扶貧監(jiān)督中審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐與邏輯理路

摘要：在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的過(guò)程中，扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題日益受到重視。為此，黨中央和多省區(qū)市部署開(kāi)展了脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視巡察，充分發(fā)揮了審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同作用?，F(xiàn)有研究雖然從不同維度探討了審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，但僅局限于協(xié)同體制或模式層面的分析，對(duì)協(xié)同運(yùn)作機(jī)制的理論解釋和實(shí)踐分析均顯不足。文章基于跨部門協(xié)同視角，通過(guò)搭建“結(jié)構(gòu)-程序”分析框架，對(duì)各地扶貧監(jiān)督中審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?；诖耍钊胩接憣徲?jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新的邏輯理路，揭示出整體性政府建設(shè)、保持監(jiān)督獨(dú)立性以及實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)作的發(fā)展趨勢(shì)，可為未來(lái)不斷完善審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同運(yùn)作提供理論借鑒。

關(guān)鍵詞：審計(jì)；紀(jì)檢監(jiān)察；協(xié)同機(jī)制；扶貧監(jiān)督

基金項(xiàng)目：江蘇省社科基金項(xiàng)目“重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行機(jī)制及優(yōu)化策略研究”（20ZZD003）。

作者簡(jiǎn)介：鹿斌，南京審計(jì)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士（江蘇南京211815）。

中圖分類號(hào)：F239；D262.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）03-0025-10

一、問(wèn)題提出

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的高度，把扶貧開(kāi)發(fā)作為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作，大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制。2021年2月，習(xí)近平總書記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上莊嚴(yán)宣告，經(jīng)過(guò)全黨全國(guó)各族人民共同努力，在迎來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年的重要時(shí)刻，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。然而，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中，扶貧領(lǐng)域的違紀(jì)違法問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。比如中央明確脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)后，有些地方急功近利，對(duì)脫貧目標(biāo)層層加碼；有的不考慮穩(wěn)定脫貧，單純計(jì)算當(dāng)年收入，把貧困人口“算”出去；有的不研究幫助貧困人口增加收入的措施，簡(jiǎn)單采取“低保兜底、一兜了之”的做法[1]114。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委數(shù)據(jù)顯示，2018年，全國(guó)共查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題13.1萬(wàn)件，處理17.7萬(wàn)人；2019年，全國(guó)共查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題8.5萬(wàn)件；2020年1月至11月，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處貪污侵占、虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用、優(yōu)親厚友等腐敗問(wèn)題，以及搞“面子工程”“形象工程”、不作為亂作為、數(shù)字脫貧和虛假脫貧等作風(fēng)問(wèn)題5.69萬(wàn)起，批評(píng)教育幫助和處理8.5萬(wàn)人，其中黨紀(jì)政務(wù)處分3.57萬(wàn)人[2]。這不僅嚴(yán)重制約了精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)工作順利推行，而且造成了極其惡劣的社會(huì)影響。因此，在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，充分運(yùn)用多種監(jiān)督力量，構(gòu)建起全覆蓋、全方位、全流程的扶貧監(jiān)督體系，是扶貧工作得以有效開(kāi)展的保障。

在開(kāi)展扶貧監(jiān)督工作中，審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督發(fā)揮著十分重要的作用。審計(jì)監(jiān)督作為國(guó)家治理系統(tǒng)中的“免疫系統(tǒng)”，能以其具有的預(yù)防、揭示和抵御功能與獨(dú)立性、專業(yè)性和精準(zhǔn)性特征，“成為監(jiān)控扶貧資金最為有效的方式”[3]。而紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督則通過(guò)整合紀(jì)檢部門執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職能和監(jiān)察部門行政監(jiān)督職能，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督力量、豐富監(jiān)督手段、統(tǒng)一監(jiān)督行為。在黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”的時(shí)代要求下，健全審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，充分發(fā)揮二者的整合效應(yīng)，無(wú)疑是構(gòu)建扶貧監(jiān)督體系的重要組成部分。事實(shí)上，早在2003年，中紀(jì)委、審計(jì)署會(huì)同原監(jiān)察部就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在查處案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》。該通知強(qiáng)調(diào)，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各自的職能作用，在查處案件工作中互通情況、相互支持，加強(qiáng)協(xié)作配合，建立相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。2017年底，中央紀(jì)委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于2018年至2020年開(kāi)展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題專項(xiàng)治理的工作方案》明確指出，各級(jí)紀(jì)委將優(yōu)先研判處置巡視巡察、專項(xiàng)審計(jì)、財(cái)政檢查和扶貧巡查等工作中發(fā)現(xiàn)的扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題線索，建立扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題線索信息報(bào)送、分析研判、協(xié)查配合等工作機(jī)制?；诖?，近年來(lái)，廣東、江蘇、浙江、福建等地加強(qiáng)了審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，并構(gòu)建和完善審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)作配合機(jī)制，取得了顯著成效。

