船舶消耗臭氧物質(zhì)管理問題及建議

馬良斌，幸弘慧，施小（雷 洋浦海事局，海南 洋浦 435002）

一、引言

近年來，船舶對海洋和空氣環(huán)境的污染問題受到了各界的廣泛關(guān)注。海事管理機(jī)構(gòu)在船舶防污染管理方面，持續(xù)抓牢船舶生活污水違法排放、使用硫含量超標(biāo)燃油等問題的監(jiān)管工作，但對于同樣屬于污染物的船舶消耗臭氧物質(zhì)的關(guān)注程度和監(jiān)管力度仍顯不足。2021年6-7月洋浦海事局僅在對22艘次船舶開展的船旗國監(jiān)督檢查中，就發(fā)現(xiàn)有8艘船舶新?lián)Q裝（2020年1月1日以后）的壁掛式空調(diào)使用的制冷劑為氯氟烴（CFCs）類的R22，消耗臭氧物質(zhì)裝置與防止空氣污染證書記載不一致，存在未嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理的現(xiàn)象。

圖1 檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)新裝R22制冷劑空調(diào)

消耗臭氧物質(zhì)（簡稱ODS，Ozone-Depleting Substances），指的是CFCs、含氫氯氟烴（HCFCs）等對大氣臭氧層具有破壞性的物質(zhì)，在船上常用作空調(diào)和冷藏設(shè)備的制冷劑。作為航運(yùn)大國，中國遠(yuǎn)洋貨輪冷藏量噸位位居世界第一，民用船舶制冷設(shè)備的使用量也在逐步上升。巨大的船用消耗臭氧物質(zhì)裝置保有量，加上船舶常年處于顛簸震動的狀態(tài)，船舶消耗臭氧物質(zhì)的持續(xù)滲漏或泄露對環(huán)境造成的負(fù)面影響不可忽視，相關(guān)防污染管理工作顯得尤為重要。

二、國內(nèi)外對ODS的管控要求

曾被廣泛使用的CFCs、HCFCs等制冷劑，自20世紀(jì)80年代成為公認(rèn)的臭氧層破環(huán)“元兇”后，全球各國開始對其加速淘汰，同時(shí)進(jìn)一步提高對制冷劑的環(huán)保要求。

（一）國外對ODS的管控要求

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署于1987年頒布《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》（以下簡稱蒙特利爾議定書），蒙特利爾議定書及其修正案規(guī)定締約的發(fā)達(dá)國家應(yīng)于1996年起禁止生產(chǎn)和消費(fèi)高臭氧層消耗潛值（ODP）的CFCs類物質(zhì)，并分階段削減ODP值較低的HCFCs類物質(zhì)的消費(fèi)，直至2030年完全停止消費(fèi)。

部分發(fā)達(dá)國家制定了比蒙特利爾議定書更為嚴(yán)格的淘汰方案。美國于1990年頒布《清潔空氣法》（CAA）修正案，采取禁止除HCFCs外的ODS生產(chǎn)和進(jìn)口、加快淘汰HCFCs類物質(zhì)、推行配額制度等措施，對ODS加大管控力度。歐盟于1994年出臺ODS管控法規(guī)（EC）3093/94，并在此后對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行了多次修訂，形成了現(xiàn)在的《臭氧法規(guī)》（Ozone Regulation），即（EC）1005/2009，目前是臭氧層保護(hù)最嚴(yán)格的法規(guī)之一。

（二）國內(nèi)對ODS的管控要求

中國于1991年6月成為蒙特利爾議定書的締約國，開始執(zhí)行發(fā)展中國家相關(guān)受管控物質(zhì)的淘汰時(shí)間表。1993年，中國頒布《中國逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)的國家方案》，2010年頒布《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》和《中國受控消耗臭氧層物質(zhì)清單》。

中國海事管理部門針對國際航行到港船舶，依據(jù)MARPOL 73/78防污公約附則VI第3章第12條的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督檢查，該規(guī)定禁止船舶在2020年1月1日及以后新裝含有氫化氯氟烴的設(shè)備，若船舶擁有可重新充注ODS的設(shè)備，應(yīng)按要求保存對應(yīng)的設(shè)備清單并做好相關(guān)充注、排放、修理等記錄。而針對國內(nèi)航行船舶，海事管理機(jī)構(gòu)則按照《國內(nèi)航行海船法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則2011》第5篇第7章2.2節(jié)對船舶進(jìn)行監(jiān)督檢查，該章節(jié)對ODS排放控制做出了規(guī)定，要求2009年9月1日或以后新建造的船舶禁止使用含ODS（氫化氯氟烴除外）的裝置，2020年1月1日或以后建造的船舶禁止使用含氫化氯氟烴的裝置，與MARPOL73/78防污公約附則VI相關(guān)要求基本保持一致。

