兩會財(cái)稅熱點(diǎn)解讀：財(cái)稅體制改革新動向

●張家棟 楊柳青 廖殿輝

(作者單位：南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)

2022 年3 月5 日， 李克強(qiáng)總理在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上代表國務(wù)院作了《政府工作報(bào)告》，報(bào)告中就全球疫情仍在持續(xù)、外部環(huán)境更趨嚴(yán)峻復(fù)雜、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇動力不足等問題進(jìn)行了深度解析，并結(jié)合我國中小微企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難、區(qū)域間發(fā)展不協(xié)調(diào)、 關(guān)鍵領(lǐng)域自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)、地方財(cái)政收支缺口增大以及穩(wěn)就業(yè)任務(wù)艱巨等問題，對我國當(dāng)前持續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革作出了總體要求。

財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱， 體現(xiàn)在政府工作的方方面面，持續(xù)深化財(cái)稅體制改革對于更好地完成全年國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的主要目標(biāo)具有重要意義。為了深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會兩會精神，筆者結(jié)合《政府工作報(bào)告》中提出的財(cái)稅體制改革總體要求和新動向，主要從以下五個方面進(jìn)行解讀。

一、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)改善基本民生

2022 年《政府工作報(bào)告》指出，“要堅(jiān)持政府過緊日子，更好節(jié)用裕民。 大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障重點(diǎn)支出，嚴(yán)控一般性支出”。近幾年，我國一直實(shí)施積極的財(cái)政政策，在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)、保障民生及穩(wěn)定就業(yè)等方面取得了顯著成效。 2022 年，面對疫情常態(tài)化和外部環(huán)境的不確定性，為了保障宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、 繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?、持續(xù)改善民生，我國將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，同時不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，要保證財(cái)政支出強(qiáng)度，提高支出的精準(zhǔn)度，做好重點(diǎn)領(lǐng)域民生財(cái)政支出的“加法”和政府一般性支出的“減法”?！蛾P(guān)于2021 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（以下簡稱《預(yù)算報(bào)告》） 中指出，2022 年全國一般公共預(yù)算支出擬安排26.71 萬億元，比去年增加2 萬億元以上。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力的背景下，財(cái)政收支形勢依然較為嚴(yán)峻，保持適當(dāng)?shù)呢?cái)政支出強(qiáng)度，注重財(cái)政支出的精準(zhǔn)投入，有利于體現(xiàn)“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”的工作總基調(diào)，也有助于增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。

首先，積極保障與改善民生，做好重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)政支出的“加法”。 《預(yù)算報(bào)告》中指出，我國財(cái)政支出要加強(qiáng)對城鎮(zhèn)醫(yī)療、就業(yè)、教育及社會保障等基本民生重點(diǎn)領(lǐng)域的保障，政府的工作重點(diǎn)要向量大面廣的民生領(lǐng)域傾斜，堅(jiān)決做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鳌Ｍ瑫r，《預(yù)算報(bào)告》還提出，要加大對科技攻關(guān)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等重點(diǎn)領(lǐng)域及區(qū)域重大戰(zhàn)略的支持力度， 從而進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，突出財(cái)政支出重點(diǎn)，在發(fā)展中保障和改善民生，確保國家重大戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

其次，嚴(yán)控政府一般性支出，做好財(cái)政支出的“減法”。 2022 年《預(yù)算報(bào)告》提出，扣除國債發(fā)行付息等支出后， 中央部門支出下降2.1% ，為此各級黨政機(jī)關(guān)要落實(shí)過緊日子的要求，嚴(yán)控一般性支出。從強(qiáng)化“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理出發(fā)，重點(diǎn)保障剛性或急需支出，取消一些非剛性、非重點(diǎn)、非急迫性的財(cái)政支出項(xiàng)目， 從而有效降低行政運(yùn)行成本。 政府需要盤活財(cái)政存量資金和閑置資產(chǎn)， 將財(cái)政資源更多地向基本民生和市場主體傾斜， 節(jié)用為民，改善民生。

