預(yù)期治理：基于地方政府注意力分配的技術(shù)視角

王長征

摘 要：“注意力政治”視域下地方政府注意力分配作為一種政治策略具有技術(shù)性的特點，其技術(shù)理性則表現(xiàn)為預(yù)期治理。預(yù)期治理使地方政府注意力分配具有重視能力塑造、未來預(yù)防、多方參與的內(nèi)在意義，并塑造了地方政府注意力分配的形成、分配結(jié)構(gòu)和內(nèi)生調(diào)整的運作方式，同時預(yù)期治理也可能造成地方政府注意力分配簡約化、嵌入失敗和路徑依賴的風險。因此要將預(yù)期治理與政策有效結(jié)合，注重參與者能力建設(shè)，借助多源流學習對治理過程進行戰(zhàn)略式發(fā)展檢視和評估，以實現(xiàn)地方政府的預(yù)期治理和注意力分配的技術(shù)理性價值。

關(guān)鍵詞：注意力分配;預(yù)期治理;社會治理;技術(shù)理性;政府治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2022）02-0035-09

一、問題的提出

地方政府在政策議程設(shè)置和政治行動過程中存在“注意力政治”現(xiàn)象（politics of attention），其本質(zhì)是地方政府的注意力分配過程[1]（pp.330-331）。現(xiàn)有關(guān)于地方政府注意力分配的應(yīng)用研究主要集中在三個方面：一是以注意力分配為工具對政府工作報告、政策文本或政府專項行動進行分析，以發(fā)現(xiàn)政府在某領(lǐng)域內(nèi)的政策或行動變遷[2][3][4];二是通過分析注意力分配的方式、差異和結(jié)果來識別和研究地方政府在政策開展過程中的政策響應(yīng)、擴散和議程設(shè)置等相關(guān)問題[5][6];三是通過注意力分配研究來解釋政府體制中領(lǐng)導高度重視的行為，以此理解地方政府的治理行動和地方政府間競爭的科層運作現(xiàn)象[7][8]。諸類研究也揭示了注意力分配對政府行為直接影響的解釋變量。一是單一權(quán)威體制下的科層制，使得晉升、財稅和問責等要素成為對地方政府官員的“激勵”，促成了科層體制下“行政管理問題”對“政治問題”的替代[9]。同時科層制形成的“上下分治”政治結(jié)構(gòu)和對權(quán)威邊界與職責的劃定使得地方政府的注意力具有對上負責的特征，地方政府會根據(jù)自身目標進行選擇性關(guān)注和策略性應(yīng)對。換言之，政治引導與行政壓力

存在于地方政府注意力的動態(tài)分配過程中并對這一過程產(chǎn)生直接影響[10]。二是領(lǐng)導的個人偏好機制影響注意力的分配，即領(lǐng)導的生活經(jīng)歷、教育背景、心理動機等會使政府對特定政策議題產(chǎn)生偏好，這種偏好會在執(zhí)政期內(nèi)保持穩(wěn)定，也會使地方政府官員形成趨利或避責的不同注意力分配結(jié)果[11]。

顯然，在現(xiàn)有研究中注意力分配是權(quán)威體制下科層結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導特質(zhì)的綜合產(chǎn)物，同時是一種“結(jié)構(gòu)化”和“政治化”的解釋變量。這種“注意力政治學”的關(guān)注焦點在于如何將注意力作為一種政治策略來應(yīng)用[12]，表現(xiàn)為一種技術(shù)取向，即注意力分配既是地方政府治理行動中的一種技術(shù)工具，也是對地方政府決策和行動進行解釋的工具，這在數(shù)字政府治理中的表現(xiàn)尤為突出[13][14]。地方政府注意力分配具有政治和技術(shù)雙重屬性。無論是對注意力分配在科層體制下的應(yīng)用研究還是權(quán)威體制下的理論研究，既有成果都表現(xiàn)為對注意力分配的技術(shù)工具性研究，即關(guān)注作為技術(shù)的注意力分配如何形成、運作和作用，但對注意力分配的內(nèi)在含義，即技術(shù)理性卻鮮有研究。因此，本文從技術(shù)理性的角度出發(fā)，對地方政府的注意力分配進行分析，以理解注意力分配對于地方政府行為的內(nèi)在意義和價值導向。

