基層社會治理精細(xì)化的實踐探索與提升路徑

李新剛

基層治理是國家治理的基石，而社區(qū)是基層治理的基本單元，是國家治理的落腳點。“十四五”規(guī)劃要求構(gòu)建基層社會治理新格局，推動社會治理和服務(wù)重心下移、資源下沉，提高城鄉(xiāng)社區(qū)精準(zhǔn)化精細(xì)化服務(wù)管理能力。近年來，我國城鄉(xiāng)社區(qū)根據(jù)自身條件和實際情況，在實現(xiàn)精準(zhǔn)化精細(xì)化服務(wù)管理上下功夫，取得了較大成效，同時也面臨不少挑戰(zhàn)，需要繼續(xù)在實踐中不斷完善措施，推動精細(xì)化管理服務(wù)更加成熟更加定型。

一、基層社會治理精細(xì)化的實踐探索和成效

近年來，全國各地城鄉(xiāng)社區(qū)立足實際，因地制宜開展實踐探索，以黨建引領(lǐng)統(tǒng)籌匯聚各方治理力量，不斷深化網(wǎng)格化管理措施，加強(qiáng)信息化手段實現(xiàn)科技賦能，推動社會治理重心下移，健全自治、德治、法治相結(jié)合的多元共治格局，形成了基層社會治理精細(xì)化的多種特色模式。

（一）堅持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用

黨的基層組織是基層社會治理的堅強(qiáng)堡壘，黨建引領(lǐng)社會治理是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要支撐。各地通過加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，以“紅色引擎”凝聚基層多方治理資源，引領(lǐng)基層社會治理體系不斷健全，推動基層社會治理措施不斷優(yōu)化。城市社區(qū)依托現(xiàn)有治理網(wǎng)格，根據(jù)黨員分布、樓院布局等情況，合理調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有網(wǎng)格支部設(shè)置，基本形成了“街道黨工委—社區(qū)黨委（黨總支、黨支部）—網(wǎng)格黨支部—樓院黨小組—紅色樓長（單元長）”五級體系，統(tǒng)籌駐地單位、物業(yè)公司、社區(qū)黨組織各方力量，形成精細(xì)化社會治理網(wǎng)絡(luò)。一些社區(qū)推進(jìn)網(wǎng)格支部陣地建設(shè)，建設(shè)網(wǎng)格“紅色驛站”，如通過“黨建聯(lián)盟”“業(yè)主之家”“周周找茬”“四點半議事”等形式開展黨支部活動和社區(qū)議事協(xié)商，推行社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)聯(lián)動巡查、聯(lián)動分析、聯(lián)動處置。黨建引領(lǐng)基層社會治理走向精細(xì)化，實踐成效日益凸顯。

（二）深化網(wǎng)格化管理，增強(qiáng)服務(wù)基層群眾實效

網(wǎng)格化管理是推進(jìn)基層社會治理精細(xì)化的重要舉措。近年來，隨著網(wǎng)格化管理不斷深化，在城市形成了以社區(qū)為單位劃分網(wǎng)格的“社區(qū)網(wǎng)格模式”，這種模式既重新梳理整合了社區(qū)現(xiàn)有資源、保持了原有的治理框架，又進(jìn)一步細(xì)化了管理、培育了自治力量。在鄉(xiāng)村則形成了以自然村為基礎(chǔ)、以家庭為單元的“地域網(wǎng)格模式”，在尊重傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理規(guī)律的基礎(chǔ)上，充分將鄉(xiāng)賢、族長等各類人才資源整合并吸納到網(wǎng)格中，解決鄉(xiāng)村治理難題，助推鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。[1]各地制定出臺專職網(wǎng)格員工作運行規(guī)范，明確工作職責(zé)和閉環(huán)式工作流程，網(wǎng)格員逐步實現(xiàn)專職化，以城鄉(xiāng)300戶左右為標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化調(diào)整網(wǎng)格布局，解決治理堵點痛點難點，有效服務(wù)基層群眾。

（三）促進(jìn)多元共治，打造社會治理共同體

近年來，各地堅持系統(tǒng)治理、綜合治理，改進(jìn)治理方式、激發(fā)社會組織活力，致力于打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會治理共同體，健全自治、德治、法治相結(jié)合的多元共治格局，實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，推動社會治理重心下移、向基層放權(quán)賦能?；鶎由鐣卫碇悬h委、政府、社會組織、公民等各類主體的職責(zé)任務(wù)更加明確，各類資源力量進(jìn)一步涌向基層，群團(tuán)組織、社會組織、社區(qū)組織、企事業(yè)單位參與社會治理渠道更加豐富，基層社會治理提質(zhì)增效。城鄉(xiāng)社區(qū)大力開展家風(fēng)、鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)，推動形成愛國愛家、相親相愛、向上向善、共建共享的文明新風(fēng)尚。[2]

