行政公益訴訟的受案范圍

摘要：受案范圍是行政訴訟中一個特有的概念，行政公益訴訟的受案范圍模糊不清，其根本原因是對“公共利益”這個概念不夠明確。公共利益具有不確定性和正當性。將安全生產(chǎn)領(lǐng)域和被拆遷人引發(fā)的群體性事件引入行政公益訴訟受案范圍是現(xiàn)實需要。然而，從目前的立法來看，受案范圍過于局限，因此要立足國情，通過明確檢察機關(guān)的法律地位、發(fā)揮法律解釋的作用和發(fā)揮司法實踐的作用等方面，擴大行政公益訴訟的受案范圍。

關(guān)鍵詞：公共利益;受案范圍;行政公益訴訟

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）06-0126-04

一、行政公益訴訟受案范圍的界定

受案范圍是行政訴訟中一個特有的概念，是指在何種情況下，公民法人或者其他組織可以對行政機關(guān)的行政行為提起訴訟以維護自己合法權(quán)益。傳統(tǒng)行政訴訟的受案范圍是一種主觀訴訟，其目的是為了保護私人利益，必須在具有直接利害關(guān)系的情況下才可以提起訴訟。而行政公益訴訟則是一種客觀訴訟，其目的是為了保護公共利益，要保護的公共利益和起訴主體不具有直接上的利害關(guān)系，實際上是對行政訴訟受案范圍的一種補充[1]。

行政訴訟的受案范圍采取了列舉式，兜底條款，并且從反面規(guī)定何種情況不屬于行政訴訟的受案范圍，既避免了概括式的不確定，又避免了列舉式范圍過小的問題，是一種比較理想的立法模式。但是，上述列舉方式并無法恰當?shù)钠胶饫骊P(guān)系，無法完全保護公共利益。目前，對于行政公益訴訟的受案范圍只規(guī)定了四種①，并不能全面保護公共利益。行政公益訴訟的受案范圍模糊不清，其根本原因是對“公共利益”這個概念不夠明確。想要確定何種案件可以納入行政公益訴訟的受案范圍，最重要的就是把握住何為公共利益。

第一，公共利益具有不確定性。其不確定性主要基于以下這兩個方面：公共利益內(nèi)容的不確定和公共利益針對對象的不確定[2]。首先，由于行政機關(guān)行使職權(quán)的最終目的是為了實現(xiàn)行政管理的目標以維護公共利益。因此，是從行政機關(guān)違法履行職責或者不作為構(gòu)成侵害了公共利益分析？還是應(yīng)該從行為造成的實際效果進行分析？這些都是不確定的。其次，公共利益針對對象的不確定性，這種不確定性是由于公共利益享有的主體的范圍難以確定。實踐中，除了《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定的幾種類型以外，還有可能涉及類似于行政壟斷侵犯的公共利益，如二胎計劃方面的公共利益，對弱勢群體優(yōu)待方面的公共利益，對兒童老人關(guān)愛方面的公共利益。最后，公共利益的概念是不確定的。因此，用概括式的方法列舉幾種公共利益不能體現(xiàn)公共利益的核心價值。

第二，公共利益具有正當性。在行政法的基本原則中，有正當程序這一原則，這條原則也著重體現(xiàn)出了正當性的重要性[3]。在實際的案件中，存在許多因為違反該原則被認定無效的行政行為的案例。正當性絕不僅僅是存在于程序問題上，這是一個關(guān)乎實質(zhì)法治的問題。我國行政公益訴訟制度的核心是維護公共利益，那么進一步考慮實質(zhì)法治的問題，就是公共利益的正當性。雖然公共利益這一概念是不確定的、動態(tài)的，但是在一個相對確定的范圍內(nèi)，應(yīng)該有公共利益正當性這一概念。

