國土空間規(guī)劃視角下的國土整治潛力評價與分區(qū)研究
——以南靖縣為例

魏文佳 李 曉 霍泳鏵

(1.平潭綜合實驗區(qū)自然資源服務中心，福建 福州 350400;2.福建師范大學地理研究所，福建 福州 350007;3.福建師范大學地理科學學院，福建 福州 350007)

1 概述

當前，我國國土資源供給短缺與“三生”空間(生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間)需求不平衡，國土空間開發(fā)利用低效、不充分等問題，已成為我國生態(tài)文明建設邁入新時代、開啟新征程面臨的主要矛盾[1]。國土綜合整治作為踐行“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，推進美麗國土建設的抓手，對保障糧食安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和補齊生態(tài)空間治理短板等意義十分重大[2]。《全國國土規(guī)劃綱要(2016—2030 年)》提出要實施綜合整治重大工程，修復國土功能，增強國土開發(fā)利用與資源環(huán)境承載能力之間的匹配程度，提高國土開發(fā)利用的效率和質(zhì)量。與此對應的省、地(市)、縣(鄉(xiāng))各級國土空間規(guī)劃也將國土綜合整治作為其重要組成部分，指導自然資源空間治理能力不斷提升。因此，研究國土整治具有較強的現(xiàn)實意義。

縱觀國土整治的研究進展，國土整治潛力的內(nèi)涵、研究內(nèi)容與研究方法不斷豐富，國土整治的內(nèi)涵從通過農(nóng)用地整理以增加耕地的潛力到內(nèi)容豐富、模式多樣、目標多元、手段綜合的全域國土綜合整治潛力，研究內(nèi)容從工程技術改進、重點區(qū)域劃定到整治成效評價等[3-12]。數(shù)字信息技術的發(fā)展為數(shù)學模型、GIS在國土整治潛力中的應用提供了更有力的技術支撐和更廣闊的研究空間。但是，相關研究多集中于單一要素的潛力測算，缺乏覆蓋國土整治相關要素的綜合潛力測算研究。本研究擬基于國土整治各要素潛力測算結(jié)果，對比分析各要素潛力規(guī)模與空間特征，并嘗試對國土整治的重點區(qū)域和整治重點進行分類分區(qū)，將對國土空間規(guī)劃編制與應用提供科學支撐與技術參考。

2 研究框架與研究方法

2.1 研究框架

國土整治主要涉及農(nóng)用地整治、建設用地整治與未利用地開發(fā)等。根據(jù)自然資源部要求，將高標準農(nóng)田建設作為補充耕地的主要途徑，嚴格控制成片未利用地開發(fā)，結(jié)合南靖縣實際，本研究主要關注農(nóng)用地整治與建設用地整治。其中農(nóng)用地整治主要包括高標準基本農(nóng)田建設和后備耕地資源開發(fā)，建設用地整治主要包括農(nóng)村建設用地整治和城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)。本研究從高標準基本農(nóng)田建設、宜耕后備土地資源開發(fā)、農(nóng)村建設用地整治和城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)四個方面，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為評價單元，對四類整治潛力分別進行測算，再將四類整治潛力絕對值標準化后相加，形成區(qū)域國土整治綜合潛力；利用GIS對其進行分類，結(jié)合對區(qū)域?qū)嶋H情況的調(diào)研成果，從而得出國土整治重點區(qū)域和整治重點。

圖1 研究框架

2.1.1 高標準基本農(nóng)田建設潛力

高標準基本農(nóng)田建設是土地整治的核心工作。高標準基本農(nóng)田應是集中連片、設施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、抗災能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的基本農(nóng)田。針對南靖縣實際情況，選擇坡度較低且集中連片，水源有保障且適合機械化耕作的現(xiàn)狀耕地[13]，同時根據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南(試行)》將種植業(yè)適宜性評價與生態(tài)保護重要性評價納入評價體系，從而甄選出適宜種植且生態(tài)保護重要性相對較低的區(qū)域，結(jié)合耕地系數(shù)，作為高標準基本農(nóng)田建設潛力和重點區(qū)域。

