構(gòu)建新時代中國特色應急管理制度體系：基于“理念、結(jié)構(gòu)、程序、保障”四維分析框架

摘 要：制度建設是推進中國應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要突破口，構(gòu)建新時代中國特色應急管理制度體系，是一個重大的理論和實踐命題。從《中國應急管理制度創(chuàng)新：國家治理現(xiàn)代化視角》提供的分析框架可見，應急管理理念、組織結(jié)構(gòu)性制度、行動程序性制度、維護保障性制度相互融合、相互補充、相互制約，共同構(gòu)成了新時代中國應急管理制度體系的基本形態(tài)。應急管理部成立后，應急管理制度建設的核心議題是處理好整體性治理與專業(yè)化管理間的沖突與協(xié)調(diào)。為此，應以總體國家安全觀為指導，調(diào)適以應急管理部為核心的綜合性體制，形成均衡的應急管理全過程機制，提供整體性治理的合法性支持，系統(tǒng)推進新時代中國特色應急管理制度體系建設。

關鍵詞：應急管理制度體系;應急管理;制度;突發(fā)事件;國家治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2022）02-0044-11

一、引言：制度建設是推進中國應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要突破口

從全球范圍來看，人類社會進入了風險與危機頻發(fā)的階段，機遇與風險并存的悖論使應急管理成為理論與實踐的焦點。從中國國情來看，風險社會、轉(zhuǎn)型社會、網(wǎng)絡社會的共時疊加、彼此交匯和相互影響，在給社會注入不確定性的同時，也使風險和危機成為一種常態(tài)，如何“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設更高水平的平安中國”，成為考驗中國這樣一個超大型國家應急管理能力和水平的重大時代命題。在極端天氣越來越頻發(fā)、事故災難越來越難以預測、各類新興風險因素不斷涌現(xiàn)、新冠肺炎疫情仍在全球肆虐的當下，應急管理的重要性更加凸顯。因此，發(fā)揮中國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化，是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是黨和政府治國理政水平的重要體現(xiàn)。

黨的十八大以來，黨和政府從中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度，就加強應急管理工作提出了一系列新理念新戰(zhàn)略新要求，為實現(xiàn)應急管理體系和能力現(xiàn)代化提供了理論遵循和行動指南。特別是2018年應急管理部的成立，標志著中國應急管理事業(yè)邁入了一個新階段。其實，新中國自成立以來，就一直致力于推進應急管理體系的轉(zhuǎn)型升級：從改革開放前建立以職能部門分類管理為主、單純注重防災減災的應急管理體系，到不斷加強綜合協(xié)調(diào)和過程管理，建立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)與臨時機構(gòu)以及部際聯(lián)席會議，再到新時代成立應急管理部，走向全面綜合統(tǒng)一管理，每一階段都是對應急管理體系的創(chuàng)新和發(fā)展，是應急管理體系質(zhì)的飛躍[1]。然而，現(xiàn)有應急管理體系仍然存在著條塊分割、定位不清、溝通不暢、協(xié)調(diào)不力、重復建設、資源整合、技術能力不足等深層次問題[2]。因此，新冠肺炎疫情發(fā)生后，習近平特別強調(diào)，“要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”[3]。

基于此，如何進一步健全國家應急管理體系，成為應急管理領域一個重大的理論和實踐命題，而加強應急管理制度建設是該命題的重要突破口。2007年11月，作為中國應急管理基本法的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》）頒布實施，標志著中國規(guī)范應對突發(fā)事件行為基本法律制度的確立[4]，中國應急管理體系建設開始在規(guī)范化、法制化、制度化的軌道上運行，而未來如何以制度建設為中心構(gòu)建新時代中國特色應急管理制度體系，并將其制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，成為實現(xiàn)應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要抓手。高小平教授領銜撰著的《中國應急管理制度創(chuàng)新：國家治理現(xiàn)代化視角》（以下簡稱“該書”），從“制度”的高度切入，以國家治理現(xiàn)代化為視角，揭示了中國應急管理制度創(chuàng)新的歷程、特點、機理與走向，為構(gòu)建新時代中國特色應急管理制度體系提供了重要參照。本文借鑒該書思路，構(gòu)建了應急管理制度“理念、結(jié)構(gòu)、程序、保障”四維分析框架，進一步探求新時代中國特色應急管理制度體系建設的主要內(nèi)容與思路對策。

二、制度：應急管理研究的主維度

（一）制度與應急管理制度的界定

制度在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要性被所有社會科學所公認，特別是新制度經(jīng)濟學將制度在經(jīng)濟增長中的重要性提高到了前所未有的地位，指出制度從來不是經(jīng)濟增長的外生變量，而是經(jīng)濟增長的內(nèi)在函數(shù)[5]。由于制度會在行為規(guī)范、主體激勵、組織協(xié)調(diào)等方面產(chǎn)生巨大的價值收益，其歷來是社會科學領域重要的研究議題甚至是中心問題?，F(xiàn)代社會學先驅(qū)杜克海姆（Durkheim）將社會學看作是“關于制度的科學”，經(jīng)濟學一直將制度作為分析重點并發(fā)展出了制度經(jīng)濟學這一重要的經(jīng)濟學分支學科，哲學將制度作為追問、反思和辨析的對象進而產(chǎn)生了制度哲學，政治學將制度分析作為本學科的立身之本，公共管理學將制度視作實現(xiàn)有效治理的基礎。從19世紀中期到20世紀20年代，制度研究一直都是社會科學研究的主導，20世紀70年代之后制度研究的價值又被重新重視?？梢?，制度研究貫穿于社會科學發(fā)展史的始終。

