美國兩次銀行業(yè)危機中FDIC處置中小銀行風(fēng)險實踐 及其啟示

李鑫

摘 ? 要：中小銀行風(fēng)險處置是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要工作之一。本文比較了美國存款保險公司（FDIC）在20世紀80年代的儲貸危機和2008—2013年的次貸危機期間化解處置中小銀行風(fēng)險的實踐經(jīng)驗，研究發(fā)現(xiàn)FDIC在中小銀行風(fēng)險預(yù)判、問題金融機構(gòu)市場化處置及中小銀行監(jiān)管處置權(quán)責(zé)劃分等方面的經(jīng)驗對防范化解我國中小銀行風(fēng)險有重要借鑒作用。

關(guān)鍵詞：FDIC;中小銀行危機;系統(tǒng)性風(fēng)險

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.02.003

中圖分類號：F831.59 ? ? 文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）02-0021-05

美國存款保險公司（FDIC）是美國聯(lián)邦政府向銀行業(yè)金融機構(gòu)①提供存款保險，并承擔(dān)破產(chǎn)銀行接管清算的專門監(jiān)管機構(gòu)，旨在重塑普通人對美國銀行業(yè)的信心。自成立以來，F(xiàn)DIC就是美國中小銀行的主要監(jiān)管者②和救助者，并先后在20世紀80年代的儲貸危機和2008—2013年的次貸危機期間，扮演了及時處置中小銀行風(fēng)險的關(guān)鍵性角色，對防范中小銀行風(fēng)險進一步傳染蔓延為系統(tǒng)性金融風(fēng)險起到了決定性作用。

FDIC處置中小銀行風(fēng)險的手段因銀行業(yè)危機而生，并隨著銀行業(yè)風(fēng)險的進化而不斷演進。在法律約束下，及時發(fā)現(xiàn)、檢查和處置銀行風(fēng)險是FDIC應(yīng)對中小銀行風(fēng)險的基本原則。一旦某家存款機構(gòu)倒閉，F(xiàn)DIC依法成為其破產(chǎn)接管人，收集問題機構(gòu)的相關(guān)信息，評估不同解決方案的成本，進而選出成本最小的解決辦法。

一、美國兩次危機中小銀行風(fēng)險暴露概況

（一）儲貸危機期間中小銀行風(fēng)險暴露概況

20世紀80年代，美國大量中小銀行特別是儲貸協(xié)會（Saving & Loaning Association）所持有的房地產(chǎn)類①信貸資產(chǎn)占比不斷上升，因部分地區(qū)經(jīng)濟陷入衰退和房地產(chǎn)價格急劇下跌，中小銀行的不良資產(chǎn)風(fēng)險集中暴露，申請救助和破產(chǎn)的銀行快速上升。1986—1995年，3234家儲貸協(xié)會中有1043家破產(chǎn)②，約1600家參保FDIC的銀行破產(chǎn)或申請救助。截至1995年初，儲貸協(xié)會減少為1645家，其個人住房抵押貸款在住房抵押貸款市場的占比由1975年的53%下降至1995年初的30%。據(jù)FDIC測算，1980—1995年間，中小銀行的救助成本為363億美元，儲貸協(xié)會的救助成本為1601億美元，其中1321億美元由納稅人承擔(dān)。

（二）次貸危機期間中小銀行風(fēng)險暴露概況

在2008年次貸危機爆發(fā)的前5年，大量中小銀行持有房地產(chǎn)類信貸資產(chǎn)增速較快，資產(chǎn)占比不斷上升，因住房銷售價格進一步下跌，負債端過度依賴批發(fā)融資的風(fēng)險開始集中暴露。FDIC參保銀行中問題銀行和破產(chǎn)銀行數(shù)量逐年上升，在2011年達到頂峰后才開始下降。中小銀行占問題銀行和破產(chǎn)銀行均超過九成，資產(chǎn)占比約為六成。大量破產(chǎn)的中小銀行在次貸危機前的資本充足率僅為勉強達標(biāo)，凈資產(chǎn)率普遍低于8%。2000—2006年，新成立的中小銀行中約有15%在次貸危機蔓延期間破產(chǎn)，這一比例是2000年之前成立的中小銀行的3倍。根據(jù)FDIC測算，2008—2013年，對破產(chǎn)中小銀行的救助成本為727億美元，占所救助銀行總資產(chǎn)的23.6%。

