中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理的基本經(jīng)驗(yàn)及持續(xù)推進(jìn)

尹鐵燕

（貴州師范大學(xué)，貴陽 550001）

2021年11月，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》提出：“黨著眼于國家長(zhǎng)治久安、人民安居樂業(yè)，建設(shè)更高水平的平安中國，完善社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！薄?〕可見，構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村治理體系有助于更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為中華民族偉大復(fù)興提供實(shí)踐范式，為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供實(shí)踐路徑。在這個(gè)意義上，構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村治理體系的核心任務(wù)是確保城鄉(xiāng)居民共享國家和社會(huì)發(fā)展的福祉。鑒于此，本文對(duì)鄉(xiāng)村治理的歷史進(jìn)程、基本經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐路徑展開了深入研究，以期為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理提供有益的啟示。

一、中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理的歷史進(jìn)程

縱觀中國共產(chǎn)黨的百年鄉(xiāng)村治理史，可以從新民主主義革命時(shí)期、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期、中國特色社會(huì)主義新時(shí)代等四個(gè)時(shí)期，把脈中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理的歷史進(jìn)程。

（一）新民主主義革命時(shí)期

在新民主主義革命時(shí)期，基于革命與戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，鄉(xiāng)村治理與農(nóng)民運(yùn)動(dòng)、大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)、減租減息運(yùn)動(dòng)等緊密相連。在這一階段，充分發(fā)揮了農(nóng)村基層黨組織的引領(lǐng)作用和農(nóng)民協(xié)會(huì)的主體功能。農(nóng)村基層黨組織是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的基本單元，在組織農(nóng)民與地主斗爭(zhēng)的過程中起關(guān)鍵性作用。農(nóng)民協(xié)會(huì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的群眾性自治組織，是農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的重要依托，是鄉(xiāng)村社會(huì)革命的重要主體，是黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村工作的群眾基礎(chǔ)，在減租減息運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮著重要的主體作用。大革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨十分重視農(nóng)民在土地革命中的地位和作用，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民開展減租減息、反對(duì)苛捐雜稅等斗爭(zhēng)，逐漸形成了以“減租減息、限租限田”為主要內(nèi)容的土地政策。土地革命時(shí)期，我們黨主要采取“耕地農(nóng)有”的土地政策，在很大程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。通過階級(jí)斗爭(zhēng)，沒收地主的土地，最終在革命根據(jù)地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我們黨主要采取“地主減租減息、農(nóng)民交租交息”的土地政策，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量進(jìn)行抗日斗爭(zhēng)，結(jié)成了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我們黨實(shí)行“耕者有其田”的土地政策。這一時(shí)期通過開展反奸清算斗爭(zhēng)、減租減息斗爭(zhēng)，農(nóng)民逐步擺脫封建剝削制度的束縛，真正成為土地的主人。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期土改斗爭(zhēng)的順利推進(jìn)為中國新民主主義革命的最終勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，激勵(lì)廣大人民群眾積極支援前線。

土地問題是新民主主義革命時(shí)期鄉(xiāng)村治理的核心問題。中國共產(chǎn)黨在廣大農(nóng)村地區(qū)建立革命根據(jù)地并開展土地革命。通過土地革命廢除封建土地所有制，農(nóng)民獲得土地使用權(quán)，不再受地主的剝削和壓迫，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)土地所有制的根本性變革，鞏固了黨在農(nóng)村的群眾基礎(chǔ)。農(nóng)村黨支部是土地革命的火車頭。廣大農(nóng)村地區(qū)以鄉(xiāng)為基本單位建立農(nóng)村黨支部。隨著黨員隊(duì)伍的不斷壯大，基本實(shí)現(xiàn)了以村為基本單位建立黨的基層組織，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨對(duì)鄉(xiāng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。此外，中國共產(chǎn)黨還大力發(fā)展科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)，保障了農(nóng)民的社會(huì)權(quán)益，彰顯了鄉(xiāng)村社會(huì)治理內(nèi)容的豐富性和多元性。

