深入推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 加快構(gòu)建新發(fā)展格局

文_孫久文

（作者系中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院教授、中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

2020年5月，習(xí)近平總書記首次提出“逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。構(gòu)建新發(fā)展格局是以習(xí)近平同志為核心的黨中央根據(jù)我國新發(fā)展階段所面臨的新歷史任務(wù)和新發(fā)展環(huán)境部署的重大發(fā)展戰(zhàn)略。2021年12月17日召開的中央深改委第二十三次會議提出“構(gòu)建新發(fā)展格局，迫切需要加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場”，強化國內(nèi)統(tǒng)一大市場建設(shè)，深入推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)各地區(qū)找準(zhǔn)自己在國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)中的位置和比較優(yōu)勢，為構(gòu)建新發(fā)展格局夯實根基。

一、新發(fā)展格局中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的地位和作用

從國內(nèi)來看，中國經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展階段以后，借鑒美國、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的發(fā)展規(guī)律，發(fā)展模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?nèi)需為主是大國發(fā)展模式的共同特點。從貿(mào)易依存度來看，我國的貿(mào)易依存度最高時超過60%，從2008年后開始下降，近年來一直保持在35%上下的水平。經(jīng)濟增長的動力也從出口拉動轉(zhuǎn)為內(nèi)需拉動，消費已成為GDP增長的第一驅(qū)動力，2020年占據(jù)55%左右的貢獻(xiàn)比率。與此同時，全球經(jīng)濟氣象波詭云譎，單邊主義、極端民族主義、反全球化、恐怖主義等不良思潮卷土重來，在新冠肺炎疫情的外生沖擊下，嚴(yán)重威脅中國經(jīng)濟參與國際循環(huán)的動力和成效。因此，在更嚴(yán)格的安全要求下以高質(zhì)量的開放水平投身于全球貿(mào)易分工和全球治理體系建設(shè)，是我國參與國際大循環(huán)新的任務(wù)。

構(gòu)建新發(fā)展格局有三個重點。第一，國內(nèi)大循環(huán)是主體。我國良性的經(jīng)濟循環(huán)，需要有保障經(jīng)濟發(fā)展的韌性與穩(wěn)定性，并增強自身的生存力、競爭力、發(fā)展力、持續(xù)力。實施政策的瞄準(zhǔn)對象和強化韌性的切入要點是生產(chǎn)、分配、流通、消費四大環(huán)節(jié)。社會再生產(chǎn)的四大環(huán)節(jié)，一方面構(gòu)成新發(fā)展格局下的循環(huán)本體，另一方面與中國經(jīng)濟韌性的發(fā)展走向休戚相關(guān)。

第二，隨著國內(nèi)發(fā)展階段、環(huán)境、條件和國外形勢不斷變化，構(gòu)建新發(fā)展格局成為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的題中之義，既要緊扣習(xí)近平總書記提出的實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，也要結(jié)合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。

第三，國內(nèi)大循環(huán)的主體地位并不意味著閉門造車、閉關(guān)鎖國。恰恰相反，以國內(nèi)循環(huán)為根基對于對外開放提出了更高水平的要求。國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)，利用國際先進(jìn)的要素和經(jīng)驗，助力國內(nèi)大循環(huán)的高效暢通，是構(gòu)建新發(fā)展格局的核心要務(wù)。

當(dāng)前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。構(gòu)建新發(fā)展格局要實現(xiàn)的目標(biāo)，就是形成一條高質(zhì)量發(fā)展的、解決當(dāng)前我國社會發(fā)展主要矛盾的道路。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，在構(gòu)建新發(fā)展格局中需要克服的諸多矛盾當(dāng)中，區(qū)域發(fā)展不平衡是一個巨大的障礙。從發(fā)展水平來看，我國東部沿海的一些省市已經(jīng)邁進(jìn)發(fā)達(dá)經(jīng)濟區(qū)域行列，人均GDP超過2萬美元的城市已經(jīng)比比皆是；而中西部還有很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還存在相當(dāng)一部分低收入人口。從科技創(chuàng)新來看，我國東部沿海地區(qū)已經(jīng)在高新技術(shù)和尖端設(shè)計領(lǐng)域取得一定突破，奮力融入全球高端產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈；而廣大中西部地區(qū)科技發(fā)展相對滯后，融入全球高端市場的程度亟待提升。因此，在構(gòu)建新發(fā)展格局的諸多要務(wù)當(dāng)中，處理好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，是最重要的環(huán)節(jié)之一。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論是新時代中國經(jīng)濟理論的重要組成部分。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對于構(gòu)建新發(fā)展格局的主要作用：一是以創(chuàng)新驅(qū)動區(qū)域發(fā)展，通過在東部發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)國家級創(chuàng)新示范區(qū)等重大創(chuàng)新平臺，實現(xiàn)先發(fā)區(qū)域帶動后發(fā)區(qū)域，推動打造創(chuàng)新型國家；二是以平衡性協(xié)調(diào)性消融區(qū)域發(fā)展中的矛盾，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)留在國內(nèi)，鼓勵東部發(fā)達(dá)地區(qū)落后產(chǎn)能有序梯度轉(zhuǎn)移；三是以綠色發(fā)展貫穿區(qū)域發(fā)展始終，立足資源環(huán)境承載能力，對重點開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源富集地區(qū)等制定差異化政策，使每一個地區(qū)都能夠找到本身在新發(fā)展格局中的位置。