二、赤字率調(diào)低0.4%，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性

2020 年，新冠肺炎疫情肆虐全球，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，政府將赤字率提高到3.6%以上。2021 年，隨著疫情防控已取得顯著成效，疫情對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊逐漸減弱， 財(cái)政赤字率下調(diào)至3.2%。 2022 年 《政府工作報(bào)告》 將我國財(cái)政赤字率繼續(xù)下調(diào)至2.8%左右。繼2021 年和2022 年連續(xù)兩年下調(diào)，我國財(cái)政赤字率回落到新冠肺炎疫情爆發(fā)前的水平。 財(cái)政赤字率的繼續(xù)調(diào)低，不僅符合“著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤， 保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間”的積極財(cái)政政策目標(biāo)，也體現(xiàn)了我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策不搞急轉(zhuǎn)彎、不搞強(qiáng)刺激的取向。

相比去年，我國赤字率雖然有所調(diào)低，但是由于預(yù)計(jì)今年的財(cái)政收入持續(xù)增長， 外加機(jī)構(gòu)結(jié)存利潤上繳等因素， 可用財(cái)力將會增加。此外，《政府工作報(bào)告》提出的進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的總體要求， 有助于財(cái)政資金向地方傾斜，推動財(cái)力下沉，著力解決地方財(cái)政缺口問題。

根據(jù)2022 年《預(yù)算報(bào)告》，在中央與地方財(cái)政支出預(yù)算安排上， 中央本級一般公共預(yù)算支出3.56 萬億元，增長3.9%；地方一般公共預(yù)算支出23.11 萬億元， 增長8.9%。 為了動態(tài)對比中央與地方在一般公共預(yù)算支出安排上的情況，根據(jù)歷年的《預(yù)算報(bào)告》整理了2018—2022 年政府一般公共預(yù)算支出的安排情況。 如圖1 所示，可以發(fā)現(xiàn)為了落實(shí)“中央政府帶頭過緊日子”和“逐步增加對地方的財(cái)力支持”的財(cái)稅體制改革要求，近年來中央大力壓減本級支出， 預(yù)算支出增長率處于較低水平， 而全國一般公共預(yù)算支出方向重點(diǎn)安排在地方一般公共預(yù)算支出和對地方政府的轉(zhuǎn)移支付上。此外，今年還擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.65 萬億元。 可見，多年來我國積極推動財(cái)力下沉， 努力緩解地方政府的財(cái)政困難，不斷增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。

圖1 2018—2022 年我國一般公共預(yù)算支出安排情況

三、減稅降費(fèi)2.5 萬億元，增強(qiáng)市場主體活力

《政府工作報(bào)告》提出，預(yù)計(jì)2022 年全年退稅減稅規(guī)模約為2.5 萬億元， 其中留抵退稅約為1.5 萬億元。 今年繼續(xù)推進(jìn)減稅降費(fèi)政策，一方面有助于企業(yè)減負(fù)紓困，穩(wěn)定市場主體保就業(yè)，刺激需求，穩(wěn)定預(yù)期，使經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行；另一方面有助于推動企業(yè)科技創(chuàng)新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，依靠創(chuàng)新提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。今年《政府工作報(bào)告》中提及的減稅降費(fèi)政策主要有以下三方面的特點(diǎn)：

第一，連續(xù)性高，穩(wěn)定市場預(yù)期。 2018 年9 月20 日，國家稅務(wù)總局印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)好簡政減稅降負(fù)措施更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有關(guān)工作的通知》提出，要通過減稅降費(fèi)等一系列政策優(yōu)化營商環(huán)境， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。 2020 年我國減稅降費(fèi)安排超過2.5 萬億元，2021 年繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策，今年預(yù)計(jì)全年退稅減稅約2.5 萬億元。 筆者對2018—2022 年《政府工作報(bào)告》中減稅降費(fèi)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了梳理（如表1 所示）。 在近年來實(shí)施的減稅降費(fèi)政策里， 中小微企業(yè)以及制造業(yè)均為主要受益群體。由此看來，我國的減稅降費(fèi)政策無論從規(guī)模上還是受益主體上都具有連續(xù)性， 有助于保持宏觀政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性及可持續(xù)性，從而穩(wěn)定市場預(yù)期。