（三）兩次危機期間中小銀行風(fēng)險暴露比較分析

一是風(fēng)險暴露路徑相似。在兩次危機中，中小銀行受到經(jīng)濟衰退、住房價格及金融市場資產(chǎn)價格下跌的外部沖擊，引發(fā)負債端流動性危機，進一步蔓延至資產(chǎn)端，引起不良貸款大量暴露。和大型銀行相比，中小銀行的資產(chǎn)和負債結(jié)構(gòu)對宏觀經(jīng)濟金融沖擊的反應(yīng)更為敏感。二是資產(chǎn)負債特征相似。在兩次危機中，中小銀行都大量配置房地產(chǎn)類信貸資產(chǎn)，并且在危機前都快速擴張自身資產(chǎn)，資產(chǎn)充足率持續(xù)偏低。在負債端大量使用貨幣市場的批發(fā)融資和其它同業(yè)資金，傳統(tǒng)儲蓄存款在負債結(jié)構(gòu)中的占比持續(xù)下降。三是風(fēng)險控制特點相似。在兩次危機中，中小銀行的風(fēng)險控制都缺乏宏觀審慎，極度忽視資產(chǎn)價格系統(tǒng)性下跌的影響。經(jīng)營方面追求短期資產(chǎn)快速擴張和利潤最大化，內(nèi)部欺詐和業(yè)務(wù)審批濫用層出不窮，對穩(wěn)健經(jīng)營缺乏內(nèi)控約束。

二、兩次危機中的中小銀行風(fēng)險處置框架

（一）儲貸危機期間中小銀行風(fēng)險處置框架

儲貸危機持續(xù)的時間跨度相對較長，F(xiàn)DIC在處理儲貸協(xié)會和中小銀行救助破產(chǎn)的實踐中逐步形成了“早發(fā)現(xiàn)，早處理，重現(xiàn)場”的處置框架。一是建立問題銀行預(yù)警機制。FDIC以銀行經(jīng)營“駱駝”（CAMELS）信用評級為基礎(chǔ)，陸續(xù)建立了統(tǒng)一格式的經(jīng)營風(fēng)險月報制度、前瞻性信貸風(fēng)險現(xiàn)場檢查、基于銀行IMEC①能力的季度測試等風(fēng)險預(yù)警工作機制，動態(tài)把握可能導(dǎo)致問題銀行的風(fēng)險因素。二是依法及早處理?！堵?lián)邦存款保險公司修正法案》（FDICIA）明確規(guī)定FDIC可以對“駱駝”評級在3-5級之間的會員銀行采取正式或非正式的拓展經(jīng)營信息和高頻現(xiàn)場檢查;對資本充足率低于2%的銀行可以立即實施接管并進入破產(chǎn)清算程序;對存款保險費不能覆蓋其風(fēng)險頭寸的銀行實施強制特別檢查。檢查的目的在于穿透銀行的復(fù)雜業(yè)務(wù)，評估銀行特定資產(chǎn)擴張過快及業(yè)務(wù)創(chuàng)新對存款保險基金（DIF）帶來的風(fēng)險，遏制銀行過度追求利潤而忽視風(fēng)險防范的經(jīng)營導(dǎo)向。及時依法接管問題銀行，破產(chǎn)清算資本充足率不達標(biāo)銀行，防止問題銀行資產(chǎn)負債表“賭博式”扭曲擴張給DIF帶來更大的償付風(fēng)險，切斷風(fēng)險傳染源，維護公眾對于整個銀行業(yè)穩(wěn)健運行的信心。三是重視現(xiàn)場檢查和處置。FDIC職員中從事現(xiàn)場檢查和處置的人員占比從20世紀80年代初的約三成持續(xù)上升至20世紀90年代中期的近五成，同時啟用標(biāo)準(zhǔn)化的MERIT評估系統(tǒng)來提升現(xiàn)場檢查效率。在MERIT系統(tǒng)輔助下，檢查人員對CAMELS評分為1-2級銀行的現(xiàn)場檢查時間縮短20%，同時對評分3-5級銀行的現(xiàn)場檢查項目和時間都增加10%，檢查資源分配進一步優(yōu)化，同時不斷增加非現(xiàn)場檢查工具運用，如CAMELS非現(xiàn)場評估模型SCOR、房地產(chǎn)壓力測試模型和資產(chǎn)增長模型，為現(xiàn)場檢查和處置提供最新情報。這一套處理框架隨著儲貸危機的發(fā)生而不斷動態(tài)調(diào)整，成為2008年次貸危機發(fā)生前FDIC對中小銀行風(fēng)險的標(biāo)準(zhǔn)化處置框架。