二、注意力分配的技術(shù)理性

技術(shù)的工具性常常以“技術(shù)應(yīng)用”的形式存在，但技術(shù)并不只是中立性的工具式手段，還具有特定的價值屬性，也就是技術(shù)理性，它是主體理性與客觀理性、價值理性與工具理性、科學理性與經(jīng)驗理性的統(tǒng)一，是在社會領(lǐng)域具有建構(gòu)性的實踐理性[15]，認識地方政府注意力分配的技術(shù)理性需要將其置于地方政府行動

的意義結(jié)構(gòu)中。在公共行政領(lǐng)域，行政部門處于政治環(huán)境中，其技術(shù)理性體現(xiàn)為行政技術(shù)的建構(gòu)，即行政是政治上的可想望性與制度上的可行性的有機結(jié)合，而行政技術(shù)內(nèi)嵌著諸如自由、共同體、利他主義等特殊規(guī)則，由此源自技術(shù)的、理性的和政治的等多種邏輯導致技術(shù)執(zhí)行的結(jié)果是多樣的、不可預(yù)知的和非決定性的[16]。因此，作為一種行政技術(shù)，我們在考量地方政府注意力分配的技術(shù)理性時需要關(guān)注制度上的可行性和政治上的可想望性這兩個關(guān)鍵的建構(gòu)變量。

制度上的可行性關(guān)注注意力分配所在的制度環(huán)境。已有對單一權(quán)威體制和科層運作體制的研究已經(jīng)證實這一觀點，但這種制度可行性的分析也需要對注意力分配的合理性或工具性進行說明，考察這種制度可行性的內(nèi)在價值。在我國政府治理背景下，制度優(yōu)勢要服務(wù)于治理效能，亦即制度優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為國家治理效能，這就提供了識別注意力分配制度可行性的重要特征，即將黨的領(lǐng)導、人民主體等制度要素同構(gòu)建服務(wù)型政府、推進公眾參與和滿足人民對美好生活追求的治理行動和治理結(jié)果相結(jié)合。這就使注意力分配的技術(shù)理性在制度可行性上具備了面向有效治理的內(nèi)在意義。

所謂政治上的可想望性，就是注意力分配技術(shù)的預(yù)期性。在宏觀層面，由于地方政府行動處于特定政治環(huán)境之中，因此注意力分配的政治上的可預(yù)期性與制度的可行性具有一致性;在微觀層面，地方政府行動側(cè)重于實現(xiàn)上層的政績目標和領(lǐng)導者意志，在理性經(jīng)濟人視角下，其政治上的預(yù)期可被視為對職位晉升等自身利益的滿足。但將這種理性經(jīng)濟人視角置于政治框架中來審視時，地方政府和領(lǐng)導者追求的所謂的“利益”，其實是政治的附屬品或者附加值：領(lǐng)導者為獲得晉升而需要完成責任目標，而政績則成為領(lǐng)導者完成政治行動所產(chǎn)生的附加值。綜上所述，微觀層面的政治的預(yù)期性與宏觀層面的指向相契合，均指向地方政府及領(lǐng)導者對有效政府治理行動的期望。

綜上所述，技術(shù)理性視角下，地方政府注意力分配本質(zhì)就是對實現(xiàn)有效治理和高效政府的期望。地方政府注意力分配的技術(shù)理性是構(gòu)建對未來政府行動和結(jié)果的期望，這種“價值前置型治理”方式進一步表現(xiàn)為地方政府的預(yù)期治理[17]。

三、預(yù)期治理：地方政府注意力分配的意義審視

預(yù)期治理（anticipatory governance）源于公共管理研究，較多應(yīng)用于對技術(shù)評估的研究，其主要關(guān)注技術(shù)如何應(yīng)對不確定風險和實現(xiàn)整體利益。1970年托夫勒（Toffler）提出“預(yù)期民主”概念，希望通過擴展參與而非“去合法化”的方式解決現(xiàn)代社會的廣泛異化問題[18]（pp.118-119）。隨后，奧斯本（David Osborne）于1993年提出“預(yù)期政府”的概念，即政府意識到?jīng)Q策不確定性的存在，渴望徹底解決技術(shù)異化問題，進而關(guān)注治理過程的互動性和有效性，強調(diào)以政府為治理主體改善政府的決策行為[19]（p.230）。由此形成的預(yù)期治理具有三個基本特點：第一，承認未來的不確定性，強調(diào)構(gòu)建預(yù)見未來的能力和可持續(xù)的能力;第二，強調(diào)交流和反饋，以公共利益為目標，在行政過程中動員公眾參與，而非僅使用行政權(quán)力和行政問責;第三，強調(diào)對過程參與者的管理，要求將預(yù)見和參與過程中產(chǎn)生的見解重新融入治理過程[20]?；谏鲜鲱A(yù)期治理特點，我們對地方政府的注意力分配進行重新審視。

