地方法治建設(shè)的邏輯反思及實(shí)踐路徑

摘要：地方法治是法治中國(guó)建設(shè)的重要組成部分，其不僅關(guān)系到基層社會(huì)的規(guī)范形態(tài)和秩序運(yùn)作，而且影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度構(gòu)建和深度實(shí)踐。然而，混亂的主體觀念、錯(cuò)置的角色定位以及匱乏的制度供給分別構(gòu)成地方法治建設(shè)的觀念困境、角色困境和制度困境。地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循“觀念—角色—制度”的邏輯路徑。驅(qū)使地方社會(huì)主體觀念向現(xiàn)代法治規(guī)范性轉(zhuǎn)換應(yīng)當(dāng)成為克服地方法治困境的前置性選擇?；诜ㄖ沃黧w觀念的歷史性變革，地方主體的角色定位和身份認(rèn)同得以深層次塑造。同時(shí)，經(jīng)由對(duì)地方治理偏差的矯正和基層秩序缺陷的彌補(bǔ)，最終實(shí)現(xiàn)地方治理領(lǐng)域的規(guī)范化供給和地方法治建設(shè)的制度性均衡。

關(guān)鍵詞：地方法治;規(guī)范邏輯;地方治理;制度供給

中圖分類號(hào)：D927文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2022）06-0081-09

引言

作為國(guó)家結(jié)構(gòu)的有機(jī)構(gòu)成部分，地方承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治統(tǒng)治、文化傳播、社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重大任務(wù)?？梢哉f(shuō)，地方發(fā)展質(zhì)量及其治理狀態(tài)在很大程度上決定著國(guó)家治理能力和治理現(xiàn)代化水平的實(shí)現(xiàn)程度。在全面深化改革和推進(jìn)依法治國(guó)的治理背景下，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治建設(shè)和改革進(jìn)程彼此交融，正考驗(yàn)著一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家執(zhí)政者的判斷力和執(zhí)行力。就全面推進(jìn)依法治國(guó)而言，地方法治建設(shè)的本源性地位不可或缺、樞紐性功能不容忽視、基礎(chǔ)性意義不容置疑。然而，地位和作用的重要性意味著其推進(jìn)和實(shí)施的艱巨性。在國(guó)家主導(dǎo)的法治現(xiàn)代化進(jìn)程中，建構(gòu)型法治的理性設(shè)計(jì)如何在傳統(tǒng)倫理觀念濃厚的地方層面精妙地展開(kāi)？在國(guó)家轉(zhuǎn)型、社會(huì)變革、利益分化、價(jià)值多元的時(shí)空下推進(jìn)地方法治建設(shè)，政府應(yīng)該如何履行職能，民眾應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種角色，社會(huì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮何種功能？基于此，本文循著“觀念—角色—制度”的研究路徑展開(kāi)對(duì)地方法治建設(shè)的實(shí)踐基點(diǎn)、深層根源及邏輯指向進(jìn)行闡釋和論述。

一、地方法治建設(shè)的實(shí)踐樣態(tài)

現(xiàn)代法治在國(guó)家和社會(huì)秩序塑造中的治理功效，使得地方法治建設(shè)日益成為一個(gè)極具學(xué)術(shù)認(rèn)可度的時(shí)代課題。如何將現(xiàn)代法治精神以規(guī)制制度形式融入地方治理實(shí)踐亦成為這一課題的核心關(guān)切。然而， 由主觀的秩序想象到客觀的秩序塑造需要一個(gè)對(duì)實(shí)踐現(xiàn)狀的理性把握，這就需要以冷靜思維、立體視角以及綜合維度來(lái)全面分析地方法治建設(shè)的實(shí)踐樣態(tài)。

（一）地方法治建設(shè)的觀念羈絆

規(guī)則運(yùn)行和實(shí)踐運(yùn)作在很大程度上受制于社會(huì)主體的內(nèi)在意識(shí)。正如凱恩斯所言，“世界就是由它們統(tǒng)治著——不論早晚，不論好壞，危險(xiǎn)的東西不是既得利益，而是思想”[1]。正如宏大頂層設(shè)計(jì)需要科學(xué)的理論論證和學(xué)理支撐，具體行為方式則深受固有觀念的驅(qū)使和引導(dǎo)。地方法治是全面推進(jìn)法治建設(shè)并實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理法治化的基本方略[2]，然而，滯后的權(quán)利（力）觀念構(gòu)成地方法治建設(shè)的意識(shí)障礙。

第一，現(xiàn)代社會(huì)主體性的覺(jué)醒塑造出權(quán)利弱化與泛化并存的權(quán)利狀態(tài)。作為法治建設(shè)的核心指向，權(quán)利的確立、維護(hù)和保障在地方法治推進(jìn)中的地位和作用不容忽視。然而，權(quán)利弱化與權(quán)利泛化并存的權(quán)利狀態(tài)成為地方法治建設(shè)的潛藏障礙，嚴(yán)重制約著地方法治建設(shè)的深層推進(jìn)。就權(quán)利弱化而言，其主要表現(xiàn)為社會(huì)主體在主張和維護(hù)自身權(quán)利上的缺位，對(duì)主體權(quán)利的認(rèn)知水平不夠、維護(hù)力度不強(qiáng);就權(quán)利泛化而言，其主要表現(xiàn)為社會(huì)主體將自身的所有訴求均轉(zhuǎn)化為權(quán)利話語(yǔ)，對(duì)權(quán)利外延進(jìn)行極度擴(kuò)展，對(duì)權(quán)利內(nèi)涵進(jìn)行偏離法治追求的主觀闡釋?！氨M管出于不同的研究角度、不同的論證需要，我們可以將權(quán)利的構(gòu)成要素作多樣化的分解，但總括道德權(quán)利、習(xí)慣權(quán)利、法律權(quán)利等，權(quán)利的基本構(gòu)成要素只有兩個(gè)：一是利益，另一是正當(dāng)、應(yīng)得。”[3]權(quán)利雖然牽涉到利益的調(diào)整與分配，但其絕不等同于利益，因?yàn)闄?quán)利涉及人的尊嚴(yán)和自主性，這就是所謂的“正當(dāng)、應(yīng)得”所表達(dá)的法理內(nèi)涵。就當(dāng)前中國(guó)權(quán)利狀況而言，民眾對(duì)權(quán)利的理解大多停留在“利益”層面，個(gè)人權(quán)利觀念是以自我利益為追求和歸宿的[4]。其結(jié)果是權(quán)利的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵被忽視，法律的價(jià)值功能難以施展?，F(xiàn)實(shí)觀念總能在歷史的年輪中尋求到意識(shí)脈絡(luò)。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，蔽塞的訴求表達(dá)渠道導(dǎo)致權(quán)利維護(hù)的暴力化傾向，理性思考受制于感性表達(dá)，樸素權(quán)利觀為物質(zhì)利益所驅(qū)使。因此，西方社會(huì)個(gè)人權(quán)利觀念必定要經(jīng)歷中國(guó)傳統(tǒng)文化的選擇性吸收和內(nèi)涵重構(gòu)，才能合乎本土道德觀念和思維模式[5]。作為鄉(xiāng)土中國(guó)治理模式的重要實(shí)踐領(lǐng)域，地方社會(huì)面臨著深刻的秩序和觀念沖擊。更加值得關(guān)注的是，依法治國(guó)的全面推進(jìn)使得地方社會(huì)主體的權(quán)利欲望得以極力釋放，權(quán)利泛化成為一種重要法治現(xiàn)象。與此同時(shí)，權(quán)利弱化的傳統(tǒng)基因并沒(méi)有完全消除，并與權(quán)利泛化的現(xiàn)代訴求雜糅在一起，成為推進(jìn)地方法治建設(shè)中的觀念羈絆。