2.1.2 宜耕后備土地資源開發(fā)潛力

宜耕后備土地資源開發(fā)是指對宜耕后備土地資源采取整治措施，增加耕地面積，改善生態(tài)環(huán)境為主要目的的活動。宜耕后備土地資源主要針對坡度較低且集中連片的其它草地和裸土地。開發(fā)過程應把握“生態(tài)優(yōu)先”原則，建立針對性強、限制性高、生態(tài)干擾低的指標體系進行評價。地形是制約資源開發(fā)的重要因素之一，坡度較大的區(qū)域不僅開發(fā)成本高，還易造成水土流失甚至引發(fā)地質(zhì)災害，在考慮宜耕后備土地資源開發(fā)潛力中，應將地形因子作為甄別要素，選擇坡度較低，地勢相對平緩的區(qū)域作為評價因子。土層厚度影響土壤保肥保水能力，進而影響耕地質(zhì)量。評價土層厚度的指標主要有耕作層厚度與有效土壤厚度，本研究選擇有效土壤厚度，即具有肥力特征的土壤腐殖質(zhì)層或耕作層厚度，有效土壤厚度越高，其土壤肥力越好，適宜種植的作物類型越豐富。結(jié)合南方土壤性質(zhì)與耕作類型，一般認為有效土壤厚度大于50 cm即為良好。土壤質(zhì)地主要評價土壤顆粒組成的比例，分為砂土、壤土和粘土三大類。質(zhì)地越粘，保水保肥能力越強，反之則肥力越差。與高標準基本農(nóng)田建設潛力類似，將種植業(yè)適宜性評價與生態(tài)保護重要性評價納入評價體系，從而甄選出適宜種植且生態(tài)保護重要性相對較低的區(qū)域。

2.1.3 農(nóng)村建設用地整治潛力

農(nóng)村建設用地整治是盤活農(nóng)村閑置資源，實現(xiàn)農(nóng)村土地集約化利用，促進鄉(xiāng)村振興的重要途徑。農(nóng)村建設用地整治潛力分為理論潛力和現(xiàn)實潛力。本研究采用基于人均建設用地標準的靜態(tài)理論潛力計算方法[14]。測算方法為：

S=S0-Si×P0

式中，S為潛力規(guī)模，S0為現(xiàn)狀農(nóng)村建設用地面積，Si為達到合理集約利用水平時人均農(nóng)村建設用地面積，P0為現(xiàn)狀農(nóng)村人口規(guī)模。

2.1.4 城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)潛力

城鎮(zhèn)低效用地主要包括建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設用地。具體包括國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設施落后，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等。結(jié)合南靖縣實際情況，其城鎮(zhèn)低效用地主要包括舊城鎮(zhèn)和低效工業(yè)用地等類型。

舊城鎮(zhèn)：舊城鎮(zhèn)主要包括老舊小區(qū)和城中村兩種類型。其中老舊小區(qū)主要包括2000年前建成、主體結(jié)構(gòu)安全、公共基礎設施缺失影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的城市、縣城(城關鎮(zhèn))老舊住宅小區(qū)及2010年前建成的部分基礎設施不完善的小區(qū)、街區(qū)和片區(qū)。城中村主要發(fā)生在城市空間擴展過程中形成的城市包圍農(nóng)村、城鄉(xiāng)混雜的二元城市景觀和空間結(jié)構(gòu)。在空間上表現(xiàn)為城市或城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)存在的村莊用地。考慮到南靖城鎮(zhèn)集中區(qū)發(fā)展的進度，因此本研究主要關注鎮(zhèn)區(qū)范圍路網(wǎng)框架以內(nèi)的農(nóng)村宅基地。