雖然制度是眾多社會學科的研究對象，也是人們?nèi)粘Ｓ谜Z中頻繁使用的詞匯，但人們對于制度的定義莫衷一是。從詞源來看，“制度”由“制”與“度”兩個字組成。按照許慎《說文解字》中的解釋，“制，裁也”，“度，法制也”，合在一起指“人們所必須遵循的尺度”?！掇o?！穭t從宏觀和微觀兩個層面對“制度”進行了解釋，即宏觀層面是指在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟、文化等方面的體系，微觀層面是指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則[6]（p.796）。然而，不同學科、不同歷史時期對制度的含義有著不同的界定，其中經(jīng)濟學尤其是制度經(jīng)濟學對制度的定義影響最大。制度經(jīng)濟學派代表康芒斯（John R. Commons）、舒爾茨（Theodore W. Schultz）、諾思（Douglass C. North）等人均將制度定義為一種決策或行為規(guī)則，如諾思認為制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”[7]（pp.225-226），該定義被學界廣泛接受。

該書沿用了制度的傳統(tǒng)概念，將制度看作是復雜和相互交錯的系統(tǒng)中運行著的規(guī)則，是一種相對獨立的治理形態(tài)，甚至是人類物質(zhì)文明與精神文明之外的“第三種文明”[8]（p.1）。該書明確指出，應急管理制度是指在特定的應急管理理念指導下，以政府為主導，為應對突發(fā)事件而建立起來的組織結(jié)構(gòu)、行動程序和保障體系的規(guī)則、規(guī)定、規(guī)范的總和，具體包括預測預警制度、信息管理制度、決策指揮制度、組織協(xié)調(diào)制度、行動響應制度、處置救援制度、社會動員制度等，并認為應急管理制度隸屬于行政管理制度，既具有制度的一般特征，也具有應急管理的獨特性，對完善和發(fā)展其他各方面的制度具有關鍵性影響[8]（pp.2-3）。在此基礎上，該書指出當前中國應急管理制度體系以“一案三制”為核心?！耙话溉啤钡膶嵸|(zhì)是綜合應急管理理論，這是對應急管理制度理論、組織結(jié)構(gòu)理論的重構(gòu)，是應急管理領域中的一種新的政府治理模式，是對行政管理制度理論的豐富和發(fā)展，其能夠有效應對風險社會背景下和現(xiàn)代化進程中突發(fā)事件發(fā)生概率大幅增加的現(xiàn)實，合理解決了應該采用什么樣的應急結(jié)構(gòu)和組織規(guī)模來應對突發(fā)事件，特別是應對復合型、非典型性、非傳統(tǒng)的突發(fā)事件問題。

（二）從制度視角研究應急管理的意義

制度同樣在應急管理領域發(fā)揮著重要作用，應急管理制度是防范和化解重大風險、提高應急管理能力的基本保證[9]。習近平在黨的十九屆四中全會《決定》說明中指出：“我們要打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運用制度威力應對風險挑戰(zhàn)的沖擊?！盵10]因此，制度已經(jīng)成為研究應急管理的重要視角，并形成了基于宏觀社會制度與組織研究的制度治理模式。該書甚至指出應急管理制度理論正在成為公共管理學的重要分支，并正在發(fā)展成為一個相對獨立的學科[8]（p.13）。

根據(jù)制度變遷理論，制度是客觀的、歷史的和不斷變化的，其遵循一定的路徑依賴。同樣，應急管理制度也是在應急管理實踐中不斷積累經(jīng)驗，并將經(jīng)驗逐步以制度化形態(tài)固定下來的結(jié)果。該書將新中國成立以來應急管理制度體系建設劃分為“單一災害管理+人民戰(zhàn)爭”（1949-1978年）、“樞紐機構(gòu)抓總+部門協(xié)調(diào)機制”（1978-2006年）、“樞紐機構(gòu)抓總+部門協(xié)調(diào)機制”（2006-2018年）和面向新時代的全面綜合統(tǒng)一的部門管理（2018年之后）四個階段，并重點分析了應急管理部組建后應急管理制度建設狀況和變革趨勢[8]（pp.25-41）。在應急管理制度演化過程中，重大突發(fā)事件往往成為推動應急管理制度變革的“政策窗口”和關鍵節(jié)點。如2001年“9·11”恐怖襲擊事件促使美國進行應急管理的綜合化改革，即在聯(lián)邦緊急事務管理局的基礎上組建了國土安全部;2003年“非典”疫情促使中國形成了以“一案三制”為核心的應急管理制度，同時推動了政府信息公開制度和官員問責制的產(chǎn)生和發(fā)展。目前全球肆虐的新冠肺炎疫情成為檢驗世界各國應急管理制度優(yōu)勢和治理效能的試金石，也必將推動全球應急管理制度尤其是公共衛(wèi)生應急管理制度的發(fā)展完善。

