從財(cái)務(wù)驗(yàn)收角度探究“總理基金”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的騰飛，國(guó)家越來越重視“綠水青山就是金山銀山”的綠色環(huán)保問題。近年來，北方空氣污染問題日趨嚴(yán)峻，國(guó)家為解決這一生態(tài)問題，加大資金投入，總理基金項(xiàng)目在此時(shí)被李克強(qiáng)總理提出，并得到國(guó)家和社會(huì)層面的重視。文章主要分析了總理基金項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的資金管理問題，以及驗(yàn)收過程中應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)，并對(duì)涉及的問題提出了解決策略。財(cái)務(wù)驗(yàn)收是課題驗(yàn)收的前提，希望對(duì)二期總理基金課題和其他國(guó)家科研課題的順利開展和結(jié)題提供參考。

關(guān)鍵詞：“總理基金”項(xiàng)目;財(cái)務(wù)管理;財(cái)務(wù)驗(yàn)收

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6432（2022）10-0154-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.10.154

1 背景介紹

2017年“兩會(huì)”期間，李克強(qiáng)總理提出，國(guó)家將設(shè)立專項(xiàng)基金，組織最優(yōu)秀的科學(xué)家集中攻關(guān)研究霧霾成因，減輕民眾呼吸之憂。4月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，由中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金，針對(duì)京津冀及周邊秋冬季大氣重污染成因、重點(diǎn)行業(yè)和污染物排放管控技術(shù)、居民健康防護(hù)等難題開展攻關(guān)，為全國(guó)和其他重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。項(xiàng)目為期2.5年，經(jīng)費(fèi)10億元。項(xiàng)目名稱確定為“大氣重污染成因與治理攻關(guān)”，簡(jiǎn)稱“總理基金”項(xiàng)目。根據(jù)國(guó)務(wù)院第170次常務(wù)會(huì)議精神，以及《大氣重污染成因與治理攻關(guān)工作規(guī)則》（環(huán)科技函〔2017〕211 號(hào)）、《大氣重污染成因與治理攻關(guān)項(xiàng)目管理辦法》（環(huán)科技函〔2017〕231 號(hào)）和《大氣重污染成因與治理攻關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》（環(huán)科技函〔2018〕 26 號(hào)）等文件要求，攻關(guān)項(xiàng)目管理辦公室制定攻關(guān)項(xiàng)目驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則?！厄?yàn)收實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了課題驗(yàn)收分為業(yè)務(wù)驗(yàn)收和財(cái)務(wù)驗(yàn)收。把驗(yàn)收分為兩部分，這也是與科技重大專項(xiàng)課題、重點(diǎn)研發(fā)課題及國(guó)際自然科學(xué)基金最大的不同，由于資金體量龐大，所以這次環(huán)境科學(xué)研究院組織的課題驗(yàn)收把財(cái)務(wù)驗(yàn)收單獨(dú)提出，證明總理基金項(xiàng)目對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理更加的嚴(yán)格細(xì)致，并且經(jīng)費(fèi)管理使用情況占了30%的分值。該項(xiàng)目作為“十三五”期間的重點(diǎn)項(xiàng)目，筆者有幸全程參與了總理基金的整個(gè)執(zhí)行過程，并牽頭負(fù)責(zé)了課題財(cái)務(wù)驗(yàn)收工作和最后的專家質(zhì)詢、答辯工作。2020年年初，由于新冠肺炎疫情的原因，課題驗(yàn)收工作最終延期至2020年的8月。

2 財(cái)務(wù)驗(yàn)收中突顯的預(yù)算編制與調(diào)整的問題

在對(duì)科研課題“放管服”改革政策的背景下，總理基金項(xiàng)目也把預(yù)算審核與調(diào)整的權(quán)責(zé)下放，并且對(duì)預(yù)算調(diào)整內(nèi)容進(jìn)行了分類管理。總理基金項(xiàng)目在簡(jiǎn)政放權(quán)方面，主要是提高相關(guān)各方資金管理自主權(quán)，包括給予專業(yè)機(jī)構(gòu)預(yù)算評(píng)審權(quán);放寬牽頭組織單位、專業(yè)機(jī)構(gòu)和承擔(dān)單位預(yù)算調(diào)劑權(quán);取消了特設(shè)賬戶，令項(xiàng)目資金使用更加方便，有利于加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。當(dāng)然，也出現(xiàn)了如下一些問題。