（四）強(qiáng)化信息支撐，加快社會治理科技賦能

在信息技術(shù)高度發(fā)展的今天，社會治理也有了更高水平的科技支撐。

一是高標(biāo)準(zhǔn)搭建智能化治理平臺。各地依托大數(shù)據(jù)分析平臺和共享交換平臺，統(tǒng)籌建設(shè)貫通市、區(qū)縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的社會治理智能化系統(tǒng)；同時，建立平安建設(shè)信息發(fā)布制度，定期發(fā)布各區(qū)域平安指數(shù)，創(chuàng)新打造社會治理“風(fēng)向標(biāo)”。

二是高水平推進(jìn)智能治理基礎(chǔ)建設(shè)。以重點行業(yè)領(lǐng)域、社區(qū)、企業(yè)、黨政事業(yè)單位為單元，不少地方高起點規(guī)劃建設(shè)智慧安防體系和疫情防控體系，并同步將市場主體自行建設(shè)的安防終端納入總體布局，實現(xiàn)對房屋、人員、車輛等各類要素的精準(zhǔn)管控。

三是高起點推進(jìn)智能治理深度應(yīng)用?！把┝凉こ獭迸c“智慧城市”建設(shè)深度融合，實行一體規(guī)劃、一體布局、一體建設(shè)，重點公共區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域的重要部位視頻監(jiān)控覆蓋率、聯(lián)網(wǎng)率大大提高。公共安全和城市管理相關(guān)數(shù)據(jù)資源聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用取得了很大進(jìn)展，實現(xiàn)對社會面的全方位感知、對突發(fā)事件的快速高效處置，從而提升社會治理的智能化程度。

（五）倡導(dǎo)因地制宜，形成基層社會治理基本模式

全國各地城鄉(xiāng)社區(qū)根據(jù)自身條件和實際情況，積極探索針對性治理措施，形成了基層社會治理的四種基本模式，提供了中國特色基層社會治理的有效方案。

一是“五長”共治模式。在老舊開放式社區(qū)，以黨建引領(lǐng)建立社區(qū)長、網(wǎng)格長、紅色樓長、單元長、戶長“五長”共治的社區(qū)治理體系，充分發(fā)揮居民的主體參與作用，實行居民決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享。

二是“黨建+網(wǎng)格”治理模式。在有物業(yè)管理的封閉舊小區(qū)，由社區(qū)黨委統(tǒng)籌推動黨建網(wǎng)格、社會治理網(wǎng)格、物業(yè)服務(wù)網(wǎng)格、警務(wù)管理網(wǎng)格“四網(wǎng)合一”，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)、物業(yè)服務(wù)、社區(qū)治理、警務(wù)管理四方合力，打造全方位網(wǎng)格治理服務(wù)格局。

三是“智慧聯(lián)動”治理模式。在設(shè)施健全完備的現(xiàn)代化城市社區(qū)，推行社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的物業(yè)聯(lián)席、網(wǎng)格聯(lián)勤、智慧管理平臺聯(lián)動的“智慧聯(lián)動”機(jī)制，整合社區(qū)工作者、物業(yè)企業(yè)、網(wǎng)格員、智慧管理平臺資源，為居民提供安全穩(wěn)定居住環(huán)境和便捷服務(wù)。

四是“黨建+鄉(xiāng)賢”共治模式。在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，完善村規(guī)民約，激活鄉(xiāng)賢資源，實行“支部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、家族集體協(xié)商”，著力實現(xiàn)農(nóng)村事務(wù)管理共建共治。

二、推進(jìn)基層社會治理精細(xì)化面臨的挑戰(zhàn)