新中國成立以來尤其是改革開放之后，中國堅持以制度應對風險和危機，把加強應急管理放在國家制度和治理的大系統(tǒng)中，構(gòu)建了應急管理的制度優(yōu)勢。然而，當前的應急管理制度建設仍然不能滿足應急管理實踐發(fā)展的需要。例如，雖然中國在此次新冠肺炎疫情防控中相比國際上其他國家取得了較好的效果，彰顯了中國特色社會主義應急管理制度的巨大優(yōu)勢，但在疫情防控初期存在的地方政府準備不充分、政府內(nèi)部關系不順、法制不健全等問題，說明中國應急管理制度仍存在很多不足。因此，加強應急管理制度建設，是未來一段時期推進國家應急管理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務和主要抓手。該書高屋建瓴地把握了制度在應急管理中的重要性，認為應急管理制度對于完善和發(fā)展其他各方面的制度具有關鍵性影響，是產(chǎn)生與提升應急管理效能的邏輯起點[8]。由此可見，作為實現(xiàn)應急管理治理體系和能力現(xiàn)代化的核心要素，制度理應成為應急管理研究的主維度，唯此才能準確把握應急管理變革的歷史進程與發(fā)展趨勢。

三、分析框架：理念、結(jié)構(gòu)、程序與保障

依據(jù)權(quán)變理論觀點，受政社關系、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會轉(zhuǎn)型、傳統(tǒng)習慣等各種因素影響，一個國家的應急管理制度會處在不斷變動的狀態(tài)中[11]。目前，學界主要從應急管理體系的宏觀視角、應急管理體制的中觀視角、應急管理機制的微觀視角，對中國應急管理制度的發(fā)展歷程和核心內(nèi)容展開了研究。該書另辟蹊徑，依據(jù)制度的實質(zhì)，圍繞應急管理權(quán)力的分配與運作，將應急管理制度分為結(jié)構(gòu)化形態(tài)和運行化形態(tài)，提出了應急管理制度的理念、組織結(jié)構(gòu)性制度、行動程序性制度、維護保障性制度的“四維立體模型”[8]（pp.3-7）（參見圖1）?！八木S立體模型”為分析應急管理制度提供了一個基本的分析框架，本文以此為借鑒，結(jié)合中國應急管理體系的發(fā)展歷程，構(gòu)建基于“理念、結(jié)構(gòu)、程序、保障”的四維分析框架，以厘清應急管理制度的深刻內(nèi)涵和核心內(nèi)容，找到構(gòu)建新時代中國特色應急管理制度體系的方向路徑。

（一）理念：應急管理制度建設的統(tǒng)領

理念是行動的先導，也是制度建設的靈魂。所謂制度理念，是一系列關于制度的假設、認知、價值、信仰的總和，其在制度設計與實踐中發(fā)揮著先導、影響和推動作用。應急管理理念是應急管理制度建設的統(tǒng)領，它決定了應急管理制度的基本特征和發(fā)展方向，應急管理理念的創(chuàng)新必然會導致應急管理制度的變革?？v觀世界各國各個發(fā)展階段的應急管理制度可以發(fā)現(xiàn)，其均是當時特定應急管理理念指導下的產(chǎn)物。新中國成立以來，在應急管理實踐的推動下，我國的應急管理理念不斷發(fā)展變化，特別是2014年總體國家安全觀被提出后，應急管理理念逐步走向成熟，制度結(jié)構(gòu)層面也開始發(fā)生新的變化，應急管理部的成立就是新應急管理理念引領的價值和制度結(jié)構(gòu)變遷的必然結(jié)果[12]。

具體來講，中國應急管理理念的變化主要經(jīng)歷了從“單災種”“重應急、輕預防”的分散化理念，到預防為主、標本兼治、綜合治理的整體性理念，再到總體國家安全觀的嬗變。新中國成立之初，我國應急管理的重心是防災減災、抗災救災，尤其是全力應對自然災害，因而很長一段時期的應急管理理念是“抗災救災與生產(chǎn)相結(jié)合、與經(jīng)濟社會發(fā)展相統(tǒng)一”。在該理念指導下，我國將自然災害納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，以減輕自然災害風險、增強抵抗自然災害能力，由此構(gòu)建了“減、防、抗、救”相結(jié)合的應急管理制度體系。2003年“非典”之后，我國應急管理理念發(fā)生了質(zhì)的變化，實現(xiàn)了從單災種、重事后應急、單純依賴政府向“對象上全災種、過程上全過程、結(jié)構(gòu)上多主體”[13]的轉(zhuǎn)變，在此理念指導下，國家建立了以“一案三制”為核心的應急管理制度體系，產(chǎn)生了較好的實踐效果。2014年4月15日，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上首次提出總體國家安全觀，黨的十九大對堅持總體國家安全觀作出了全面部署。總體國家安全觀主張從系統(tǒng)、全面、整體的視角認識應急管理，將應急管理作為核心內(nèi)容納入國家安全的范疇，并將應急管理的本質(zhì)界定為公共安全治理，這是對新中國成立以來應急管理理念的繼承和發(fā)展，是對應急管理制度化最新、最重要的確認?？傮w國家安全觀成為現(xiàn)階段應急管理制度建設的指導理念和根本遵循，中國由此進入了總體國家安全觀指導下的應急管理制度建設時期。