低效工業(yè)用地：低效工業(yè)用地主要指在城市范圍內(nèi)，處于閑置、遺棄狀態(tài)，或已利用但效率低下，不適宜區(qū)域發(fā)展，環(huán)保和能耗不符合要求，價值和功能未完全顯化且具有再開發(fā)利用潛力的工業(yè)用地[15]。南靖縣工業(yè)用地主要集中于南靖高新園工業(yè)園區(qū)和豐田鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)。因此，低效工業(yè)用地的識別方式主要為判斷南靖高新園工業(yè)園區(qū)和豐田鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)是否屬于低效工業(yè)用地。評價工業(yè)用地效率的方法較多[16-17]，本研究選擇工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度、工業(yè)用地地均稅收和產(chǎn)出強度等三項指標的相對水平進行分析。

2.2 研究方法

本研究以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為研究單元，采用GIS空間分析，結(jié)合實地調(diào)查、數(shù)據(jù)計算與比較法將各潛力識別要素進行逐個分析后，按各潛力類型和指標方向進行空間疊加。將空間分析結(jié)果按各潛力類型的數(shù)值進行自然斷裂法(natural break)分類，得出各類型整治潛力的重點區(qū)域，詳見表1。

表1 綜合整治潛力類型、識別要素及研究方法

3 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

3.1 研究區(qū)域概況

南靖縣地處福建省漳州市西北部，九龍江西溪上游，東鄰華安縣，西接永定縣，南交平和縣，北與龍巖市、漳平市接壤，東南與薌城區(qū)、龍海市毗鄰，國土總面積1962.02km2。全縣轄11個鎮(zhèn)，1個省級高科技工業(yè)園區(qū)。區(qū)位條件優(yōu)越，縣城距漳州市區(qū)30多km、距漳州港60多km、距廈門港90多km、距廈門國際機場94km。

圖2 南靖縣區(qū)位圖

南靖縣地處博平嶺的東南坡，博平嶺三列支脈和船場溪、龍山溪、永豐溪三條河流呈川字形貫穿全境。丘陵山地為主，光、熱、水條件優(yōu)越。河流屬九龍江西溪水系，主要河流有船場溪、龍山溪、永豐溪等，總長1066km，環(huán)境質(zhì)量總體優(yōu)良，具備承載人口集中分布和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的環(huán)境容量。全縣農(nóng)業(yè)優(yōu)勢明顯，民營經(jīng)濟發(fā)達。2019年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值374.84億元，是蘭花、金線蓮、香蕉、麻竹、蘆柑五個“中國之鄉(xiāng)”，民營企業(yè)產(chǎn)值占全縣比重達85%以上。2019 年，常住人口總數(shù)35.34萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為54.5%。豐富的自然資源稟賦，優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境條件，是踐行“綠山青山就是金山銀山”的先行區(qū)，對于探索生態(tài)優(yōu)先的國土整治體系具有一定的典型性。

3.2 數(shù)據(jù)來源與處理

本研究數(shù)據(jù)主要基于南靖縣2019年土地利用現(xiàn)狀，結(jié)合南靖縣資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價成果，地形數(shù)據(jù)主要來自于DEM，土壤數(shù)據(jù)來自于土壤調(diào)查與土壤環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，水源保障及機械化耕作程度和老舊小區(qū)的劃定主要來自實地調(diào)查，達到合理集約利用水平時人均農(nóng)村建設用地面積主要參考《福建省村莊規(guī)劃編制指南》，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度、工業(yè)用地地均稅收收入及工業(yè)用地產(chǎn)出強度數(shù)據(jù)來自實地調(diào)查。