2.1 預(yù)算編制中的問題

科研人員和財(cái)務(wù)人員信息不對(duì)稱、缺乏溝通。雖然課題申報(bào)單位編制預(yù)算時(shí)要求有財(cái)務(wù)人員參與，但課題負(fù)責(zé)人缺乏經(jīng)費(fèi)管理的知識(shí)和技能，財(cái)務(wù)人員缺乏對(duì)科研領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的了解，或在編制預(yù)算時(shí)有可能未全面掌握最新資料等原因，影響了編制課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算的科學(xué)性?？蒲腥藛T對(duì)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠，總認(rèn)為把預(yù)算申請(qǐng)下來就可以順利執(zhí)行。比如在驗(yàn)收過程中筆者發(fā)現(xiàn)，課題規(guī)定預(yù)算中不得涉及“辦公用品”相關(guān)物品，可是課題組還是巧立名目把“移動(dòng)硬盤”的預(yù)算做在了“專用材料”中。財(cái)務(wù)專家在質(zhì)詢環(huán)節(jié)提出這個(gè)細(xì)節(jié)問題，課題組并不能給出合理解釋，這部分經(jīng)費(fèi)就是要調(diào)出的。

2.2 預(yù)算調(diào)整中的問題

根據(jù)《大氣重污染成因與治理攻關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》（環(huán)科技函〔2018〕 26 號(hào)）文件要求，課題預(yù)算總額需調(diào)整的，課題預(yù)算總額不變、課題參與單位之間預(yù)算需調(diào)整以及增減協(xié)作單位的，由課題牽頭單位或協(xié)作單位逐級(jí)向大氣攻關(guān)聯(lián)合中心提出申請(qǐng)，大氣攻關(guān)聯(lián)合中心審核評(píng)估后，報(bào)生態(tài)環(huán)境部審批。大課題預(yù)算總額不變，課題直接費(fèi)用中的材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、其他費(fèi)用預(yù)算如需調(diào)整，課題負(fù)責(zé)人根據(jù)目標(biāo)相關(guān)性原則和完成項(xiàng)目任務(wù)的合理需要提出申請(qǐng)，并寫明詳細(xì)理由和調(diào)整明細(xì)表，經(jīng)課題負(fù)責(zé)人簽字和專家論證后，由牽頭單位審批，于當(dāng)年年底前報(bào)大氣攻關(guān)聯(lián)合中心備案。設(shè)備費(fèi)、差旅/會(huì)議/國(guó)際合作交流費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)的預(yù)算不予調(diào)增。

一方面，雖然執(zhí)行了較為寬松的預(yù)算調(diào)整政策，但是科研人員在上報(bào)預(yù)算的過程中仍然需要嚴(yán)謹(jǐn)、客觀地申報(bào)預(yù)算。因?yàn)樵谡n題驗(yàn)收過程中，筆者仍然看到某些參與單位由于預(yù)算申報(bào)不嚴(yán)謹(jǐn)造成資金浪費(fèi)。如單位實(shí)驗(yàn)室已經(jīng)配備了超低溫冰箱，但是課題預(yù)算中仍然申報(bào)購(gòu)買超低溫冰箱進(jìn)行樣品保存。因此，在財(cái)務(wù)驗(yàn)收時(shí)，該筆設(shè)備費(fèi)沒有按照預(yù)算使用，最后被納入了項(xiàng)目結(jié)余資金上收。還比如，科研人員對(duì)勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)混淆不清，最后造成兩種費(fèi)用的浪費(fèi)或者預(yù)算不充足，為了保證研究的順利進(jìn)行，只得擠占其他預(yù)算經(jīng)費(fèi)，或者最后形成結(jié)余資金等待上收。

另一方面，由于執(zhí)行了較為寬松的預(yù)算調(diào)整政策，預(yù)算調(diào)整相對(duì)比較容易，科研人員在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)不按照預(yù)算支出、對(duì)待項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)和執(zhí)行不嚴(yán)肅、經(jīng)費(fèi)不夠再進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，出現(xiàn)反復(fù)調(diào)整預(yù)算，甚至“以支定收”的情況。

以上這些問題，在對(duì)財(cái)務(wù)專家提供的預(yù)算調(diào)整文本中突顯。預(yù)算調(diào)整無論是經(jīng)費(fèi)調(diào)整還是科研內(nèi)容調(diào)整都是專家關(guān)注的焦點(diǎn)，都有可能被質(zhì)詢。