（一）重視能力塑造，而非行政控制

預(yù)期治理既是面向未來圖景的，也是為實現(xiàn)這種圖景而進行的能力塑造?，F(xiàn)有地方政府注意力分配研究和政府治理實踐，較多地關(guān)注單一制大國官僚體制中的政治地位和行政權(quán)力縱向分配：壓力型管理體制導致現(xiàn)行組織制度中決策過程和執(zhí)行過程的分離，地方政府通過自由裁量的方式將領(lǐng)導者的“重視”轉(zhuǎn)化為行動重點，以此形成地方政府的注意力分配。最為典型的便是將“領(lǐng)導高度重視”的注意力分配方式異化為“高度重視領(lǐng)導”的政府行動模式，將“重視”視為“行政命令”，依靠對領(lǐng)導的高度依賴來實現(xiàn)“領(lǐng)導重視”的結(jié)果。這就不可避免地陷入“行政控制”的困境，雖然從官僚體制和行政權(quán)力運作角度看這種“行政控制”似乎具有合理性，但這種觀點存在一種將“注意力分配”結(jié)構(gòu)化的傾向，將其視為一種行政結(jié)構(gòu)上的啟動，忽視了其內(nèi)容意義以及對政府行為的調(diào)整和影響。

因此，我們需要回歸到注意力分配“何以形成”的問題上。注意力分配源于對事件重要性的判斷[21]，這種判斷來源于地方政府及領(lǐng)導者的學習和“想象力”，是一種直覺邏輯型的主觀決定。組織和領(lǐng)導從經(jīng)驗中學習如何更好地使用策略，進而獲得他們使用策略的能力，如果組織或領(lǐng)導采用了一種策略并取得了良好的結(jié)果，他們就會重復(fù)使用這種策略，進一步強化這方面的能力，而這種學習所獲得的經(jīng)驗會進一步影響政府對未來治理行動的情景規(guī)劃與戰(zhàn)略預(yù)見[22]，為決策者提供“想象力”支持[23]。因此，這種注意力分配的認識構(gòu)建是對未來政府預(yù)期治理的情景和能力的塑造。在此基礎(chǔ)上，大量的不同情景下的學習對地方政府情景和能力有著不同的影響和滿足，甚至會成為其實踐情景的參照模型[24]。同時，通過學習形成的未來情景規(guī)劃會對未來復(fù)雜事件提供解釋，這構(gòu)成了地方政府和領(lǐng)導者對此類事件的價值認知。換言之，地方政府和領(lǐng)導者通過在官僚體系或政府治理等場景內(nèi)的學習形成個體偏好，而這種個體偏好的最終指向則是地方政府或領(lǐng)導在未來政府治理中的期望情景。

因此，地方政府注意力分配具有一個內(nèi)在邏輯，即基于學習和情景“想象力”而對未來政府治理規(guī)劃和能力的塑造。

（二）重視未來預(yù)防，而非任務(wù)性“治療”

科層體制運作下，地方政府注意力分配存在以行政思維去對待政治和社會問題的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為邀功和避責兩種形式[25]，聚焦于對未來風險的判斷和不確定性的預(yù)防。例如，在地方政府競爭中，地方政府之間常進行比較，但這種比較的標準卻十分模糊，即這種比較并不是基于當前政府治理的實際效果，而是基于未來可能出現(xiàn)的競爭差距。同時政策在目標實現(xiàn)手段和政策認知差異等方面的模糊性特征催生了地方政府“行政性執(zhí)行”和“優(yōu)先選擇執(zhí)行”的結(jié)果，給予了地方政府行動更多的應(yīng)變和創(chuàng)新空間。但從政策在地方政府傳遞的過程中可以發(fā)現(xiàn)，政策傳遞和描述的是未來政府治理行動和結(jié)果的“輪廓”信息，地方政府也傾向于關(guān)注如何實現(xiàn)這些未來圖景。雖然在政府治理中，這種注意力分配方式大體上表現(xiàn)為對某類事件或?qū)ο蟮摹爸委煛?，但這種“治療”行為一方面只是治標不治本，另一方面還包含著杜絕此類事件發(fā)生的“預(yù)防”意義，也就是避責導向或邀功導向。