得益于實(shí)踐發(fā)展，審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題受到學(xué)界的廣泛關(guān)注，現(xiàn)有研究主要集中于以下幾個(gè)方面。一是審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督協(xié)同的可行性分析。依據(jù)法定權(quán)責(zé)，審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察目標(biāo)趨同、職能交叉、客體重疊、手段互補(bǔ)[4]，具有內(nèi)在的聯(lián)系性。因此，將二者的運(yùn)作機(jī)制整合研究并挖掘現(xiàn)實(shí)可行的協(xié)同模式，有助于腐敗監(jiān)管主體之間的資源整合與專業(yè)互補(bǔ)，有利于凝聚反腐合力[5]。二是“監(jiān)審合一”體制研究。從理論上分析，基于立法型模式下的“監(jiān)審合一”體制可通過(guò)成立與國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院平行的國(guó)家審計(jì)監(jiān)察院，在全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督下，獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)，以解決我國(guó)當(dāng)前審計(jì)乃至監(jiān)察體制困境[6]。在實(shí)踐中，國(guó)內(nèi)的廣州開(kāi)發(fā)區(qū)[7]、深圳坪山新區(qū)[8]、南昌高新區(qū)[9]以及美國(guó)[10]、韓國(guó)[11]、波蘭[12]等地的改革實(shí)踐則提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)借鑒。當(dāng)然，“監(jiān)審合一”體制也存在運(yùn)行問(wèn)題，尤其是審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性將受到威脅[13]。三是協(xié)同模型搭建研究?；趨f(xié)同理論，可以從戰(zhàn)略、管理與操作三個(gè)層面構(gòu)建審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同模型[4][14]。此外，以監(jiān)督過(guò)程的不同階段劃分監(jiān)督權(quán)力、責(zé)任范圍的監(jiān)督力量整合模式也比較理想[15]。在搭建協(xié)同模型中，不僅要協(xié)調(diào)好監(jiān)審協(xié)同關(guān)系，也要注重外部的制度建設(shè)[16]和內(nèi)部的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)發(fā)展[17]。四是協(xié)同機(jī)制發(fā)展研究。為保障審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同運(yùn)行，可在制度規(guī)范、組織架構(gòu)、資源共享三個(gè)層面上建構(gòu)協(xié)同機(jī)制[18]。其中，有學(xué)者重點(diǎn)研究了制度規(guī)范層面上的案件線索移送機(jī)制，并認(rèn)為可從移送標(biāo)準(zhǔn)、移送程序、移送主體、移送權(quán)限等來(lái)方面完善相關(guān)措施[19][20]。

綜上所述，現(xiàn)有研究從不同維度探討了審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同運(yùn)作的問(wèn)題，但總體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有研究對(duì)二者間協(xié)同運(yùn)作的理論解釋和實(shí)踐分析均顯不足。首先，現(xiàn)有研究側(cè)重于宏觀層面上的協(xié)同體制或模式方面的分析，對(duì)微觀運(yùn)行過(guò)程中的機(jī)制分析較為欠缺；其次，現(xiàn)有研究在進(jìn)行理論分析過(guò)程中尚未形成嚴(yán)謹(jǐn)、完整的分析框架，缺乏系統(tǒng)性與規(guī)范性；再者，現(xiàn)有研究缺乏對(duì)當(dāng)下創(chuàng)新實(shí)踐的理論關(guān)照。既有的案例分析文獻(xiàn)較少且局限于對(duì)個(gè)別案例的介紹或描述，缺少基于理論工具應(yīng)用的共性分析和解釋。因此，本文著力于審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制研究，基于跨部門協(xié)同視角搭建分析框架，總結(jié)分析各地扶貧監(jiān)督工作中的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步完善審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同運(yùn)作提供理論借鑒。

二、一個(gè)分析框架：基于跨部門協(xié)同視角

在現(xiàn)代社會(huì)，政府扮演著重要角色，如作為公共價(jià)值的分配者、公共政策的制定者、公共責(zé)任的承擔(dān)者等。但隨著公共事務(wù)的復(fù)雜性和不確定程度逐漸增加，面對(duì)復(fù)雜多樣、變動(dòng)不居的新形勢(shì)，政府與其他行動(dòng)主體協(xié)調(diào)配合成為積極應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的重要方式。為有效實(shí)現(xiàn)各主體間協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建治理體系內(nèi)的跨部門協(xié)同成為必然選擇。

跨部門協(xié)同，也可稱為“跨部門合作”，表示“兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織機(jī)構(gòu)從事任何共同活動(dòng)，通過(guò)一起工作而非獨(dú)立行事來(lái)增加公共事務(wù)的效率和價(jià)值”[21]13。在跨部門協(xié)同運(yùn)行中，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)或提供公共服務(wù)，既不依賴于分工和專業(yè)化的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)，也不倚仗具有強(qiáng)制能力的行政權(quán)威，而是在不取消部門邊界的前提下，以“協(xié)調(diào)”和“整合”作為內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，促使各部門間權(quán)力協(xié)調(diào)、資源共享、責(zé)任共擔(dān)。從狹義上說(shuō)，跨部門協(xié)同僅指政府內(nèi)部各層級(jí)部門間的協(xié)同關(guān)系；而從廣義上說(shuō)，跨部門協(xié)同既包括政府內(nèi)部各部門間的協(xié)調(diào)配合，也包括政府與黨組織、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)組織之間的合作關(guān)系。本文主要關(guān)注扶貧監(jiān)督中審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督之間的協(xié)同關(guān)系。其中，審計(jì)監(jiān)督是由隸屬于政府的審計(jì)部門承擔(dān)；紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督則分別由黨組織系統(tǒng)中的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家機(jī)構(gòu)中的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)。根據(jù)2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱。因此，在實(shí)際監(jiān)督工作開(kāi)展中，紀(jì)檢監(jiān)察事實(shí)上構(gòu)成一體監(jiān)督形式。由于審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門分屬于不同的組織系統(tǒng)，因而本文主要從廣義層面上的跨部門協(xié)同對(duì)審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)同展開(kāi)研究。

