城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提質(zhì)增效路徑
——以山東省為例

孔翠芳

推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要路徑，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。近年來，山東省堅持推進城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，持續(xù)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享取得良好成效，為城鄉(xiāng)融合奠定堅實基礎(chǔ)。但與此同時，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施體系還不健全，與農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要還有差距。新時代，要繼續(xù)推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提質(zhì)增效，扎實推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動，進一步提升鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)水平。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中 山東省推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實踐

山東省城鄉(xiāng)一體化布局較早，基本完成了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建。從2018年開始，山東省創(chuàng)新推動城鎮(zhèn)化地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享取得良好成效。

（一）實施農(nóng)村人居環(huán)境整治，改善生活條件

山東省深入實施農(nóng)村人居環(huán)境整治，農(nóng)村廁所革命加快推進，農(nóng)村生活垃圾無害化處理基本實現(xiàn)全覆蓋。深入實施村莊清潔行動，穩(wěn)步推進農(nóng)村生活污水治理，農(nóng)村整體面貌發(fā)生明顯變化。到2020年，全省農(nóng)村生活垃圾無害化處理率達到90%以上，超90%的建制鎮(zhèn)和全部新型農(nóng)村社區(qū)均建有污水處理設(shè)施，累計完成改廁1090萬戶、改造農(nóng)村危房43.25萬戶，廣大農(nóng)民群眾獲得感、幸福感進一步增強。

（二）優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，增強供給能力

在這一方面，山東省做了大量工作。

一是農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)貫通。山東省基本形成以縣道為骨架、鄉(xiāng)道為支線、村道為脈絡(luò)的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)。2020年，全省農(nóng)村公路通車里程24.3萬公里，農(nóng)村公路密度達到每百平方公里155公里，均居全國第2位；行政村通油（水泥）路率達99.99%。農(nóng)村公路列養(yǎng)率保持100%，具備條件的行政村全部通客車，農(nóng)村客運公交化改造比例達到75%以上，農(nóng)村物流服務(wù)網(wǎng)點覆蓋率達到90%以上。

二是城鄉(xiāng)供水一體化程度提高。山東省按照“農(nóng)村供水城市化、城鄉(xiāng)供水一體化”的推進思路，大力加強農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)和管理，2020年山東省農(nóng)村自來水普及率達到97%，集中供水率達到97.5%。同年，全國農(nóng)村集中供水率88%，自來水普及率83%。

三是農(nóng)村電力結(jié)構(gòu)升級。20世紀80年代初，山東最高電壓等級只有220千伏，全省各地電網(wǎng)四分五裂；目前，山東已初步形成1000千伏特高壓交直流混聯(lián)大電網(wǎng)，戶戶通電、機井通電和智能配電終端全覆蓋走在全國前列。2019年8月，壽光市啟動鄉(xiāng)村電氣化示范縣建設(shè)工程，11月全國首家縣級能源大數(shù)據(jù)中心在壽光市正式掛牌成立，探索“智慧能源+智慧農(nóng)業(yè)”新模式。

（三）推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施延伸，縮小城鄉(xiāng)差距

2018年，山東省印發(fā)了《城鎮(zhèn)化地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸技術(shù)導(dǎo)則（試行）》并加快落實，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)機構(gòu)分布日趨優(yōu)化。設(shè)施延伸在全省41個試點地區(qū)先行先試，堅持城鄉(xiāng)一盤棋，在設(shè)施配套內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準、覆蓋范圍上持續(xù)發(fā)力，城鄉(xiāng)設(shè)施差距逐步縮小。各試點城市的農(nóng)村供水、供電、通信、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施均比較完善，基本實現(xiàn)“五化”“八通”，自來水普及率達到100%；交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)合理，城鄉(xiāng)銜接順暢，行政村通公交率達到100%。

在實踐中，各試點城市還堅持因地制宜，不斷創(chuàng)新設(shè)施延伸新模式。在城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)，推行填充式延伸，結(jié)合城中村棚戶區(qū)和老舊小區(qū)改造，整體提升城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)設(shè)施供給品質(zhì)；在城鄉(xiāng)接合部，推行撤并式延伸，通過美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，引導(dǎo)村莊整體就近搬遷至城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)，在擴大城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)的同時，從根本上改善了居民生產(chǎn)生活條件；在農(nóng)村地區(qū)，推行聚合式延伸，以基礎(chǔ)條件較好的中心村為依托，聚合周邊村莊，建設(shè)社區(qū)聚合區(qū)，完善設(shè)施配套，促進人口集聚；處于城鎮(zhèn)設(shè)施管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的村莊，實施外延式延伸，通過管網(wǎng)建設(shè)使村莊享受城鎮(zhèn)設(shè)施服務(wù)。