因此，地方政府注意力分配的預(yù)期治理多以一種含糊不清的形式啟動[26]，而且由于預(yù)期治理技術(shù)更適用于解決預(yù)防性問題而非治療性問題，故這種啟動形式多指向預(yù)防性的治理結(jié)果。而政府在治理實踐中卻更多地表現(xiàn)出“治療”傾向，注意力分配構(gòu)建了“預(yù)防”圖景，但其所要求的治理對象和權(quán)力邊界具有外部性不明顯的特點，在壓力型體制下，地方政府的下級政府或決策執(zhí)行者會將未來圖景轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實可見的治理結(jié)果。此時，在地方政府的治理實踐中，“治療”行動對“預(yù)防”圖景產(chǎn)生了消解和替代，這并非地方政府注意力分配的應(yīng)有之義，而是在行政結(jié)構(gòu)內(nèi)實際運作的一種目標偏離或操作異化，這就需要地方政府重新審視注意力分配所應(yīng)具有的面向未來的“預(yù)防”意義。

（三）重視多方參與，而非“上游參與”

地方政府的預(yù)期治理關(guān)注注意力分配如何塑造實現(xiàn)未來圖景和應(yīng)對不確定性的能力。地方政府治理的關(guān)鍵在于有效地整合政府、市場和社會力量等多方主體并使其共同參與到社會治理中，因此，地方政府注意力分配的實踐路徑需要從傳統(tǒng)的國家與社會二元關(guān)系中擺脫出來，在政治體制和社會公眾之間的互動中形塑注意力的轉(zhuǎn)換和分配，這也是對傳統(tǒng)以政治官僚、專家精英為主的“上游參與”[27]（upstream engagement）的瓦解和重構(gòu)?！吧嫌螀⑴c”與地方政府注意力分配的行動主體重疊，與預(yù)期治理之間也存在重疊，不過這種“上游參與”雖然表達了一種期望，但依然是一種自上而下的線性思維，這也引發(fā)了指導治理發(fā)展和限制其他公眾參與二者間的張力。而更好地解決此種張力的辦法是利用上游的位置來探索和整合當前的價值、知識和可能的情景，從而以更多的反思能力進入未來。故此，“上游參與”被冠以依賴“技治主義”，缺乏參與的“隱性層級”（hidden hierarchies），這會造成信任危機和社會風險的擴大[28]，解決這一問題需要打破專家與公眾之間的參與壁壘，實現(xiàn)地方政府預(yù)期治理的多方參與。

另外，地方政府注意力分配包含了注意力競爭的意義，這種競爭決定了地方政府注意力分配的結(jié)構(gòu)和變遷。地方政府注意力分配會受到事件屬性（即事件影響的強度）、公眾意見、公共議題領(lǐng)域等因素的影響，這些因素間的競爭會影響地方政府的注意力分配結(jié)構(gòu)，消解以官僚或?qū)＜抑鲗У淖⒁饬Ψ峙湫问健Ｍ瑫r地方政府注意力的分配聚焦于政策的形成和執(zhí)行，這是政府決策選擇變化的根本原因，而這種注意力的變化則是上級政府、地方政府、社會媒體、社會公眾等多方相關(guān)者參與和協(xié)調(diào)的結(jié)果。因此，地方政府注意力分配的競爭其實意味著更多的參與，參與是解散的重組，即通過對“上游參與”的解構(gòu)，納入更多的參與主體，構(gòu)建地方政府注意力分配的分布結(jié)構(gòu)和更明確精準的注意力聚焦。

四、面向預(yù)期治理的地方政府注意力分配的運作過程

（一）能力塑造：注意力分配的形成

地方政府預(yù)期治理聚焦于面向未來政府和不確定因素的治理能力的塑造，這種傾向集中反映在地方政府注意力分配的形成過程中。地方政府能力塑造主要源于情景實踐中的學習，情景既可以在合理的前提下拓展對未來的心理預(yù)期，又可以觸發(fā)和加速組織學習的過程，從而產(chǎn)生面向未來的遠見和規(guī)劃。而關(guān)于情景的兩個最主要影響因素是對位置的熟悉程度以及對想象事件的熟悉程度[29]。具體到地方政府預(yù)期治理中，這兩種因素表現(xiàn)為地方政府所處的科層位置所能擁有的可實現(xiàn)治理的權(quán)力程度以及對未來政府治理情景的了解。那么這兩種因素如何塑造地方政府注意力分配呢？