各地在基層社會治理實踐中的特色化探索，取得了較好的治理成效，積累了較好的經(jīng)驗。但是基層治理精細(xì)化仍面臨不少挑戰(zhàn)。

（一）黨建引領(lǐng)與基層社會治理需求的對接融合不到位

推進(jìn)基層社會治理精細(xì)化，必須發(fā)揮黨建引領(lǐng)的根本驅(qū)動作用。黨建引領(lǐng)與社會治理需求的對接融合在以下三個方面需要加強(qiáng)。一是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各個聯(lián)動主體間的共建活動針對性不強(qiáng)，活動方式不夠豐富，以文體活動、愛心公益、志愿服務(wù)等服務(wù)類活動居多。在職黨員到社區(qū)報到和認(rèn)領(lǐng)服務(wù)形式很好，但還未能與基層社會需求有效對接。要更多聚焦基層社會治理的難點堵點痛點，特別是對化解矛盾糾紛、協(xié)調(diào)利益關(guān)系和維護(hù)社會穩(wěn)定等方面問題的回應(yīng)要進(jìn)一步加強(qiáng)。二是個別地方的黨建引領(lǐng)形式創(chuàng)新較多，但是實際宣講影響力不夠，黨建活動促進(jìn)基層社會治理的實際效果和治理精細(xì)化目標(biāo)之間存在差距。三是基層黨組織與社區(qū)居民的聯(lián)系溝通渠道不夠暢通，對接群眾需求、為群眾排憂解難的作用需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）網(wǎng)格化服務(wù)管理的實際治理效能發(fā)揮不充分

網(wǎng)格化服務(wù)管理中縱向管理效能較強(qiáng)、橫向聯(lián)通協(xié)調(diào)不足，存在職能碎片化的問題，“在整合優(yōu)化公共服務(wù)資源方面，發(fā)揮均等效應(yīng)和聚攏效應(yīng)不夠。”[3]網(wǎng)格化管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、規(guī)范化不足，繁雜的社區(qū)事務(wù)在網(wǎng)格內(nèi)的落實職責(zé)和處置權(quán)限有待進(jìn)一步理清，網(wǎng)格內(nèi)事項處理流程需要進(jìn)一步完善。從網(wǎng)格員隊伍來看，網(wǎng)格員能力與業(yè)務(wù)需求不匹配、收入與壓力不匹配等問題比較突出。由于網(wǎng)格員工作任務(wù)繁雜，某些地區(qū)入戶率還沒有完全達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。群眾對網(wǎng)格化管理的目的、流程、意義、途徑和方式等還缺乏全面了解，融入基層社會治理精細(xì)化工作的主動性不強(qiáng)。

（三）社區(qū)自治組織引導(dǎo)社會力量參與協(xié)同共治不順暢

自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理新格局核心是多元參與下的協(xié)同共治，但是由于社區(qū)自治組織目前仍然承接許多行政事務(wù)，其引導(dǎo)多方力量參與協(xié)同共治、推動社區(qū)居民自治的功能和作用發(fā)揮不足。在一些地區(qū)，社會組織參與社區(qū)自治的內(nèi)生動力不足，居民參與社會治理的積極性主動性不足。社區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，了解自己所在社區(qū)有“居民議事會”這種民主參與形式的居民人數(shù)并不多，曾經(jīng)參加過所在社區(qū)“民主議事會”的黨員群眾較少。這與“社會協(xié)同、公眾參與”的多元共治目標(biāo)之間還存在一定差距。

（四）基層社會治理的法治保障不足

近年來，基層社會治理法治化步伐明顯加快。但是面對紛繁復(fù)雜的基層實際，法治保障力度有待進(jìn)一步加大。

一是基層社會治理立法體系待完善。地方推進(jìn)基層社會治理的各項措施多是以政府文件的形式發(fā)布，缺乏其他制度配套。特別是對群眾反映最多的基層治理突出問題，比如居民物業(yè)糾紛和養(yǎng)犬糾紛等，不少地方還缺乏具體明確、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)。這導(dǎo)致社區(qū)工作者和有關(guān)部門在處理相關(guān)投訴和糾紛時于法無據(jù)，對居民生活權(quán)益保障不到位，影響居民獲得感。

二是規(guī)范社會組織、動員社會力量參與基層治理的法律有待完善。在當(dāng)前形勢下，法治思維和法治手段在社會治理中的地位和作用日益突出。社會治理法治化強(qiáng)調(diào)依法治理?！渡鐣F(tuán)體登記管理條例》在社會組織的性質(zhì)、權(quán)限、職責(zé)、目標(biāo)、流程等方面還缺乏具體規(guī)定，申請登記的便民化程度有待提高，其參與基層治理的有效作用需要進(jìn)行規(guī)范和促進(jìn)。[4]當(dāng)前我國缺乏社會組織參與治理的專門法律制度，僅有地方政府規(guī)章制度、規(guī)范性文件以及個別行政管理領(lǐng)域法律法規(guī)中的少量規(guī)定。而且有些條款或過于抽象，缺乏針對性和可操作性，或有滯后性，難以滿足當(dāng)前社會力量參與社會治理的需要。