3 財(cái)務(wù)驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目執(zhí)行期間問題

由于“總理基金”是國(guó)家級(jí)別的，重視度高，使得課題負(fù)責(zé)人科研專業(yè)度極高，基本為院士、教授、研究員級(jí)別，保證了課題的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和可行性。也正是由于科研人員專注于自己的科學(xué)領(lǐng)域，財(cái)務(wù)管理知識(shí)相對(duì)匱乏，在課題經(jīng)費(fèi)管理方面容易主觀認(rèn)為是財(cái)務(wù)部門的工作，與課題組、科研人員無關(guān)。或者只看重了“階段性管理”，即申報(bào)階段、結(jié)題階段，而忽視了“過程性管理”。

由于項(xiàng)目資金量大且時(shí)間緊、任務(wù)重，項(xiàng)目執(zhí)行過程中還是出現(xiàn)了很多問題。某些參與單位之間出現(xiàn)了給任務(wù)書內(nèi)人員互相發(fā)放專家咨詢費(fèi)的情況。還有發(fā)表的文章等與研究的課題專項(xiàng)不符，擠占了該課題的出版文獻(xiàn)費(fèi)用。項(xiàng)目在臨近結(jié)題時(shí)，還是出現(xiàn)了突擊執(zhí)行預(yù)算的情況。項(xiàng)目臨近結(jié)題，才開始簽訂合同，合同期限為三年，這種合同在財(cái)務(wù)專家質(zhì)詢中肯定會(huì)關(guān)注。有些參與單位委托測(cè)試化驗(yàn)加工的工作仍然沒有發(fā)票?？蒲腥藛T對(duì)采購(gòu)等規(guī)章制度不熟悉，導(dǎo)致流程倒置。如上細(xì)致的問題還有很多，筆者不在本篇論文逐一論述。但是這些問題都會(huì)在財(cái)務(wù)專家查看明細(xì)賬、大額設(shè)備合同、大額勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)報(bào)銷單中被發(fā)現(xiàn)和質(zhì)詢。

經(jīng)筆者觀察，在這樣資金量龐大的課題中的財(cái)務(wù)助理一職還未配備完善。為了使科研人員從煩瑣的課題經(jīng)費(fèi)管理工作中解脫出來，潛心科研，2016年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)），對(duì)在科研課題項(xiàng)目中配備科研財(cái)務(wù)助理做出了明確要求：“項(xiàng)目承擔(dān)科研院所要建立健全科研財(cái)務(wù)助理制度，為科研人員在項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算和驗(yàn)收等方面提供專業(yè)化服務(wù)，科研財(cái)務(wù)助理所需費(fèi)用可由項(xiàng)目承擔(dān)科研院所根據(jù)情況通過科研項(xiàng)目資金等渠道解決?！笨偫砘痦?xiàng)目配備的財(cái)務(wù)助理少之甚少，或者是由聘任人員擔(dān)任，人員流動(dòng)性太大，未能把課題從申報(bào)預(yù)算到項(xiàng)目結(jié)題完整跟進(jìn)，使得財(cái)務(wù)助理崗位虛設(shè)。如果有了財(cái)務(wù)助理，能夠幫助資金量龐大的課題落實(shí)預(yù)算執(zhí)行內(nèi)容及時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確保項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目實(shí)際的高度切合，也能夠做好財(cái)務(wù)部門與科研部門溝通的橋梁，為最后財(cái)務(wù)專家質(zhì)詢環(huán)節(jié)做好準(zhǔn)備。

在課題成果轉(zhuǎn)化方面，總理基金項(xiàng)目由于更偏重于“追因”，所以論文、專著很多。課題驗(yàn)收也是重論文、重獎(jiǎng)項(xiàng)，以SCI的多少作為審核課題研究水平的重要指標(biāo)?？蒲腥藛T把大量精力和財(cái)力花費(fèi)在誰發(fā)的文章多、誰的文章影響因子高的攀比上，但是研究成果真正為國(guó)家和社會(huì)帶來多少實(shí)際的利益還有待考量。