（二）組織結(jié)構(gòu)性制度：應急管理制度建設的基礎

該書將應急管理組織結(jié)構(gòu)性制度看作是應對危機的管理制度體系中組成機構(gòu)的規(guī)定以及機構(gòu)之間職責劃分和相互關系的規(guī)定，也稱其為體制性制度[8]（p.4）。組織結(jié)構(gòu)性制度主要涉及應急管理組織的結(jié)構(gòu)形式及其職能配置，體現(xiàn)為具有不同職責權(quán)限的應急管理機構(gòu)所組成的靜態(tài)框架結(jié)構(gòu)。從某種程度上講，應急管理組織結(jié)構(gòu)性制度就是應急管理體制，其核心內(nèi)容涉及應急機構(gòu)設置是否合理、應急職能定位是否準確，是應急管理制度建設的基礎。目前我國應急管理體制呈現(xiàn)“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的特征，這些特征充分體現(xiàn)在《突發(fā)事件應對法》對應急管理組織結(jié)構(gòu)性制度的15個大項規(guī)定中，即統(tǒng)一領導制度、應急管理機構(gòu)設置制度、綜合協(xié)調(diào)制度、突發(fā)事件分類管理制度、突發(fā)事件類別確認制度、突發(fā)事件分級負責制度、突發(fā)事件級別確認制度、突發(fā)事件屬地管理責任制度、值守應急制度、綜合性專職應急救援隊伍制度、專業(yè)性專職應急救援隊伍制度、兼職應急救援隊伍制度、志愿者應急救援隊伍制度、軍隊參加突發(fā)事件的應急救援和處置制度以及國際合作與交流制度[8]（p.5）。

該書將中國應急管理組織結(jié)構(gòu)性制度的變化趨勢歸納為綜合化，即由專門的部門或機構(gòu)應對單一災害管理過渡到綜合應急管理[8]（p.25）。具體來講，中國應急管理組織結(jié)構(gòu)性制度的發(fā)展經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。第一階段（1949-1978年），形成了以分類管理為主的應急管理體制，即按照突發(fā)事件類型設置職能部門，不同職能部門負責應對不同類型的突發(fā)事件。第二階段（1978-2003年），在強化分類管理的基礎上，恢復或新設了大量應急管理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，這些機構(gòu)的設置促進了應急管理協(xié)調(diào)，但同時也造成了機構(gòu)臃腫、人浮于事、工作效能低下的弊端。第三階段（2003-2018年），形成了以“一案三制”為核心內(nèi)容的現(xiàn)代化應急管理制度體系，精簡了各類“功能型”應急管理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，具有綜合協(xié)調(diào)職能的應急管理辦事機構(gòu)迅速發(fā)展，特別是從國務院到各級政府辦公廳、辦公室設立了專職應急管理的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)——應急辦。同時，由主管部門牽頭、以自愿合作為基礎的部際聯(lián)席會議制度常態(tài)化，并在跨區(qū)域、跨部門應急管理協(xié)調(diào)中發(fā)揮重要作用。第四階段（2018年之后），為進一步加強應急管理的綜合協(xié)調(diào)，提高應急管理的專業(yè)化程度，2018年國家組建了應急管理部，并加強了黨對應急管理工作的統(tǒng)一領導，“黨政同責、一崗雙責”成為應急管理工作的基本原則。

（三）行動程序性制度：應急管理制度建設的動力

應急管理行動程序性制度是將應急管理組織結(jié)構(gòu)所具有的職能落實到位的途徑和保障，其與應急管理的實際操作緊密相關，在很大程度上決定著應急管理目標能否實現(xiàn)。因此，該書將應急管理行動程序性制度看作是應急管理行動的措施、流程、方式等方面的規(guī)定，是關于應急管理的一種方法性制度，核心內(nèi)容是對應急管理機制的規(guī)定。該書歸納了《突發(fā)事件應對法》中與行動程序性制度相關的規(guī)定，主要包括應急預案制度、監(jiān)測預警制度、救援制度、恢復重建制度、風險評估制度、社會動員制度、社會矛盾糾紛調(diào)解制度、信息收集與報告制度、責任追究制度[8]（pp.5-6）。

在應急管理機制的諸多規(guī)定中，全過程機制是最核心的內(nèi)容。按照應急管理生命周期理論，作為復雜適應系統(tǒng)的應急管理是由不同階段組成的動態(tài)的連續(xù)管理過程，每一個階段都有特定任務、管理重點及應對措施，并在應急管理過程中均發(fā)揮著重要作用，任何一個階段缺失、弱化甚至被忽視，都可能導致應急管理實踐的失敗，因而該理論主張對突發(fā)事件實施全過程管理。美國聯(lián)邦緊急事務管理局早在1979年就提出了全過程的應急管理范式，指出應急管理活動貫穿舒緩、準備、響應、恢復四個階段，這四個階段構(gòu)成了應急管理循環(huán)往復的過程。目前中國在應急管理制度建設中也強調(diào)應急管理的全過程機制，主張摒棄以往重“事后被動治療”輕“事前主動預防”的做法，加強對應急管理中每個階段的管理，但全過程機制的不均衡問題依然十分突出，主要表現(xiàn)為：忽視風險預防與減緩;削弱監(jiān)測的動態(tài)性、持續(xù)性與跨階段特征;割裂預警與其他響應機制的銜接關系;低估社交媒體條件下的輿情回應;缺乏有效的學習機制[14]。