三是基層執(zhí)法人員綜合能力有待加強(qiáng)?；鶎臃ㄖ瘟α吭谕苿由鐣卫矸ㄖ位矫嬗兄匾饔?。但目前對執(zhí)法人員糾紛調(diào)解的綜合能力培訓(xùn)不足，這影響著他們處理具體事務(wù)的時效。如噪音擾民、寵物傷人等糾紛由于沒有達(dá)到法定的標(biāo)準(zhǔn)而不能按照治安管理處罰《法》進(jìn)行處置，要進(jìn)行調(diào)解勸說等工作。這就需要基層執(zhí)法人員學(xué)習(xí)掌握新的技能。

三、基層社會治理精細(xì)化的推進(jìn)路徑

當(dāng)前，基層社會治理精細(xì)化進(jìn)一步優(yōu)化推進(jìn)，需要系統(tǒng)謀劃、精準(zhǔn)布局。要著眼治理布局現(xiàn)代化，發(fā)揮黨建引領(lǐng)驅(qū)動力；著眼治理機(jī)制現(xiàn)代化，實現(xiàn)網(wǎng)格化服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化；著眼治理方式現(xiàn)代化，強(qiáng)化社會治理的法治化保障；著眼治理措施精準(zhǔn)化，立足基層實際強(qiáng)化重點治理措施。只有不斷推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新，才能夯實國家治理的堅強(qiáng)基石。

（一）著眼治理布局現(xiàn)代化，發(fā)揮黨建引領(lǐng)驅(qū)動力

一是立足于黨建活動和治理需求的有效對接，充分發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)功能。充分運用“聯(lián)”的理念，著眼于“資源共享、協(xié)同治理”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨組織賦權(quán)增能，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各類主體、整合有效資源、協(xié)同治理事務(wù)的重要作用，發(fā)揮社區(qū)黨組織對轄區(qū)內(nèi)各類組織和各項事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)作用。匯集轄區(qū)內(nèi)社會治理的“需求項目清單”，理清轄區(qū)內(nèi)各類組織的“資源項目清單”，制定資源與治理需求精準(zhǔn)對接的“對接項目清單”，提升黨建引領(lǐng)社會治理的精準(zhǔn)性。

二是實現(xiàn)基層黨建工作縱向嵌入服務(wù)群眾，強(qiáng)化黨群互動治理。區(qū)分不同社區(qū)村居類別和需求差異、不同矛盾等復(fù)雜情勢，大力培養(yǎng)基層黨組織帶頭人、科學(xué)調(diào)整設(shè)置基層黨組織，不斷優(yōu)化基層黨組織的人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)任務(wù)等。推動服務(wù)和社區(qū)村居需求的精準(zhǔn)化對接，抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，積極響應(yīng)群眾需求，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題,做到黨的組織全覆蓋、黨員作用發(fā)揮全覆蓋和黨建工作全覆蓋。為此，可以利用線上服務(wù)優(yōu)勢，以群眾需求為導(dǎo)向，打造集便民服務(wù)、社區(qū)宣傳、黨群互動、糾紛解決等功能于一體的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，開啟居民與基層黨組織互動的數(shù)字化新模式，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)與治理需求的快速有效對接。[5]

（二）著眼治理理念現(xiàn)代化，錨定為民服務(wù)導(dǎo)向

堅持以人民為中心的發(fā)展理念，不斷優(yōu)化細(xì)化為民服務(wù)措施，充分發(fā)動群眾參與基層治理，提升群眾凝聚力的同時，讓各項新舉措充分接上地氣、真正發(fā)揮惠民效用。

一是加大政策宣傳力度。進(jìn)一步提高群眾對各項社會治理新舉措的知曉度，通過增設(shè)樓宇宣傳欄、發(fā)放宣傳單頁、網(wǎng)格員入戶宣講等形式，讓群眾充分了解本地區(qū)推進(jìn)社會治理的政策措施，讓群眾充分認(rèn)識這些措施對自己生活的重大影響和益處。

二是制定詳細(xì)的服務(wù)群眾事項清單。讓群眾明確知曉基層黨組織、黨員、網(wǎng)格員、社區(qū)工作者提供服務(wù)事項范圍。通過大力宣傳基層社會治理的政策措施，讓群眾充分感受我們黨滿足人民美好生活需要的政策“溫暖”，提高基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力服務(wù)力和社區(qū)自治力，讓各項社會治理新舉措良性運轉(zhuǎn)起來，并且在服務(wù)群眾過程中得以不斷調(diào)整和完善。

三是激發(fā)群眾參與熱情。充分發(fā)揮群眾主力軍作用，激活基層活力，完善社區(qū)議事會等自治形式，充分發(fā)揮社會協(xié)同作用，適當(dāng)向社會力量購買社區(qū)社會服務(wù)，在提高居民自治能力的同時，利用各種有效資源提高基層服務(wù)水平。[6]