4 財(cái)務(wù)驗(yàn)收階段涉及的問題

根據(jù)攻關(guān)項(xiàng)目管理辦公室制定的《驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則》，財(cái)務(wù)驗(yàn)收主要分為兩個(gè)階段：課題審計(jì)和專家驗(yàn)收。課題審計(jì)是會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)課題經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審計(jì)、梳理，主要對(duì)經(jīng)費(fèi)使用合法性進(jìn)行審計(jì)。專家驗(yàn)收是對(duì)課題經(jīng)費(fèi)與課題研究?jī)?nèi)容關(guān)聯(lián)性的質(zhì)詢，主要是對(duì)經(jīng)費(fèi)使用合理性的質(zhì)詢。

《驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則》中要求提供明細(xì)賬;外撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)記賬憑證和銀行匯款單;單筆10萬元以上委托測(cè)試化驗(yàn)加工協(xié)議及發(fā)票、測(cè)試單位資質(zhì)證明等;大額支出的勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)記賬憑證及發(fā)放簽收單復(fù)印件;課題應(yīng)付未付證明材料和預(yù)計(jì)支出說明材料。

在課題審計(jì)階段，注冊(cè)會(huì)計(jì)師帶領(lǐng)的審計(jì)小組能幫助發(fā)現(xiàn)一些財(cái)務(wù)核算、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等方面的問題。筆者認(rèn)為最主要的是，熟悉科研課題管理規(guī)定的事務(wù)所團(tuán)隊(duì)，能夠幫助課題組成員或者財(cái)務(wù)人員更好地理解國(guó)家制度、規(guī)范資金使用?！厄?yàn)收實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定會(huì)計(jì)師事務(wù)所從《科技部資源配置與管理司關(guān)于“十三五”期間國(guó)家科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）資金審計(jì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的公告》中選取。這份名單中的事務(wù)所都是符合資質(zhì)并且承接過縱向課題相關(guān)審計(jì)工作的事務(wù)所。但是，各個(gè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所是由不同的業(yè)務(wù)部門和審計(jì)小組組成，那么各單位經(jīng)過采購(gòu)管理規(guī)定選取的事務(wù)所派出的審計(jì)小組，可能未做過縱向課題或者根本未做過課題結(jié)題審計(jì)的小組。注冊(cè)會(huì)計(jì)師不熟悉相關(guān)課題的管理規(guī)定或者科研單位遵循的管理制度，會(huì)為課題結(jié)題帶來很大困難。

在專家驗(yàn)收階段，會(huì)對(duì)《驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則》要求的材料逐一核實(shí)，所以答辯時(shí)課題負(fù)責(zé)人、科研助理和財(cái)務(wù)助理都要在場(chǎng)。比如財(cái)務(wù)專家會(huì)問及某一項(xiàng)測(cè)試化驗(yàn)加工工作為何進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，這就涉及了科研的具體工作內(nèi)容，作為財(cái)務(wù)人員是解釋不清的。所以財(cái)務(wù)驗(yàn)收不僅僅是對(duì)財(cái)務(wù)賬目的驗(yàn)收，也是對(duì)支出和項(xiàng)目相關(guān)性的驗(yàn)收，單獨(dú)的財(cái)務(wù)人員或科研人員都不能在這個(gè)階段兼顧全局。課題組在準(zhǔn)備材料時(shí)，也要注意字跡、賬目等復(fù)印清晰，分類裝訂成冊(cè)，做好分頁和標(biāo)記，這會(huì)增加專家的印象分，為課題驗(yàn)收增加分值。

應(yīng)付未付和預(yù)計(jì)支出的證明材料要充分，實(shí)事求是。比如質(zhì)詢過程中，某些單位的預(yù)計(jì)支出中出現(xiàn)設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)等，項(xiàng)目都已經(jīng)結(jié)題，采購(gòu)的設(shè)備和材料還是用于本課題嗎？不符合邏輯的支出項(xiàng)目專家是不會(huì)通過的，不要抱有僥幸心理。財(cái)務(wù)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告的撰寫也要細(xì)致，由于表格眾多，填寫時(shí)要注意前后一致、數(shù)據(jù)核對(duì)清楚。