4 研究結(jié)果與分析

4.1 高標準基本農(nóng)田建設潛力

測算結(jié)果顯示，南靖縣高標準農(nóng)田建設適宜區(qū)域面積11896.60公頃。高潛力區(qū)主要位于靖城鎮(zhèn)、書洋鎮(zhèn)、龍山鎮(zhèn)、南坑鎮(zhèn)和山城鎮(zhèn)，較高潛力區(qū)主要位于金山鎮(zhèn)和和溪鎮(zhèn)。高潛力區(qū)和較高潛力區(qū)高標準農(nóng)田建設潛力總規(guī)模為10090.4公頃，占全縣高標準農(nóng)田建設潛力總規(guī)模的84.82%。潛力較低的主要集中在奎洋鎮(zhèn)、豐田鎮(zhèn)和船場鎮(zhèn)，高標準農(nóng)田建設潛力總規(guī)模為1193.6公頃，僅占全縣高標準農(nóng)田建設潛力總規(guī)模的10.03%。

4.2 宜耕后備土地資源開發(fā)潛力

南靖縣宜耕后備土地資源開發(fā)潛力規(guī)模為502.68公頃。高潛力區(qū)主要位于書洋鎮(zhèn)、靖城鎮(zhèn)和山城鎮(zhèn)，書洋鎮(zhèn)潛力最高，開發(fā)潛力為196.66公頃；較高潛力區(qū)主要位于龍山鎮(zhèn)、豐田鎮(zhèn)和金山鎮(zhèn)。高潛力區(qū)和較高潛力區(qū)宜耕后備土地資源開發(fā)潛力總規(guī)模為453.35公頃，占全縣宜耕后備土地資源開發(fā)潛力總規(guī)模的90.19%。潛力較低的主要集中在奎洋鎮(zhèn)和梅林鎮(zhèn)，宜耕后備土地資源開發(fā)潛力總規(guī)模為1193.6公頃，僅占宜耕后備土地資源開發(fā)潛力總規(guī)模的3.09%。

4.3 農(nóng)村建設用地整治潛力

根據(jù)《福建省村莊規(guī)劃編制指南》，船場鎮(zhèn)和南坑鎮(zhèn)村莊多為收縮衰退型，達到合理集約利用水平時人均農(nóng)村建設用地取上限值128m2；其他鎮(zhèn)的村莊類型主要為集聚提升中心村、轉(zhuǎn)型融合城郊村和保護開發(fā)特色村，人均標準取上限和下限值的平均值170m2。根據(jù)測算結(jié)果，全縣農(nóng)村建設用地整治潛力規(guī)模為2789.52公頃。高潛力區(qū)主要位于金山鎮(zhèn)和龍山鎮(zhèn)，整治潛力為1270.57公頃；較高潛力區(qū)主要位于山城鎮(zhèn)、豐田鎮(zhèn)和靖城鎮(zhèn)，整治潛力為931.52公頃。高潛力區(qū)和較高潛力區(qū)農(nóng)村建設用地整治潛力總規(guī)模為2202.09公頃，占全縣農(nóng)村建設用地整治潛力總規(guī)模的78.94%。潛力較低的主要集中在奎洋鎮(zhèn)、書洋鎮(zhèn)、南坑鎮(zhèn)和梅林鎮(zhèn)，整治潛力為219.38公頃，僅占全縣農(nóng)村建設用地整治潛力總規(guī)模的7.86%。

4.4 城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)潛力

根據(jù)實地調(diào)查結(jié)果，房屋建筑歷史久遠，設施建筑老舊、配套落后，環(huán)境較差的舊城區(qū)分布在山城鎮(zhèn)和靖城鎮(zhèn)，總面積為51.23公頃。山城鎮(zhèn)舊小區(qū)改造面積11.58公頃，靖城鎮(zhèn)舊城區(qū)改造面積6.19公頃；同時提取靖城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)范圍路網(wǎng)框架以內(nèi)的農(nóng)村宅基地作為城鎮(zhèn)低效用地整治區(qū)域，面積33.46公頃。