預(yù)期治理下，地方政府的科層位置決定了其所具備的行政權(quán)威的作用范圍，構(gòu)成了地方政府注意力分配的啟動機制，使政府系統(tǒng)能夠自上而下的啟動注意力的形成和分配。例如，地方政府領(lǐng)導高度重視、領(lǐng)導批示等促成了注意力的聚焦和流動。在此基礎(chǔ)之上，地方政府對未來情景的了解進一步形塑了注意力分配的形態(tài)。第一，人們傾向于將未來的情景放在更熟悉的位置，已有關(guān)于地方政府理性偏好行為選擇的研究說明了這一觀點。第二，對情景的未來設(shè)想還伴隨著特定的意識狀態(tài)，這種意識狀態(tài)構(gòu)建了地方政府對于未來政府治理的主觀邏輯，同時又使其相信未來的情景能夠在未來發(fā)生。例如，地方政府“典型治理案例”“示范點”等治理方式的應(yīng)用，塑造了地方政府注意力分配的“樣本”，并且這種有效的且獲得認可的情景意識和“樣本”成為“創(chuàng)造同樣可信的未來故事，并規(guī)劃行動向前邁進”[30]（p.11）的治理手段。第三，地方政府在探索未來情景實踐的過程中可以通過社會學習促進更有效的治理，在情景中通過學習產(chǎn)生戰(zhàn)略性的遠見，發(fā)現(xiàn)和糾正知識性的錯誤而不改變組織的基本設(shè)計、目標等特征，在學習過程中將未來的情景和遠見與治理行動牢固聯(lián)系起來[31]。例如，地方政府間相互參訪交流、優(yōu)秀治理地區(qū)的經(jīng)驗分享和培訓等都能為地方政府實現(xiàn)未來政府治理或預(yù)期目標提供參照路徑，使其在各種情景的學習中形成戰(zhàn)略遠見，即形成地方政府注意力分配的聚焦內(nèi)容和內(nèi)在方向。

（二）多方參與：注意力分配的分布結(jié)構(gòu)

地方政府預(yù)期治理以實現(xiàn)有效治理為目標，同時，實現(xiàn)這一目標還需要地方政府具有合作和變化等能力。前者促進了地方政府注意力分配的形成;而后者則側(cè)重于地方政府預(yù)期治理的過程，即注意力分配的分布結(jié)構(gòu)。孤立性工作部門主導文化往往會產(chǎn)生有害影響，如短期主義以及政策執(zhí)行的異化;而預(yù)期治理的聚焦點在于治理，治理就意味著它不僅包括政府或公共部門，還包括更廣泛地分布于諸多行動主體中的治理活動，也就是多方參與的協(xié)同發(fā)展。

在打破傳統(tǒng)地方政府主導局限的情況下，多元參與增加了地方政府注意力分配的彈性，有助于使地方政府的注意力形成多元化的分布結(jié)構(gòu)。一方面，多元參與是對“上游參與”的瓦解。隨著地方政府治理邁向服務(wù)型和數(shù)字化，社會媒體、公眾等主體得以“發(fā)聲”并形成實質(zhì)的對話能力，這是地方政府注意力競爭的表現(xiàn)和結(jié)果。如在地方政府醫(yī)療改革中，政府部門、醫(yī)院、藥廠、患者等通過訴諸輿論、爭取民意等形式釋放意見，進而催生不同地方政府間政策響應(yīng)的差異。另一方面，多元參與是地方政府注意力分布結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定機制。制度上強大的參與者（如政府）會導致“巨大的分散和不對稱的利益”[32]更加明顯，這種直線式分布結(jié)構(gòu)內(nèi)含著行政對未來治理的壓制風險，危及整個結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性;而多元參與在降低未來不確定性的風險的同時，賦予多方參與者以表達權(quán)利和義務(wù)。如地方政府在決策過程中開展的專題研討會、焦點小組討論、聽證會以及民意代表會等，通過收集不同參與者的意見對地方政府注意力進行“修正”，最大程度匹配多方參與者的利益，構(gòu)建有效而穩(wěn)定的注意力分配結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)地方政府面向未來政府的預(yù)期治理規(guī)劃。