在現(xiàn)代化的應急管理行動程序性制度中，除了應急管理的全過程機制，還包括責任共擔的參與機制、分級響應機制、協(xié)議互助機制、對口支援機制、信息疏導機制、教育培訓機制和應急聯(lián)動機制等[15]（pp.44-52）。貫穿應急管理諸多機制的一個主線，就是應急管理協(xié)調(diào)機制。中國應急管理協(xié)調(diào)機制建設經(jīng)歷了從主要依靠政府系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的行政權(quán)威，到設置議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、建立部際聯(lián)席會議制度的轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)方式和手段越來越多元和豐富。該書也將中國應急管理行動程序性制度的變化趨勢歸納為協(xié)同化，即不斷加強應急管理機構(gòu)與其他部門之間的協(xié)調(diào)制度建設[8]（p.25）。

（四）維護保障性制度：應急管理制度建設的保障

應急管理盡管是一種非常態(tài)管理，但也必須遵循相關法律法規(guī)，在法治軌道上運行，因而維護保障性制度是實現(xiàn)應急管理目標、推動組織結(jié)構(gòu)性制度有效發(fā)揮職能、促進行動程序性制度運行順暢的保障。該書將應急管理維護保障性制度看作是為應急管理有序運行提供財政、物資、監(jiān)督等方面保障的規(guī)定，并指出其作為一種服務性制度，主要用于保障應急權(quán)力的合理配置和有效運行，不但獨立于既有結(jié)構(gòu)性體制和運行性機制，同時自身具有結(jié)構(gòu)性體制和運行性機制的要素[8]（pp.6-7）。一般來講，應急管理維護保障性制度可以分為兩類：一類具有靈活性的政策形式，主要是為了解決應急管理組織結(jié)構(gòu)性制度與行動程序性制度調(diào)適能力不足的問題;另一類具有穩(wěn)定性的法制形式，主要是為了保持應急管理組織結(jié)構(gòu)性制度與運行性制度的權(quán)威性[12]。為使政策形式的制度具有更強的穩(wěn)定性、持續(xù)性和權(quán)威性，在應急管理中發(fā)揮更大作用，通常會將其轉(zhuǎn)化為應急管理的法制形式，即定型為法律而獲得法的形態(tài)。

目前，中國應急管理的維護保障性制度建設取得了巨大成就，該書歸納了《突發(fā)事件應對法》中包含與之相關的規(guī)定有22個大項，并指出其總體演化趨勢是通過增強應急管理制度的權(quán)威性、樞紐性、專業(yè)性，促進應急管理制度與行政管理制度的融合[8]（p.25）?？傮w來講，我國應急管理法制呈現(xiàn)基本立法與專門立法相結(jié)合的立法特征，其中《突發(fā)事件應對法》作為基本立法，對應急管理領域的共同問題作了較為系統(tǒng)、全面的規(guī)定，為應急管理提供了基本法律依據(jù)?！锻话l(fā)事件應對法》之外存在大量分散的、應對特定類型突發(fā)事件的專項立法，以實現(xiàn)應急管理法制統(tǒng)一與特別應對相平衡。然而，目前我國應急管理維護保障性制度仍然不夠健全，許多法律法規(guī)還需要進一步制訂修訂，如應急預案組織間協(xié)作程度較低和可操作性不強、《突發(fā)事件應對法》與《傳染病防治法》關于疫情信息發(fā)布的規(guī)定存在沖突、公共危機愈益具有的跨界屬性彰顯了府際協(xié)同法制建設的滯后等。特別是當前的應急管理維護保障性制度是與“一案三制”應急管理體系相配套的，其遵循的是單災種、分部門的立法模式，主要針對單一應急主體的立法，缺乏府際協(xié)同的法律法規(guī)。既有法律對應急管理中的府際協(xié)同缺乏實施細則，對各級政府和部門的權(quán)責規(guī)定不明確。例如，《突發(fā)事件應對法》以及相關法律法規(guī)對府際協(xié)同多是模糊的原則性規(guī)定，責任劃分、職能界定等隨意性較大，《立法法》也沒有明確府際間協(xié)議的法律地位和效力。另外，地方性、部門性的法律法規(guī)大都是由各地、各部門從本區(qū)域或本部門的角度出發(fā)針對特定類型的突發(fā)事件而制定的，存在諸如多頭管理、職責模糊、交叉重疊、銜接不暢等問題。因此，如何加強應急管理中府際協(xié)同的法律規(guī)定，是今后應急管理維護保障性制度建設的重要內(nèi)容。

綜上所述，中國應急管理制度發(fā)展遵循制度演化的一般規(guī)律，是一個適應性學習和持續(xù)更新的過程，其在繼承制度傳統(tǒng)和應對重大突發(fā)事件的雙重驅(qū)動下不斷“補短板、堵漏洞、強弱項”，是對中國應急管理體系變革做出的系統(tǒng)化的制度性回應。在應急管理制度體系的“四維立體模型”中，應急管理組織結(jié)構(gòu)性制度、行動程序性制度、維護保障性制度在一定的應急管理理念指導和統(tǒng)籌下，既是相對獨立的子系統(tǒng)，又是一個有機整體，其中理念是統(tǒng)領，結(jié)構(gòu)是基礎，程序是動力，維護是保障[12]，四者相互融合、相互補充、相互制約，共同構(gòu)成了新時代中國應急管理制度體系的基本形態(tài)。

