構(gòu)建洋山港區(qū)域海事聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制推動(dòng)長(zhǎng)三角海事一體化融合發(fā)展

周國(guó)輝，周 軍，袁乾鵬，沈高瀚，宋麗展

長(zhǎng)三角海事一體化融合發(fā)展，是落實(shí)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略以及構(gòu)建長(zhǎng)三角世界級(jí)港口群、推進(jìn)長(zhǎng)三角港航一體化發(fā)展的題中之義，而開(kāi)展區(qū)域海事聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制研究及試點(diǎn)則是實(shí)現(xiàn)一體化融合發(fā)展的必由路徑。

《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》明確指出，要依托長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群，建設(shè)國(guó)際海港樞紐，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、超級(jí)計(jì)算等新技術(shù)與交通行業(yè)深度融合，推動(dòng)綠色發(fā)展節(jié)約集約、低碳環(huán)保?！堕L(zhǎng)三角一體化發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023年）》提出共同建設(shè)水上長(zhǎng)三角，探索建立區(qū)域港航一體化治理體系，建立健全長(zhǎng)三角海事信用管理合作機(jī)制，構(gòu)建江河海協(xié)同的全要素“水上大交管”監(jiān)管體系，完善跨省水陸運(yùn)輸、跨省油氣管道輸送等危險(xiǎn)化學(xué)品協(xié)同監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。上海市《“十四五”時(shí)期提升上海國(guó)際航運(yùn)中心能級(jí)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）中更是直接指出，要進(jìn)一步完善水上安全風(fēng)險(xiǎn)管控體系，建立完善長(zhǎng)三角區(qū)域海事一體化融合發(fā)展機(jī)制，逐步推進(jìn)區(qū)域通航安全規(guī)則銜接和船舶交通協(xié)同管理。

《海事系統(tǒng)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》明確指出，要推動(dòng)長(zhǎng)三角海事一體化融合發(fā)展。推進(jìn)“零距離”的一體化政務(wù)服務(wù)體系，打造“深融合”的一體化規(guī)劃統(tǒng)籌體系，構(gòu)建“高效率”的一體化現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管體系，建設(shè)“高水平”的一體化生態(tài)保護(hù)體系，實(shí)施“無(wú)差別”的一體化信息標(biāo)準(zhǔn)共同體系，促進(jìn)區(qū)域海事融合發(fā)展與長(zhǎng)三角一體化發(fā)展同頻共振?！吨泄步煌ㄟ\(yùn)輸部海事局黨組關(guān)于推進(jìn)長(zhǎng)三角海事一體化融合發(fā)展的意見(jiàn)》從“創(chuàng)新區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機(jī)制、提升數(shù)字監(jiān)管能力水平、提升水上安全區(qū)域協(xié)同能力、強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治、推進(jìn)船員隊(duì)伍發(fā)展、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”等6個(gè)方面提出了原則性要求，進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，制定了24項(xiàng)針對(duì)性舉措。

上述重要規(guī)劃文件均強(qiáng)調(diào)區(qū)域一體化、協(xié)同化的發(fā)展方向，可以預(yù)見(jiàn)，長(zhǎng)三角地區(qū)必然是一體化融合發(fā)展的引領(lǐng)示范區(qū)域。作為水上安全監(jiān)管職責(zé)的主要承載者，海事機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)三角地區(qū)要進(jìn)一步適應(yīng)各級(jí)規(guī)劃文件對(duì)長(zhǎng)三角一體化建設(shè)的要求，要率先在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)推動(dòng)海事一體化融合發(fā)展，就必然要推動(dòng)建立區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。

積極探索找準(zhǔn)洋山港水域海事聯(lián)合監(jiān)管切入點(diǎn)

長(zhǎng)三角區(qū)域海事聯(lián)合監(jiān)管是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期推進(jìn)的工程，結(jié)合現(xiàn)狀，在洋山港及周邊水域開(kāi)展區(qū)域海事聯(lián)合監(jiān)管有較大優(yōu)勢(shì)。