二、 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論深化

黨的十九大報告確立了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為區(qū)域發(fā)展統(tǒng)領(lǐng)性戰(zhàn)略的地位，黨的十九屆六中全會提出促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟的平衡性協(xié)調(diào)性發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論深化主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目的是縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域間均衡發(fā)展，具體體現(xiàn)為基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)。改革開放之后，我國區(qū)域政策的重點是通過支持有條件地區(qū)率先發(fā)展，帶動和支撐全國經(jīng)濟發(fā)展。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略思想的提出和付諸實踐，區(qū)域政策的重點轉(zhuǎn)向發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢，強調(diào)促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動和一體化發(fā)展，實現(xiàn)資源要素在更大范圍優(yōu)化配置，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，增強國民經(jīng)濟發(fā)展的后勁和整體競爭力。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要跳出四大板塊的限制，強調(diào)從全局出發(fā)謀劃區(qū)域發(fā)展格局，借助網(wǎng)絡(luò)化運輸通道，在全國層面構(gòu)建多中心、網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域發(fā)展格局，促進(jìn)生產(chǎn)要素在更大的空間層面上順暢流動，形成國家重大生產(chǎn)力布局與生產(chǎn)要素分布相協(xié)調(diào)的局面，為全國經(jīng)濟持續(xù)優(yōu)化發(fā)展提供持久動力。

我國國土面積遼闊、地區(qū)差異很大，要推動區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略實施，必須因地制宜、分類指導(dǎo)，區(qū)別對待。近年來，國家在實施以四大板塊為主體的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，一方面，通過制定實施一系列重大區(qū)域規(guī)劃，進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域政策單元，極大增強了區(qū)域政策的針對性；另一方面，因地制宜，依據(jù)各區(qū)域的特點提出差異化的發(fā)展對策和思路，有效增強區(qū)域政策的精準(zhǔn)性。但與現(xiàn)實需要相比，區(qū)域政策的精準(zhǔn)化探索仍有較大空間。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要在已有工作的基礎(chǔ)上，適應(yīng)形勢環(huán)境的變化，落實新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，在發(fā)展空間上，注重將點、線、面統(tǒng)籌考慮，宏觀、中觀、微觀統(tǒng)籌結(jié)合，注重提高戰(zhàn)略的全局性和精準(zhǔn)性；在工作思路上，進(jìn)一步突出問題導(dǎo)向，從而加快破解制約區(qū)域發(fā)展的突出困難和瓶頸。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，在一些重大區(qū)域問題上，國家選擇條件較為成熟的地區(qū)先行先試，積累了豐富的經(jīng)驗，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制方面也進(jìn)行了一系列探索，并取得了積極進(jìn)展，為推動完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制改革創(chuàng)新發(fā)揮了積極的試驗和示范作用。

改革開放以來，我國國際合作與“走出去”步伐不斷加快，在對外開放領(lǐng)域大放異彩，進(jìn)出口成為拉動國民經(jīng)濟增長的重要動力。從區(qū)域分布看，我國對外開放目前仍主要集中在東部沿海地區(qū)，沿邊與內(nèi)陸開放水平相對不高，對外開放與對內(nèi)合作缺乏統(tǒng)籌銜接，這在很大程度上影響了對外開放水平的提升和空間拓展。新時期，擴大沿邊和內(nèi)陸開放已成為我國繼沿海開放后的重大戰(zhàn)略，但沿邊地區(qū)基礎(chǔ)比較薄弱、支撐能力不足，內(nèi)陸地區(qū)“不沿邊、不靠?！钡膮^(qū)位條件，造成其擴大開放的相對劣勢。黨的十九大報告和“十四五”規(guī)劃都提出促進(jìn)內(nèi)陸地區(qū)、沿邊、沿海地區(qū)互動聯(lián)合，統(tǒng)籌推進(jìn)對外開放與國內(nèi)合作，從而使我國更加主動地融入經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化進(jìn)程之中去，更好地參與國際競爭與合作。

加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。黨的十九大報告明確提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要把生態(tài)文明的理念貫穿于全過程，著力優(yōu)化生產(chǎn)力布局，促進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展，推動形成人口、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的發(fā)展模式；推動實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，探索建立區(qū)際轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償?shù)乳L效機制，加強重點生態(tài)功能區(qū)保護(hù)，構(gòu)建高效安全國土開發(fā)保護(hù)格局，緩解我國當(dāng)前面臨的資源環(huán)境承載壓力，保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐創(chuàng)新