第二，地方社會(huì)深刻繼承著權(quán)力擴(kuò)張性的政治基因。在中央集權(quán)國(guó)家，地方權(quán)力源自于中央賦予，而分權(quán)于地方正是實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效治理的必要途徑。然而，傳統(tǒng)觀念根深蒂固，地方法治建設(shè)任重道遠(yuǎn)。對(duì)于中國(guó)歷史上權(quán)力收放周期律，周雪光有著深刻闡述：“中國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)深刻矛盾是一統(tǒng)體制和有效治理之間矛盾，集中表現(xiàn)在中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)間的緊張和不兼容：前者趨于權(quán)力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實(shí)際問(wèn)題的能力，即這一體制的有效治理能力;而后者又常常表現(xiàn)為各行其是、偏離失控，對(duì)一統(tǒng)體制的中央核心產(chǎn)生威脅”[6]。為保證政策執(zhí)行效果，就需要向下分權(quán)，但其要承擔(dān)地方發(fā)展偏離中央精神的風(fēng)險(xiǎn);而要保證地方絕對(duì)貫徹中央精神，就需要向上收權(quán)，但其要以犧牲地方有效治理為代價(jià)。權(quán)力是一把雙刃劍，一旦權(quán)力脫離制度的籠子，人類的原始本能和狂熱欲望便瞬間被解凍，如脫韁之馬，貽害無(wú)窮，致民怨難釋，民利難求。地方權(quán)力運(yùn)行面臨著同樣的治理難題。在基層社會(huì)治理中，某些地方政府以政治思維代替法治思維，以行政統(tǒng)治代替社會(huì)治理，使得地方社會(huì)的規(guī)則意識(shí)和法治觀念難以得到積極塑造。在一定程度上可以說(shuō)，民眾對(duì)國(guó)家和社會(huì)的認(rèn)可度是由地方的治理形象所決定的。因此，當(dāng)?shù)胤綑?quán)力得不到有效監(jiān)督和制約，民眾就難以給予法治建設(shè)以實(shí)質(zhì)性認(rèn)可，地方法治建設(shè)的意識(shí)基礎(chǔ)將面臨隨時(shí)被侵蝕的治理風(fēng)險(xiǎn)。gzslib202204041937

（二）地方法治建設(shè)的角色困境

當(dāng)代中國(guó)法治發(fā)展的推動(dòng)力量來(lái)自于三個(gè)方面，即作為法治主導(dǎo)力的官方力量、作為法治原動(dòng)力的民間力量以及作為法治建構(gòu)力的職業(yè)力量[7]?？梢哉f(shuō)，無(wú)論哪一種法治力量的具體展開(kāi)，均離不開(kāi)民眾的角色參與：官方力量的展開(kāi)離不開(kāi)民眾的監(jiān)督，民間力量的展開(kāi)離不開(kāi)民眾的實(shí)踐，而職業(yè)力量的展開(kāi)同樣離不開(kāi)民眾的積極參與。然而，就地方法治建設(shè)實(shí)踐而言，民眾的整體參與度不足正制約著地方法治的建設(shè)成效。

第一，地方法治建設(shè)的有效推進(jìn)離不開(kāi)民眾的積極參與。我們的時(shí)代是一個(gè)邁向權(quán)利的時(shí)代，是一個(gè)權(quán)利倍受關(guān)注和尊重的時(shí)代，是一個(gè)權(quán)利話語(yǔ)越來(lái)越彰顯和張揚(yáng)的時(shí)代。然而，在這樣一個(gè)權(quán)利時(shí)代，法治建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程不僅是確認(rèn)和保障公民權(quán)利的過(guò)程，同時(shí)也是塑造公民社會(huì)的過(guò)程，其需要民眾能夠以一種實(shí)際參與者的身份積極貢獻(xiàn)法治力量。法治是指具有至高權(quán)威和平等對(duì)待的良法善治，它是全人類文明的共同趨勢(shì)，而法治國(guó)家則是迄今“現(xiàn)代社會(huì)一種最文明、最先進(jìn)的政治法律制度類型”?，F(xiàn)代法治國(guó)家的基本追求就是，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子以規(guī)制公權(quán)，并通過(guò)明確的法律規(guī)定和有效的程序設(shè)置來(lái)保障私權(quán)。但是，以行政思維代替法治思維，以強(qiáng)力管控代替法治方式，嚴(yán)重違背現(xiàn)代法治理念，極大阻礙地方法治建設(shè)的深入推進(jìn)。法治對(duì)象的官民之別，在很大程度上決定著一個(gè)國(guó)家法治建設(shè)的水平和成效。為使地方法治建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，需要防范政治的不確定性和非理性化，并積極推動(dòng)政治的規(guī)范化、程序化運(yùn)行[8]。政治的規(guī)范化和程序化過(guò)程實(shí)質(zhì)上是地方權(quán)力接受民主監(jiān)督和制約的過(guò)程，而這一過(guò)程的合法性和正當(dāng)性離不開(kāi)作為地方主體的民眾的廣泛與有效參與。