三、我國船用ODS的管理方式

船舶ODS設(shè)備從安裝、使用到淘汰涉及的管理主體包括：船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、海事管理機(jī)構(gòu)以及船公司和船員等。

（一）船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)船舶檢驗(yàn)階段的管理

按照相關(guān)規(guī)定，船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)《國內(nèi)航行海船法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》及其引用或等效標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)要求對船舶進(jìn)行檢驗(yàn)，保證檢驗(yàn)的全面性和有效性，并對檢驗(yàn)質(zhì)量負(fù)責(zé)。也就是2009年9月1日或以后新建造的船舶，以及2020年1月1日或以后建造的船舶是否存在違規(guī)安裝ODS裝置的情況，由船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在檢驗(yàn)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。

（二）海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)船舶營運(yùn)期間的監(jiān)管

對于船舶ODS的管理，海事管理機(jī)構(gòu)主要通過2種形式進(jìn)行：一是作為船舶檢驗(yàn)管理的主管機(jī)關(guān)，對船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及其所執(zhí)行的法定檢驗(yàn)進(jìn)行監(jiān)督；二是通過船舶現(xiàn)場檢查及船旗國監(jiān)督檢查的形式監(jiān)督船舶ODS的使用和管理。對違規(guī)使用的情況可以采取滯留船舶等措施，要求船方糾正違規(guī)行為。

（三）船公司負(fù)責(zé)向船舶設(shè)備維護(hù)提供保障

船公司對船舶ODS裝置的管理貫穿船舶設(shè)備的安裝、使用、拆解淘汰全過程。在船舶使用ODS設(shè)備過程中，船公司一方面通過制定相應(yīng)的管理體系，派遣專業(yè)人員對到港船舶進(jìn)行檢查，督促船員落實(shí)公司管理要求；另一方面是向船舶提供包括制冷劑等ODS在內(nèi)的物料保障，并給予船員技術(shù)指導(dǎo)。

（四）船員負(fù)責(zé)船舶設(shè)備的使用及管理

船員主要通過對ODS裝置的維修養(yǎng)護(hù)履行環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)及公司管理規(guī)定，對海事管理機(jī)構(gòu)等執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問題，按照程序向公司反饋并按要求整改。

四、船用ODS管理存在的問題

（一）監(jiān)管法律法規(guī)依據(jù)不足

相較于目前已得到廣泛關(guān)注、處罰細(xì)節(jié)較為完善的船舶使用硫含量超標(biāo)燃油問題，海事管理機(jī)構(gòu)對船舶違規(guī)使用ODS的處罰還存在一定難度，原因在于缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，并未獲得具體的授權(quán)?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定國家海事行政主管部門負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理；對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。該法規(guī)明確了海事管理機(jī)構(gòu)對船舶防污染具有一定的監(jiān)管權(quán)力，但未在條款中明確對ODS污染情形的具體管控措施?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》第五條規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；第八十五條規(guī)定，國家鼓勵、支持消耗臭氧層物質(zhì)替代品的生產(chǎn)和使用，逐步減少直至停止消耗臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)和使用。由此看來，ODS的管理權(quán)限屬于環(huán)境保護(hù)主管部門，而海事管理機(jī)構(gòu)并未得到監(jiān)管ODS的授權(quán)，這就造成海事管理機(jī)構(gòu)在依據(jù)《國內(nèi)航行海船法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》對船舶ODS違規(guī)情況進(jìn)行處理時(shí)陷入了無上位法支持且沒有處罰依據(jù)的尷尬境地，而環(huán)境保護(hù)主管部門執(zhí)法人員對船舶領(lǐng)域不熟悉，目前對船舶使用ODS的監(jiān)管幾乎處于真空狀態(tài)。