（二）次貸危機期間中小銀行風(fēng)險處置框架

次貸危機期間，美國中小銀行特別是區(qū)域性中小銀行資產(chǎn)質(zhì)量突發(fā)惡化、流動性風(fēng)險陡增，申請托管和破產(chǎn)清算的銀行呈跳躍式攀升，對FDIC在儲貸危機期間形成的風(fēng)險處置框架形成了嚴峻挑戰(zhàn)。在2008—2013年期間，F(xiàn)DIC在原有風(fēng)險處置框架的基礎(chǔ)上進一步形成“彈性分配、引導(dǎo)市場、穩(wěn)定預(yù)期”的補充框架。一是彈性分配風(fēng)險處置資源。2008—2017年末，1800多家參保銀行都曾一度成為問題銀行，這意味著有巨量的檢查和處置工作。FDIC通過向聯(lián)邦人事管理局申請短期職員，根據(jù)不同區(qū)域問題銀行的數(shù)量和規(guī)模彈性增減檢查人員，將檢查的重點由特殊檢查轉(zhuǎn)向經(jīng)營穩(wěn)健型檢查，召回有經(jīng)驗的檢查人員和新招募的人員一起工作等手段靈活配置人力資源。同時，根據(jù)風(fēng)險評估需要設(shè)計不同頻度和范圍的經(jīng)營信息報送制度，如將房地產(chǎn)類新增貸款報送頻率由月調(diào)整為周，擁有同一風(fēng)險交易對手方的不同銀行及時報送其交易信息等彈性安排，滿足最新的風(fēng)險信息評估需求。二是引導(dǎo)問題銀行市場并購。對于大量“駱駝”評級位于3-5級，但資本充足率達標(biāo)的問題銀行，F(xiàn)DIC以非正式和正式檢查的結(jié)果為依據(jù)，設(shè)計風(fēng)險和收益相匹配的并購原則，通過政策申請的方式向市場公開傳達，通過市場化并購的方式消除問題銀行隱患，使這些問題銀行中的大部分以“抱團取暖”的方式安然度過次貸危機。對于資本充足率不達標(biāo)，進入FDIC托管和破產(chǎn)清算程序的銀行，以DIF處置成本最小化的方式，通過拍賣資產(chǎn)、證券化和組建“過渡銀行”等方式，在第一時間爭取市場化的方式處置破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)，迅速完成破產(chǎn)銀行債務(wù)和殘值清算。三是積極穩(wěn)定市場預(yù)期。在救助問題銀行，清算破產(chǎn)銀行的同時，F(xiàn)DIC積極向市場公開DIF余額、破產(chǎn)清算成本、問題銀行風(fēng)險特征等信息，幫助市場判斷中小銀行的經(jīng)營風(fēng)險，正確引導(dǎo)市場對于中小銀行市場價值的評估。聯(lián)邦監(jiān)察辦公室（OIG）在2013年的報告中認為FDIC的風(fēng)險信息公開使大量問題銀行在危機期間獲得了比正常銀行更高的外部資本補充。在次貸危機期間形成的新的中小銀行風(fēng)險處置框架，對防止中小銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險爆發(fā)及恢復(fù)市場對中小銀行信心起到了關(guān)鍵作用。

（三）兩次危機期間中小銀行風(fēng)險處置經(jīng)驗借鑒

一是重視風(fēng)險的前瞻性判斷。在兩次危機期間，F(xiàn)DIC最為重要的工作并不是成為“消防隊員”而是成為“觀察員”。通過銀行報送指標(biāo)的自動化處理和彈性分配現(xiàn)場檢查資源，F(xiàn)DIC對中小銀行資產(chǎn)擴張風(fēng)險，特別是在房地產(chǎn)類貸款方面積累了豐富的經(jīng)驗和識別機制，在兩次危機期間迅速做出反應(yīng)。FDIC通過構(gòu)建可變頻率的房地產(chǎn)類貸款規(guī)模增長、風(fēng)險交易對手方信息、DIF救助成本評估等前瞻性風(fēng)險指標(biāo)組，結(jié)合CAMELS和MERIT評估系統(tǒng)，靈活安排現(xiàn)場檢查和相應(yīng)的處置工作。事實上，基于中小銀行微觀經(jīng)營數(shù)據(jù)的前瞻性風(fēng)險識別判斷自動化處理系統(tǒng)是FDIC開展現(xiàn)場檢查和風(fēng)險處置的基礎(chǔ)。