（二）社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期

在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，基于社會(huì)主義制度的建立與鞏固，鄉(xiāng)村治理與土地改革運(yùn)動(dòng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)、基層民主選舉、“農(nóng)村工作部”的建立、社會(huì)主義改造（“一化三改”）等頂層設(shè)計(jì)密切結(jié)合。在這期間，取得了一些鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐成果，也有些鄉(xiāng)村治理的做法不妥，比如，社會(huì)主義改造中一些簡(jiǎn)單粗暴的做法引起廣大人民群眾的不滿；在人民公社時(shí)期，由于制定了一些超越現(xiàn)實(shí)發(fā)展階段的目標(biāo)，實(shí)踐中也存在急于求成的現(xiàn)象。

1953年我國開始對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施社會(huì)主義改造，1956年底建立了農(nóng)業(yè)高級(jí)合作社，農(nóng)業(yè)走上了合作化的發(fā)展道路。這一時(shí)期同樣非常重視科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，比如，建立起了較為系統(tǒng)的“三級(jí)”醫(yī)療預(yù)防網(wǎng)絡(luò)，逐步健全了公費(fèi)醫(yī)療、勞保醫(yī)療、農(nóng)村合作醫(yī)療等醫(yī)療制度。1958年到1977年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理采取“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式?！罢绾弦弧钡泥l(xiāng)村治理模式是特定歷史時(shí)期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐模式，建立在生產(chǎn)資料集體所有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。

（三）改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期

在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，鄉(xiāng)村治理主要以國家的政權(quán)建設(shè)為核心目標(biāo)，廢除了人民公社制度，恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制，并確立了村民自治制度，進(jìn)行了土地改革，并實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，形成了“鄉(xiāng)政村治”的科學(xué)治理格局。這一時(shí)期，國家進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多種體制改革，實(shí)施農(nóng)、林、牧、副、漁五業(yè)并舉，大大改善了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到了快速發(fā)展，解決了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，大力提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。

在改善民生方面，國家逐步推進(jìn)戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。此外，還建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)民共享改革開放以來社會(huì)發(fā)展帶來的福利。通過推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多種經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、改革戶籍制度、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等有效措施，鄉(xiāng)村得到了快速發(fā)展。

2006年以來，國家對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展給予政策上的大力支持，農(nóng)業(yè)稅的廢除大大減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施也得到了很大程度上的改善，鄉(xiāng)村土地管理得到了加強(qiáng)，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)民增收。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》進(jìn)一步明確了基層黨組織、基層政府、村民委員會(huì)的關(guān)系。具體表現(xiàn)為：農(nóng)村基層黨組織起領(lǐng)導(dǎo)核心作用；基層政府要為村民委員會(huì)的相關(guān)工作提供必要的政策支持和經(jīng)費(fèi)支持；村民委員會(huì)必須在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并全力支持基層政府的相關(guān)工作。

（四）中國特色社會(huì)主義新時(shí)代

新時(shí)代十年，我國形成了鄉(xiāng)村治理的基本框架，構(gòu)建了“政治、自治、法治、德治、智治”五位一體的鄉(xiāng)村治理模式?！靶聲r(shí)代鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國奮斗?！薄?〕

2018年修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》把村民委員會(huì)每屆任期由三年改為五年，村民委員會(huì)的任期與村和社區(qū)黨的委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)的任期保持一致。從黨的領(lǐng)導(dǎo)力維度看，延長(zhǎng)任期有利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治制度和工作機(jī)制，有利于保持基層群眾自治性組織負(fù)責(zé)人隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定。從農(nóng)村社會(huì)發(fā)展維度看，延長(zhǎng)任期有利于農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和有序發(fā)展，讓工作具有連續(xù)性、穩(wěn)定性，有利于農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。從農(nóng)村基層組織干部隊(duì)伍建設(shè)維度看，延長(zhǎng)任期有利于村干部思想穩(wěn)定、集中精力干好工作。