我國海事管理機(jī)構(gòu)對船舶ODS的監(jiān)管依據(jù)的規(guī)定和環(huán)境保護(hù)主管部門監(jiān)管陸上其他設(shè)備（如空調(diào)裝置）所依據(jù)的法規(guī)要求不同，也是造成海事監(jiān)管困難的原因之一。發(fā)達(dá)國家執(zhí)行的蒙特利爾議定書淘汰時(shí)間表與MARPOL73/78防污公約保持了陸上和海上要求的一致性，將禁止新裝含HCFCs類物質(zhì)的設(shè)備時(shí)間限定為2020年。我國作為發(fā)展中國家，執(zhí)行的蒙特利爾議定書淘汰時(shí)間表對HCFCs的完全淘汰時(shí)間為2030年（即陸上執(zhí)行時(shí)間），而海上執(zhí)行的《船舶與海上設(shè)施法定檢驗(yàn)規(guī)則》對國際航行、國內(nèi)航行船舶都做出了自2020年開始禁止新裝含HCFCs類物質(zhì)的設(shè)備的要求。所以，目前陸上含HCFCs類物質(zhì)的設(shè)備仍然可以在市場流通，給船舶繼續(xù)采購和安裝該類設(shè)備提供了便利條件。

（二）船舶檢驗(yàn)發(fā)證需進(jìn)一步規(guī)范

船舶檢驗(yàn)分為初次檢驗(yàn)、定期檢驗(yàn)、臨時(shí)檢驗(yàn)等。在初次檢驗(yàn)時(shí)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)會對船舶進(jìn)行全面檢查，后續(xù)的年度檢驗(yàn)、中間檢驗(yàn)或換證檢驗(yàn)過程中，部分驗(yàn)船師對船舶的結(jié)構(gòu)、主要設(shè)備以及救生消防設(shè)備等傳統(tǒng)檢查項(xiàng)目比較重視，對船上新裝或更換的空調(diào)設(shè)備檢驗(yàn)較少。海事執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)《海上船舶防止空氣污染證書》附件記載與實(shí)際情況不一致，其原因是由于船舶更換、拆除、新裝ODS裝置（空調(diào)裝置）或更改原有裝置位置而未對證書附件內(nèi)容進(jìn)行更新，同時(shí)也存在船上安裝有ODS裝置但證書附件中未進(jìn)行相應(yīng)記載的情況。另外，船舶檢驗(yàn)證書附件中部分內(nèi)容的填寫格式也存在較大差異，如有些證書將所有同類設(shè)備合并寫在一欄，僅填寫“空調(diào)/×臺/駕駛室、船員室、機(jī)艙控制室”，有些則填寫每臺設(shè)備詳細(xì)的品牌、型號、具體位置等，這不利于規(guī)范查驗(yàn)證書。船舶檢驗(yàn)證書作為法定文書之一，船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮設(shè)定統(tǒng)一的文書格式。

檢查還發(fā)現(xiàn)《海上船舶防止空氣污染證書》附件文書表述似存在歧義。在《船舶與海上設(shè)施法定檢驗(yàn)規(guī)則》當(dāng)中，規(guī)定船舶禁止使用含氫化氯氟烴的裝置的情形為：在2020年1月1日或以后建造的船舶，或2020年以前建造的船舶但新裝設(shè)備交付船上的日期在2020年1月1日或以后。也就是說，2020年1月1日以前交付的含氫化氯氟烴的裝置仍然可以正常使用。在MARPOL73/78防污公約附則VI的附錄Ⅰ國際防止空氣污染（IAPP）證書格式中，附件2.1.2相關(guān)表述也為“下列在2020年1月1日以前安裝的含有氫化氯氟烴的裝置可繼續(xù)使用”。而國內(nèi)船舶防污染證書附件中，有關(guān)表述為“下列含有氫化氯氟烴的裝置或系統(tǒng)在2020年1月1日之前可以繼續(xù)使用”，容易造成所列裝置在2020年1月1日之后不能使用的誤解，表述與法規(guī)規(guī)定有一定出入。目前在部分較新的船檢報(bào)告的說明中能看到，中國船級社（CCS）考慮到附件中表述歧義的問題，已將有關(guān)內(nèi)容從《海上船舶防止空氣污染證書》附件中移除，僅在檢驗(yàn)記錄中予以記載。但許多已簽發(fā)的《海上船舶防止空氣污染證書》還未進(jìn)行更改，文書表述存在歧義問題并未完全解決，船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對船舶ODS裝置檢驗(yàn)及發(fā)證仍需進(jìn)一步規(guī)范。