第二，地方法治建設(shè)中民眾的主體性缺位。由于缺少孕育現(xiàn)代法治社會(huì)所需要的傳統(tǒng)土壤，中國(guó)法治現(xiàn)代化道路選擇的是一條由政府主導(dǎo)的建構(gòu)型法治路徑。因此，中國(guó)法治建設(shè)的基本邏輯一般是由中央進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，然后政策逐級(jí)下沉，最后由具體部門或地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)。地方法治正是國(guó)家建構(gòu)型法治推行中的一個(gè)基本單元。在當(dāng)前的地方法治建設(shè)中，非法治化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，民眾有效參與難以保證。非法治化現(xiàn)象和民眾參與失位之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系是：一方面，非法治化現(xiàn)象盛行導(dǎo)致權(quán)力專橫，進(jìn)而直接阻塞民眾積極參與的路徑;另一方面，因缺少民眾有效參與而導(dǎo)致的權(quán)力監(jiān)督漏洞，極大助長(zhǎng)了非法治化現(xiàn)象肆意蔓延。法治建設(shè)持續(xù)推進(jìn)的根本動(dòng)力源自民眾的積極參與和法治實(shí)踐，這種參與實(shí)踐不僅體現(xiàn)在公民個(gè)體生活中，而且要滲透于法治政府建設(shè)的全過(guò)程。對(duì)于地方法治建設(shè)而言，地方法治評(píng)估不是政府自建自評(píng)的自我展示過(guò)程，而是一個(gè)以民眾視角體驗(yàn)和表達(dá)法治建設(shè)成效的過(guò)程;政府官員績(jī)效考評(píng)不是自說(shuō)自話的邀功形式，而是其接受民眾集體檢閱的過(guò)程;政策的制定和執(zhí)行不是行政權(quán)力主導(dǎo)下的利益分配過(guò)程，而是一個(gè)傾聽(tīng)民聲、吸納民意、化解民憂、保障民利的動(dòng)態(tài)過(guò)程。就地方民眾的參與現(xiàn)狀而言，其難以實(shí)現(xiàn)地方法治建設(shè)的程序展開(kāi)和制度保障。

（三）地方法治建設(shè)的制度供給短缺

地方法治建設(shè)的根本目的在于為地方秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)提供規(guī)則依循和制度保障，但是，這種建構(gòu)型的制度供給應(yīng)當(dāng)顧及非正式制度在地方社會(huì)治理中的既有作用。因而，地方治理的制度供給現(xiàn)轉(zhuǎn)可以從正式和非正式兩種制度視角進(jìn)行規(guī)范分析。

第一，作為正式制度的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制供給不足。首先，行政決策和行政執(zhí)法缺乏程序規(guī)定。公權(quán)力能否依法定程序行使對(duì)地方法治建設(shè)至關(guān)重要。就目前而言，我國(guó)法治政府建設(shè)存在重內(nèi)部機(jī)制、輕外部機(jī)制，重實(shí)體法規(guī)范機(jī)制、輕程序規(guī)范機(jī)制，重事后救濟(jì)和問(wèn)責(zé)、輕過(guò)程規(guī)范機(jī)制等問(wèn)題[9]，這主要?dú)w因于行政程序明細(xì)性、制度化規(guī)定的缺失。在地方法治建設(shè)中，行政程序規(guī)定不完善、執(zhí)行不到位問(wèn)題同樣突出，其主要表現(xiàn)在行政決策的制定和行政執(zhí)法的開(kāi)展中。其次，行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制有待完善。行政機(jī)關(guān)壟斷和控制著區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等資源的分配，若不對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制和程序約束，不發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的制約功能，行政權(quán)的行使便容易演變?yōu)橹\私的手段，自由裁量權(quán)的回旋余地也就可能為權(quán)力尋租和權(quán)錢交易提供自由發(fā)揮的空間。權(quán)力傾向于腐敗，因此，促使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，在籠子里行使，不斷完善監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督制約，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)督成效，已勢(shì)在必行。最后，法治績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制亟待健全。建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，是黨的十八屆三中全會(huì)確定的重要內(nèi)容。作為推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要制度設(shè)計(jì)，其契合了20世紀(jì)80年代以來(lái)在全球興起的以“評(píng)估國(guó)家”替代“管制國(guó)家”的改革浪潮[10]。但在我國(guó)法治政府評(píng)價(jià)中卻存在目標(biāo)導(dǎo)向不明確、技術(shù)體系不完善和考評(píng)實(shí)施矛盾沖突等問(wèn)題[11]，嚴(yán)重制約法治政府建設(shè)的自我認(rèn)知和路徑選擇，這一點(diǎn)在地方層面表現(xiàn)的尤為明顯。

第二，作為非正式制度的基層秩序規(guī)范供給不足。地方治理需要依循法治框架漸次展開(kāi)，但不能忽視蓄藏在社會(huì)機(jī)體中的固有秩序和傳統(tǒng)邏輯，這兩種不同觀念碰撞出地方法治建設(shè)新的困境。地方法治建設(shè)的難點(diǎn)在于法治社會(huì)建設(shè)，但決不能將“法治社會(huì)”片面地解讀為國(guó)家依法來(lái)管制社會(huì)……所謂法治社會(huì)，是指社會(huì)的民主化、法治化、自治化。改革開(kāi)放以后，蓬勃發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促使國(guó)家與社會(huì)不斷分離，社會(huì)主體逐漸成為擁有社會(huì)資源的獨(dú)立實(shí)體，并以其所形成的“社會(huì)權(quán)力”來(lái)監(jiān)督國(guó)家權(quán)力。即使權(quán)力多元化和社會(huì)化為社會(huì)帶來(lái)某些治理空間，但是，國(guó)家權(quán)力仍以其強(qiáng)烈的滲透力侵蝕著社會(huì)機(jī)體特有的自我調(diào)節(jié)邏輯。地方法治建設(shè)絕不僅僅依靠法律來(lái)引導(dǎo)、教育、規(guī)制和懲戒，地方法治秩序的完善同樣需要基層自治條例、風(fēng)俗習(xí)慣常例、行業(yè)部門規(guī)程、社會(huì)團(tuán)體章程等社會(huì)自治規(guī)范的廣泛運(yùn)用。法治秩序是社會(huì)和國(guó)家相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，“一個(gè)以民主和法治為基礎(chǔ)的平等、自由和協(xié)商的社會(huì)領(lǐng)域的存在，始終是法治國(guó)家建設(shè)的根基所在”[12]。隨著國(guó)家統(tǒng)治力逐級(jí)向下伸展，治理場(chǎng)域越來(lái)越復(fù)雜，監(jiān)督成本越來(lái)越高昂，國(guó)家權(quán)力越來(lái)越容易膨脹和肆虐，公民和社會(huì)權(quán)利越來(lái)越難以保障和實(shí)現(xiàn)，因此，越是趨于社會(huì)下層就越需要一個(gè)能與公權(quán)力相抗衡的社會(huì)自治權(quán)。然而，正是在這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，地方非正式制度出現(xiàn)了供給短缺，使得地方社會(huì)治理機(jī)制出現(xiàn)整體性失衡。gzslib202204041937

