模式改革的重要成果，是整個改革的基礎(chǔ)和核心。多年來，民航局一直致力于法治政府建設(shè)，不斷健全完善的民航法規(guī)規(guī)章體系為民航安全運行提供了有力保障，但是也存在一些問題，如個別規(guī)章之間交叉重復(fù)、與實際工作脫節(jié)等，亟待進(jìn)一步完善。行業(yè)監(jiān)管事項庫對民航法規(guī)規(guī)章進(jìn)行了全面梳理，形成了兩千余項監(jiān)管事項，每一項都包含了檢查依據(jù)、檢查標(biāo)準(zhǔn)、檢查方式等要素，為依法開展監(jiān)管執(zhí)法工作提供了明確的法律依據(jù)和職責(zé)權(quán)限。

政府權(quán)力清單與民航行業(yè)監(jiān)管事項庫在本質(zhì)上是一致的，對于規(guī)范執(zhí)法、依法行政和建設(shè)法治政府具有積極意義。本次修正的《安全生產(chǎn)法》將政府權(quán)力清單寫入法律，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，有利于形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、協(xié)同合作、邊界明晰、運轉(zhuǎn)高效、齊抓共管的安全生產(chǎn)管理體系。現(xiàn)代安全管理的主要特點是預(yù)防為主、關(guān)口前移、綜合治理，其中綜合治理的前提和基礎(chǔ)就是要厘清職責(zé)邊界，明確各部門的相關(guān)權(quán)力，政府權(quán)力清單為各部門協(xié)同開展安全生產(chǎn)工作，推動安全生產(chǎn)綜合治理提供了重要的制度保障。民航行業(yè)監(jiān)管事項庫的創(chuàng)建和實施為政府權(quán)力清單制度的貫徹落實提供了范本。

全員安全生產(chǎn)責(zé)任制與民航“三基”建設(shè)

新《安全生產(chǎn)法》第四條明確規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位必須建立健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。同時，第二十二條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制應(yīng)當(dāng)明確各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。全員安全生產(chǎn)責(zé)任制是本次《安全生產(chǎn)法》修正的新增內(nèi)容，是對“三個必須”原則的進(jìn)一步貫徹落實。全員安全生產(chǎn)責(zé)任制要求生產(chǎn)經(jīng)營單位建立橫向到邊、縱向到底的安全生產(chǎn)全員負(fù)責(zé)制度，保證安全生產(chǎn)人人參與、各司其職。全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的建立一般可以分為四個層次：一是生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人，對安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)，同時也承擔(dān)政治責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；二是生產(chǎn)經(jīng)營單位的其他負(fù)責(zé)人，不論是分管業(yè)務(wù)還是分管生產(chǎn)經(jīng)營活動，都應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)范圍內(nèi)承擔(dān)安全生產(chǎn)職責(zé)；三是生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全管理人員，應(yīng)當(dāng)具體負(fù)責(zé)本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度的制定、管理、執(zhí)行和監(jiān)督；四是生產(chǎn)經(jīng)營單位的其他從業(yè)人員，都應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任。全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的貫徹落實要實現(xiàn)全流程管理，包括建章立制、教育培訓(xùn)、貫徹執(zhí)行、臺賬管理、整改落實、責(zé)任追究和獎懲機(jī)制等方面，形成安全生產(chǎn)人人有責(zé)、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)的基本格局。

“三基”建設(shè)是民航安全管理長期堅持的重要理念，具體指抓基層、打基礎(chǔ)、苦練基本功。這個理念最早是民航局于2016年提出，要求通過抓基層、打基礎(chǔ)、苦練基本功來確保企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的落實。2017年，民航局馮正霖局長闡述了“安全教育到班組、技能培訓(xùn)到班組、手冊執(zhí)行到班組和風(fēng)險防控到班組”工作思路，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)全面抓安全生產(chǎn)的重要性，推動了“三基”建設(shè)向縱深發(fā)展。民航是一個技術(shù)密集型行業(yè)，民航的安全運行涉及航空公司、機(jī)場、空管、航油、維修等眾多單位和部門，相互之間環(huán)環(huán)相扣，緊密銜接。企業(yè)是安全生產(chǎn)的一線部門，也是安全生產(chǎn)的直接參與者和受益者。民航的成績來自基層一線，安全風(fēng)險也來自基層一線，這就必然要求把防范化解安全風(fēng)險的重心放在基層一線。因此，加強(qiáng)一線人員的資質(zhì)能力和作風(fēng)建設(shè)一直是民航安全管理的重要內(nèi)容，在實踐中也取得了良好效果，經(jīng)過堅持不懈的“三基”建設(shè)，民航安全運行的根基得以不斷加固和夯實。

由此可見，全員安全生產(chǎn)責(zé)任制和民航“三基”建設(shè)都強(qiáng)調(diào)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任和員工崗位責(zé)任的落實，都要求通過一定的制度和機(jī)制形成安全生產(chǎn)人人參與、各司其職、齊抓共管的良好局面。雖然民航“三基”建設(shè)的主要對象是一線員工，但是民航企事業(yè)單位管理人員一直都作為安全管理的重中之重，目前已經(jīng)形成了民航安全生產(chǎn)全員負(fù)責(zé)的工作格局。因此，全員安全生產(chǎn)責(zé)任制與民航“三基”建設(shè)在設(shè)計思路上是異曲同工的。

綜上所述，新《安全生產(chǎn)法》是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)法和綜合法，為包括民航在內(nèi)的各個行業(yè)和領(lǐng)域提供了重要法律依據(jù)。民航得益于健全的規(guī)章體系、全面的風(fēng)險管控和嚴(yán)格的政府監(jiān)管，一直是各行業(yè)安全管理的標(biāo)桿和典范。相關(guān)民航安全理念與本次修正的《安全生產(chǎn)法》立法思路是高度契合的，尤其是民航安全管理“四個關(guān)系”、民航法定自查制度、民航行業(yè)監(jiān)管事項庫和民航“三基”建設(shè)等方面的安全理念，在新《安全生產(chǎn)法》中都有相應(yīng)的體現(xiàn)。探析新《安全生產(chǎn)法》中的民航安全理念是基于民航視角的解讀和分析，對新《安全生產(chǎn)法》在民航領(lǐng)域的深入貫徹落實具有借鑒意義。