上海海事局的探索為區(qū)域海事聯(lián)合監(jiān)管工作奠定了基礎(chǔ)。上海海事局積極落實(shí)部海事局關(guān)于長(zhǎng)三角一體化工作部署，在“十三五”期間，牽頭建立了長(zhǎng)三角區(qū)域水上應(yīng)急合作機(jī)制和江浙滬魯四地跨區(qū)域漁船海上搜救聯(lián)動(dòng)機(jī)制；在交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)率先推行“證明事項(xiàng)告知承諾”，并在長(zhǎng)三角推廣；承接部海事局“交通強(qiáng)國(guó)試點(diǎn)”任務(wù)，在長(zhǎng)三角區(qū)域開(kāi)展“陸?？仗臁币惑w化海事監(jiān)管體系、綠色航運(yùn)海事治理示范區(qū)、航運(yùn)營(yíng)商環(huán)境海事服務(wù)樣板區(qū)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)試點(diǎn)等。

2021年，上海海事局制定了長(zhǎng)三角一體化研究的實(shí)施方案，從“實(shí)現(xiàn)口岸監(jiān)管一體化、實(shí)現(xiàn)交通組織一體化、實(shí)現(xiàn)船舶檢驗(yàn)一體化、實(shí)現(xiàn)安全管理一體化、打造綠色航運(yùn)示范區(qū)、實(shí)現(xiàn)政務(wù)受理一體化、打造船員隊(duì)伍建設(shè)先行區(qū)、實(shí)現(xiàn)航海保障一體化、實(shí)現(xiàn)水上搜救一體化”等9個(gè)方面，制定了21個(gè)研究項(xiàng)目，涵蓋所承擔(dān)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)試點(diǎn)任務(wù)的全部?jī)?nèi)容。

上海海事局還結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，提出了以“四區(qū)”建設(shè)為牽引，對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，加快形成“發(fā)展兩翼，提升中段，走進(jìn)深藍(lán)，服務(wù)全國(guó)，邁向世界”的發(fā)展布局，緊扣“高質(zhì)量”和“一體化”兩個(gè)關(guān)鍵，積極融入長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略。在《上海海事局建設(shè)洋山臨港海事創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)實(shí)施意見(jiàn)》中提出開(kāi)展長(zhǎng)三角區(qū)域海事“安全聯(lián)管、政務(wù)聯(lián)辦、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)”機(jī)制實(shí)施研究。先后開(kāi)展了長(zhǎng)三角區(qū)域“不停航辦證”工作機(jī)制研究、長(zhǎng)三角區(qū)域船檢互認(rèn)、長(zhǎng)三角證明事項(xiàng)告知承諾制度推進(jìn)等研究工作，為區(qū)域海事聯(lián)合監(jiān)管工作奠定了基礎(chǔ)。

洋山港及周邊水域區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出。洋山港地理位置特殊，行政隸屬于浙江省舟山市，實(shí)際大部分開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)由上海市相關(guān)單位主導(dǎo)。在水上安全管理方面，涉及上海和浙江兩地的海事、交通港口、海洋漁業(yè)、公安、海警等多家單位。因此，洋山港及周邊水域作為長(zhǎng)三角海事一體化融合發(fā)展試點(diǎn)，開(kāi)展相關(guān)事項(xiàng)“安全聯(lián)管、政務(wù)聯(lián)辦、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)”具有天然的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

近年來(lái)，洋山港海事局注重加強(qiáng)與舟山海事局溝通交流，先后組織開(kāi)展了干部交流、聯(lián)合巡航執(zhí)法等活動(dòng)，同時(shí)，針對(duì)客運(yùn)船舶管理建立了《洋山—舟山客船一體化監(jiān)管協(xié)作協(xié)議書(shū)》。另外，針對(duì)洋山鎮(zhèn)砂石運(yùn)輸船舶管理，將船籍港管理與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管相結(jié)合，與浙江相關(guān)海事機(jī)構(gòu)開(kāi)展了聯(lián)合執(zhí)法。這些工作都為在洋山港及周邊水域開(kāi)展區(qū)域海事監(jiān)管合作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，起到了良好的探索示范作用。

區(qū)域海事聯(lián)合監(jiān)管的需求切實(shí)存在。洋山港海事局于2020年9月至10月就“海事跨轄區(qū)‘安全聯(lián)管業(yè)務(wù)聯(lián)辦’”對(duì)89家航運(yùn)公司開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)研，問(wèn)卷設(shè)置了13個(gè)問(wèn)題，共回收有效問(wèn)卷89份。調(diào)研結(jié)果反映，參加調(diào)研的船舶管理公司對(duì)于在洋山港及周邊水域開(kāi)展海事聯(lián)合監(jiān)管有較為明確的需求。