二、時(shí)代變遷中地方法治困境的根源探析

地方法治建設(shè)是推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)，然而，如何發(fā)掘并解決地方法治建設(shè)的深層困境已成為當(dāng)前中國(guó)法治建設(shè)的迫在眉睫的治理難題。地方法治建設(shè)的困境攪擾于傳統(tǒng)中國(guó)向現(xiàn)代中國(guó)轉(zhuǎn)換的時(shí)代變遷之中，因此，可以從歷史和轉(zhuǎn)型兩個(gè)維度進(jìn)行綜合透視。

（一）歷史維度：主體觀念和人的身份的地方縮影

歷史構(gòu)成人類改造社會(huì)秩序的底座，因此現(xiàn)代社會(huì)中的諸多意識(shí)和現(xiàn)象均可以在歷史深處尋求到根源。經(jīng)由對(duì)地方法治建設(shè)實(shí)踐進(jìn)行歷史審視，可以挖掘出其問(wèn)題根源和演變邏輯，進(jìn)而以現(xiàn)代法治視角對(duì)其進(jìn)行改良，最終實(shí)現(xiàn)癥結(jié)性問(wèn)題的歷史破解。

第一，地方社會(huì)中傳統(tǒng)與現(xiàn)代的觀念交鋒。復(fù)雜的社會(huì)階層和多樣的地理環(huán)境塑造出傳統(tǒng)中國(guó)獨(dú)特的生產(chǎn)方式、統(tǒng)治方式和政治文明。農(nóng)耕文明最顯著的生活方式是自給自足，最悠久的政治基因是專制集權(quán)，最深厚的文化遺產(chǎn)是道德倫理。中華文明燦爛輝煌，然而，文明的進(jìn)步從來(lái)都是需要代價(jià)的。燦爛文明背后孕育著根深蒂固的奴役文化，那就是要永遠(yuǎn)將自己置于被支配的地位，不可有異議，更不能反抗。在這種高壓統(tǒng)治氛圍中，政治參與意識(shí)被抹殺，權(quán)利觀念鮮有萌芽，國(guó)家處于專制者絕對(duì)控制之下，世界好像只圍著那一小部分人轉(zhuǎn)。正如韓愈《原道》所載：“君者，出令者也;臣者，行君之令而致之民者也;民者，出粟米麻絲，作器皿，通貨財(cái)，以事其上者也。君不出令，則失其所以為君;臣不行君之令而致之民，民不出粟米麻絲，作器皿，通貨財(cái)，以事其上，則誅?！币虼?，儒家倫理的根本問(wèn)題不僅在于其與現(xiàn)代社會(huì)相沖突的價(jià)值規(guī)范，更在于其單邊的“義務(wù)論”倫理。其在地方范圍內(nèi)集中表現(xiàn)為民眾不知何為權(quán)利、如何維權(quán)，極端情況下甚至?xí)┝S權(quán)，這些均可在中國(guó)傳統(tǒng)文化基因中找到根源。傳統(tǒng)觀念的形成經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的積淀，而新觀念的塑造同樣需要?dú)v史來(lái)證明。近代以來(lái)的國(guó)家革命、社會(huì)變革、政權(quán)更迭和文化碰撞在一定程度上觸及了觀念層面，但仍任重道遠(yuǎn)。清朝末年，外部勢(shì)力的強(qiáng)勢(shì)入侵不僅使人們喪失了對(duì)儒家世界觀的信仰，同時(shí)也消解了國(guó)家組織本身的凝聚力。隨著以倫理為基礎(chǔ)的禮治秩序瓦解，中國(guó)人對(duì)世界的傳統(tǒng)解釋和價(jià)值定位開(kāi)始動(dòng)搖。早在20世紀(jì)40年代，費(fèi)孝通先生已深有感觸。傳統(tǒng)中國(guó)的義務(wù)論傳統(tǒng)不僅沒(méi)能孕育出現(xiàn)代法治建設(shè)所急需的權(quán)利觀念，而且以其根深蒂固的保守思想滲透到法治建設(shè)的每個(gè)行為方式和思想載體。那些曾被傳統(tǒng)政治家引以為傲的政治文化和傳統(tǒng)觀念早已為新時(shí)代地方法治建設(shè)的種種障礙埋下了伏筆。

第二，歷史變遷中的主體身份更迭。歷史總是以不同形式塑造著人的身份，而身份的差異和更替則決定著國(guó)家建構(gòu)形式和社會(huì)變遷方向。通過(guò)探析中國(guó)歷史發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)身份的交互更替折射出時(shí)代變革和個(gè)體解放的文明進(jìn)程，而且其影響仍在延續(xù)。儒家思想對(duì)中國(guó)政治文明的發(fā)展影響深遠(yuǎn)，其核心觀念是“禮”，它講究尊卑貴賤的身份等級(jí)和倫理綱常的道德話語(yǔ)。儒家對(duì)于身份等級(jí)和道德話語(yǔ)的建構(gòu)，主要是出于社會(huì)秩序的考慮。儒家所倡導(dǎo)的社會(huì)規(guī)范與契約社會(huì)中所提倡的權(quán)利觀和自由觀相互排斥、互不兼容，因?yàn)樵谀抢?，家族觀念淹沒(méi)了個(gè)體觀念，等級(jí)秩序取代了平等訴求，個(gè)體的權(quán)利取決于其在家族等級(jí)中的身份坐標(biāo)，其不是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)主體，而只是家族坐標(biāo)系中的一個(gè)圓點(diǎn)。對(duì)于擁有極權(quán)而渴望維持社會(huì)秩序的統(tǒng)治者而言，儒家思想可謂是兼具教化性和操作性的統(tǒng)治工具，民眾不僅要遵守尊卑貴賤的等級(jí)秩序，而且要將其上升到道德高度，進(jìn)而對(duì)悖逆行為進(jìn)行強(qiáng)力壓制和道德審判。雖然外部勢(shì)力的強(qiáng)勢(shì)入侵給清末帶來(lái)了觀念沖撞，新文化運(yùn)動(dòng)激發(fā)了民眾新的權(quán)利訴求，但是，民眾的權(quán)利主體地位仍未確立。新中國(guó)成立以后，社會(huì)個(gè)體得到解放，社會(huì)身份被重新劃分。同時(shí)，國(guó)家汲取能力不斷增強(qiáng)，原本由士紳階層主導(dǎo)的基層治理被納入國(guó)家行政管控。一切權(quán)力屬于人民，這不僅把人民確立為權(quán)力主體，人民的權(quán)利地位也獲得了法律認(rèn)可。但是，新中國(guó)初期的意識(shí)形態(tài)與法律尊重和保障基本人權(quán)的精神追求難以融合，如《共同綱領(lǐng)》中只有“人民”權(quán)利而沒(méi)有“公民”或“國(guó)民”權(quán)利。身份差異不會(huì)因?yàn)闀r(shí)代發(fā)展而消失，它將始終伴隨人類文明進(jìn)程，需要解決的就是如何讓有差異的身份和人的尊嚴(yán)相得益彰而非相互侵蝕，如何讓身份差異成為人類進(jìn)步的動(dòng)力而非文明進(jìn)程的羈絆。