依據(jù)“整體性政府”、管理“巧匠”、協(xié)作治理等理論內(nèi)容，“跨部門協(xié)同研究集中于‘機(jī)制問(wèn)題，即跨部門協(xié)同的工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過(guò)程和方式”[22]。跨部門協(xié)同機(jī)制能帶動(dòng)多部門間的復(fù)雜互動(dòng)，雖然在不同的治理場(chǎng)域中會(huì)呈現(xiàn)出差異化的運(yùn)行機(jī)制類型，但也存在著一些共同的關(guān)鍵維度，由此形成了理論分析框架。胡仁華等從領(lǐng)導(dǎo)、管理控制、相互調(diào)適、信任維度搭建起跨部門協(xié)同促進(jìn)機(jī)制分析框架[23]；博特把跨部門協(xié)同機(jī)制分為四種類型，即管理結(jié)構(gòu)、管理系統(tǒng)、人力資源管理、沖突管理[24]；經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）把跨部門協(xié)同機(jī)制分為“結(jié)構(gòu)性機(jī)制”和“程序性機(jī)制”兩大類[25]，從而形成“結(jié)構(gòu)-程序”分析框架。相比而言，第三種分析框架受到我國(guó)學(xué)者的廣泛認(rèn)同。例如，周志忍等以部門間橫向關(guān)系為重點(diǎn)，總結(jié)了中國(guó)跨部門協(xié)同的主導(dǎo)模式及其主要特征，重點(diǎn)提出并分析了“以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同”“以部際聯(lián)席會(huì)議為代表的橫向協(xié)同”“圍繞專項(xiàng)任務(wù)開(kāi)展的條塊間橫向協(xié)同”三種模式[26]；徐艷晴等關(guān)注于我國(guó)水環(huán)境治理中的跨部門協(xié)同機(jī)制問(wèn)題，認(rèn)為副職分口管理占據(jù)了協(xié)同機(jī)制主導(dǎo)地位，但相應(yīng)的程序設(shè)置和配套技術(shù)卻存在較大缺失[27]。

在“結(jié)構(gòu)-程序”分析框架中，跨部門協(xié)同結(jié)構(gòu)性機(jī)制是為實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同而設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)性安排，一般可以分為正式結(jié)構(gòu)和非正式結(jié)構(gòu)。在實(shí)踐中，通常以協(xié)同組織的形式呈現(xiàn)出來(lái)。正式結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)出的組織形式主要包括發(fā)揮議事協(xié)調(diào)作用的部際協(xié)調(diào)委員會(huì)、部際聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)任務(wù)小組等，它們“通常出于重視和力圖解決某個(gè)問(wèn)題的需要而成立，由權(quán)力層級(jí)較高的領(lǐng)導(dǎo)和部門牽頭，聯(lián)合各相關(guān)機(jī)構(gòu)，通過(guò)對(duì)組織資源和權(quán)威的協(xié)調(diào)利用，承擔(dān)著跨部門的政策研究和規(guī)劃、信息交流與溝通、政策執(zhí)行協(xié)調(diào)與監(jiān)督等功能”[28]。隨著跨部門公共事務(wù)的增加，這種正式結(jié)構(gòu)在諸多治理領(lǐng)域中廣泛建立起來(lái)，成為加強(qiáng)集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方、提高治理能力的重要機(jī)制。相較于正式結(jié)構(gòu)，非正式結(jié)構(gòu)中的組織形式具有靈活性、平等性和自愿性特征。如基于信息技術(shù)的社交網(wǎng)絡(luò)、基于情感的人際網(wǎng)絡(luò)等，其功能優(yōu)勢(shì)更多體現(xiàn)在為跨部門協(xié)同過(guò)程創(chuàng)造良好的溝通交流氛圍、改善各部門以及個(gè)體之間的關(guān)系以增進(jìn)彼此間的信任等，從而提升資源共享的深度和廣度。因此，非正式結(jié)構(gòu)在跨部門協(xié)同機(jī)制運(yùn)行中能夠?yàn)檎浇Y(jié)構(gòu)提供有益補(bǔ)充。依據(jù)正式結(jié)構(gòu)和非正式結(jié)構(gòu)的形式、功能等方面的特征，在跨部門協(xié)同結(jié)構(gòu)性機(jī)制實(shí)際的建構(gòu)過(guò)程中，大都采用兩種結(jié)構(gòu)形式相結(jié)合的方式，按照具體工作任務(wù)的性質(zhì)和資源整合的需求，建立正式結(jié)構(gòu)和非正式結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)相輔相成?？绮块T協(xié)同程序性機(jī)制在實(shí)際運(yùn)作中，一般分為程序性安排和技術(shù)手段兩部分[29]。前者包括跨部門協(xié)同中各種協(xié)調(diào)議事組織的議程設(shè)定、決策和管理程序、政策執(zhí)行方案等；后者則包括支撐跨部門協(xié)同工作開(kāi)展的信息共享機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及協(xié)同文化和精神的培育機(jī)制等。如果說(shuō)程序性安排設(shè)定了跨部門協(xié)同的具體運(yùn)作秩序，那么技術(shù)手段則提供了跨部門協(xié)同的運(yùn)力保障。

從整體上看，在“結(jié)構(gòu)-程序”分析框架中，結(jié)構(gòu)性機(jī)制呈現(xiàn)出跨部門協(xié)同中靜態(tài)的組織形式，而程序性機(jī)制則聚焦于跨部門協(xié)同中動(dòng)態(tài)的操作過(guò)程。該框架不僅有助于分析跨部門協(xié)同機(jī)制中正式和非正式的組織形式與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其基于動(dòng)態(tài)視角的設(shè)定也有助于突破靜態(tài)分析的弊端，關(guān)注跨部門協(xié)同機(jī)制的具體運(yùn)行過(guò)程。因此，本文基于跨部門協(xié)同視角，利用“結(jié)構(gòu)-程序”分析框架探討扶貧監(jiān)督中審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察之間的協(xié)同機(jī)制，在“動(dòng)靜結(jié)合”中研究具體的協(xié)同組織形式及其運(yùn)行過(guò)程。