調(diào)研中，相對(duì)人反映目前面臨的主要問(wèn)題包括：跨轄區(qū)業(yè)務(wù)需要向多個(gè)海事機(jī)構(gòu)申請(qǐng)、海事機(jī)構(gòu)重復(fù)檢查過(guò)多、跨轄區(qū)辦理業(yè)務(wù)不便捷、業(yè)務(wù)辦理或執(zhí)法檢查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)辦理或檢查結(jié)果不能互認(rèn)等（見(jiàn)表1）。

表1 調(diào)研中相對(duì)人反映面臨的主要問(wèn)題

對(duì)于海事開(kāi)展跨轄區(qū)合作，相對(duì)人最感興趣的業(yè)務(wù)主要包括：到港船舶檢查結(jié)果互認(rèn)，清污協(xié)議“一次簽訂、區(qū)域通用”，長(zhǎng)三角海事業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)“異地申辦”，船舶登記業(yè)務(wù)的跨轄區(qū)協(xié)同、實(shí)現(xiàn)不停航辦證，其中“到港船舶檢查結(jié)果互認(rèn)”得到最多人的支持（見(jiàn)表2）。

表2 調(diào)研中相對(duì)人反映對(duì)海事開(kāi)展跨轄區(qū)合作最感興趣的內(nèi)容

在被問(wèn)及跨區(qū)域海事聯(lián)合監(jiān)管面臨的“最急迫”的問(wèn)題時(shí)，有效問(wèn)卷中多人提及“檢查結(jié)果互認(rèn)”。關(guān)于海事區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管的相關(guān)意見(jiàn)建議，在有效問(wèn)卷中“長(zhǎng)三角內(nèi)海事業(yè)務(wù)可以互相辦理和認(rèn)可”提及較多，另外有效問(wèn)卷中多次提及實(shí)現(xiàn)信息共享、申報(bào)結(jié)果互認(rèn)等意見(jiàn)，與上述列舉的舉措基本一致。

此次調(diào)研反映出相對(duì)人在洋山港及周邊水域內(nèi)辦理海事業(yè)務(wù)仍然存在一些不便捷的情況，同時(shí)相對(duì)人認(rèn)為海事跨轄區(qū)的監(jiān)管還有可以改進(jìn)的空間，對(duì)在洋山港及周邊水域開(kāi)展海事監(jiān)管合作有切實(shí)需求。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)分步推進(jìn)洋山港及周邊水域海事聯(lián)合監(jiān)管工作

在洋山港及周邊水域內(nèi)開(kāi)展海事聯(lián)合監(jiān)管，必須立足實(shí)際，滿足安全監(jiān)管要求，并結(jié)合相對(duì)人的實(shí)際需求以及相關(guān)工作的開(kāi)展情況，推動(dòng)洋山港及周邊水域海事聯(lián)合監(jiān)管工作穩(wěn)步有序開(kāi)展。

洋山港海事局作為洋山港及周邊水域海事聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可以從以下5方面推進(jìn)工作：

一是進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，以與周邊海事機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作為基礎(chǔ)，建立聯(lián)合監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，開(kāi)展定期研討會(huì)商。在長(zhǎng)三角海事一體化相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃的框架下，科學(xué)設(shè)定近、中、遠(yuǎn)期計(jì)劃，統(tǒng)一發(fā)展目標(biāo)，明確重點(diǎn)任務(wù)及其牽頭單位和完成時(shí)序。在通航管理、船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）管理、應(yīng)急處置、安全管理、污染防治、政務(wù)辦理等各專業(yè)領(lǐng)域與周邊海事機(jī)構(gòu)盡快對(duì)接，加快出臺(tái)船舶船員電子證照（多證合一）標(biāo)準(zhǔn)，推廣船舶開(kāi)航一件事做法，建立專業(yè)領(lǐng)域人才培訓(xùn)交流機(jī)制，加強(qiáng)與引航機(jī)構(gòu)、航運(yùn)企業(yè)、高校交流互學(xué)，定期開(kāi)展區(qū)域海事業(yè)務(wù)研討、互授培訓(xùn)。在適當(dāng)時(shí)機(jī)建立多層次人才短期互派交流學(xué)習(xí)機(jī)制。