（二）轉(zhuǎn)型維度：傳統(tǒng)思想與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地方博弈

轉(zhuǎn)型，可謂是當(dāng)代中國(guó)最深刻的時(shí)代背景，也是探討中國(guó)發(fā)展路徑、窮析中國(guó)治理困境的重要維度。對(duì)于一個(gè)體量龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、發(fā)展不均衡、地區(qū)差異明顯的發(fā)展中國(guó)家而言，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，必然要面對(duì)由國(guó)家和社會(huì)結(jié)構(gòu)性變化所帶來(lái)的諸多治理困境。在國(guó)家治理領(lǐng)域，傳統(tǒng)因素的困擾與現(xiàn)代因素的沖擊雜糅在一起，建構(gòu)型法治的社會(huì)基礎(chǔ)不夠強(qiáng)大，因而難以獲得真正的心理認(rèn)同和共鳴。

第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所引發(fā)的秩序重構(gòu)和觀念更新。人類文明總能在彼此碰撞中不斷延續(xù)，在相互沖突中實(shí)現(xiàn)交接。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，千萬(wàn)小農(nóng)的同構(gòu)性和相應(yīng)的生產(chǎn)方式和社會(huì)生活模式在以君臣父子的禮教等級(jí)觀念為核心的儒家文化的潤(rùn)滑整合下，維護(hù)了權(quán)威體制的觀念制度;傳統(tǒng)分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式和政不下縣的治理模式在很大程度上避免了國(guó)家與民眾的直接沖突，從而減緩了日益分化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)一統(tǒng)觀念的挑戰(zhàn)。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)正在悄然變化，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式的引入，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力構(gòu)成城市社會(huì)龐大的社會(huì)群體，他們接觸現(xiàn)代社會(huì)新的思想觀念、生活方式、消費(fèi)理念和規(guī)則秩序，他們身上附帶和遺存的傳統(tǒng)觀念在現(xiàn)代工業(yè)文明氣息的熏陶下逐漸發(fā)生改變。在城市化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的沖擊下，中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、工農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、從封閉社會(huì)向開(kāi)放社會(huì)、從鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)、從單一社會(huì)向異質(zhì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的態(tài)勢(shì)[13]，社會(huì)矛盾在利益分化和沖突加劇的刺激下不斷涌現(xiàn)，資源配置方式和利益主體多元化趨勢(shì)增強(qiáng)，不同性質(zhì)和類型的矛盾疊加對(duì)社會(huì)管理和政治穩(wěn)定構(gòu)成極大沖擊[14]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展正在塑造農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式，同時(shí)也在催生地方對(duì)現(xiàn)代法治的內(nèi)在需求。可以說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的過(guò)程，正是一個(gè)“權(quán)利”回歸的過(guò)程。曾經(jīng)隱身于統(tǒng)治秩序后方的國(guó)家逐漸展現(xiàn)出廬山面目，“在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家與其官僚組織工具難以分開(kāi)，在民眾日常生活中無(wú)時(shí)無(wú)處不在，以致國(guó)家時(shí)常處于與民眾直接互動(dòng)甚至沖突的第一線”[15]。但是，法律規(guī)則與人倫綱常的碰撞、現(xiàn)代法治秩序與傳統(tǒng)倫理秩序的沖突，使得地方在推進(jìn)法治建設(shè)時(shí)，不得不面對(duì)兩種思想觀念和兩類規(guī)則秩序的互斥和齟齬。國(guó)家主導(dǎo)的建構(gòu)型法治推進(jìn)模式要面臨情、理、法相互交融的復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)實(shí)。gzslib202204041937

第二，傳統(tǒng)思想的當(dāng)代闡釋及實(shí)踐價(jià)值?，F(xiàn)代思想的急劇推進(jìn)嚴(yán)重?cái)D壓儒家傳統(tǒng)的生存空間，面對(duì)現(xiàn)實(shí)困境和難題，其需要在現(xiàn)代社會(huì)找尋可以依附的載體，并以新的闡釋方式和思維邏輯重新定義和解釋世界。作為儒家思想的精神核心，“禮”不僅承擔(dān)著等級(jí)身份的劃分和社會(huì)秩序的建構(gòu)功能，而且要提供道德規(guī)范層面的價(jià)值指引。在正式制度缺位時(shí)，“禮”就成為人們判斷是非的道德標(biāo)準(zhǔn)與正義標(biāo)準(zhǔn)，甚至經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化性創(chuàng)造，中國(guó)傳統(tǒng)的特殊性可以具有普遍性和普世的理想性。為消融傳統(tǒng)和現(xiàn)代之間的張力，兩種不同的調(diào)和路徑躍然而出。第一種思路是將儒家精神融入現(xiàn)代法律，實(shí)現(xiàn)法律的儒家化。瞿同祖提出的“法律儒家化”命題，正是一種全新的理論嘗試。第二種思路是將現(xiàn)代精神融入儒家傳統(tǒng)，“就是以孔老夫子來(lái)消化康德、馬克思和黑格爾”。這同樣可以彌合兩者在價(jià)值和內(nèi)涵上的沖突，進(jìn)而使儒家思想在現(xiàn)代國(guó)家治理中重獲生命力。無(wú)論是將儒家精神融入現(xiàn)代法律，還是現(xiàn)代精神融入儒家傳統(tǒng)，兩者均是現(xiàn)代與傳統(tǒng)相碰撞時(shí)的無(wú)奈選擇。傳統(tǒng)倫理與現(xiàn)代法治都是特定社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，其功能發(fā)揮也都有著各自的時(shí)空條件。社會(huì)中的習(xí)慣、道德、慣例、風(fēng)俗等社會(huì)規(guī)范都是一個(gè)社會(huì)的秩序和制度的一個(gè)部分。沒(méi)有這些非正式制度的支撐和配合，國(guó)家正式的制度也就缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[16]。法律有其自身局限性，這也就為其他社會(huì)規(guī)范的出場(chǎng)留下空間?！胺ㄖ涡枰硇砸?guī)制意義上的契約，更需要建設(shè)基于德性認(rèn)同意義上的‘契約式身份，而不能僅僅按照‘從身份到契約的既有路徑以契約取代身份?！盵17]傳統(tǒng)倫理不能完全勝任調(diào)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體行為的需要，現(xiàn)代法治也只是國(guó)家規(guī)范社會(huì)秩序的主要方式。綜而述之，積極推進(jìn)地方治理模式新境界，并最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開(kāi)對(duì)傳統(tǒng)思想進(jìn)行當(dāng)代闡釋，即在重釋傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范中的制度價(jià)值的基礎(chǔ)上深刻挖掘傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)中的規(guī)則資源。