（四）暢通農(nóng)村雙向物流網(wǎng)絡(luò)，提升服務(wù)能力

山東省以加快新舊動能轉(zhuǎn)換、服務(wù)“三農(nóng)”、脫貧攻堅為目標(biāo)，以農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)村日用消費品物流為重點領(lǐng)域，突出設(shè)施建設(shè)、主體培育和服務(wù)提升三大關(guān)鍵，利用交通運輸、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、供銷、郵政等現(xiàn)有資源，依托大型骨干和連鎖企業(yè)，著力構(gòu)建覆蓋縣鄉(xiāng)村三級的物流綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，高效暢通農(nóng)村物流雙向快捷通道。

2019年5月6日，山東省發(fā)布《關(guān)于開展2019年電子商務(wù)進農(nóng)村綜合示范工作的通知》，推動電子商務(wù)進農(nóng)村綜合示范工作持續(xù)健康發(fā)展，進一步完善農(nóng)村市場體系，大力推動縣、鄉(xiāng)、村三級物流配送體系建設(shè)，在區(qū)域節(jié)點建設(shè)倉儲物流配送中心，發(fā)展智慧物流。

農(nóng)村寄遞服務(wù)網(wǎng)絡(luò)進一步延伸，共享站點、共享投遞等模式持續(xù)推廣。截至2020年，山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)快遞網(wǎng)點覆蓋率就達到100%，建有快遞進村服務(wù)點的建制村1.7萬個，數(shù)量居全國第二位。培育出煙臺蘋果、沾化冬棗等單品寄遞量超1000萬件的金牌項目12個、銀牌和銅牌項目73個。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的短板

在農(nóng)村面貌改善、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模擴大的同時，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展還存在明顯短板，不能完全滿足農(nóng)民對美好生活的向往。

（一）農(nóng)村生活污水處理剛剛起步

截至2020年5月底，各市累計上報完成生活污水治理的行政村17183個，占全省行政村總數(shù)的23.96%?，F(xiàn)有農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準需進一步提升。部分行政村選擇的治理方式不符合實際，部分拆遷撤并、位于生態(tài)敏感區(qū)的行政村未達到驗收要求。

（二）城鄉(xiāng)供暖水平差距較大

一方面是農(nóng)村集中供暖比例很低。截至2019年底，山東省城鎮(zhèn)社區(qū)有集中供暖的用戶比重為77.7%，而農(nóng)村社區(qū)僅為4.5%。另一方面是農(nóng)村清潔取暖較為落后。截至2017年底，山東省清潔取暖面積約17.75億平方米，清潔取暖率54.3%。其中，城市清潔取暖面積15.34億平方米，清潔取暖率79.3%；農(nóng)村地區(qū)清潔取暖面積2.41億平方米，清潔取暖率17.9%。

（三）農(nóng)村使用燃氣比例低

截至2019年底，山東省城鎮(zhèn)社區(qū)開通管道燃氣用戶的比重為81.7%，而農(nóng)村社區(qū)僅為15.9%。

（四）融資壓力大

以農(nóng)村生活污水治理為例，全省僅有24%的行政村完成生活污水治理，尚有9300多個行政村需要治理，4300多個行政村需要鞏固提升。2020年山東省計劃投入治理資金124億元，目前僅完成實際投資8.4億元，資金投入嚴重不足。

（五）利用效率低

長期以來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施重建設(shè)輕管理，管護機制不健全，許多村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施無法正常運營或者運營時間較短，利用率低；缺乏專業(yè)市政設(shè)施養(yǎng)護和監(jiān)管，維修維護不及時；一些村居的服務(wù)設(shè)施處于閑置狀態(tài)。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提質(zhì)增效路徑

要將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級作為鄉(xiāng)村建設(shè)的重要抓手，堅持融合發(fā)展的目標(biāo)，健全分級分類、提質(zhì)增效、綠色安全、制度創(chuàng)新的實施機制，努力建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村。

（一）以融合發(fā)展為目標(biāo)，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通

建立城鄉(xiāng)利益聯(lián)結(jié)和分享機制，以一體化的思路推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，讓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要動力。

一是統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)融合。堅持和而不同，把握好宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)的原則，區(qū)分不同地域、資源條件、發(fā)展基礎(chǔ)等，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的實際需要來布局農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。優(yōu)先補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板，在完善網(wǎng)絡(luò)和體系的同時，增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展急需的基礎(chǔ)設(shè)施，增強維護運營能力。推動城市相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村的延伸，推動城鄉(xiāng)協(xié)同建設(shè)，打造具有齊魯特色風(fēng)貌的美麗村居。