三、審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新：扶貧監(jiān)督中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，為全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定，切實(shí)把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧落到實(shí)處，各地黨政部門不斷強(qiáng)化扶貧監(jiān)督工作。為深入貫徹“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系”的時(shí)代要求和習(xí)近平總書記關(guān)于嚴(yán)肅治理扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題的重要指示精神，各地在部署安排脫貧攻堅(jiān)工作中，依據(jù)相關(guān)文件要求和精神，按照“工作互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源互通、成果互享”原則，加快構(gòu)建審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全面協(xié)作配合的工作機(jī)制，積極探索跨部門“聯(lián)合作戰(zhàn)”新模式，推進(jìn)組織內(nèi)各類監(jiān)督力量有效整合與協(xié)同聯(lián)動(dòng)，從而進(jìn)一步夯實(shí)扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題專項(xiàng)治理的基礎(chǔ)。

（一）結(jié)構(gòu)性機(jī)制：協(xié)同監(jiān)督的組織載體

各地黨政部門在深入開(kāi)展扶貧監(jiān)督過(guò)程中，創(chuàng)造性地建立起多種組織形式，既有正式的領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)作會(huì)議，也有非正式的網(wǎng)絡(luò)群組。通過(guò)發(fā)揮這些組織的協(xié)調(diào)整合功能，使其成為促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督協(xié)同推進(jìn)、深度融合、綜合增效的重要載體。

第一，依托反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)展協(xié)同監(jiān)督工作。此類領(lǐng)導(dǎo)小組一般由三個(gè)部分組成：一是領(lǐng)導(dǎo)成員，包括組長(zhǎng)，通常由市委書記或市紀(jì)委書記（兼任監(jiān)委主任）擔(dān)任；常務(wù)副組長(zhǎng)，由市紀(jì)委副書記（兼任監(jiān)委副主任）擔(dān)任；副組長(zhǎng)，分別由市委政法委書記、法院院長(zhǎng)、公安局局長(zhǎng)共同擔(dān)任。二是成員單位，包括市審計(jì)局、市紀(jì)委監(jiān)委、市財(cái)政局、市人社局等多家單位。三是辦事機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作事務(wù)。一般由常務(wù)副組長(zhǎng)兼任辦公室主任，各成員單位確定一名或多名工作人員作為具體辦事人員并兼任單位間的聯(lián)絡(luò)員。各地通過(guò)制定和出臺(tái)相應(yīng)的工作規(guī)范，對(duì)反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作原則、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)則、職責(zé)分工、辦案協(xié)作、案件移送、情況通報(bào)、聯(lián)絡(luò)溝通、責(zé)任追究等內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定。近年來(lái)，在決勝脫貧攻堅(jiān)的背景下，壓實(shí)扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題專項(xiàng)治理工作成為反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的重要任務(wù)。為此，審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門作為領(lǐng)導(dǎo)小組的重要部門，依托其縱向組織權(quán)威和協(xié)調(diào)整合功能，積極開(kāi)展扶貧領(lǐng)域協(xié)同監(jiān)督工作。通過(guò)多輪次、不定期、強(qiáng)有力的聯(lián)合行動(dòng)與專項(xiàng)治理，有效保障了各地脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的圓滿完成。

第二，召開(kāi)脫貧攻堅(jiān)監(jiān)審協(xié)作會(huì)議。為加強(qiáng)溝通、增進(jìn)了解，提高審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門在扶貧監(jiān)督中的協(xié)作配合水平，各地借鑒經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度的成功經(jīng)驗(yàn)，紛紛建立脫貧攻堅(jiān)監(jiān)審協(xié)作會(huì)議制度，最大限度地提高兩個(gè)專項(xiàng)監(jiān)督的工作效能。此類會(huì)議一般以推進(jìn)會(huì)或協(xié)商會(huì)的形式呈現(xiàn)，定期或不定期舉行。會(huì)議由審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門的負(fù)責(zé)人輪流召集，審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門的分管領(lǐng)導(dǎo)、承辦協(xié)作事項(xiàng)的單位負(fù)責(zé)人（部分地區(qū)確立紀(jì)委監(jiān)委案件監(jiān)督管理室和審計(jì)局法制部門負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)）、市紀(jì)委監(jiān)委駐審計(jì)局紀(jì)檢監(jiān)察組組長(zhǎng)及其他相關(guān)人員參加。此外，在扶貧監(jiān)督工作中，如遇重要事項(xiàng)或重大問(wèn)題需要提請(qǐng)共同商議的，審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門其中一方負(fù)責(zé)人即可提議召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。會(huì)議內(nèi)容一般包括三個(gè)方面：一是通報(bào)情況。審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門分別通報(bào)上一階段本部門的工作要點(diǎn)和工作成果，重點(diǎn)通報(bào)監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法問(wèn)題。二是問(wèn)題研究與工作規(guī)劃。根據(jù)各方通報(bào)的情況，針對(duì)典型問(wèn)題、重大問(wèn)題進(jìn)行商討，共同研究下一階段監(jiān)督工作的重點(diǎn)，并制定相應(yīng)的工作規(guī)劃。三是部署具體協(xié)作事項(xiàng)。研究解決實(shí)際工作中監(jiān)審協(xié)作的具體措施、內(nèi)容和關(guān)鍵點(diǎn)，做好分工、厘清責(zé)任，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同。