（三）調(diào)整適應(yīng)：注意力分配的內(nèi)生動力

面向注意力分配的地方政府預(yù)期治理討論的核心是面向未來的問題：在能力塑造和多方參與形成地方政府注意力分配穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的同時，如何適應(yīng)不確定的未來。具體而言，當?shù)胤秸⒁饬Ψ峙淙〉靡欢ǔ尚r，容易出現(xiàn)“類比效應(yīng)”，即對過去發(fā)生的有效的政治、經(jīng)濟和社會等治理事件進行簡單的類比，進而產(chǎn)生簡單化的理解并用以指導未來的發(fā)展[33]。這種模式缺乏創(chuàng)新精神，只是對已有路徑的重復(fù)和依賴，是違背發(fā)展性和特殊性的一種潛在問題。對此問題的回應(yīng)需要回歸到注意力分配的內(nèi)生機制上，即如何使地方政府注意力分配在既有分布結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上具有內(nèi)生發(fā)展性，進而更好地適應(yīng)未來情景。

當組織的基本設(shè)計、目標和活動面臨挑戰(zhàn)和質(zhì)疑時，我們通常會考慮行動不力的原因，這引發(fā)對組織的規(guī)范和規(guī)則系統(tǒng)的重新思考，即對地方政府注意力分配內(nèi)生動力的思考。這種思考在地方政府預(yù)期治理中表現(xiàn)為地方政府的雙環(huán)學習和拓展參與者的道德前景。第一，地方政府通過學習構(gòu)建注意力的分配，但這種學習存在短視的“學習陷阱”問題，即地方政府認為學習可以滿足對未來治理的要求，進而簡化治理的前提和對未來不確定性的認知，這導致其不能對未來治理予以遠見性的認識。但在多方參與的注意力分布結(jié)構(gòu)下，不同參與者的訴求會促成地方政府向雙環(huán)學習轉(zhuǎn)變，使其通過不斷的現(xiàn)實檢查來反思當前治理的行動和過程，避免和克服習慣性的路徑依賴，以修正預(yù)期治理的設(shè)計或目標。第二，地方政府注意力分配的分布結(jié)構(gòu)使得參與者能夠思考實現(xiàn)訴求的方式，并從道德的角度思考未來應(yīng)該（或不應(yīng)該）發(fā)生的事情，通過分析治理方式的創(chuàng)新和多元參與者的道德要求是否相互作用以及如何相互作用，進而在邁向未來治理的過程中反復(fù)塑造行動方式，將道德上的觀念納入地方政府的預(yù)期治理中。在上述條件下，地方政府的雙環(huán)學習和道德前景的拓展為已有的地方政府注意力分配的分布結(jié)構(gòu)提供了應(yīng)對變化和不確定未來的內(nèi)生動力。

基于上述分析，本研究構(gòu)建面向預(yù)期治理的地方政府注意力分配運作過程模型（參見圖1）。地方政府注意力分配的技術(shù)理性體現(xiàn)為預(yù)期治理，預(yù)期治理為理解地方政府注意力分配提供了理性的視角。預(yù)期治理關(guān)注的能力塑造和多方參與是參與式的治理行動，調(diào)整適應(yīng)是戰(zhàn)略式的治理行動，這就使得預(yù)期治理將地方政府的治理行動從當前的現(xiàn)實視角拓展到對未來不確定性的關(guān)注之上。相應(yīng)地，地方政府注意力分配在預(yù)期治理的參與式治理中獲得形成基礎(chǔ)，形成了穩(wěn)定的分布結(jié)構(gòu)。同時，地方政府通過預(yù)期治理的戰(zhàn)略式治理行動形成注意力分配的內(nèi)生動力，它們通過代表和維護參與者的利益，不斷對已有的注意力分配進行修正，緊緊圍繞未來富有成果的預(yù)期治理進行權(quán)衡和調(diào)適，以適應(yīng)和滿足未來地方政府治理的變化。

五、預(yù)期治理對地方政府注意力分配的局限性

地方政府注意力分配的技術(shù)理性體現(xiàn)為預(yù)期治理，預(yù)期治理解釋了地方政府注意力分配的合理性，但這種解釋始終需要置于傳統(tǒng)科層體制中去驗證和理解，因此囿于預(yù)期治理的技術(shù)性與地方政府注意力分配的行政性之間的差異，這種解釋也存在一定局限性。

（一）“技術(shù)想象”下注意力分配的簡約化

預(yù)期治理本身就是具有技術(shù)科學取向的治理形式，其在增強面向未來的想象力和行動的同時，也存在著科學技術(shù)“越軌”的風險，即“唯技術(shù)論”會消解治理的效果。具體而言，預(yù)期治理強調(diào)面向未來不確定性及其應(yīng)對，但如果這種以“想象作為對象”的治理方式嚴重脫離社會實際，那就會變成面向未來永遠不會出現(xiàn)的無用的治理。另外，這種超越實踐的“技術(shù)想象”將預(yù)期等同于預(yù)測，企圖以技術(shù)的力量將未來的不確定轉(zhuǎn)化為可解決的確定，放棄了預(yù)期是一種基于強調(diào)情景想象、共同參與等方法創(chuàng)造未來的手段，脫離了未來的社會治理實踐。