5 解決存在問題的應(yīng)對(duì)策略

首先，應(yīng)該保證科研人員與財(cái)務(wù)人員的信息對(duì)稱。這也是一個(gè)老生常談的問題?？蒲腥藛T與財(cái)務(wù)人員是相輔相成的關(guān)系，而不是對(duì)立的、附屬或者服務(wù)的關(guān)系。科研人員應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，尊重財(cái)務(wù)人員的意見，而不是先入為主地認(rèn)為財(cái)務(wù)規(guī)定就是限制科研工作的。課題組應(yīng)該規(guī)范預(yù)算編制流程，尊重預(yù)算的約束力。在編制預(yù)算時(shí)，及時(shí)與財(cái)務(wù)人員溝通，使預(yù)算盡可能科學(xué)化、合理化。財(cái)務(wù)人員對(duì)單位各個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理有一個(gè)統(tǒng)籌的認(rèn)識(shí)，更能為項(xiàng)目資金節(jié)約經(jīng)費(fèi)。建立財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)人員定期溝通制度，財(cái)務(wù)部門分月度或者季度對(duì)預(yù)算執(zhí)行不合理的情況及時(shí)反饋給課題組，針對(duì)資金使用和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度提出合理化建議。單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)該強(qiáng)化內(nèi)控力度，科研課題財(cái)務(wù)管理制度也應(yīng)該細(xì)化，比如測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)需要發(fā)票應(yīng)該寫進(jìn)制度中，對(duì)于不合理的開支堅(jiān)決不予支付。

其次，像總理基金這樣大型的科研項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)完善財(cái)務(wù)助理一職，在財(cái)務(wù)人員和項(xiàng)目組之間架起一座溝通的橋梁。這樣一個(gè)崗位能夠切實(shí)解決科研人員不懂財(cái)務(wù)、財(cái)務(wù)人員不懂科研的問題，能夠充分發(fā)揮兩方優(yōu)勢(shì)，幫助課題負(fù)責(zé)人梳理經(jīng)費(fèi)，從申報(bào)到驗(yàn)收的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤服務(wù)，并且令科研人員從財(cái)務(wù)問題、采購(gòu)問題等解脫出來。筆者建議財(cái)務(wù)助理應(yīng)當(dāng)具備會(huì)計(jì)知識(shí)背景，且聘用合同期覆蓋整個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行期，減少人員的流動(dòng)性，以確保財(cái)務(wù)助理了解課題經(jīng)費(fèi)的全過程。在財(cái)務(wù)助理的幫助下配合單位的內(nèi)控管理制度，經(jīng)費(fèi)能夠更加合理、科學(xué)的使用。財(cái)務(wù)助理也能在中期審計(jì)和財(cái)務(wù)驗(yàn)收中及時(shí)溝通、反饋、解決問題，幫助課題拿到更高的結(jié)題驗(yàn)收分?jǐn)?shù)。

再次，課題應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)科研成果的轉(zhuǎn)化與推廣，在驗(yàn)收時(shí)適當(dāng)增加科技成果轉(zhuǎn)化的分值比重，完善基層承接科技成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)和機(jī)制，更好地為國(guó)家和社會(huì)做出實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)，而不只是“紙上談兵”。

最后，從前文的論述可以看到，審計(jì)事務(wù)所是一把雙刃劍，既能夠幫助規(guī)范課題經(jīng)費(fèi)管理，也有可能是結(jié)題道路上的“絆腳石”。科研單位在根據(jù)各單位的采購(gòu)管理辦法篩選過事務(wù)所之后，在簽署審計(jì)合同時(shí)，要對(duì)其派出的入駐小組做出明確規(guī)定，需要熟悉科研課題結(jié)題的工作小組。加強(qiáng)與審計(jì)小組的溝通，對(duì)審計(jì)提出的問題及時(shí)進(jìn)行解釋。在審計(jì)過程中存在爭(zhēng)議時(shí)，及時(shí)咨詢相關(guān)財(cái)務(wù)專家，盡量避免因?qū)χ贫鹊恼`解帶來的問題。

6 結(jié)語

總理基金項(xiàng)目資金量龐大，涉及人員及單位眾多，所以涉及的問題也是方方面面相對(duì)冗雜的。文章從財(cái)務(wù)驗(yàn)收視角對(duì)資金管理的每個(gè)階段出現(xiàn)的典型問題做了論述，也對(duì)解決問題提出了建議，為總理基金二期項(xiàng)目和其他科研課題的課題驗(yàn)收降低了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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[作者簡(jiǎn)介]劉曉一（1989—），女，中級(jí)會(huì)計(jì)師，畢業(yè)于英國(guó)伯明翰大學(xué)貨幣銀行及財(cái)務(wù)專業(yè)，現(xiàn)就職于中國(guó)疾病預(yù)防控制中心環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所財(cái)務(wù)處。