黨的十八大以來，我國鄉(xiāng)村振興取得了重要進(jìn)展，形成了較為完善的鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系。預(yù)計(jì)到2035年，鄉(xiāng)村振興將會(huì)取得決定性的進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化將基本實(shí)現(xiàn)；預(yù)計(jì)到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富將會(huì)全面實(shí)現(xiàn)，富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)將會(huì)在鄉(xiāng)村振興的偉大實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)。

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建了比較完善的鄉(xiāng)村治理體系，形成了鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系，法治鄉(xiāng)村建設(shè)得到了有序推進(jìn)，鄉(xiāng)村基本公共法律服務(wù)體系正在建構(gòu)之中。多元主體的積極參與和多重資源的合理利用，彰顯了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)卓越的鄉(xiāng)村治理智慧和中國特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)。

二、中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理的基本經(jīng)驗(yàn)

中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理積累了豐富的基本經(jīng)驗(yàn)，具體可以從治理的主體目標(biāo)、內(nèi)容、手段、模式、體制、機(jī)制等方面加以闡釋。

（一）在治理主體方面，始終堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多元治理主體的協(xié)同作用

鄉(xiāng)村治理的主體從一元走向多元，構(gòu)建了基層黨組織、基層政府、村委會(huì)、農(nóng)村居民等主體廣泛參與的多元治理共同體。鄉(xiāng)村治理中形成的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推動(dòng)形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、自治組織為執(zhí)行主體、村民為參與力量的基層治理架構(gòu)，為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理提供了理論支撐和實(shí)踐方案。

第一，中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理中起著領(lǐng)導(dǎo)作用。自中國共產(chǎn)黨成立以來，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在鄉(xiāng)村治理中一以貫之。中國共產(chǎn)黨嚴(yán)密的組織體系在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用。新中國成立后，開始把黨支部建立在村上。改革開放之后，隨著互聯(lián)網(wǎng)在鄉(xiāng)村的普及，針對(duì)在外務(wù)工人員頻繁流動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，創(chuàng)造性地把黨支部建立在網(wǎng)上。

第二，基層政府在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，尤其是基層政府的管理、服務(wù)理念對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重要影響?；鶎诱鸩綄?shí)現(xiàn)了從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，大力發(fā)揮組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)等主導(dǎo)作用。

第三，發(fā)揮多元主體的合力作用。自中國共產(chǎn)黨成立以來，鄉(xiāng)村治理主體不斷增多，呈現(xiàn)主體多元化趨勢(shì)。同時(shí)，在鄉(xiāng)村治理中，越發(fā)凸顯農(nóng)村居民的主體性治理效能，注重發(fā)揮農(nóng)村居民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（二）在治理目標(biāo)和治理內(nèi)容方面，始終緊扣特定歷史階段的發(fā)展主題

鄉(xiāng)村治理必須始終堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，把握時(shí)代的基本特征。每個(gè)歷史階段鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都有不同的發(fā)展主題，產(chǎn)生不同的治理目標(biāo)和治理內(nèi)容。治理目標(biāo)與治理內(nèi)容應(yīng)保持高度一致性。有什么樣的治理目標(biāo)，就有什么樣的治理內(nèi)容。必須堅(jiān)持具體問題具體分析，結(jié)合特定歷史時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀開展鄉(xiāng)村治理。新民主主義革命時(shí)期的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)是解決土地的所有權(quán)問題，主要治理內(nèi)容是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾，通過土地革命、武裝斗爭(zhēng)等手段推翻“三座大山”，實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和人民解放。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)是解決農(nóng)業(yè)發(fā)展落后的問題，主要治理內(nèi)容是通過對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，走農(nóng)業(yè)合作化發(fā)展道路。改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕，通過對(duì)內(nèi)改革和對(duì)外開放，走共同富裕的道路。中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)是解決人民對(duì)美好生活的需求問題（即新時(shí)代的共同富裕問題），主要治理內(nèi)容是通過脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面建成小康社會(huì)，通過鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為國家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)，向第二個(gè)百年目標(biāo)奮進(jìn)。