四、整體性治理與專業(yè)化管理：應急管理制度建設的沖突與協(xié)調(diào)

近年來，國家領導人的重要講話和中央全會的公報均強調(diào)通過加強應急管理制度建設，推進國家應急管理體系與能力現(xiàn)代化。然而，應急管理制度建設是為實現(xiàn)理想的應急管理狀態(tài)而不斷探索和實踐的過程，其不能僅僅停留在政治承諾層面，而應結(jié)合中國情境進行頂層設計和微觀行動，以彌合當前應急管理制度需求與供給不匹配的“鴻溝”。該書運用制度演化理論，重點論述了中國應急管理制度變革的方向問題，特別指出應急管理部成立后中國特色應急管理制度體系建設的核心是處理好應急管理整體性治理與專業(yè)化管理的沖突與協(xié)調(diào)[8]（pp.42-53）。

自1979年美國成立聯(lián)邦應急管理局并將應急綜合管理制度化之后，綜合化成為世界各國普遍采用的應急管理模式?？v觀中國應急管理制度的建設和發(fā)展歷程，其與黨和國家機構(gòu)改革的進程是一致的，即在專業(yè)化管理基礎上不斷推進整體性治理變革[8]（p.101）。從單災種、部門應對的傳統(tǒng)應急管理體制，到設置應急辦、專項指揮部，再到現(xiàn)在的應急管理部，政府應急管理的整體性權(quán)力和全面應對各類突發(fā)事件的能力得以逐步提升。高小平是國內(nèi)較早提出應急管理向綜合化、整體性方向發(fā)展的學者，在其豐富的應急管理思想中，最具代表性的部分就是應急管理的整體性思維。早在2007年，其發(fā)表的《綜合化：政府應急管理體制改革的方向》一文就在學界產(chǎn)生了較大影響，其中提出的“我們要提高應急管理綜合化程度，需要根據(jù)整合資源、降低成本和提高效率的要求，改革行政管理體制，減少專業(yè)管理部門，推行‘大部委制’，組建專門的應急管理職能機構(gòu)”[16]構(gòu)想，與2018年國家組建應急管理部的思路與舉措高度一致，其思想的前瞻性和戰(zhàn)略性由此可見一斑。

盡管整體性治理已經(jīng)成為中國應急管理制度建設的基本方向，但我們也應對其進行深入、冷靜的思考，因為整體性治理與專業(yè)化管理就像硬幣的兩面，不能顧此失彼。該書注意到了這一問題，強調(diào)應從國家治理和政府治理現(xiàn)代化的視角，直面應急管理整體性治理與專業(yè)化管理之間的協(xié)同和沖突，并確定各自的邊界和處理好二者的關系[8]（p.42）。其實，從各國應對突發(fā)事件的實踐來看，應急管理整體性治理與專業(yè)化管理之間的關系，類似于管理學大師赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）所說的“行政諺語”中的行政原則①，二者之間存在巨大的張力。為協(xié)調(diào)應急管理整體性治理與專業(yè)化管理之間的沖突，該書從兩個方面提出了建議：一是應急管理整體性治理的必要性與邊界，提出應全面加強黨對應急管理的統(tǒng)一領導、提升專門應急機構(gòu)的綜合化水平、構(gòu)建共同責任主體、形成多元化救援體系、堅持屬地管理為主原則;二是應急管理專業(yè)化管理的邏輯與行動，強調(diào)要重視應急管理的“兩個積極性”、專業(yè)應急力量的技術性以及應急管理的信息共享、責任界定、方法創(chuàng)新等[8]（pp.47-53）。

基于此，應急管理制度建設既需要強調(diào)應急管理所具有的整體性治理特征，又不能忽視專業(yè)化管理，二者不可偏頗。2018年后，應急管理部門牽頭組織的多主體應急管理協(xié)同網(wǎng)絡的形成，既強化了應急管理整體性治理的發(fā)展趨勢，應急管理體制實現(xiàn)了從“綜合協(xié)調(diào)”到“統(tǒng)一指揮、權(quán)責一致、權(quán)威高效”的轉(zhuǎn)變[17]，又提高了應急管理的專業(yè)化管理水平，以更加集成的方式通過職能重組實現(xiàn)了從多部門協(xié)同應對向更加專業(yè)化與職業(yè)化的轉(zhuǎn)變[18]，從而在應急管理綜合協(xié)調(diào)和分類管理之間達到了一種合理平衡，實現(xiàn)了整體性與專業(yè)性的有機統(tǒng)一。然而，雖然應急管理部成立后應急管理在行政地位、部門重組、技術創(chuàng)新、治理流程、隊伍建設等方面，均表現(xiàn)出了許多新的變革特征[19]，也進一步強化了應急管理的綜合協(xié)調(diào)職能，但應急管理部將各種應急力量和資源整合到一個部門，其在應對專業(yè)化、技術性很強的突發(fā)事件時缺乏足夠的專業(yè)技能和資源。因此，應急管理部成立后應急管理制度建設的重點，應是在堅持整體性治理變革的同時，不斷提高專業(yè)化水平，真正實現(xiàn)二者的融合統(tǒng)一。