三、地方法治建設(shè)的邏輯指向

發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的初衷和歸宿均是為了解決問(wèn)題。經(jīng)由地方法治建設(shè)的實(shí)踐樣態(tài)挖掘地方法治困境的深層根源，可以發(fā)現(xiàn)，地方法治建設(shè)的實(shí)踐路徑日漸明晰，即以“觀念培育—角色定位—制度供給”為邏輯指向，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方法治建設(shè)在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的困境突圍和秩序塑造。

（一）培育符合現(xiàn)代法治精神的權(quán)利（力）認(rèn)知

法治的核心議題是規(guī)制公權(quán)并保障私權(quán)，地方法治建設(shè)的積極推進(jìn)亦需認(rèn)真對(duì)待該項(xiàng)議題。然而，單一義務(wù)論傳統(tǒng)和濃厚的權(quán)力崇拜意識(shí)成為制約地方法治發(fā)展的思想障礙，為此，需要破除觀念羈絆，“樹(shù)立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”[18]，并在此基礎(chǔ)上重釋現(xiàn)代社會(huì)中權(quán)利（力）的內(nèi)涵與外延，最終實(shí)現(xiàn)地方領(lǐng)域的思維轉(zhuǎn)向。

第一，要積極尋求權(quán)利原點(diǎn)，以現(xiàn)代法治思維安置權(quán)利坐標(biāo)。特定歷史條件造就特定的制度模式和心理傾向。無(wú)論其實(shí)質(zhì)內(nèi)容和制度背景是什么，傳統(tǒng)就是歷經(jīng)延傳而持久存在或一再出現(xiàn)的東西。傳統(tǒng)中國(guó)雖然孕育出舉世矚目的燦爛文明，卻沒(méi)能為權(quán)利意識(shí)萌芽提供深厚土壤。需要注意的是，權(quán)利內(nèi)涵遠(yuǎn)比單純的利益要豐富和深遠(yuǎn)，只以個(gè)人和物質(zhì)利益為訴求的思維很難培育出現(xiàn)代法治社會(huì)所需要的權(quán)利觀念。國(guó)家主導(dǎo)的建構(gòu)型法治推進(jìn)路徑可以為地方法治發(fā)展提供強(qiáng)有力的外部支撐，但是更為有效的方式是將抽象的法治理論內(nèi)化為民眾心中的法治文化。法治的含義不只是建立一套制度或法律，其最重要的組成部分是一個(gè)國(guó)家文化中所體現(xiàn)的法治精神。通過(guò)培育法治文化來(lái)影響人們的生活方式，使其勇于維權(quán)、依法維權(quán);通過(guò)內(nèi)在熏陶來(lái)塑造人們的規(guī)則意識(shí)和權(quán)利認(rèn)知，進(jìn)而培育地方社會(huì)所需要的基于“人的尊嚴(yán)”的權(quán)利觀念。以人的尊嚴(yán)與自主性為核心的道義論權(quán)利觀念在中國(guó)社會(huì)的真正立足尚需系統(tǒng)的社會(huì)文化與制度力量的支撐。然而，要真正培養(yǎng)出現(xiàn)代權(quán)利觀念，并將法治內(nèi)化為人們的內(nèi)在信仰和外在行動(dòng)規(guī)范，就需要一個(gè)循序漸進(jìn)的培養(yǎng)過(guò)程。現(xiàn)代法治觀念的培養(yǎng)不能依靠大水漫灌，它需要一個(gè)持續(xù)而漫長(zhǎng)的累積過(guò)程。正如希爾斯所言，“信仰或行動(dòng)范型要成為傳統(tǒng)，至少需要三代人的兩次延傳”。正因?yàn)槠渎L(zhǎng)，所以一旦樹(shù)立也就更易持久，既不會(huì)為時(shí)尚話語(yǔ)所動(dòng)搖，更不會(huì)被流行理論顛覆?？梢哉f(shuō)，地方權(quán)利（力）認(rèn)知的現(xiàn)代轉(zhuǎn)變需要一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的意識(shí)培育過(guò)程。

第二，要努力契合權(quán)力限度，以規(guī)則意識(shí)界定權(quán)力范圍。在權(quán)力的使用上自加限制是一種并不常見(jiàn)的美德。在政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳播和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域，公權(quán)私用、權(quán)力尋租甚或與民爭(zhēng)利、與社會(huì)爭(zhēng)權(quán)等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。為此，至少需要完成兩個(gè)方面的革新。其一，公權(quán)力主體自我意識(shí)的革新。黨的十九大報(bào)告指出，“全黨必須牢記，為什么人的問(wèn)題，是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石”。公權(quán)力主體必須轉(zhuǎn)變權(quán)力心態(tài)，由政治思維轉(zhuǎn)向法治思維，多謀民利、多釋民怨，切實(shí)使權(quán)力在法治陽(yáng)光下行使，在制度籠子里運(yùn)作。社會(huì)觀念始終與現(xiàn)實(shí)利益相互勾連，觀念改變就意味著利益調(diào)整。因此，對(duì)政府官員來(lái)說(shuō)，由治民到治權(quán)、由治人到治己，意味著一場(chǎng)深刻的自我革命;就政府機(jī)構(gòu)而言，從“社會(huì)管制體制”到“社會(huì)治理體制”，則是一場(chǎng)朝著政治民主、社會(huì)民主、公共治理的歷史性變革。地方法治建設(shè)中，不但要強(qiáng)化人民是法治主體的現(xiàn)代政治意識(shí)，而且要破除那種認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)是法治的主體、人民群眾是法治的客體、依法治國(guó)就是依法治民的錯(cuò)誤觀點(diǎn)[19]。其二，政治文化革新。政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治制度、政治信仰和感情，它由本民族歷史和當(dāng)代社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)所促成[20]。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，基層民眾對(duì)政治權(quán)力多充溢著尊崇、敬畏和羨慕，姿態(tài)上表現(xiàn)為順從、奴役和被支配。一切問(wèn)題，由文化問(wèn)題產(chǎn)生;一切問(wèn)題，由文化問(wèn)題解決。因此，要使民眾主動(dòng)而理性地參與政治生活，并能夠?qū)φ维F(xiàn)象作出客觀、理智的判斷，就需要啟蒙其平等觀念與民主權(quán)利意識(shí)以革新政治文化。