（三）在治理手段和治理模式方面，實(shí)現(xiàn)了從單一主體治理到多元主體治理的轉(zhuǎn)變

縱觀百年鄉(xiāng)村治理歷史，治理模式經(jīng)歷了“政社合一”模式、“鄉(xiāng)政村治”模式、“多元共治”模式，逐步確立了農(nóng)村居民的主體性地位。在新民主主義革命時(shí)期，鄉(xiāng)村治理主要采取“政權(quán)下鄉(xiāng)”的模式。“政權(quán)下鄉(xiāng)”為實(shí)現(xiàn)“工農(nóng)武裝割據(jù)”奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。這一時(shí)期通過在鄉(xiāng)村開展農(nóng)民運(yùn)動(dòng)、土地革命、生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)等，逐步確立了中國共產(chǎn)黨對(duì)廣大鄉(xiāng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)，走出了一條“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”的革命道路。

在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，鄉(xiāng)村治理主要采取“政社合一”的模式。這一時(shí)期主要通過人民公社化運(yùn)動(dòng)，構(gòu)建了“人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)”的三級(jí)治理模式。“政社合一”的基層政權(quán)組織模式構(gòu)筑了這一歷史階段鄉(xiāng)村治理的圖景。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，改善了農(nóng)村社會(huì)的生產(chǎn)生活條件，極大程度地緩解了農(nóng)村社會(huì)矛盾。

在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，鄉(xiāng)村治理主要采取“鄉(xiāng)政村治”的模式。這一時(shí)期，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題突出，大量農(nóng)村人口涌向城鄉(xiāng)，一方面，為城市工業(yè)發(fā)展提供了充裕的勞動(dòng)力；另一方面，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后于城市，農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重不足，出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。農(nóng)村公共服務(wù)不完善，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)高等成為制約鄉(xiāng)村發(fā)展的主要瓶頸。針對(duì)這些問題，通過新農(nóng)村建設(shè)，逐步完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。同時(shí)，取消了農(nóng)業(yè)稅，大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。通過土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)模式，大大提高了土地利用效率。

中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，鄉(xiāng)村治理主要采取“多元共治”的模式，基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了重要的引領(lǐng)作用。在脫貧攻堅(jiān)中“第一書記”的設(shè)置對(duì)基層黨組織建設(shè)起到了重要的推動(dòng)作用。同時(shí)，農(nóng)村居民、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等公益性組織參與鄉(xiāng)村治理的積極性也被調(diào)動(dòng)起來。

（四）在治理體制機(jī)制方面，逐步建立以“自然村”為基本單元的有效自治機(jī)制

百年鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村治理體制經(jīng)歷了從建立鄉(xiāng)村政權(quán)、政社合一、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到“三治融合”治理體制的轉(zhuǎn)變，逐步建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、道德約束、科技支撐的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，形成了以“自然村”為基本單元的有效治理機(jī)制?！靶姓濉钡脑O(shè)置有利于基層政府與村委會(huì)之間進(jìn)行有效的工作對(duì)接，而“自然村”的自治有利于村委會(huì)與廣大農(nóng)村居民的有效溝通，激發(fā)農(nóng)村居民的參與積極性，將自治、德治、法治相結(jié)合，走鄉(xiāng)村善治之路。

新中國成立以來，鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了“政社合一”“鄉(xiāng)政村治”“‘三治’融合”（“自治、法治、德治”融合）的治理機(jī)制轉(zhuǎn)化。在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，“政社合一”有效實(shí)現(xiàn)了政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層治理三者的深度融合，鞏固了新中國成立初期的農(nóng)村基層政權(quán)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育的統(tǒng)籌安排提供了制度保障。但是，這種治理模式在很大程度上忽視了農(nóng)民的主體性，不利于生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。

在改革開放時(shí)期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行在很大程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高了生產(chǎn)效率。村民委員會(huì)的設(shè)立標(biāo)志著“鄉(xiāng)政村治”模式的正式實(shí)施，農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理的主體參與農(nóng)村各項(xiàng)公共事務(wù)的管理。1998年11月4日，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》正式實(shí)施后，我們黨對(duì)村民自治的重視程度明顯提高，村民自治的運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)出強(qiáng)制機(jī)制與內(nèi)生機(jī)制的融合發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的全面鋪開，村民的政治參與積極性和主動(dòng)性明顯增強(qiáng)。2006年，在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅的政策實(shí)施后，大大減輕了農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