二、行政公益訴訟受案范圍的立法現(xiàn)狀及問題

黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”;2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議作出《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，憑借全國人大常務(wù)委員會的授權(quán)，賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，這是行政公益訴訟在中國的首次出現(xiàn)。至此，備受矚目的行政公益訴訟終于迎來了“國家隊”的加入。試點期間，《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的改革試點方案》和《人民檢察院提起行政公益訴訟試點工作實施辦法》中列舉的檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍是：生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等，在這三個領(lǐng)域中，最常見的類型是“生態(tài)環(huán)境和資源保護”類型的案件。

雖然《行政訴訟法》對行政公益訴訟的范圍做了四種列舉規(guī)定，但是由于社會進步較快，社會突發(fā)事件較多，這四種案件不能概括所有公共利益受到損害的情形。行政公益訴訟制度的一大缺陷就是受案范圍較為籠統(tǒng)，除了新修訂的法律規(guī)定的幾種類型以外，對于還有哪些實務(wù)中的案件可以被納入行政公益訴訟的范圍缺乏明確規(guī)定。

（一）安全生產(chǎn)領(lǐng)域引入行政公益訴訟受案范圍的現(xiàn)實需要

近年來，為了刺激經(jīng)濟發(fā)展，國家鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)移模式，認為這種模式不僅能促進區(qū)域間經(jīng)濟的發(fā)展，也有利于帶動落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，但是這種高度密集的產(chǎn)業(yè)鏈也會在客觀上導致安全生產(chǎn)問題。例如，2019年3月21日，江蘇省鹽城市響水縣生態(tài)化工園區(qū)內(nèi)江蘇天嘉宜化工有限公司發(fā)生特大爆炸事故，導致78人死亡、逾600人受傷。事實上，“3·21”大爆炸并不是該園區(qū)發(fā)生的第一起生產(chǎn)安全事故，這些事故的發(fā)生，除企業(yè)自身安全工作不力外，折射了政府監(jiān)管部門的監(jiān)督不到位。事實上，一些地區(qū)已經(jīng)試行相關(guān)制度，規(guī)定安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重大事故由檢察機關(guān)監(jiān)督其改正。例如，2019年遼寧省鐵嶺市銀州區(qū)檢察院在省、市兩級檢察院的指導下，通過三級檢察機關(guān)聯(lián)動一體，向行政機關(guān)送達檢察建議督促其履行對施工企業(yè)的法定監(jiān)管職責。再如，2019年在山西省晉中市榆次區(qū)檢察院訴當?shù)貞?yīng)急管理局、住建局不履行建筑項目安全生產(chǎn)監(jiān)督職責一案中，檢察院在檢察建議中要求兩被告在15天內(nèi)履行職責且必須書面答復。兩地檢察機關(guān)都主動履行了自己監(jiān)督的職責，保護公共利益的同時也保障了安全生產(chǎn)，有利于當?shù)氐慕?jīng)濟運行。

安全生產(chǎn)的問題可以被納入行政訴訟案件基于要通過政府內(nèi)部的層級監(jiān)督來達到監(jiān)督安全生產(chǎn)正常運行實際上十分的困難[4]。政府通過層級監(jiān)督的方式難以獲取安全生產(chǎn)領(lǐng)域主管部門的信息，也就是說，對于安全生產(chǎn)部門的監(jiān)督往往采用事后監(jiān)督代替事前、事中監(jiān)督的方式[1]。這種模式的后果就是，事后追責的力度過大，導致該部門的工作人員的工作動力不足，容易形成惡性循環(huán)。采取行政公益訴訟的方式，就把內(nèi)部監(jiān)督的模式轉(zhuǎn)移成了檢察機關(guān)的外部監(jiān)督模式，這樣充分發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，保障安全生產(chǎn)工作有序進行。此外，由于行政機關(guān)疏于監(jiān)管的行為，性質(zhì)上屬于行政不作為，立法機關(guān)通過立法無法及時有效地規(guī)制該類行為，監(jiān)察機關(guān)主要針對的是公職人員的貪污腐敗行為，該案件并不屬于監(jiān)察機關(guān)的管轄范圍，該案涉及的公共利益與公民法人沒有直接的利益關(guān)系，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或其他組織不能直接向法院提起訴訟。根據(jù)《憲法》賦予的檢察權(quán)以及協(xié)同原則，該案可以由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟。安全生產(chǎn)領(lǐng)域引發(fā)的事故，一旦爆發(fā)就會嚴重威脅一定范圍內(nèi)多數(shù)居民的利益，擾亂該地區(qū)的經(jīng)濟秩序。符合公共利益對象和范圍不確定的特點。因此，將安全生產(chǎn)領(lǐng)域引入行政公益訴訟制度是可行且必要的。gzslib202204042020