二是充分利用市場的出清能力。FDIC處置問題銀行和破產(chǎn)銀行的基本原則是最大化地利用市場，從而最小化DIF的處置和清算成本。FDIC以政策申明的方式，將檢查和處置信息及時向市場公開，公布基本的破產(chǎn)處置原則和方案后，由市場通過并購、公開競拍等競爭方式選擇使DIF最小化及風(fēng)險和收益相匹配的解決方案。事實證明，在危機期間信息充分公開的問題銀行能夠最大限度地獲得市場救助，減少政府救助的壓力和成本。

三是匹配風(fēng)險監(jiān)管和處理權(quán)力。雖然FDIC在兩次銀行業(yè)危機中都在維護中小銀行整體穩(wěn)定的情況下，對問題銀行進行了風(fēng)險處置，但也相應(yīng)地付出了較為高昂的代價。FDIC雖然承擔(dān)了全國大部分銀行的存款保險責(zé)任，但卻無法完全對這些銀行的資產(chǎn)經(jīng)營情況進行監(jiān)管。貨幣監(jiān)理署（OCC）負責(zé)全國性銀行和儲貸協(xié)會的資產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管，美聯(lián)儲負責(zé)州一級聯(lián)儲系統(tǒng)會員銀行和金融控股公司的資產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管，F(xiàn)DIC僅對州內(nèi)聯(lián)儲系統(tǒng)外的銀行有直接的資產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管權(quán)。在兩次危機期間，F(xiàn)DIC最大的救助損失來自于受OCC和聯(lián)儲監(jiān)管的大型金融機構(gòu)，如華盛頓互助銀行等。由于缺乏對這些機構(gòu)資產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)管權(quán)，F(xiàn)DIC無法運用其系統(tǒng)和資源去評估處置這些大型機構(gòu)的風(fēng)險，一旦這些機構(gòu)的風(fēng)險暴露，由于FDIC和其它監(jiān)管部門之前的事權(quán)協(xié)調(diào)耽誤了寶貴的風(fēng)險處置時間窗口，使得最終的救助成本增加。因此，2013年以來的DIF修正法案增加了FDIC對大型金融機構(gòu)和金融控股公司的資產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管信息分享權(quán)，更好地匹配FDIC的風(fēng)險匹配和處理權(quán)力。

三、對我國中小銀行風(fēng)險處置的啟示

（一）提高中小銀行風(fēng)險預(yù)判能力

建立多指標(biāo)、動態(tài)化的中小銀行風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，選取能夠反映資產(chǎn)質(zhì)量風(fēng)險、流動性風(fēng)險和經(jīng)營管理風(fēng)險的可變頻指標(biāo)，為及時判斷中小銀行風(fēng)險提供基礎(chǔ)支持。

（二）出清資本充足率不合格的銀行

對存款保險評級不達標(biāo)的問題銀行，及時對市場公開其風(fēng)險和經(jīng)營信息，為市場化并購提供積極引導(dǎo);對資本充足率不達標(biāo)的中小銀行要嚴格通過市場化出清，合理公開破產(chǎn)銀行的清算信息和方案，按存款保險基金救助成本最小化為基本原則，引導(dǎo)市場機構(gòu)處置破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)和債務(wù)。

（三）明確相關(guān)機構(gòu)在風(fēng)險識別處置中的責(zé)任

存款保險公司作為中小銀行存款保險的處理方，應(yīng)享有受監(jiān)管對象充分的監(jiān)管信息權(quán)及對問題銀行風(fēng)險處置的權(quán)力。同時，減少存款保險公司和不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)成本，爭取中小銀行風(fēng)險處置的最佳時間窗口。

（特約編輯：陳國權(quán)）

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