新時(shí)代十年，鄉(xiāng)村治理的基本單元實(shí)現(xiàn)了由“行政村”到“自然村”的轉(zhuǎn)移。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自身的實(shí)際情況探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)造性地建立以村民小組為基本單元的村民自治的體制機(jī)制。自治重心的下移是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的新突破，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)村居民的參與積極性，開辟了自治有效的新渠道、新路徑。

三、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的持續(xù)推進(jìn)

鄉(xiāng)村治理是社會(huì)治理的最基本單位，需要進(jìn)一步探索鄉(xiāng)村治理推進(jìn)方式方法，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供科學(xué)的實(shí)踐指南。

（一）行政維度：倡導(dǎo)農(nóng)村居民的公共參與，構(gòu)建以基層政府為主導(dǎo)的多元治理共同體

公共參與對(duì)社會(huì)治理至關(guān)重要，必須構(gòu)建基層政府、基層黨組織、村民委員會(huì)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織、農(nóng)村居民等多元主體參與的共同體，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的協(xié)同化合作。

第一，構(gòu)建多元主體參與的數(shù)字鄉(xiāng)村治理模式。建立鄉(xiāng)村電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，助力農(nóng)村居民不斷“增權(quán)賦能”，正確處理基層政府和農(nóng)村居民的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村共治共管、共建共享。農(nóng)村居民作為鄉(xiāng)村治理的主體，要努力提高自身的思想道德素養(yǎng)和科學(xué)文化素養(yǎng)，成為新時(shí)代的新型農(nóng)民。

第二，實(shí)現(xiàn)多主體對(duì)話，促進(jìn)農(nóng)村居民、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體與基層政府之間的互動(dòng)交流。通過建立網(wǎng)絡(luò)對(duì)話平臺(tái)、鄉(xiāng)村服務(wù)工作站等，充分了解農(nóng)村居民的利益訴求，不斷增進(jìn)農(nóng)村居民的生活服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)各個(gè)利益相關(guān)者之間信息交流，建立利益相關(guān)者之間平等性、友好性、協(xié)商性和持續(xù)性的對(duì)話機(jī)制。

第三，選派得力的黨員干部駐村擔(dān)任第一書記，充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。鄉(xiāng)村治理必須加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，做好農(nóng)村居民的思想教育工作，同時(shí)為農(nóng)村居民指引致富的方向，搞好黨政班子建設(shè)。

第四，發(fā)揮村民委員會(huì)在鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)中的重要作用，開展鄉(xiāng)村居民喜聞樂見的主題活動(dòng)，豐富鄉(xiāng)村居民的精神生活。村民委員會(huì)作為基層自治組織，在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮著重要的作用。村民委員會(huì)應(yīng)經(jīng)常組織文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建活動(dòng)，廣泛開展農(nóng)村星級(jí)文明戶、文明家庭等群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)。

第五，設(shè)立慈善組織參與鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)小組和常駐機(jī)構(gòu)。農(nóng)村慈善組織是鄉(xiāng)村治理共同體的重要組成部分，應(yīng)充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。賦權(quán)模式是慈善組織參與鄉(xiāng)村振興的高級(jí)形態(tài)，賦予村民以公民權(quán)和自治權(quán)，引導(dǎo)村民參與基層社會(huì)治理，增強(qiáng)村民的權(quán)利意識(shí)，不斷提升村民的鄉(xiāng)村自治能力。

（二）社會(huì)維度：以農(nóng)村居民的自治為核心，構(gòu)建新時(shí)代“政治、自治、法治、德治、智治”五位一體的鄉(xiāng)村治理模式

鄉(xiāng)村治理要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建“政治、自治、法治、德治、智治”五位一體的綜合治理模式。