（二）被拆遷人引發(fā)的群體性事件引入行政公益訴訟受案范圍的現(xiàn)實需要

拆遷是每一個國家在現(xiàn)代化進程中不可避免的社會活動。近年來，中國在經(jīng)濟建設(shè)取得舉世矚目成績的同時，因為拆遷而引發(fā)的惡性事件也頻頻發(fā)生。拆遷一方面代表著城市化的進程，另一方面也經(jīng)常和政府的業(yè)績和政績掛鉤。因土地矛盾引發(fā)了拆遷活動中各種沖突，一些被拆遷人的生存權(quán)、人格尊嚴、財產(chǎn)權(quán)的合法權(quán)益受到了侵害。如果被拆遷人的問題得不到有效解決，容易引發(fā)群體性事件，造成公共利益的重大損害。這類事件能否納入行政公益訴訟的受案范圍也是值得思考的問題。首先，被拆遷人是弱勢群體，應(yīng)該對他們權(quán)利的保護給予更多的關(guān)注。其次，拆遷是一個范圍的社會活動，如果建設(shè)單位無法與被拆遷人達成令被拆遷人滿意的補償協(xié)議而強制性拆遷，勢必會損害被拆遷人的合法權(quán)益，該利益因為涉及的對象不特定，理應(yīng)屬于公共利益的范圍。

三、行政公益訴訟受案范圍的完善

《行政訴訟法》在對行政公益訴訟的范圍進行列舉的同時，也使用了“等”字。從行政機關(guān)的法律監(jiān)督職能、行政公益訴訟的目的以及立法者的立法意圖來看，該“等”字是作擴大理解的。也就是說，目前的行政公益訴訟并不是最完善的，行政訴訟的受案范圍，呈現(xiàn)擴大的趨勢。任何新的法律制度的建立都不是一蹴而就的過程，可能由于現(xiàn)實的社會發(fā)展水平或者是立法技術(shù)的不夠成熟，不能作出更多更具體的列舉。但是，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，現(xiàn)代化法治社會的持續(xù)推進，法律制度的不斷完善，我們的生活中會出現(xiàn)更多的新型糾紛。面對這些新型的糾紛，不能一概將其納入行政公益訴訟的受案范圍，對此，筆者認為擴大行政公益訴訟的受案范圍可以從以下幾方面入手。

（一）明確檢察機關(guān)的法律地位

確定受案范圍的本質(zhì)是通過司法途徑制約行政機關(guān)，因此在確定受案范圍的同時，要注意避免司法權(quán)過度干預行政權(quán)的情形出現(xiàn)。

檢察機關(guān)的法律地位不同于一般訴訟的原告，其收集證據(jù)的能力要強于一般的公民法人或其他組織。目前，我國對檢察機關(guān)的定位是“公益訴訟人”，但是實務(wù)中不同地區(qū)的法院和檢察機關(guān)對其有著不同的定義，因此對原被告權(quán)利、義務(wù)的分配不同。只有明確了檢察機關(guān)的定位，才能確定行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)的界限，才能適當擴大受案范圍。檢察機關(guān)應(yīng)當主動行使自己的監(jiān)督權(quán)，各級檢察機關(guān)要積極探索，檢察機關(guān)內(nèi)部注重合作與配合，確保有案件及時發(fā)現(xiàn)及時解決，為擴大范圍積累經(jīng)驗。