第三，借力網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)強(qiáng)化成員聯(lián)系。在開(kāi)展扶貧監(jiān)督協(xié)作實(shí)踐中，各部門成員廣泛建立起各種微信工作群、QQ工作群等，使彼此間的溝通與協(xié)調(diào)更加便捷、密切、高效。首先，體現(xiàn)為在線工作方面。一方面，利用社交平臺(tái)下發(fā)工作通知、政策通報(bào)等，讓群成員能夠及時(shí)了解組織安排和工作部署；另一方面，通過(guò)編輯文字和傳輸圖片等形式直觀反映工作現(xiàn)場(chǎng)情況，這樣不僅能夠促進(jìn)各部門成員及時(shí)溝通信息，也能夠讓組織領(lǐng)導(dǎo)隨時(shí)隨地掌握工作進(jìn)度，以便更好地進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其次，體現(xiàn)為在線學(xué)習(xí)方面。即通過(guò)社交平臺(tái)分享黨和國(guó)家相關(guān)政策、上級(jí)精神和指示、法律法規(guī)知識(shí)、工作動(dòng)態(tài)、計(jì)劃總結(jié)等，使群成員之間能夠互相傳閱，并將學(xué)習(xí)心得和業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)技能等進(jìn)行分享與交流，從而發(fā)揮共同學(xué)習(xí)、相互鼓勵(lì)的作用。再次，體現(xiàn)為積極運(yùn)用在線會(huì)議方面。在新冠肺炎疫情防控期間，一些地區(qū)的審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門為落實(shí)“停工不停產(chǎn)”的要求，積極運(yùn)用線上會(huì)議系統(tǒng)，針對(duì)工作目標(biāo)、重點(diǎn)內(nèi)容、工作要求、組織方式等進(jìn)行討論，為年度工作的開(kāi)展做好準(zhǔn)備。

（二）程序性機(jī)制：協(xié)同監(jiān)督的支撐條件

近年來(lái)，各地黨政部門在扎實(shí)推進(jìn)扶貧監(jiān)督工作實(shí)踐中，積極探索審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同工作的方式方法，著力構(gòu)建和完善二者協(xié)同運(yùn)作的程序性機(jī)制，為發(fā)揮監(jiān)督合力提供支撐。

第一，完善監(jiān)審協(xié)同工作管理機(jī)制。一是加強(qiáng)協(xié)同工作中黨的建設(shè)。各地審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門在扶貧監(jiān)督中始終堅(jiān)持以黨建統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)工作的開(kāi)展。一方面，在反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組中成立黨支部，由組長(zhǎng)任黨支部書記，履行黨建第一責(zé)任人的職責(zé)，常務(wù)副組長(zhǎng)任黨支部委員，履行黨建責(zé)任；另一方面，在具體工作開(kāi)展中，各個(gè)工作組通過(guò)成立臨時(shí)黨小組，“讓黨旗在工作一線始終飄揚(yáng)”，充分發(fā)揮黨小組戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。二是明確協(xié)同監(jiān)督中的中心任務(wù)和重點(diǎn)工作。比如，2020年，多地審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門確立了本年度中心工作，即圍繞以優(yōu)異成績(jī)向黨的百年華誕獻(xiàn)禮的主題，全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作的重要指示和要求，緊扣本地黨委和政府設(shè)定的年度建設(shè)目標(biāo)，高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?；诖?，年度的扶貧監(jiān)督工作重點(diǎn)大都聚焦于重大政策措施落實(shí)情況、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金使用情況、“四好農(nóng)村路”建設(shè)實(shí)施情況等項(xiàng)目的監(jiān)督，揭露發(fā)生在貧困群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問(wèn)題，守住扶貧工作的“最后一公里”。

第二，建立扶貧監(jiān)督工作事前溝通聯(lián)系機(jī)制。該機(jī)制主要包含兩大方面內(nèi)容：一方面，審計(jì)部門在開(kāi)展扶貧審計(jì)之前，通過(guò)發(fā)放審計(jì)內(nèi)容需求清單或工作函的形式向紀(jì)檢監(jiān)察部門征求意見(jiàn)。紀(jì)檢監(jiān)察部門在規(guī)定的工作日內(nèi)（一般為7個(gè)工作日），結(jié)合其內(nèi)部案件監(jiān)督管理部門、黨風(fēng)廉政部門、派駐機(jī)構(gòu)以及市委巡察機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，列出審計(jì)需求，明確需要審計(jì)部門重點(diǎn)關(guān)注的單位、主要領(lǐng)導(dǎo)、事項(xiàng)和內(nèi)容，并將本部門近兩年的相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察結(jié)果以及有待進(jìn)一步深挖細(xì)查、需要審計(jì)查證的相關(guān)問(wèn)題梳理匯總，供審計(jì)部門參考。另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察部門在開(kāi)展紀(jì)檢監(jiān)察工作之前，同樣通過(guò)發(fā)放工作需求清單或工作函的形式向?qū)徲?jì)部門征求意見(jiàn)。審計(jì)部門也應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的工作日內(nèi)予以反饋，以書面形式建議紀(jì)檢監(jiān)察部門重點(diǎn)關(guān)注以往審計(jì)中發(fā)現(xiàn)存在重大問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)隱患較多的單位及個(gè)人。同時(shí)，審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察部門的需要，按規(guī)定提供涉及被監(jiān)督單位的審計(jì)報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告以及其他具有重要參考價(jià)值的材料。在具體實(shí)施中，紀(jì)委監(jiān)委案件監(jiān)督管理室和審計(jì)局法制部門一般確立為工作聯(lián)系的歸口部門。扶貧監(jiān)督工作溝通聯(lián)系機(jī)制的建立，有助于審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門之間加強(qiáng)信息溝通、資源共享，進(jìn)一步落實(shí)兩部門在扶貧監(jiān)督中的協(xié)同工作機(jī)制。