預(yù)期治理存在的這種超越現(xiàn)實實踐的“技術(shù)想象”風險，使地方政府的注意力分配面臨簡約化的潛在威脅，主要表現(xiàn)為兩種形式。第一，地方政府注意力分配超越行動現(xiàn)實，在“技術(shù)想象”的影響下，地方政府會放大技術(shù)手段的作用而忽略政府行動的可用資源和權(quán)限，將未來政府治理的復(fù)雜性簡化為“技術(shù)可達”的單一可控過程，降低治理彈性，引發(fā)治理行動的“形式主義”和“復(fù)制行動”。第二，“技術(shù)想象”造成目標與能力的不匹配問題，這會造成地方政府注意力分配聚焦點的異化和削弱，促使地方政府對超出能力的目標進行變通執(zhí)行，即通過選擇篩選目標進而將其簡化為可執(zhí)行的有限行動，地方政府回歸到線性運作形式和偏好優(yōu)先的傳統(tǒng)科層運作形式中。

（二）多元參與在注意力分布結(jié)構(gòu)中的嵌入與依附

預(yù)期治理的多方參與在塑造參與者能力的同時也在重新配置責任。隨著預(yù)期治理的推進，參與者在治理中的責任配置和調(diào)整是預(yù)期治理的重要部分。在預(yù)期治理的技術(shù)情景中，各個參與者嵌入整個技術(shù)運作的結(jié)構(gòu)中，能夠在結(jié)構(gòu)中獲得責任的配置和能力的塑造，并且同時承擔和發(fā)揮著推進治理進步的作用。換言之，預(yù)期治理將多元參與者納入治理情景中以期產(chǎn)生整體的效用。但是，基于我國的政治生態(tài)結(jié)構(gòu)，地方政府的預(yù)期治理面臨著兩種局限情形：一是地方政府注意力分配的分布結(jié)構(gòu)能否匹配合理的責任;二是這些責任能否進入核心領(lǐng)域的審議過程。在地方政府注意力分配的形成過程中，地方政府也越來越呼吁更多的利益相關(guān)者參與到治理過程中，但這一過程仍存在參與形式“走過場”、參與者充當“看客”和“表演”的現(xiàn)象，而且即使參與者能夠參與治理實踐，其參與的層次和涉及的領(lǐng)域也可能停留在表面或不涉及決策的層面。

上述情形說明，在地方政府預(yù)期治理中，其注意力分配的分布結(jié)構(gòu)和責任能力存在“脫節(jié)”的風險，分布結(jié)構(gòu)將參與者列席在內(nèi)，但配置給參與者的責任和能力卻無法影響未來結(jié)果和發(fā)展。同時多元參與在地方政府注意力分配中的“競爭”和“附屬”的角色定位也關(guān)系到多元參與在地方政府預(yù)期治理結(jié)構(gòu)中是主動競爭嵌入還是被動依附，這兩種情形會產(chǎn)生截然相反的地方政府預(yù)期治理結(jié)果。

（三）情景學習形成注意力分配的路徑依賴

情景學習是塑造預(yù)期治理能力和回應(yīng)未來不確定性的主要方式。我們需要辯證對待情景學習對于地方政府戰(zhàn)略性遠見的形成作用。第一，情景學習能夠形成地方政府注意力分配的目標和內(nèi)容，為地方政府提供可學習經(jīng)驗，但這種學習經(jīng)驗受到地方政府等學習主體自身因素的干擾，是一種經(jīng)過地方政府轉(zhuǎn)譯后的“再學習”方式。例如，地方政府在某治理問題上參照或?qū)W習其他地區(qū)的經(jīng)驗，通過消化總結(jié)將其應(yīng)用于本地區(qū)相關(guān)問題的治理上。第二，情景學習能否滿足地方政府長期治理的需要。地方政府注意力分配在短期內(nèi)具有穩(wěn)定性，但在長期政府治理中是需要不斷調(diào)適的。情景學習可以在短期內(nèi)滿足地方政府注意力分配所指向的治理效果，但容易陷入“短視學習”的現(xiàn)實滿足中，這種治理一旦脫離學習的經(jīng)驗所在的情景便不再適用，產(chǎn)生“治理中斷”。例如，面對特定事件或領(lǐng)域的現(xiàn)場督導等場景式治理，領(lǐng)導者離開現(xiàn)場場景后，這種預(yù)期治理和注意力分配的聚焦效用便結(jié)束了，無法延續(xù)。這種“短視學習”也可能造成另一個不良結(jié)果：地方政府注意力分配的固化，即路徑依賴。情景學習短期內(nèi)會帶來良好的治理體驗，甚至會使地方政府或領(lǐng)導者形成新的“選擇偏好”，地方政府或領(lǐng)導者會將其視為政府治理的“良劑”，將注意力轉(zhuǎn)移到這種“短視學習”獲得的經(jīng)驗并在實踐中應(yīng)用之，進而忽視了對未來預(yù)期治理效果的關(guān)照。因此，情景學習既可以形塑地方政府注意力分配的焦點，也可能形成地方政府“短視學習”下的路徑依賴，這在面向未來不確定性的地方政府治理中是極大的風險。