第一，打造堅(jiān)強(qiáng)有力的農(nóng)村基層黨組織。農(nóng)村基層黨組織作為黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘，要充分發(fā)揮政治引領(lǐng)作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到鄉(xiāng)村治理的各個(gè)領(lǐng)域，完善組織領(lǐng)導(dǎo)、工作網(wǎng)絡(luò)和督導(dǎo)考評(píng)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村基層社會(huì)治理體系，選優(yōu)配強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織帶頭人，持續(xù)推進(jìn)軟弱渙散黨組織的整頓轉(zhuǎn)化，不斷增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的組織力、戰(zhàn)斗力和凝聚力。

第二，要不斷完善鄉(xiāng)村社會(huì)組織自治制度體系。一方面，鄉(xiāng)村自治應(yīng)以村委會(huì)為重要依托，持續(xù)完善村級(jí)議事會(huì)、村民理事會(huì)等村民自治組織體系，廣泛聽取和收集民意，通過召集村民集體協(xié)商議事、決事、辦事，引導(dǎo)鄉(xiāng)村居民廣泛參與農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境整治、公益事業(yè)，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村居民與村級(jí)事務(wù)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。另一方面，要加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督制度建設(shè)，制定村務(wù)公開工作制度，充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督職能，加大村務(wù)公開的工作力度，真正實(shí)現(xiàn)依法治村，用制度管權(quán)、管事、管人。

第三，加強(qiáng)農(nóng)村居民的法治教育。通過廣播、電臺(tái)、電影、講座等方式，對(duì)農(nóng)村居民進(jìn)行法律普及和法律宣傳教育，引導(dǎo)農(nóng)村居民樹立法律意識(shí)，用法律解決現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)和生活中的實(shí)際問題。通過政府兜底購買法律服務(wù)，確保鄉(xiāng)村治理有法可依、有法必依，走法治化發(fā)展道路。同時(shí)，要建立健全鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系。鼓勵(lì)律師事務(wù)所為農(nóng)村居民提供免費(fèi)法律服務(wù)和免費(fèi)法律援助。

第四，加強(qiáng)村民思想道德教育。重構(gòu)家庭倫理，用家庭倫理帶動(dòng)鄉(xiāng)村德治建設(shè)，用道德規(guī)范塑造德治潤(rùn)化的美麗鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村治理中要建立健全道德指數(shù)考核評(píng)價(jià)體系，把農(nóng)村居民的拾金不昧、見義勇為、鄰里和睦等道德行為納入道德指數(shù)考核評(píng)價(jià)體系中。

第五，大力推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村治理模式。鄉(xiāng)村社會(huì)要充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)服務(wù)”的管理創(chuàng)新機(jī)制，努力打造鄉(xiāng)村社會(huì)治理智能化平臺(tái)，持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)數(shù)字治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村居民“辦事零跑腿”，充分利用小程序、客戶端等為鄉(xiāng)村居民提供精準(zhǔn)的農(nóng)村公共服務(wù)。同時(shí)，要積極推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為鄉(xiāng)村平安建設(shè)提供智力支持。

（三）文化維度：以鄉(xiāng)村“文化治理”為重要工具，構(gòu)建鄉(xiāng)村文化公共服務(wù)體系

加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化治理，需要緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，將鄉(xiāng)村文化建設(shè)融入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀重塑農(nóng)村居民的文化價(jià)值觀，培育農(nóng)村居民的文化主體意識(shí)，進(jìn)一步完善農(nóng)村公共服務(wù)，建構(gòu)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系。

第一，建立基層鄉(xiāng)村文化服務(wù)站，構(gòu)建鄉(xiāng)村居民文化共同體。鄉(xiāng)村文化服務(wù)站要特別注重社會(huì)主義核心價(jià)值觀的宣傳和指引作用，把農(nóng)村居民的思想引領(lǐng)擺在第一位。一是任用有文化功底的專業(yè)人士擔(dān)任工作站站長(zhǎng)，組織村民學(xué)習(xí)、傳承和發(fā)展優(yōu)秀民間文化，把優(yōu)秀民間文化元素融入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，引導(dǎo)廣大農(nóng)村走特色化的鄉(xiāng)村發(fā)展道路。二是充分挖掘本地區(qū)的鄉(xiāng)土文化資源，豐富農(nóng)村居民的文化生活，如充分開發(fā)和利用鄉(xiāng)村文化館、村史村志館、村落文化遺址等鄉(xiāng)土文化資源，彰顯農(nóng)村居民的集體智慧和創(chuàng)造能力。