五、系統(tǒng)推進：新時代中國特色應急管理制度體系建設的具體路徑

新時代更加復雜的風險環(huán)境、愈益不確定性的公共危機和日益強烈的公共安全需求，決定了應急管理體系必須通過不斷的制度創(chuàng)新進行回應。為此，應以構(gòu)建新時代中國特色應急管理制度體系為目標，以整體性治理與專業(yè)化管理有機融合為導向，從應急管理理念、組織結(jié)構(gòu)性制度、行動流程性制度、維護保障性制度四個方面系統(tǒng)推進，真正將中國特色的應急管理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）應急管理理念：以總體國家安全觀指導應急管理制度建設

任何制度都是一定理念指導下的產(chǎn)物，制度變革就是理念演變的結(jié)果?？傮w國家安全觀是在政治和行政管理制度頂層設計愈發(fā)明確的背景下，立足新時代中國國情和公共安全特點而對公共安全治理體系進行的頂層設計，目前已成為黨治國理政的重大戰(zhàn)略指引。總體國家安全觀主張統(tǒng)籌內(nèi)部安全與外部安全，將應急管理納入國家安全治理的范疇，大大拓展了公共安全的內(nèi)涵和外延。2015年制定的《國家安全法》是比《突發(fā)事件應對法》位階更高的法律，它以法律形式確立了總體國家安全觀在公共安全治理中的指導地位，成為新時代中國應急管理制度建設的指導理念。

作為一種全新的應急管理理念，總體國家安全觀為應急管理制度建設提供了自上而下的動力，也有利于應急管理制度的整體改革。借鑒美國經(jīng)驗，現(xiàn)階段應對公共安全治理與應急管理進行相對的制度整合，這樣既可以加強對恐怖主義、金融危機、信息安全等新興風險的應對，也不會削弱在自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生等方面具有的優(yōu)勢[20]。因此，以總體國家安全觀指導應急管理制度建設，就要按照相對整合的思路，將應急管理體系涵蓋于公共安全治理體系之中，同時保留應急管理體系的獨立性。為此，黨和政府應將應急管理制度建設納入公共安全治理的框架下，堅持以人民為中心，以滿足人民日益增長的公共安全需要為目標，以整體性思維協(xié)調(diào)復雜的應急管理關系，從公共安全治理全局的戰(zhàn)略高度審視應急管理制度建設，從美好生活需要與公共安全過程的角度拓展應急管理研究議題[18]，通過制度、政策和管理的創(chuàng)新統(tǒng)籌公共安全和社會發(fā)展，有效整合應急管理中政府內(nèi)部縱橫向結(jié)構(gòu)關系以及重新定義黨政軍三大體系和政企社三大部門的結(jié)構(gòu)關系，重構(gòu)應急管理內(nèi)外部流程，構(gòu)建全災種、全過程、全主體參與的應急管理體系，形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的應急管理新格局。

（二）組織結(jié)構(gòu)性制度：調(diào)適以應急管理部為核心的綜合性體制

當前中國應急管理組織結(jié)構(gòu)性制度的最大變化就是組建了應急管理部，開始建立一個由強力核心職能部門總牽頭、各相關職能部門協(xié)調(diào)配合的應急管理體制[21]，這是應急管理整體性治理變革最重要的體現(xiàn)。然而，雖然很多國家已經(jīng)在公共管理領域開展了整體性治理探索，但其實施效果并不明顯，甚至被看作是“花架子”，其原因在于政府的組織結(jié)構(gòu)在當前以及未來很長的時間內(nèi)依然是科層制，整體性治理尚未找到一種恰當?shù)慕M織載體去實現(xiàn)，這是一個繞不過去的坎[22]。同樣，通過整合與應急管理相關的11個職能部門和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的13項職責組建起來的應急管理部，必然會與既有的應急管理制度體系產(chǎn)生沖突與斷裂，如何銜接、兼容同其他制度的關系，妥善處理整合后各部門的人事變動、崗位調(diào)整、職務晉升等利益問題，以及如何在牽頭協(xié)調(diào)其他同級部門時獲得制度化授權(quán)和足夠的權(quán)威，都是亟待解決的棘手難題。因此，如何調(diào)適以應急管理部為核心的綜合性體制，成為新時代應急管理組織結(jié)構(gòu)性制度建設的關鍵。

具體來講，應急管理組織結(jié)構(gòu)性制度改革可以采取以下措施。一是加強黨的領導。在應急管理工作中嚴格貫徹“黨政同責、一崗雙責”的基本原則，并依據(jù)《國家安全法》將作為黨的機構(gòu)的國家安全委員會設置為應急管理的常設領導機構(gòu)和最高領導機構(gòu)[23]，以加強黨對應急管理工作的統(tǒng)一領導。二是強化應急管理部的權(quán)威。應急管理部的職責定位是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整個應急管理工作，是應急管理領域規(guī)格最高、最具權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。因此，應強化應急管理部的權(quán)威，明確應急管理部職能，合理劃分應急管理部與各相關機構(gòu)的職責，強化應急管理的統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)聯(lián)動功能，這也是中國“舉國體制”和社會主義集中力量辦大事優(yōu)勢的具體體現(xiàn)。三是賦予地方政府更多權(quán)責。作為單一制國家，中國的央地關系在信息、資源、權(quán)責等方面的非對稱性是一種常態(tài)[24]，地方政府在應急管理中的自主權(quán)較小（武漢市政府在新冠肺炎疫情防控初期應對不力與此有一定的關系），在遵從中央絕對領導下僅享有有限的決策自主權(quán)?；诖?，應按照“分級負責”原則，賦予各級地方政府統(tǒng)一領導、分類管理、綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力;并依據(jù)“屬地管理為主”原則，進一步推進應急管理重心下移，遵循“能放就放”的原則，依法賦予地方政府在應急管理中更多的自主權(quán)，如疫情信息發(fā)布權(quán)、決策處置權(quán)、應急指揮權(quán)等[25]。