（二）塑造符合現(xiàn)代法治追求的主體人格

政府主導(dǎo)的建構(gòu)型法治發(fā)展路徑，在推進(jìn)過(guò)程中極易出現(xiàn)主體不明、角色錯(cuò)位的治理后果，以致于政府全盤主導(dǎo)、民眾參與不足，法治作用力大而分散，多而龐雜，難以形成地方法治合力。為此，在地方法治建設(shè)中，要找準(zhǔn)角色定位、增進(jìn)身份認(rèn)同、保證有序參與，最終實(shí)現(xiàn)法治作用力同向而使。gzslib202204041938

第一，強(qiáng)化角色定位，增進(jìn)身份認(rèn)同。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的倫理意識(shí)以宗法等級(jí)觀念為基礎(chǔ)，缺乏現(xiàn)代文明社會(huì)意義上的、以人格的獨(dú)立性和權(quán)利的神圣性為基礎(chǔ)的倫理觀念。因此，地方法治建設(shè)需要對(duì)此進(jìn)行重新認(rèn)知，并明確和強(qiáng)化其權(quán)利主體地位。中國(guó)政體與國(guó)體決定了人民的權(quán)力主體地位，因此，在地方法治建設(shè)中表現(xiàn)為通過(guò)知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)行使對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有效制約，保證權(quán)力行使于法有據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的“制度性制衡”。在地方法治建設(shè)的主體和對(duì)象上，必須扭轉(zhuǎn)將“民”視為統(tǒng)治客體，將“官”視為統(tǒng)治主體的傳統(tǒng)邏輯。決不能將地方法治理解為依法治“民”，因?yàn)槠洳粌H會(huì)隔絕“魚水關(guān)系”，刻意塑造“官民對(duì)立”，而且會(huì)滋生超越憲法和法律的特權(quán)，進(jìn)而掏空法治的核心內(nèi)涵。在國(guó)家發(fā)展的歷史實(shí)踐而言，對(duì)法治的威脅和危害主要不是來(lái)自公民個(gè)人，而是來(lái)自于公共權(quán)力和國(guó)家官員。以權(quán)壓法、以言代法等行為多為權(quán)力享有者和行使者所為，所以“依法治國(guó)首先是依法治權(quán)、治吏”。在某種程度上可以說(shuō)，國(guó)家機(jī)器和國(guó)家權(quán)力才是地方法治的真正客體，只有將其作為規(guī)制對(duì)象，國(guó)家法治建設(shè)的地方困境才能得到有效破解，法治中國(guó)的宏大事業(yè)才能順利推進(jìn)。如果人民被對(duì)象化，就會(huì)忽視法治建設(shè)的真正主體，法治癥結(jié)難以識(shí)別，矛盾糾紛更難化解;而如果將國(guó)家權(quán)力作為治理的客體，公權(quán)則能夠得到監(jiān)督和規(guī)制，私權(quán)也更容易得到實(shí)現(xiàn)和保障。因此，必須通過(guò)明晰不同主體的角色定位實(shí)現(xiàn)主體身份認(rèn)同，進(jìn)而找到法治建設(shè)的真正動(dòng)力源以全力推進(jìn)地方法治進(jìn)程。

第二，強(qiáng)化參與意識(shí)，確保理性表達(dá)。全面推進(jìn)依法治國(guó)歷史背景下，民眾是法治建設(shè)的重要主體。法治關(guān)涉到每一個(gè)公民的切身利益，全體人民應(yīng)該是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的推動(dòng)者與實(shí)踐參與者，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治最重要的支持力量。從“依法治理人民”到“依法治理政府”，可謂中國(guó)法治政府理論的重大創(chuàng)新，也為地方法治發(fā)展提供了明確導(dǎo)引。公民積極參與法治建設(shè)，不僅是實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利、表達(dá)內(nèi)心訴求的過(guò)程，而且是法治秩序正常運(yùn)行和法治建設(shè)持續(xù)發(fā)展的重要支撐。中國(guó)傳統(tǒng)法律最主要的內(nèi)容是懲戒和刑罰，厭訟情緒濃厚，息訟觀念根深蒂固。法律常常宣稱保護(hù)弱者，但其實(shí)法律從來(lái)就是強(qiáng)者的武器[21]。然而，時(shí)過(guò)境遷，民眾不但成為現(xiàn)代法治國(guó)家建設(shè)的主體性力量，而且擁有以法律武器捍衛(wèi)自身權(quán)益的制度環(huán)境。既然政府及官員等公權(quán)力行使者有可能因自身的利益偏好而忽視公共意志，甚至踐踏社會(huì)公共利益和公民個(gè)人權(quán)益，那就“讓立法的過(guò)程成為商談的過(guò)程，使立法的承受者本身就是規(guī)則的制定者，讓實(shí)現(xiàn)公民自決的民主程序?yàn)榱⒎ㄗ⑷牒戏ㄐ粤α?，現(xiàn)代法律秩序只能從‘自決這個(gè)概念獲得合法性”[22]。在社會(huì)主體日益分化、社會(huì)利益日益多元的轉(zhuǎn)型期，政府決策方式需要拋棄過(guò)程封閉、結(jié)果單向輸出的行政意志支配決策模式，以實(shí)現(xiàn)向過(guò)程透明、利益代表充分參與的公共意志形成模式轉(zhuǎn)變?？梢哉f(shuō)，中國(guó)法治建設(shè)的逐步推進(jìn)離不開(kāi)民眾對(duì)于法的正當(dāng)性認(rèn)知，地方法治發(fā)展需要民眾對(duì)于法治有著深刻認(rèn)同。

（三）創(chuàng)設(shè)符合現(xiàn)代法治秩序的制度供給

社會(huì)公正與否在很大程度上取決于制度安排，“自然的分配無(wú)所謂公正不公正的，人們降生于社會(huì)的某種特殊地位也說(shuō)不上公正，這些只是自然事實(shí)，公正不公正是制度處理這些事實(shí)的方式”[23]?？茖W(xué)合理的制度配置，不僅可以降低國(guó)家和社會(huì)治理成本，而且能夠提高治理效率，保證秩序穩(wěn)定運(yùn)行。就地方治理而言，其治理水平直接關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度，因此，至少需要從程序制約和社會(huì)自治兩個(gè)方面著手。