第三，完善線索移送機(jī)制。為強(qiáng)化審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門在查處案件中的線索共享，各地十分重視案件線索移送機(jī)制的建立與完善。通過(guò)制定和頒布相關(guān)規(guī)章制度，進(jìn)一步明確審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)監(jiān)督中，對(duì)有關(guān)單位或者個(gè)人涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪的案件線索，以及對(duì)沒(méi)有涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪但有關(guān)人員違反黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定需要追究責(zé)任的案件線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送同級(jí)紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)查處。在線索移送中，為提高移送效率和質(zhì)量，各地審計(jì)部門一般按照審計(jì)結(jié)果將線索分為涉嫌違紀(jì)違法的問(wèn)題線索、需要問(wèn)責(zé)的重大事項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告三大類，按照不同的要求、通過(guò)不同的程序移送紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行分類處置。同時(shí)，各地還規(guī)定審計(jì)部門在辦理審計(jì)移送事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)，并遵循“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、材料齊全、程序合法、手續(xù)完備”的原則。而針對(duì)審計(jì)移送的相關(guān)線索，紀(jì)檢監(jiān)察部門一般在規(guī)定期限內(nèi)將處理結(jié)果反饋至審計(jì)部門，并將相關(guān)結(jié)果及整改情況納入黨風(fēng)廉政檢查考核、述責(zé)述廉工作和領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案之中。以江蘇省為例，2017年至2018年8月，江蘇省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送問(wèn)題線索2801件，其中立案1644件，涉及廳局級(jí)4件、縣處級(jí)36件。在總結(jié)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，江蘇省紀(jì)委監(jiān)委和省審計(jì)廳于2018年7月聯(lián)合制定出臺(tái)《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作配合的意見(jiàn)》，著力構(gòu)建聯(lián)系協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)溝通、問(wèn)題線索移送、審計(jì)成果運(yùn)用以及嚴(yán)格落實(shí)法律責(zé)任等6項(xiàng)協(xié)作機(jī)制[30]。

第四，優(yōu)化信息共享機(jī)制。降低跨部門協(xié)同機(jī)制運(yùn)行成本和提高協(xié)同效率，關(guān)鍵在于信息的公開(kāi)和共享。各地黨政部門在推進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在扶貧監(jiān)督領(lǐng)域的協(xié)同運(yùn)行中，注重借助信息化手段為進(jìn)一步優(yōu)化信息共享機(jī)制提供技術(shù)支撐。近年來(lái)，各地審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門紛紛依托大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計(jì)算等技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，充分利用本地區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)資源平臺(tái)建立本部門的數(shù)據(jù)資源庫(kù)。如有些地方的審計(jì)政務(wù)信息系統(tǒng)和紀(jì)委監(jiān)委執(zhí)紀(jì)信息管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了部門數(shù)據(jù)獲取方式從手動(dòng)到自動(dòng)、從分散到集中、從現(xiàn)場(chǎng)到遠(yuǎn)程的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，基于數(shù)據(jù)資源庫(kù)的開(kāi)放性建設(shè)，一方面，注重本級(jí)政府的扶貧信息系統(tǒng)與財(cái)政、住房、稅收、社保等職能部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)建立互聯(lián)互通，打破了各部門數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)之間的聯(lián)動(dòng)壁壘，從而為開(kāi)展扶貧監(jiān)督工作提供綜合性、全面性、及時(shí)性的數(shù)據(jù)保障；另一方面，通過(guò)完善部門網(wǎng)站、設(shè)置查詢通道和網(wǎng)上展館等，加大信息公開(kāi)力度，尤其注重審計(jì)結(jié)果公告和紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)告的及時(shí)發(fā)布，接受社會(huì)監(jiān)督。

四、扶貧監(jiān)督中審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新的邏輯理路

各地通過(guò)結(jié)構(gòu)性機(jī)制和程序性機(jī)制的建設(shè)與完善，積極構(gòu)建了扶貧監(jiān)督中審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制，打通了組織系統(tǒng)內(nèi)部跨部門資源整合與協(xié)調(diào)行動(dòng)的壁障，從而在扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題專項(xiàng)治理行動(dòng)中取得了顯著成效，有效保障了各地脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的順利執(zhí)行。通過(guò)對(duì)各地審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制建設(shè)實(shí)踐進(jìn)行理論審視，可以梳理出其改革創(chuàng)新的邏輯理路，進(jìn)而呈現(xiàn)新時(shí)代背景下黨和國(guó)家監(jiān)督體系發(fā)展的基本規(guī)律和方向。

（一）整體性政府：解決“碎片化”問(wèn)題

由于審計(jì)監(jiān)督屬于行政系統(tǒng)中的監(jiān)督方式，紀(jì)檢監(jiān)察屬于黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式，各地在構(gòu)建審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制中，首先要解決的是“條塊分割”結(jié)構(gòu)下官僚組織的“碎片化”問(wèn)題。韋伯設(shè)計(jì)的官僚制是建立在以高度分工和專業(yè)化為內(nèi)在特性的組織基礎(chǔ)之上的[31]75。前者明確劃分每一個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定下來(lái)，后者則要求各個(gè)部門擁有一套穩(wěn)定且詳細(xì)的技術(shù)規(guī)范要求并配備專家和技術(shù)人員。雖然官僚組織的內(nèi)在特性有利于提升行政效率，能夠在較大程度上滿足工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)政府科學(xué)管理的需求，但基于這一特性所形塑的“條塊分割”結(jié)構(gòu)卻將官僚組織分割成許多小部分，呈現(xiàn)出分散化的趨向。隨著現(xiàn)代公共事務(wù)高度復(fù)雜性和不確定程度的增加，“碎片化”組織模式日益暴露出其固有的弊端。一方面，組織內(nèi)部容易從本部門的利益出發(fā)，較少考慮如何使組織整體運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)；另一方面，部門間業(yè)務(wù)流程的細(xì)碎化，使得政策執(zhí)行過(guò)程缺乏連續(xù)性且受制于繁文縟節(jié)。這在一定程度上都增加了部門間的協(xié)調(diào)難度。