（三）著眼治理機(jī)制現(xiàn)代化，實現(xiàn)網(wǎng)格化服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化

進(jìn)一步加強(qiáng)黨建與網(wǎng)格化的深度融合，構(gòu)建網(wǎng)格化服務(wù)管理聯(lián)動機(jī)制，不斷提升服務(wù)的精細(xì)化水平。制定完善網(wǎng)格服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)網(wǎng)格服務(wù)管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化；完善網(wǎng)格服務(wù)管理流程，健全網(wǎng)格內(nèi)事項處置機(jī)制。進(jìn)一步明晰權(quán)責(zé)，明確網(wǎng)格、網(wǎng)格長、專兼職網(wǎng)格員職責(zé)清單，不斷完善考核、獎懲、激勵、退出機(jī)制，調(diào)動網(wǎng)格員積極性主動性。[7]大力推行網(wǎng)格員專職化，提高網(wǎng)格員履職能力，特別是提高協(xié)調(diào)能力和組織能力，保證網(wǎng)格員能真正做到深入基層察實情，解決群眾的煩心事憂心事揪心事。此外，要解決網(wǎng)格員負(fù)擔(dān)過重過雜的問題。按照“費隨事轉(zhuǎn)、事費匹配”的原則向基層撥付相應(yīng)工作經(jīng)費，確保網(wǎng)格化服務(wù)管理主體作用的發(fā)揮。

（四）著眼治理方式現(xiàn)代化，強(qiáng)化社會治理的法治化保障

基層社會治理涉及的問題面廣事雜,是一項系統(tǒng)工程。治理法治化是解決諸多難題的治本之策。

一是加強(qiáng)立法規(guī)范供給。針對社會治理中的重點難點和突出問題，加強(qiáng)立法規(guī)范，以法治思維推進(jìn)社會治理創(chuàng)新，運用法治手段破解基層治理難題，有效解決群眾反映較多的物業(yè)管理、寵物管理等問題。完善社會組織立法，推動社會力量有序參與基層治理。

二是暢通群眾利益訴求表達(dá)渠道。健全完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制。整合基層黨組織、社區(qū)、派出所、人民調(diào)解組織、人民法院訴前調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解等多種資源，建立一體化非訴訟糾紛解決平臺和多元聯(lián)動工作體系，快速化解矛盾糾紛，形成有效的群眾利益保護(hù)機(jī)制。

三是規(guī)范基層執(zhí)法行為。遵循“法無授權(quán)不可為”的原則，嚴(yán)禁權(quán)力濫用與越位。[8]同時，要規(guī)范基層糾紛處置的操作流程，加強(qiáng)對執(zhí)法人員和調(diào)解員法治素養(yǎng)和綜合能力培訓(xùn)，提高處置沖突、調(diào)解糾紛的綜合素質(zhì)能力，為社會治理法治化提供隊伍保障。

（五）著眼治理措施精準(zhǔn)化，立足基層實際強(qiáng)化重點治理措施

基層社會治理需要通過市域?qū)用娼y(tǒng)籌理順治理體制、打通治理障礙，搭建各種治理平臺，獲得治理體系支撐。而擔(dān)負(fù)基層治理主體責(zé)任的街道、社區(qū)村居要從區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，抓住本區(qū)域社會治理的主要矛盾，在落實市域社會治理統(tǒng)一部署和措施的基礎(chǔ)上，針對性強(qiáng)化重點治理措施。以新建現(xiàn)代化小區(qū)為主的社區(qū)，智慧管理系統(tǒng)比較發(fā)達(dá)，可以以“三聯(lián)”治理模式為主，充分發(fā)揮信息化手段的作用，把黨建引領(lǐng)、網(wǎng)格化管理等重要舉措與信息化手段相融合，實現(xiàn)社會治理精細(xì)化、智能化。以老舊小區(qū)為主的社區(qū)，以“五長”共治模式為主，利用“熟人社會”和退休人員多的優(yōu)勢，創(chuàng)新靈活多樣的參與形式，以黨建引領(lǐng)多元參與增強(qiáng)治理效能，提升服務(wù)實效。在農(nóng)村村居和城郊村轉(zhuǎn)居社區(qū)，應(yīng)當(dāng)以“黨建+鄉(xiāng)賢”治理模式為主，發(fā)揮村規(guī)民約、村民議事會和家族鄉(xiāng)賢等的作用，預(yù)防和化解各類矛盾糾紛，促進(jìn)村居和諧自治。