六、結(jié)語與啟示

預(yù)期治理作為地方政府注意力分配的一種技術(shù)理性形式，以塑造能力、多元參與和協(xié)調(diào)適應(yīng)來應(yīng)對未來政府治理的不確定性，關(guān)注地方政府注意力分配如何有效的問題。無論是將預(yù)期治理看作技術(shù)工具還是將其看作技術(shù)理性，這種局限性與合理性共存的治理形式都反映了地方政府注意力分配對實現(xiàn)有效治理的內(nèi)在意義。因此，除對地方政府注意力分配進行學理研究之外，更重要的是應(yīng)將這種預(yù)期治理轉(zhuǎn)化為地方政府的治理行動，實現(xiàn)地方政府注意力分配的技術(shù)工具性和技術(shù)理性的統(tǒng)一。

首先，將預(yù)期治理與政策相結(jié)合。地方政府注意力分配的外在表現(xiàn)是地方政府對政策的決議和對政策的執(zhí)行。政策是一種戰(zhàn)略性長遠性的行動要求和指引，這與預(yù)期治理所要求的面向未來的目標相一致。這就要求地方政府在面對政策決議或執(zhí)行時，可以通過預(yù)期治理將注意力分配集中于同政策要求相一致的治理能力和多元參與等內(nèi)容上來，改變傳統(tǒng)的對政策目標的變通和偏好選擇的困境，對政策所帶來的責任壓力進行分解，并從預(yù)期治理中獲得可實現(xiàn)途徑，使政策得以落實、治理得以有效。

其次，在過程中關(guān)注預(yù)期治理參與者的能力建設(shè)。多元參與在地方政府的治理過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。多元參與包含了兩個基本問題：如何參與以及參與如何。如何參與關(guān)注參與者能否嵌入治理結(jié)構(gòu)中，而參與如何關(guān)注參與者是否有能力將關(guān)乎其利益的訴求帶到?jīng)Q策過程中。換言之，地方政府的治理行動需要考慮參與者是否能真正獨立地進入治理行動中，是否具有行動的動機和責任意識，同時是否有充足的能力發(fā)揮作用。因此，地方政府在治理中需要建立公開公正的參與渠道，同時更需要培育參與能力，不能因為參與者的能力不足而將其拒之門外，而是更應(yīng)該重視和提高參與者的參與能力和參與程度。

最后，借助多源流學習以戰(zhàn)略式發(fā)展檢視和評估治理過程。地方政府治理所面對的是不斷變化著的社會，其治理行動也是發(fā)展式的行動過程。地方政府通過情景學習可以形成注意力分配，進而塑造治理行動，但這種學習應(yīng)是多源流的。多源流學習能夠給予地方政府更多的經(jīng)驗借鑒和學習選擇，而且其在地方政府轉(zhuǎn)化治理策略時更具適用性和有效性，有助于地方政府將學習到的能力應(yīng)用到更長遠的未來。同時，這種多源流學習可以促進地方政府戰(zhàn)略式發(fā)展遠見的形成，使其不斷更新學習，對治理的過程進行不斷的檢視和評估。因此，預(yù)期治理下的地方政府需要通過豐富自身治理理論、經(jīng)驗交流、實踐反思等多種學習方式構(gòu)建面向未來的戰(zhàn)略式治理遠見，地方政府在實現(xiàn)治理成效的同時也需要有足夠能力適應(yīng)未來治理的不確定。

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[責任編輯：賈雙躍]