針對(duì)官僚組織“碎片化”的弊端，推進(jìn)從“碎片化”走向“整體性”，已經(jīng)成為時(shí)下構(gòu)建跨部門協(xié)同機(jī)制的基本方向。作為整體性政府理論的代表人物，希克斯明確指出，整體性政府在克服傳統(tǒng)官僚組織的功能性模型的弊病時(shí)，“并不對(duì)反對(duì)專業(yè)化，而是以碎片化為敵人。同樣，整合的反面也不是分化，而是碎片化”[32]2。所謂整體性政府，即是指一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。它的潛在目標(biāo)集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是消除政策之間的矛盾和張力，提高政策執(zhí)行效率；二是消除項(xiàng)目之間的矛盾和重復(fù)性，充分利用資源；三是在某項(xiàng)政策領(lǐng)域中改善不同主體間的服務(wù)供給與合作，實(shí)現(xiàn)協(xié)同行動(dòng)；四是為公民提供統(tǒng)一的或無(wú)縫隙的服務(wù)[33]。事實(shí)上，整體性政府理論明確提出了行政改革的基本要求，即重新設(shè)計(jì)政府組織形式，重視政府整體性功能的發(fā)揮與部門之間的協(xié)調(diào)。就各地創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看，顯然體現(xiàn)了整體性政府建設(shè)的思想。結(jié)構(gòu)性機(jī)制建設(shè)中所設(shè)立的正式與非正式組織平臺(tái)，打破了基于橫向分工的部門壁壘，有效整合了組織資源；而多種程序性機(jī)制的創(chuàng)立則為組織整合與協(xié)調(diào)行動(dòng)提供了必要的程序性安排和技術(shù)支撐。

（二）保持獨(dú)立性：克服行政干預(yù)

克服行政干預(yù)，保持審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門的獨(dú)立性，是構(gòu)建審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同聯(lián)動(dòng)、充分發(fā)揮監(jiān)督合力、保證扶貧監(jiān)督質(zhì)量的必要前提。從體制上看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是中國(guó)反腐倡廉的主要機(jī)構(gòu)，也是中國(guó)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)核心[34]。其中，黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是承擔(dān)黨內(nèi)監(jiān)督的專職部門，它接受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這就使得該部門既能夠堅(jiān)持黨對(duì)反腐敗工作的有力領(lǐng)導(dǎo)，也能夠保證監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立行使。新近成立的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，則由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并向其負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，有利于在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，進(jìn)而強(qiáng)化全面從嚴(yán)治黨的力度。

相較而言，審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性則受到較大質(zhì)疑。根據(jù)我國(guó)憲法和審計(jì)法的有關(guān)規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立于國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府之中，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。它既接受本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，也接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，由此形成了具有中國(guó)特色的行政型審計(jì)管理體制。這是我國(guó)政治制度、歷史傳統(tǒng)以及特定的歷史背景共同作用的結(jié)果[35]。改革開(kāi)放以來(lái)，這種行政型審計(jì)管理體制的確保證了審計(jì)機(jī)關(guān)能夠在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下展開(kāi)審計(jì)工作，在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、保障和改善民生、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、完善宏觀調(diào)控、推進(jìn)依法治國(guó)等方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著國(guó)家審計(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，行政型審計(jì)管理體制的弊端愈發(fā)凸顯。由于審計(jì)部門是政府的內(nèi)部監(jiān)督部門，審計(jì)監(jiān)督自然成為自體監(jiān)督的一種形式。相比于異體監(jiān)督，自體監(jiān)督的悖論往往導(dǎo)致審計(jì)權(quán)力受到羈絆，審計(jì)實(shí)效難以得到保障。何況審計(jì)部門的運(yùn)行過(guò)程大都受制于本級(jí)政府，而“當(dāng)一項(xiàng)權(quán)力得以行使的基礎(chǔ)條件——人事和財(cái)政都掌握在另一權(quán)力手中時(shí)，前項(xiàng)權(quán)力就沒(méi)有對(duì)后項(xiàng)權(quán)力監(jiān)督的獨(dú)立性可言”[36]。眾所周知，“獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂，也是國(guó)家審計(jì)最本質(zhì)的特征”[37]95。作為國(guó)家治理系統(tǒng)中的“免疫系統(tǒng)”，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的預(yù)防、揭示和抵御功能，提高審計(jì)質(zhì)量，審計(jì)獨(dú)立是關(guān)鍵。針對(duì)行政型審計(jì)管理體制的弊端，黨的十九大報(bào)告已經(jīng)提出“改革審計(jì)管理體制”的要求。為此，各地在構(gòu)建審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐中，沿循漸進(jìn)改革的邏輯和增量改革的方式，嘗試從機(jī)制創(chuàng)新入手，通過(guò)將審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門整合到新的組織網(wǎng)絡(luò)中，并建立直接、及時(shí)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提升審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督功能，從而增強(qiáng)審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同的疊加效應(yīng)。

（三）常態(tài)化運(yùn)作：跳脫專項(xiàng)治理

在部署安排脫貧攻堅(jiān)工作中，各地堅(jiān)決貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院和省委的決策部署，高度重視扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題專項(xiàng)治理工作，以“強(qiáng)監(jiān)督、重精準(zhǔn)、提質(zhì)效”為主題，依托反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組、脫貧攻堅(jiān)監(jiān)審協(xié)作會(huì)議等組織形式，積極整合審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門的資源，通過(guò)專題研究、專項(xiàng)部署、專門領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)行動(dòng)，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、各監(jiān)督部門有序落實(shí)的專項(xiàng)工作格局，扎實(shí)推動(dòng)扶貧監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。