第二，完善公共文化服務(wù)設(shè)施，重構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)的物理空間、活動(dòng)空間和制度空間，用農(nóng)家書屋、文化禮堂等延展農(nóng)村居民的文化活動(dòng)空間，通過法律援助活動(dòng)、法律知識(shí)競(jìng)賽、法律宣傳活動(dòng)等拓展農(nóng)村公共服務(wù)的制度空間，推動(dòng)城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展。

第三，通過新農(nóng)村建設(shè)、村莊整體規(guī)劃等，將鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)韻以物化形態(tài)展示出來。大力挖掘鄉(xiāng)村特有文化，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村文化旅游業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展，建立鄉(xiāng)村紅色文化展覽廣角，不斷整合革命文化、社會(huì)主義先進(jìn)文化和中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化并實(shí)現(xiàn)三種文化的深度融合與創(chuàng)新發(fā)展。

第四，引入鄉(xiāng)村文化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立鄉(xiāng)村文化社會(huì)服務(wù)組織，鼓勵(lì)民間團(tuán)體、企業(yè)等主體積極參與鄉(xiāng)村文化治理，發(fā)揮市場(chǎng)在鄉(xiāng)村文化資源配置中的決定性作用，以此彌補(bǔ)基層政府對(duì)鄉(xiāng)村文化產(chǎn)品和服務(wù)供給的不足，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給渠道多樣化，從而保障供給的種類、數(shù)量和質(zhì)量。

第五，建立鄉(xiāng)村文化共建共治共享的自治組織。農(nóng)村居民作為個(gè)體難以有效參與鄉(xiāng)村文化治理，鄉(xiāng)村文化共建共治共享的自治組織能夠充分有效地表達(dá)農(nóng)村居民的共同利益訴求，延展鄉(xiāng)村文化產(chǎn)品和服務(wù)的渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民之間、農(nóng)村居民與其他社會(huì)供給組織之間、農(nóng)村居民與基層政府之間的平等對(duì)話和訴求表達(dá)，提升鄉(xiāng)村社會(huì)的凝聚力，培養(yǎng)農(nóng)村居民的參與合作精神。

第六，拓展鄉(xiāng)村文化的生存空間。通過構(gòu)建鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)文化綜合治理體系，健全鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)文化的生產(chǎn)、傳播機(jī)制，并利用互聯(lián)網(wǎng)讓更多的農(nóng)村居民參與鄉(xiāng)村文化生產(chǎn)、傳播和治理之中，打造鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)文化平臺(tái)、積極開發(fā)具有中國鄉(xiāng)村元素的網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)品。

（四）組織維度：以農(nóng)村金融管理為重點(diǎn)內(nèi)容，構(gòu)建內(nèi)置金融村社新型組織體系

黨的十九屆五中全會(huì)提出“健全農(nóng)村金融服務(wù)體系”，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供了重要的理論支撐。村社內(nèi)置金融是村社內(nèi)部的一種合作金融，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)提供經(jīng)濟(jì)支撐，為村集體財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)且收益歸村集體所有提供了現(xiàn)實(shí)可能性。加強(qiáng)農(nóng)村金融管理是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。內(nèi)置金融村社新型組織體系采取內(nèi)置金融模式，目的是把農(nóng)民靜態(tài)的“生產(chǎn)要素”變成動(dòng)態(tài)的“金融資產(chǎn)”。

第一，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建農(nóng)村金融數(shù)字化服務(wù)體系。不斷探索金融服務(wù)嵌入智慧政務(wù)系統(tǒng)的新手段、新方法，建立健全“線上線下一體化”服務(wù)的體制機(jī)制，構(gòu)建基層政府、社會(huì)組織、企業(yè)、農(nóng)村居民等多主體參與的農(nóng)村大數(shù)據(jù)金融服務(wù)平臺(tái)。