第一，健全權(quán)力運(yùn)行及制約機(jī)制，保障既有制度良性運(yùn)作。沒(méi)有合理的制度安排，就沒(méi)有對(duì)權(quán)力的信任。黨的十九大報(bào)告指出，“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)政堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。權(quán)力的腐敗本性天然地消除了人們對(duì)它的信任，因此，權(quán)力行使必須受到規(guī)制，權(quán)力行使者必須接受監(jiān)督。針對(duì)地方政府在行政決策和基層執(zhí)法中的越規(guī)逾矩、恣意妄為亂象，必須制定完備的行政程序法，并通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)行政程序，激發(fā)功能效應(yīng)，進(jìn)而發(fā)揮行政程序的控權(quán)功能和“公共意志形成功能”。在行政程序的嚴(yán)格規(guī)制下，權(quán)力才可以成為公共利益的維護(hù)者和社會(huì)秩序的捍衛(wèi)者;同時(shí)，民眾的合法權(quán)益也能在法定程序的精心看護(hù)下得到充分行使和有效保障。地方政府控制著基層社會(huì)資源分配和多元利益均衡，因此，權(quán)力愈大，濫用風(fēng)險(xiǎn)也就愈高，除需要對(duì)其進(jìn)行必要程序規(guī)制外，還需要通過(guò)明確而合理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)衡量法治政府建設(shè)各環(huán)節(jié)的客觀成效。法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)中目標(biāo)導(dǎo)向不明確、技術(shù)體系不完善、考評(píng)實(shí)施矛盾沖突等弊端，嚴(yán)重制約著地方法治建設(shè)的切實(shí)推進(jìn)和實(shí)際效果，為此，可以通過(guò)構(gòu)建“法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)學(xué)”，推進(jìn)評(píng)價(jià)主體多元性，加強(qiáng)法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的法治化建設(shè)和培育政府績(jī)效文化，進(jìn)而發(fā)揮法治政府評(píng)價(jià)的導(dǎo)向功能、激勵(lì)功能和監(jiān)督功能。無(wú)論是行政程序的制定和實(shí)施，還是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的健全和落實(shí)，都離不開(kāi)完備的監(jiān)督體系。全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)地方政府提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，地方政府既要鍛煉應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)的本領(lǐng)，又要提升新時(shí)代所需要的必備能力，這不僅包括經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和科學(xué)決策能力，還包括依法行政能力和制度供給能力。

第二，增強(qiáng)基層自治能力，保障地方制度的非正式供給。作為現(xiàn)代社會(huì)最重要的組織形式，政府承擔(dān)著資源分配、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糾紛化解和秩序維持等綜合職能，但這并不意味著政府要事必躬親，包辦一切?！啊@個(gè)詞的詞根來(lái)自希臘文，意思是‘掌舵。政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳。直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長(zhǎng)劃槳”，而如果混淆政府職能，將“掌舵”等同“劃槳”，將“治理”視為“實(shí)干”，那必定會(huì)嚴(yán)重削弱政府決策能力[24]。為突破地方治理困境，國(guó)家需要放權(quán)于地方，政府需要還權(quán)于社會(huì)，實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)多元和均衡治理。放權(quán)，放的是“權(quán)力”，其對(duì)象是地方政府，以通過(guò)其自身的信息優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理。還權(quán)，還的是“權(quán)利”，其對(duì)象是公民社會(huì)，以通過(guò)不同于公權(quán)力的權(quán)利形式實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約。還權(quán)的過(guò)程即是一個(gè)法治化過(guò)程，通過(guò)法律保證權(quán)利主體合法權(quán)益，并通過(guò)法治手段恢復(fù)受損利益。正如郭道輝先生所言，“如果黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在法治思維上懂得運(yùn)用國(guó)家權(quán)力于治國(guó)的同時(shí)，還能充分重視公民社會(huì)、法治社會(huì)的巨大潛力，改變對(duì)國(guó)家權(quán)力與社會(huì)資源的壟斷，促使權(quán)力和法治的社會(huì)化、多元化，部分地放權(quán)于社會(huì)，或委托、授權(quán)于社會(huì)組織，承擔(dān)一些國(guó)家與社會(huì)事務(wù)的管理，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)國(guó)家的監(jiān)督，那么，建成法治國(guó)家就不至于舉步維艱了”[25]。積極推進(jìn)社會(huì)自治是實(shí)現(xiàn)地方善治的必然選擇。社會(huì)自治不僅可以激發(fā)公民主體意識(shí)，提高公民治理能力以及塑造公民政治認(rèn)同和社會(huì)團(tuán)結(jié)，而且能夠減輕政府管理負(fù)擔(dān)，降低政府行政成本。地方社會(huì)自治土壤深厚，自治傳統(tǒng)悠久，村民自治和居民自治因而擁有牢靠的治理基礎(chǔ)。傳統(tǒng)中國(guó)基層治理的自治傳統(tǒng)能夠?yàn)楝F(xiàn)代村民自治和居民自治提供歷史土壤，而以地方自治為基礎(chǔ)的村規(guī)民約、居民公約以及組織章程等則構(gòu)成多元主體治理時(shí)代的制度供給和規(guī)范保障。gzslib202204041938

結(jié)語(yǔ)

地方法治在國(guó)家法治建設(shè)中處于本源性地位并承擔(dān)著樞紐性功能，因此，地方法治建設(shè)的推進(jìn)成效和發(fā)展質(zhì)量直接決定著法治中國(guó)建設(shè)的成敗。但是，深受傳統(tǒng)熏陶的地方社會(huì)深嵌著倫理精神和道德韻味。在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的深刻歷史時(shí)期，傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代觀念雜糅，倫理秩序與法治秩序碰撞，困擾、反思、融合與重構(gòu)成為國(guó)家治理必須面對(duì)的新矛盾、新命題。觀念滯后、角色混亂、制度缺失等復(fù)雜因素紛繁而至，建構(gòu)型法治因缺乏深厚的社會(huì)基礎(chǔ)而困境重重，地方法治建設(shè)因深受傳統(tǒng)羈絆而步履維艱。為擺脫國(guó)家法治建設(shè)的地方困境，地方政府要厘清關(guān)系、找準(zhǔn)定位，做好社會(huì)發(fā)展的掌舵者和裁判者。經(jīng)由法治控權(quán)、護(hù)權(quán)功能，嚴(yán)格規(guī)制國(guó)家權(quán)力，全面保護(hù)公民權(quán)利，進(jìn)而祛除觀念障礙，彌補(bǔ)制度漏洞，矯正治理偏差，修復(fù)秩序缺陷。同時(shí)，在地方法治建設(shè)中，需要增強(qiáng)現(xiàn)代法治理念的滲透力，發(fā)揮傳統(tǒng)法律文化的感染力，進(jìn)而促使傳統(tǒng)法律文化與現(xiàn)代法治精神合拍共鳴，現(xiàn)代法律秩序與傳統(tǒng)倫理秩序的同頻共振，最終實(shí)現(xiàn)建構(gòu)型法治理念在傳統(tǒng)濃厚的地方精妙展開(kāi)。

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作者簡(jiǎn)介：黃琬然（1993—），女，苗族，重慶渝北人，單位為西南大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論、法制史。