（二）明確法律解釋對擴大受案范圍的作用

前文已經(jīng)分析，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的問題與拆遷過程中引發(fā)的群體性事件具有納入行政公益訴訟的可能性與必要性。我國的行政訴訟法規(guī)定了行政公益訴訟的受案范圍限于“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等”①。從法條中的“等”字可以看出，我國立法機關(guān)在立法時已經(jīng)為行政公益訴訟受案范圍的擴展留下了余地，所以要完善行政公益訴訟的受案范圍，就要使“等”在現(xiàn)實中發(fā)揮應(yīng)有作用，立法機關(guān)應(yīng)發(fā)揮法律解釋對法條的彌補作用。法律解釋最大的作用便是當法條無法適應(yīng)社會現(xiàn)實時，通過解釋法律使之適應(yīng)客觀情況發(fā)展變化的需要。所以全國人大常委會可以出臺相應(yīng)的法律解釋案，將“等”字應(yīng)當包括的領(lǐng)域進行列舉，其中便應(yīng)該包括上述兩類可能影響公共利益的案件，為檢察機關(guān)在實踐中拓寬公益訴訟受案范圍提供法律依據(jù)。

（三）明確司法實踐對擴大受案范圍的作用

司法機關(guān)應(yīng)該在司法實踐中靈活運用法律，使行政公益訴訟的受案范圍適應(yīng)現(xiàn)實需要。具體開展行政公益訴訟工作的檢察機關(guān)，應(yīng)靈活解釋與運用法律，在實踐中拓寬行政公益訴訟的受案范圍。執(zhí)法人員的執(zhí)法活動與法律解釋事實上是法律實施的最重要環(huán)節(jié)。檢察機關(guān)在依照行政訴訟法和其他相關(guān)法律向人民法院提起行政公益訴訟時，第一任務(wù)便是厘清法律含義，按照法律規(guī)定進行活動。面對法律規(guī)定存在余地的法條，檢察機關(guān)可以根據(jù)現(xiàn)實的需要，發(fā)揮裁量權(quán)[5]，將安全生產(chǎn)領(lǐng)域的問題與拆遷過程中引發(fā)的群體性事件兩類案件理解為“等”的內(nèi)涵，這一做法并不違反法律規(guī)定與社會公正的需求，且在裁量權(quán)運用適當?shù)那闆r下有利于化解社會矛盾，維護公共利益。

結(jié)論

行政公益訴訟制度在我國建立的初衷是為了解決經(jīng)濟快速發(fā)展對環(huán)境和資源帶來的負面影響。行政公益訴訟制度作為新興的制度，不僅豐富了行政訴訟類型而且擴大了檢察機關(guān)的監(jiān)督職能。行政公益訴訟制度不僅關(guān)系到每一個成員的切身利益，而且關(guān)系到法治政府、法治國家的建設(shè)。隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟的進步，除了現(xiàn)有法律規(guī)定的四類案件外，其他領(lǐng)域侵犯公民權(quán)利的案件也時常發(fā)生。雖然中國的行政法較其他國家起步較晚，該制度尚處在探索的階段，但國家應(yīng)當鼓勵對受案范圍進行適當擴大，實踐中不能僅僅依靠司法實踐中的規(guī)定，而應(yīng)該由檢察機關(guān)總結(jié)、積累經(jīng)驗，同時人大制定司法解釋，同步推進。該制度不斷發(fā)展和完善的過程中，需要我們每一位社會成員的努力。希望在各方不斷努力下，一個成熟的制度逐步建立起來，公共利益可以得到最大程度的保護，最終建成一個公平、公正、法治、文明的社會。

注釋：

①《行政訴訟法》第二十五條第四款：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

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作者簡介：程鏡戎（1997—），女，漢族，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，單位為華東政法大學，研究方向為憲法學與行政法學。