二是推動(dòng)安全聯(lián)合管理。建立船舶交通管理協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)洋山港及周邊水域VTS聯(lián)合管理研究，從有利于船舶交通流組織和管理的實(shí)際需要出發(fā)，科學(xué)制定通航安全管理規(guī)定，合理安排甚高頻（VHF）頻道資源，建立對(duì)接融合覆蓋區(qū)交管協(xié)調(diào)機(jī)制。統(tǒng)一規(guī)范船舶交通管理，構(gòu)建洋山港及周邊水域統(tǒng)一的船舶交通管理規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，選取有需求的交通密集區(qū)域探索推行區(qū)域內(nèi)一次報(bào)告。研究船舶進(jìn)出港報(bào)告與VTS動(dòng)態(tài)報(bào)告整合。構(gòu)建區(qū)域航運(yùn)公司安全管理體系審核協(xié)作機(jī)制，推行更加便捷的航運(yùn)公司安全管理體系審核“注冊(cè)制辦證”。開(kāi)展水域巡航聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，制定邊界水域協(xié)同執(zhí)法方案，推進(jìn)交叉巡航機(jī)制建設(shè)，科學(xué)配置巡航執(zhí)法資源。制定年度聯(lián)合巡航巡檢計(jì)劃和工作方案，對(duì)船舶定線制水域、干線航路、港外錨地、水上交通密集區(qū)等開(kāi)展聯(lián)合巡航執(zhí)法行動(dòng)，組織開(kāi)展?？樟Ⅲw聯(lián)合巡航。

三是健全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照“屬地為主、強(qiáng)化協(xié)同、就近就便、快速高效”的原則，提升洋山港及周邊水域惡劣氣象應(yīng)對(duì)、水上突發(fā)事件應(yīng)急處置、船舶污染事故應(yīng)急處置、涉漁船舶遇險(xiǎn)救助等方面的綜合能力，在信息資源共享、搜救演練演習(xí)、搜救人才培養(yǎng)等方面加強(qiáng)交流合作。探索建立洋山港及周邊水域海事機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議制度，定期或不定期召開(kāi)會(huì)議，研究區(qū)域內(nèi)水上搜救重大事項(xiàng)、難點(diǎn)問(wèn)題，總結(jié)區(qū)域內(nèi)水上搜救成效，跟蹤落實(shí)聯(lián)席會(huì)議議定事項(xiàng)。強(qiáng)化海事管理機(jī)構(gòu)與屬地政府應(yīng)急管理部門(mén)的對(duì)接，充分利用各方面優(yōu)質(zhì)力量和資源。加強(qiáng)惡劣氣象水文信息共享，優(yōu)化臺(tái)風(fēng)、大風(fēng)、能見(jiàn)度不良等惡劣氣象水文條件下的協(xié)調(diào)預(yù)警機(jī)制。做好水上突發(fā)事件的信息通報(bào)和協(xié)同處置，相互配合做好跨搜救責(zé)任區(qū)漁船險(xiǎn)情應(yīng)急處置。積極開(kāi)展搜救業(yè)務(wù)交流合作，進(jìn)行搜救業(yè)務(wù)研討、短期掛職鍛煉、專題攻關(guān)研究，互相學(xué)習(xí)借鑒工作理念、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，共同進(jìn)步提高。根據(jù)需要，聯(lián)合開(kāi)展綜合和專項(xiàng)搜救應(yīng)急演練，檢驗(yàn)合作機(jī)制運(yùn)行情況，提升協(xié)同快速反應(yīng)和應(yīng)急處置水平。推動(dòng)新裝備、新技術(shù)在水上搜救工作中的運(yùn)用。

四是試行海事政務(wù)服務(wù)信息共享。以“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”平臺(tái)推廣運(yùn)用為契機(jī)，探索海事監(jiān)管信息數(shù)據(jù)的縱向統(tǒng)一和橫向延伸，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、海事機(jī)構(gòu)與地方部門(mén)間的政務(wù)服務(wù)信息全方位共享。在行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制方面研究形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，打造標(biāo)準(zhǔn)化海事安全服務(wù)站（中心），對(duì)跨轄區(qū)運(yùn)營(yíng)的船舶、航運(yùn)企業(yè)推出就近受理、異地辦理、聯(lián)合辦理和結(jié)果互認(rèn)。探索構(gòu)建基于信用管理的新型海事監(jiān)管機(jī)制，拓展信用信息在跨區(qū)域海事監(jiān)管中的應(yīng)用，探索形成洋山港及周邊水域的失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。