表1 近五年來《政府工作報(bào)告》中減稅降費(fèi)相關(guān)內(nèi)容表述

第二，規(guī)模性大，留抵退稅力度加強(qiáng)?！墩ぷ鲌?bào)告》 指出，2022 年繼續(xù)推進(jìn)減稅降費(fèi)政策， 預(yù)計(jì)全年減稅退稅規(guī)模約為2.5 萬億元。 其中，重點(diǎn)支持小微企業(yè)，于6 月底前對其存量留抵稅額一次性全部退還， 同時保證增量留抵稅額足額退還；重點(diǎn)支持制造業(yè)，解決技術(shù)服務(wù)、 生態(tài)環(huán)保及電力燃?xì)獾刃袠I(yè)的留抵退稅問題。 增值稅留抵退稅力度明顯加強(qiáng)，退稅資金全部直達(dá)企業(yè)，一方面有利于降低企業(yè)運(yùn)營資金占用成本， 保障企業(yè)運(yùn)營資金及時回籠， 進(jìn)一步解決企業(yè)運(yùn)營資金短缺等問題；另一方面，此舉還可以助力企業(yè)開展投資， 鼓勵先進(jìn)技術(shù)企業(yè)加大前期設(shè)備購買以及產(chǎn)業(yè)研發(fā)資金的投入， 為先進(jìn)技術(shù)企業(yè)的發(fā)展增添動力。

第三，針對性強(qiáng)，聚焦重點(diǎn)主體和領(lǐng)域。從《政府工作報(bào)告》中可以看出，在減稅降費(fèi)政策的主體方面， 重點(diǎn)瞄準(zhǔn)中小微企業(yè)和個體工商戶。 小微企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍，在穩(wěn)增長、擴(kuò)就業(yè)、促創(chuàng)新等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下，扶持小微企業(yè)發(fā)展不僅有助于提振企業(yè)信心，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，也有利于穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行；在減稅降費(fèi)政策的領(lǐng)域方面，聚焦科技領(lǐng)域， 通過加大研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策實(shí)施力度， 對企業(yè)投入基礎(chǔ)研究實(shí)行稅收優(yōu)惠等舉措，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入，有助于推動科技創(chuàng)新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，依靠創(chuàng)新提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

四、轉(zhuǎn)移支付增幅創(chuàng)新高，推動財(cái)力下沉

受多重因素疊加影響， 地方財(cái)政收支平衡壓力明顯加大。 為了緩解財(cái)力不足以及降低地方財(cái)力缺口等問題，2022 年《政府工作報(bào)告》指出“中央對地方轉(zhuǎn)移支付增加約1.5萬億元、規(guī)模近9.8 萬億元，增長18%、為多年來最大增幅?！敝醒雽Φ胤截?cái)力支持力度的加大，有助于增強(qiáng)地區(qū)財(cái)政保障能力。

近年來，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷增大。1994—2019 年， 中央對地方轉(zhuǎn)移支付增加了125倍，占地方財(cái)政的比重從15%提高到36.5%。從2018—2022 年的《政府工作報(bào)告》中可以看出，除2021 年疫情影響外，其余年份轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷加大。 2022 年《預(yù)算報(bào)告》指出，擬安排中央對地方轉(zhuǎn)移支付9.0 萬億元，增長8.4%。 其中， 一般性轉(zhuǎn)移支付8.2 萬億元，增長8.7%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（包含中央預(yù)算內(nèi)投資）0.8 萬億元，增長4.7%；加上機(jī)構(gòu)上繳利潤等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付0.8 萬億元， 轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模為9.8 萬億元，增長18%。

圖2 2018—2022 年我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及增速

轉(zhuǎn)移支付推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展， 促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕。雖然我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提升， 但是我國區(qū)域發(fā)展仍然存在不平衡不充分的問題， 東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直保持著領(lǐng)先水平， 而中西部地區(qū)發(fā)展較為緩慢。 長期以來，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分導(dǎo)致的地方財(cái)政收入以及基本公共服務(wù)差距不斷拉大。由于轉(zhuǎn)移支付能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府財(cái)力轉(zhuǎn)移，通過加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金支持，強(qiáng)化財(cái)力薄弱地區(qū)的資金保障，能夠縮小地方財(cái)政收入差距，從而促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