（三）行動程序性制度：形成均衡的應急管理全過程機制

隨著應急管理理論和實踐的發(fā)展，我國理論界和實務界對應急管理全過程機制的認識不斷深化，開始由以前的重事后響應輕事前預防，向預防與響應并重轉(zhuǎn)變，并通過防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)、強化源頭治理、建立自然災害和事故災難調(diào)查評估制度等措施，不斷推進應急管理全過程的均衡發(fā)展。然而，多年來中國應急管理體系和能力建設存在的最大問題仍然是全過程機制的不均衡。因此，新時代應急管理行動流程性制度的建設目標，就是針對當前應急管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，科學設計應急管理流程，構(gòu)建運轉(zhuǎn)高效、反應快速、規(guī)范有序的應急管理行動體系，為實現(xiàn)應急管理全過程均衡提供有力的制度保障。

為建立均衡的全過程機制，應重點采取以下措施。一是在舒緩階段應重點加強風險監(jiān)測預警系統(tǒng)建設。主要是建立風險評估機制，通過風險評估及時排查各領域潛在的風險源，從源頭上預防各類突發(fā)事件的發(fā)生，實現(xiàn)突發(fā)事件的源頭治理。二是在準備階段應重點優(yōu)化應急預案制度。應急預案作為應對突發(fā)事件的原則方案和操作指南，其質(zhì)量高低直接決定了應急管理的成效。針對當前應急預案缺乏可操作性和相互間缺乏銜接、協(xié)同不足的問題，應建立應急預案審查制度，提高應急預案內(nèi)容的針對性，并通過建立相互銜接的制度框架、擴大多元主體參與、加強應急預案演練等方式，提高應急預案的可操作性和協(xié)同性[26]。三是在回應階段應重點提高應急處置的科學化水平。充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術，提高應急處置的科學化、智能化、精細化水平。如在網(wǎng)格化治理中充分利用大數(shù)據(jù)技術，通過構(gòu)建社會綜合治理服務平臺、突發(fā)事件應急管理系統(tǒng)、全面多級的綜合信息系統(tǒng)等措施，對網(wǎng)格化治理進行深度整合[27]。四是在恢復階段應重點建立應急學習制度。學習反思是應急管理全過程機制的重要一環(huán)，其有利于吸取應急管理的經(jīng)驗教訓，并對先前治理活動和現(xiàn)有制度安排進行重新審視[28]，但其也是最容易被忽視的一環(huán)。為此，要建立善后學習制度，及時匯總分析每次突發(fā)事件的經(jīng)驗教訓，并使這些經(jīng)驗教訓能夠得到深度擴散，提高學習效果。以上行動流程性制度建設有利于形成貫穿全流程的應急管理閉環(huán)，從而在最大程度上實現(xiàn)應急管理全過程均衡。

（四）維護保障性制度：為應急管理整體性治理提供合法性支持

維護保障性制度建設的核心是通過制度賦能和政策賦能，建立與應急管理整體性治理相適應的制度體系。因此，當前維護保障性制度建設的目標，是針對存在的府際協(xié)同合法性不足、應急物資儲備整合不力等問題，為應急管理整體性治理提供充分的合法性支持。為此，在法律層面，應加快應急管理法律法規(guī)的制訂修訂工作，完善以《突發(fā)事件應對法》為基礎的應急管理法律體系，推動《應急管理法》《自然災害防治法》《安全生產(chǎn)法》《傳染病防治法》《應急救援組織法》等專門法律的制訂修訂，形成包含基本法律、部門法律、專門法律在內(nèi)的應急管理法制體系[12]。在政策層面，構(gòu)建系統(tǒng)性的應急管理政策體系主要包括三類途徑：一是建立明確的區(qū)域間應急資源共享與補償?shù)臋?quán)責機制，將對口支援機制制度化;二是優(yōu)化應急物資儲備方式，完善應急物資儲備制度，推進應急資源的整合，形成統(tǒng)一的信息、指揮、救援隊伍和物資儲備系統(tǒng);三是按照權(quán)責對等原則，通過組織整合、資源整合、信息整合和行動整合，明確部門職責和責任主體，并在此基礎上建立應急管理問責清單，形成有效的應急管理問責機制。

注釋：

①西蒙在其《管理行為》一書的“行政諺語”一文中，從兩個方面對傳統(tǒng)公共行政學范式進行了批判，其中之一就是對古利克、厄威克等人所提出的行政原則的批判：流行的行政原則有一個致命弱點，即它們猶如諺語那樣，總是成對出現(xiàn)，無論對哪一原則來說，我們差不多都能找出一個看來同樣有道理、同樣可以接受的原則。參見西蒙：《管理行為：管理組織決策過程的研究》，北京經(jīng)濟學院出版社1988年版，第21—36頁。

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