我國在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的實踐創(chuàng)新舉措，主要是空間模式上的創(chuàng)新。

我國的多支點布局表現(xiàn)出由大的板塊演進(jìn)到城市群的逐漸精細(xì)化布局。從“九五”計劃期末，為縮小區(qū)域經(jīng)濟差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，我國先后出臺了一系列政策措施促進(jìn)中西部地區(qū)的發(fā)展，提高中西部地區(qū)對外開放水平，增強東部地區(qū)對中西部地區(qū)發(fā)展的支持，形成了四大板塊戰(zhàn)略。四大板塊之間存在較大的差距，東西差距和南北差距并存，且各大板塊各自又存在不同的發(fā)展問題：西部地區(qū)面臨貧困落后問題，東北地區(qū)面臨蕭條衰退問題，中部地區(qū)面臨發(fā)展停滯問題。四大板塊空間格局仍然是我國區(qū)域發(fā)展政策制定和實施的主要依據(jù)之一。不斷演化發(fā)展的多支點空間布局模式作為重塑我國經(jīng)濟地理的重要動力，不斷平衡與協(xié)調(diào)我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局，拓展我國經(jīng)濟發(fā)展的空間腹地，為我國宏觀經(jīng)濟增長探索新的空間動力。迄今為止，全國已經(jīng)形成19個城市群，成為支撐我國區(qū)域經(jīng)濟的主要支柱。

我國帶狀經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)以及發(fā)展戰(zhàn)略的實施，在空間上主要依托于交通干線，在內(nèi)容上由相對發(fā)達(dá)的區(qū)域與相對不發(fā)達(dá)的區(qū)域結(jié)合，利用交通軸線在要素跨區(qū)域轉(zhuǎn)移上的便利性，優(yōu)化沿線生產(chǎn)力布局與生產(chǎn)要素配置，促進(jìn)整體經(jīng)濟發(fā)展，縮小區(qū)域間發(fā)展差距。目前我國正在實施的相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略或倡議包含：利用地區(qū)間經(jīng)濟聯(lián)系緊密而推動實施的京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化建設(shè)和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)；依托內(nèi)河航運和交通軸線建設(shè)的長江經(jīng)濟帶，依托主要河流生態(tài)建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展而建的黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展帶。

經(jīng)濟帶的建設(shè)是黨中央對我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略提出的新思路，促進(jìn)了區(qū)域之間的交流和聯(lián)系，推動了區(qū)域間協(xié)調(diào)機制、高層次的合作磋商機制的建立，并在一定程度上緩解了因各地各自為政而導(dǎo)致的資源耗費與效率低下問題。這種在巨大的空間上推動構(gòu)建的新發(fā)展格局為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的探索提供了更多可能，推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高層次邁進(jìn)。

網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展是我國推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實踐中的又一巨大成就，完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)連接了各大、中、小城市，城市間的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、文化等各方面的聯(lián)系增多，時空距離的縮短不僅加快了中西部地區(qū)的發(fā)展腳步，也推動?xùn)|部地區(qū)的轉(zhuǎn)型升級。同時，交通的發(fā)展還能夠縮小城鄉(xiāng)差距，一些代表性研究也表明交通基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)屬性推動了區(qū)域經(jīng)濟一體化進(jìn)程，強化了區(qū)域中心城市向周邊城市的經(jīng)濟擴散效應(yīng)，促進(jìn)了周邊城市的經(jīng)濟增長。

我國區(qū)域經(jīng)濟的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展得益于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。1978年至2018年中國交通固定資產(chǎn)投資年均增速為18.17%，這一比例遠(yuǎn)高于同時期GDP年均增速的9.5%。大量的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資推動了我國高速公路和鐵路運營里程的突破性增長。截至2019年底，全國高速公路里程14.96萬公里，鐵路營業(yè)里程13.9萬公里，其中高鐵營業(yè)里程達(dá)到3.5萬公里，三者均位居世界第一。高強度的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效地降低了地區(qū)間往來的時空壁壘，增強了經(jīng)濟發(fā)展活力。

黨的十九大報告對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出重要部署，提出要加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等特殊地區(qū)的支持力度。這些新的部署，是黨中央立足我國國情、應(yīng)對時代課題的戰(zhàn)略安排，也是進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的行動指南。這些特殊類型地區(qū)由于自然條件不利和經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，在新發(fā)展階段應(yīng)繼續(xù)著力加強老少邊貧地區(qū)交通、水利、能源、信息和物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中，沿邊地區(qū)作為對外開放尤其是內(nèi)陸開放的直接窗口，也是構(gòu)建國際國內(nèi)雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要樞紐，需要從國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的高度，在國家相關(guān)部門的支持配合下，緊緊把握“一帶一路”的政策紅利，加快發(fā)展沿邊開放經(jīng)濟和對外貿(mào)易。