二是統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施跨界融合。依托現(xiàn)代技術(shù)手段，促進基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。依托原有基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，大力發(fā)展農(nóng)村旅游經(jīng)濟、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等，加強互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等先進科學(xué)技術(shù)在農(nóng)村傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。統(tǒng)籌水利、能源、電信設(shè)施建設(shè)，推進資源共享、設(shè)施共建和空間共用。

（二）以分級分類為原則，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有序建設(shè)

要充分考慮農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和村莊布局，分級分類推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量和利用效率。

一是著眼于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展要求，精準識別農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板，對供給類別進行排序，優(yōu)先保障亟需補齊的短板。

二是區(qū)分不同類型的村莊，明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點和標(biāo)準，引導(dǎo)各地區(qū)依據(jù)自己的實際條件確定優(yōu)先供給順序，有序推進。

三是區(qū)分不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施，各地區(qū)立足自身條件，重點解決好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、生活基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題。比如農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施、電氣化升級改造、集中供暖、污水處理等，滿足農(nóng)村生產(chǎn)和消費升級的需要。

四是加強流通能力建設(shè)，整合優(yōu)化原有流通體系，構(gòu)建農(nóng)村物流設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)區(qū)域性物流中心，推進寬帶入戶和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強農(nóng)村物流配送網(wǎng)點建設(shè)和維護，增強電子商務(wù)和數(shù)字農(nóng)村等建設(shè)對流通體系的帶動。

（三）以提質(zhì)增效為導(dǎo)向，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級

要緊緊圍繞“鞏固、增強、提升、暢通”基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)供給能力，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展質(zhì)量、系統(tǒng)效益和利用效率。

一是鞏固農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)健全、規(guī)模龐大、發(fā)展快速的優(yōu)勢，聚焦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)，精準補齊短板，充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的乘數(shù)效應(yīng)，進一步釋放規(guī)模經(jīng)濟紅利。

二是增強戰(zhàn)略支撐能力，充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施“基石”作用，強化輻射帶動能力；充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“先行官”作用，強化引領(lǐng)帶動效應(yīng)。

三是提升項目全生命周期管理水平，統(tǒng)籌農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護、更新等各環(huán)節(jié)，提升基礎(chǔ)設(shè)施運營和維護水平。

四是暢通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)運行，挖掘存量基礎(chǔ)設(shè)施潛能，優(yōu)化新增資源配置，提升綜合利用效率和系統(tǒng)運行效率。

（四）以綠色安全為底線，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展

推動農(nóng)村綠色安全發(fā)展，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興、保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全的目標(biāo)要求和重要舉措。

一是要將生態(tài)環(huán)境保護作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前提條件，加強項目建設(shè)環(huán)境影響評估，減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對土壤、水文、植被和山體等的負面影響。

二是要推進資源集約節(jié)約利用，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)和農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、資源要素和空間布局，推動融合協(xié)同發(fā)展。

三是要加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工各環(huán)節(jié)綠色化改造，推廣綠色基礎(chǔ)設(shè)施，強化農(nóng)村生態(tài)保護和污染防治，發(fā)展高效循環(huán)農(nóng)業(yè)，保障糧食安全和飲水安全。

四是要強化紅線意識，全面提升基礎(chǔ)設(shè)施安全保障和應(yīng)急防御能力，強化常態(tài)化監(jiān)測和預(yù)防性維護，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保障國家戰(zhàn)略安全、糧食安全、人民群眾生命財產(chǎn)安全以及應(yīng)對自然災(zāi)害、公共突發(fā)事件等的能力。

（五）以制度創(chuàng)新為關(guān)鍵，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運維機制

要著力深化農(nóng)村各項改革，強化科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和組織管理創(chuàng)新，增強可持續(xù)發(fā)展能力。

一是創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金保障機制，在確保財政資金優(yōu)先向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投放的前提下，鼓勵和引導(dǎo)更多社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。充分發(fā)揮財政資金和社會資本的合力作用，形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入機制。

二是創(chuàng)新市場主體參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機制，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向各市場主體公平開放，提升資金使用效率和建設(shè)運營水平。

三是創(chuàng)新管護運營機制，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理、維護和運營全過程的規(guī)范化管理，不僅要重建設(shè)，還要重管理、重維護。

四是創(chuàng)新信息技術(shù)等在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點中的融合和應(yīng)用，加快推動5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主動適應(yīng)智慧農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)村等建設(shè)需要。

五是深化農(nóng)村各項制度改革，完善準入機制和程序，保障各方主體的利益。

六是創(chuàng)新參與機制，在供給順序、項目監(jiān)督、建設(shè)管理、維護運營、收益分配等方面，廣泛聽取農(nóng)民群眾的意見建議，注重保障農(nóng)民和村集體權(quán)利。