第二，構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的考核評(píng)估指標(biāo)體系。要建立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村金融資源配置，建構(gòu)多樣化的農(nóng)村金融資源供給體系。同時(shí)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建農(nóng)村金融數(shù)字化評(píng)價(jià)體系，并建立農(nóng)村金融數(shù)字化原則、方法和過程的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立數(shù)字化評(píng)價(jià)長(zhǎng)效機(jī)制。

第三，構(gòu)建內(nèi)置金融村社聯(lián)合社體系。以農(nóng)戶土地承包權(quán)或集體成員權(quán)作為抵押貸款，構(gòu)建內(nèi)置金融村社聯(lián)合社體系（村社信用合作體系），增強(qiáng)村民的主體性。內(nèi)置金融村社通過村莊對(duì)外合作、內(nèi)部資金互助、統(tǒng)購統(tǒng)銷、資產(chǎn)盤活等組織形式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民與集體之間的穩(wěn)定利益聯(lián)結(jié)。

（五）教育維度：以創(chuàng)新人才培育為發(fā)展動(dòng)力，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理人才培養(yǎng)、供給和考核體系

鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新，核心是人才。鄉(xiāng)村治理需要培養(yǎng)和造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的鄉(xiāng)村工作隊(duì)伍。

第一，構(gòu)建鄉(xiāng)村人才培育體系。一是加快鄉(xiāng)村振興課程體系建設(shè)，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理人才培養(yǎng)的教材體系和教學(xué)體系。二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科技人才的培養(yǎng)。高校可以開設(shè)鄉(xiāng)村治理方向的公共管理專業(yè)，并培養(yǎng)該方向的本科生、碩士生和博士生，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理梯級(jí)人才培育體系。同時(shí)，對(duì)扎根農(nóng)村的知識(shí)青年、在家務(wù)農(nóng)人員、村干部等人員，可以委托高校對(duì)其進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。三是提升農(nóng)民綜合素質(zhì)。經(jīng)常組織農(nóng)民利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)學(xué)習(xí)國家農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)作物種植技術(shù)，并學(xué)會(huì)使用無人機(jī)進(jìn)行植保作業(yè)，利用互聯(lián)網(wǎng)拓展農(nóng)產(chǎn)品的銷售市場(chǎng)。四是加快實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略。構(gòu)建數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的人才培養(yǎng)體系，不斷提升鄉(xiāng)村服務(wù)人員的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)和科技素養(yǎng)，為鄉(xiāng)村治理的技術(shù)賦能提供人才保障。

第二，建立健全鄉(xiāng)村治理人才選拔制度，擴(kuò)寬鄉(xiāng)村治理人才的晉升渠道。鄉(xiāng)村治理必須發(fā)揮人才的作用，為鄉(xiāng)村治理注入新鮮血液。應(yīng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)村治理人才的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，為其打造個(gè)人發(fā)展的平臺(tái)，建立鄉(xiāng)村治理人才晉升的體制機(jī)制，提升鄉(xiāng)村治理人才的待遇，讓其在鄉(xiāng)村建設(shè)及治理中獲得幸福感、獲得感和安全感。

第三，構(gòu)建鄉(xiāng)村人才考核評(píng)價(jià)體系。首先，完善法治保障。黨和國家必須高度重視鄉(xiāng)村人才考核體系的法治化建設(shè)，保證鄉(xiāng)村人才考核有法可依。其次，突出需求導(dǎo)向。要立足鄉(xiāng)村振興需求，優(yōu)化完善鄉(xiāng)村人才評(píng)價(jià)體系，積極探索新型職業(yè)農(nóng)民、鄉(xiāng)土人才評(píng)價(jià)體系。最后，用好評(píng)價(jià)信息。要進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村人才交流與共享，暢通鄉(xiāng)村人才評(píng)價(jià)信息服務(wù)渠道，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人才跨部門、跨地區(qū)的合理流動(dòng)。