五是推動(dòng)航道、錨地等資源共享。推動(dòng)航道、錨地等公共設(shè)施建設(shè)與港口規(guī)模協(xié)調(diào)發(fā)展。建立與鄰近海事管理機(jī)構(gòu)轄區(qū)水域航道、錨地共享共用機(jī)制，及時(shí)公布航道、錨地技術(shù)參數(shù)和使用情況。做好洋山港及周邊水域港口航道、錨地水深等通航尺度核定測(cè)量，著力優(yōu)化水域航標(biāo)配置布局。統(tǒng)籌優(yōu)化港口應(yīng)急防備資源的合理分工和配置，減少重復(fù)投入。建立港口應(yīng)急防備資源統(tǒng)籌調(diào)派機(jī)制，加強(qiáng)船舶污染防治聯(lián)防體建設(shè)。

實(shí)現(xiàn)洋山港及周邊水域海事聯(lián)合監(jiān)管是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。根據(jù)洋山港及周邊水域?qū)嶋H情況，建議采用分批次、分步走的形式，選取部分業(yè)務(wù)為試點(diǎn)，逐步推動(dòng)區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管工作。

第一步，確立短期任務(wù)清單。依據(jù)工作的緊迫性及可行性，可以將區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行有效劃分。對(duì)于相對(duì)人呼聲強(qiáng)烈的、具有可操作性的項(xiàng)目，如“安檢復(fù)查異地港辦理”“到港船舶檢查結(jié)果互認(rèn)”“清污協(xié)議‘一次簽訂、區(qū)域通用’”“海事業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)‘異地申辦’”等事項(xiàng)，洋山港海事局可與舟山海事局共同研究，通過(guò)完善工作流程或推行監(jiān)管結(jié)果的區(qū)域互認(rèn)，可以在短期內(nèi)快速推進(jìn)。

第二步，完善中期推進(jìn)規(guī)劃。目前，交通運(yùn)輸部海事局正在開(kāi)發(fā)完善的“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)逐步開(kāi)展船舶、船員電子證書(shū)的研究。這些工作一旦落地，能夠有效解決部分相對(duì)人反饋的無(wú)紙化網(wǎng)上申辦問(wèn)題，為船舶管理公司提供便利，為洋山港及周邊水域海事業(yè)務(wù)聯(lián)辦提供良好的技術(shù)支撐。近年來(lái)，海事機(jī)構(gòu)通過(guò)將“容缺受理”“證明事項(xiàng)告知承諾”等服務(wù)舉措與海事信用信息管理系統(tǒng)相結(jié)合，為信用評(píng)級(jí)較高的優(yōu)質(zhì)船東提供了一定的便利，未來(lái)可以嘗試在完善信用評(píng)級(jí)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)在洋山港及周邊水域推出更為便利的舉措。洋山港海事局可以以臨港新片區(qū)為依托，積極落實(shí)上級(jí)部署，在“減材料、減環(huán)節(jié)”等方面加強(qiáng)研究，探索推出更為便捷的服務(wù)舉措。

第三步，建立長(zhǎng)期研究計(jì)劃。在2020年開(kāi)展的調(diào)研中，相對(duì)人反饋的“明確洋山附近可供油作業(yè)錨地船舶”“船舶登記流程的簡(jiǎn)化”等意見(jiàn)具有一定的研究?jī)r(jià)值，但因其牽涉面較廣、實(shí)現(xiàn)難度較大，需要在上海海事局甚至交通運(yùn)輸部海事局層面開(kāi)展研究，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，故可以納入長(zhǎng)期研究規(guī)劃。又如“政府主管部門(mén)之間的信息互通、相互認(rèn)同”“非注冊(cè)地主管機(jī)關(guān)必須承辦的海事業(yè)務(wù)能全國(guó)聯(lián)網(wǎng)聯(lián)辦，逐漸淡化轄區(qū)概念”等意見(jiàn)，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)或不具備可操作性，但反映了相對(duì)人對(duì)于海事監(jiān)管發(fā)展的期待，具有一定的研究?jī)r(jià)值，可以建立長(zhǎng)期研究計(jì)劃，研究相關(guān)建議的可行性，推動(dòng)海事監(jiān)管效能的提升。