轉(zhuǎn)移支付平衡政府財(cái)力， 防范基層財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，利于經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。 在我國，地方政府所承擔(dān)的事權(quán)與其財(cái)權(quán)不匹配問題較為突出，地方財(cái)政收支缺口較大，基層政府財(cái)政壓力加重，使得地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇。由此看來， 我國需要不斷加大對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，推動財(cái)力下沉力度，致力于解決地方財(cái)力困難， 從而實(shí)現(xiàn)有效防范基層財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

轉(zhuǎn)移支付側(cè)重民生， 保障重點(diǎn)領(lǐng)域，使經(jīng)濟(jì)更加公平、有效率地增長。 2022 年我國擬安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付0.78 萬億元用于生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，在解決地方財(cái)力困難、 保障基本民生的基礎(chǔ)上，安排專項(xiàng)資金用于高質(zhì)量、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、深化預(yù)算績效管理改革，增強(qiáng)預(yù)算約束力和透明度

目前，疫情防控已進(jìn)入常態(tài)化，為了確保我國經(jīng)濟(jì)長期向好發(fā)展，《政府工作報(bào)告》指出， 在未來一段時間我國依然會實(shí)施積極的財(cái)政政策，形勢越嚴(yán)峻，越要把每一筆錢用到刀刃上，越要推進(jìn)財(cái)稅體制改革。 今年《政府工作報(bào)告》 提出推進(jìn)財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是“深化預(yù)算績效管理改革，增強(qiáng)預(yù)算的約束力和透明度。”預(yù)算績效管理不僅需從預(yù)算收支兩方面進(jìn)行改革， 還需要加強(qiáng)預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，以增強(qiáng)預(yù)算約束力和透明度，提高財(cái)政資源配置效率，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。

在預(yù)算收入方面， 嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，推動收入預(yù)算績效管理擴(kuò)圍。 為了增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁和緩解疫情沖擊，我國持續(xù)實(shí)施了一系列減稅降費(fèi)政策，需要通過預(yù)算績效管理來保障政策有效執(zhí)行。 一方面，加大績效管理力度， 嚴(yán)禁收取過頭稅費(fèi)，也不得實(shí)施各種歧視性稅費(fèi)減免政策；另一方面，積極推動收入預(yù)算績效管理擴(kuò)圍，完善國有企業(yè)、特定金融機(jī)構(gòu)及政府投資基金等的績效評價制度， 推動財(cái)政收入高質(zhì)量增長。

在預(yù)算支出方面， 要推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，應(yīng)關(guān)注以下三個方面：一是借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)整合各地區(qū)、各行業(yè)、各類型項(xiàng)目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系；二是因社會發(fā)展水平、 政府財(cái)力以及商品物價都處于不斷變動之中， 應(yīng)對支出標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容進(jìn)行動態(tài)調(diào)整； 三是將支出標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)用到預(yù)算項(xiàng)目管理各環(huán)節(jié)中， 加強(qiáng)支出標(biāo)準(zhǔn)體系的運(yùn)用并不斷完善。

在預(yù)算管理監(jiān)督方面， 要增強(qiáng)預(yù)算約束力和財(cái)政透明度，應(yīng)從以下四個方面著力：一是結(jié)合實(shí)際，廣泛聽取社會各界意見，完善預(yù)算監(jiān)督制度； 二是提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要監(jiān)督人員的專業(yè)化水平，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)行能力；三是利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)提高財(cái)政信息共享程度，減少信息不對稱；四是建立各政府、各部門協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，緊密聯(lián)系，互相交流，破除信息壁壘，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

總體而言，面對2022 年更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和不確定的外部環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力， 兩會為進(jìn)一步深化我國財(cái)稅體制改革提出了總要求和總向?qū)В?未來的財(cái)稅體制改革要重點(diǎn)關(guān)注優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、適當(dāng)調(diào)低赤字率、精準(zhǔn)推進(jìn)減稅降費(fèi)、 增大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模以及深化預(yù)算績效管理等方面， 確保財(cái)稅政策提質(zhì)增效，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，從而推動我國?jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中求進(jìn)、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。