圖2 檢查中發(fā)現(xiàn)的未記載船上安裝的ODS裝置情況的證書

（三）船公司和船員環(huán)保意識不強(qiáng)

筆者在近期的海事執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，36%左右的船舶都存在ODS裝置管理不規(guī)范的問題，如：2020年1月1日以后仍違規(guī)配備含有R22制冷劑的空調(diào)裝置，船員在給空調(diào)設(shè)備添加制冷劑時(shí)未對消耗的臭氧物質(zhì)進(jìn)行記錄并保存單證等。相關(guān)船員反映幾乎未受到過相應(yīng)的培訓(xùn)，甚至連使用的是何種制冷劑也不清楚，反映出船公司和船員的環(huán)保意識較為薄弱。按照《國內(nèi)航行海船法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》的規(guī)定，安裝有含ODS設(shè)備的2009年9月1日及以后建造的400總噸及以上船舶，應(yīng)持有《海上船舶防止空氣污染證書》。公司在管理體系或日常管理中應(yīng)按要求給船舶配備《海上船舶防止空氣污染證書》，并督促船員做好保存含ODS的設(shè)備清單、ODS記錄簿等工作。

五、我國船用ODS的管理建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，理清監(jiān)管權(quán)責(zé)

從環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)承擔(dān)大氣污染防治監(jiān)督管理職責(zé)，但從專業(yè)能力角度出發(fā)，海事管理機(jī)構(gòu)更適合對船舶污染海洋環(huán)境進(jìn)行管理。建議在《中華人民共和國大氣污染防治法》中針對船舶污染海洋環(huán)境的情形，特別是違規(guī)使用ODS以及未按規(guī)定進(jìn)行記錄等情形，授予海事管理機(jī)構(gòu)處罰權(quán)限，或者在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》中增加違規(guī)使用ODS以及未按規(guī)定進(jìn)行記錄等的處罰條款。海事管理機(jī)構(gòu)則在《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》中進(jìn)一步明確處罰細(xì)則，不斷完善相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)。

（二）加強(qiáng)對船舶檢驗(yàn)發(fā)證的監(jiān)督管理

船檢機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)船舶檢驗(yàn)監(jiān)督工作，不斷提高驗(yàn)船師的專業(yè)水平，增強(qiáng)驗(yàn)船師責(zé)任心；可參照MARPOL 73/78防污公約附則VI的IAPP證書格式，對國內(nèi)《海上船舶防止空氣污染證書》附件的表述及填寫進(jìn)行規(guī)范，避免文書歧義；海事管理機(jī)構(gòu)作為船舶檢驗(yàn)的主管機(jī)關(guān)，也應(yīng)加強(qiáng)對船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及其所執(zhí)行法定檢驗(yàn)的監(jiān)督。

（三）嚴(yán)格監(jiān)管，督促航運(yùn)企業(yè)加強(qiáng)源頭管理

海事等監(jiān)管部門應(yīng)主動向航運(yùn)企業(yè)開展相關(guān)宣貫工作，監(jiān)督指導(dǎo)航運(yùn)企業(yè)完善相關(guān)的管理體系，不斷提高船員的環(huán)保意識。同時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格對到港船舶進(jìn)行檢查，采取更為嚴(yán)厲的監(jiān)督措施，倒逼船公司加強(qiáng)源頭管理，使船公司將空調(diào)等含有ODS的設(shè)備采購、安裝及使用階段納入公司日常管理，督促船員加強(qiáng)對ODS裝置的維護(hù)保養(yǎng)，規(guī)范制冷劑的使用，按照規(guī)定對消耗的臭氧物質(zhì)進(jìn)行記錄并保存?zhèn)洳椤?/p>

六、結(jié)語

淘汰ODS已進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，使用對環(huán)境影響更小的環(huán)保制冷劑是未來發(fā)展趨勢。同時(shí)，航運(yùn)業(yè)也在大力倡導(dǎo)發(fā)展和應(yīng)用綠色與生態(tài)技術(shù)，船舶防污染的要求也日趨嚴(yán)格。在越來越高的環(huán)保要求下，各方應(yīng)提高認(rèn)識、積極應(yīng)對，保障新標(biāo)準(zhǔn)新要求的順利實(shí)施，為“水域更清潔”的目標(biāo)共同努力。