專項(xiàng)治理通常被認(rèn)為是具有中國(guó)特色的公共政策實(shí)踐工具[38]。其運(yùn)作過(guò)程通常是在特殊治理情境下，由國(guó)家權(quán)力主體以縱向動(dòng)員的方式突破傳統(tǒng)科層制的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，通過(guò)迅速整合組織資源、集中各方力量，針對(duì)某一重大問(wèn)題進(jìn)行專門治理的行動(dòng)。專項(xiàng)治理具有兩個(gè)突出特征：一是體現(xiàn)在“?！鄙希褪前涯稠?xiàng)工作從組織的眾多工作中單列出來(lái)，作為重中之重，集中優(yōu)勢(shì)資源和組織精力，做到專題研究、專項(xiàng)部署、專門領(lǐng)導(dǎo)、專門調(diào)查、專門統(tǒng)計(jì)、專門整改、專門行動(dòng)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是特事特辦、專事專辦。二是體現(xiàn)在“動(dòng)員”上，以自上而下的方式，“暫時(shí)叫停原科層制常規(guī)過(guò)程，以政治動(dòng)員過(guò)程代替之，以便超越科層制度的組織失敗，達(dá)到糾偏、規(guī)范邊界的意圖”[39]。在實(shí)際運(yùn)作中，專項(xiàng)治理為快速整合組織資源、集中各方力量，往往依托矩陣式治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)臨時(shí)搭建跨部門組織協(xié)同模式，實(shí)現(xiàn)“短平快”的治理目標(biāo)?？陀^地說(shuō)，專項(xiàng)治理具有打擊力度大、見(jiàn)效快、社會(huì)反響大的作用，能夠在特定時(shí)期內(nèi)避免各部門間權(quán)責(zé)界限不清和職能交叉問(wèn)題，從而加強(qiáng)各個(gè)部門間的有效合作，提高政府工作效率和社會(huì)滿意度[40]。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，專項(xiàng)治理的弊端也是顯而易見(jiàn)的。首先，專項(xiàng)治理的特定性和時(shí)效性，使得治理效果局限于某一特殊事務(wù)領(lǐng)域和特定時(shí)間階段。一旦專項(xiàng)任務(wù)結(jié)束，治理力度下降，原來(lái)暴露出來(lái)的問(wèn)題很有可能重現(xiàn)。其次，高度依賴領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威。專項(xiàng)治理之所以能夠“專”于某一問(wèn)題，是因?yàn)橛|發(fā)了科層組織運(yùn)作中注意力的分配機(jī)制，引起了領(lǐng)導(dǎo)者的高度重視[41]；之所以能夠“動(dòng)員”，則是因?yàn)榻柚祟I(lǐng)導(dǎo)者手中的權(quán)力而形成縱向的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。各地反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)一般由市紀(jì)委書記或市委書記擔(dān)任，即通過(guò)發(fā)揮高層領(lǐng)導(dǎo)的魅力型權(quán)威，強(qiáng)力實(shí)現(xiàn)審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同行動(dòng)。依賴領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威雖然有助于保障治理實(shí)效，但以個(gè)人權(quán)力為導(dǎo)向的方式，本質(zhì)上是人治邏輯的呈現(xiàn)。這無(wú)疑與當(dāng)下依法治國(guó)的發(fā)展要求相背離。再次，專項(xiàng)治理以目標(biāo)為導(dǎo)向，容易忽視治理過(guò)程，從而蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)。由于時(shí)間緊、任務(wù)重，專項(xiàng)治理過(guò)程通常按照年度、季度、月度等不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)制定相應(yīng)任務(wù)目標(biāo)，并輔之經(jīng)常性、專門性的督導(dǎo)檢查和績(jī)效考核予以激勵(lì)落實(shí)。各地反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組通常要求各成員單位定期上報(bào)所查處的扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題案件或線索的情況，不僅要有臺(tái)賬和數(shù)據(jù)，還要報(bào)告簡(jiǎn)要案情，進(jìn)而通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析和工作總結(jié)，上報(bào)至上級(jí)紀(jì)委和有關(guān)部門。目標(biāo)導(dǎo)向的工作安排的確能夠強(qiáng)化某種治理結(jié)果的獲取，但對(duì)治理過(guò)程的忽視卻容易造成“不擇手段”達(dá)至目標(biāo)的行動(dòng)路徑，導(dǎo)致權(quán)責(zé)約束疲軟、隱瞞風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題?？傊?，專項(xiàng)治理不利于組織治理能力全面發(fā)展和長(zhǎng)效提升。

在堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的背景下，審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)是一種常態(tài)化運(yùn)作機(jī)制，并讓二者的綜合監(jiān)督效應(yīng)擴(kuò)展至各個(gè)領(lǐng)域、貫穿于各個(gè)階段。值得肯定的是，各地在建立審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制的過(guò)程中，已體現(xiàn)出走向常態(tài)化運(yùn)作的努力。尤其是多種程序性機(jī)制的建立完善，已然跳脫扶貧監(jiān)督領(lǐng)域的局限，開(kāi)始在更廣泛的公共治理領(lǐng)域中應(yīng)用，以助推監(jiān)審常態(tài)化協(xié)同發(fā)展。

五、結(jié)論

在扶貧監(jiān)督中構(gòu)建審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制是黨和國(guó)家監(jiān)督體系為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的具體實(shí)踐和深化發(fā)展。為高質(zhì)量完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)、重拳出擊扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題，全國(guó)各地黨政部門積極開(kāi)展了審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同機(jī)制的改革創(chuàng)新工作。通過(guò)推進(jìn)跨部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，有效整合組織資源、集中各方力量，在發(fā)揮多主體綜合功能的基礎(chǔ)上，最大限度地提升扶貧監(jiān)督的精度、效度與威懾度。這不僅為實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了強(qiáng)有力的保障，而且也為堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系提供了重要的實(shí)踐探索。在未來(lái)審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)注重實(shí)現(xiàn)從機(jī)制創(chuàng)新到體制改革的跨越式發(fā)展，進(jìn)而克服當(dāng)前審計(jì)管理體制和紀(jì)檢監(jiān)察體制中依然存在的各自為政的問(wèn)題。同時(shí)，將審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同優(yōu)勢(shì)從扶貧監(jiān)督領(lǐng)域擴(kuò)展至其他公共治理領(lǐng)域中，全面發(fā)揮審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯：鐘雪