南靖縣現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)共有2家，分別為南靖高新園工業(yè)園區(qū)和豐田鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，分別位于靖城鎮(zhèn)和豐田鎮(zhèn)。其中，南靖高新園工業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)用地面積為417.62公頃，主要發(fā)展精密機械行業(yè)、食品行業(yè)、電子信息行業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)等技術產(chǎn)業(yè)。2019年工業(yè)生產(chǎn)總值180.3億元，截至2019年底，園區(qū)內(nèi)在建企業(yè)29家，投產(chǎn)企業(yè)174家。豐田鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)用地面積為241.00公頃，主要發(fā)展精密機械、大型鑄造、數(shù)控機床功能部件等機械產(chǎn)業(yè)。2019年工業(yè)生產(chǎn)總值76.61億元，截至2019年底，園區(qū)內(nèi)在建企業(yè)10家，投產(chǎn)企業(yè)93家。根據(jù)與福建省、漳州市省級以上工業(yè)園區(qū)比較，南靖高新園工業(yè)園區(qū)和豐田鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度、工業(yè)用地地均稅收和工業(yè)用地產(chǎn)出強度均低于福建省、漳州市省級以上工業(yè)園區(qū)平均水平。對比結(jié)果表明，南靖高新園工業(yè)園區(qū)和豐田鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的工業(yè)用地較為低效和粗放，故將上述兩個園區(qū)納入南靖縣低效工業(yè)用地整治范圍，潛力規(guī)模為658.62公頃，詳見表2。

表2 2019年福建省、漳州市和南靖工業(yè)園區(qū)比較

綜合上述分析，南靖縣城鎮(zhèn)低效用地整治區(qū)域面積共709.85公頃，其中，舊城鎮(zhèn)51.23公頃，低效工業(yè)用地658.62公頃。其中，舊城區(qū)整治區(qū)域主要分布在山城鎮(zhèn)，低效工業(yè)用地整治區(qū)域主要分布在靖城鎮(zhèn)和豐田鎮(zhèn)。

(a)高標準農(nóng)田建設潛力 (b)宜耕后備土地資源開發(fā)潛力

4.5 國土空間綜合整治潛力

根據(jù)測算結(jié)果，南靖縣國土空間綜合整治潛力為15898.65公頃，分區(qū)結(jié)果詳見表3。結(jié)果顯示，國土空間綜合整治高潛力主要在靖城鎮(zhèn)，潛力總規(guī)模為2754.51公頃，潛力較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要有書洋鎮(zhèn)、山城鎮(zhèn)、龍山鎮(zhèn)和金山鎮(zhèn)，潛力總規(guī)模為7767.47公頃，高潛力區(qū)和較高潛力區(qū)占國土空間綜合整治潛力總規(guī)模的66.18%。分析各子類型整治潛力的貢獻程度，對高潛力區(qū)和較高潛力區(qū)的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行進一步分類：①復合整治區(qū)域：主要為靖城鎮(zhèn)和山城鎮(zhèn)，高標準農(nóng)田建設潛力、宜耕后備土地資源開發(fā)潛力、農(nóng)村建設用地整治潛力和城鎮(zhèn)低效用地整治潛力將在該區(qū)域顯著體現(xiàn)，說明靖城鎮(zhèn)和山城鎮(zhèn)具有較大的國土空間綜合整治潛力和較豐富的整治途徑。②高標建設+農(nóng)村建設用地整治區(qū)域：主要為龍山鎮(zhèn)和金山鎮(zhèn)，這2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高標準農(nóng)田建設潛力和農(nóng)村建設用地整治潛力較高，宜耕后備土地資源開發(fā)潛力和城鎮(zhèn)低效用地整治潛力則較低，說明這2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可將高標準農(nóng)田建設和農(nóng)村建設用地作為國土空間整治的重點工作。③高標建設+后備資源開發(fā)區(qū)域：主要為書洋鎮(zhèn)。其國土空間整治的重點是高標準農(nóng)田建設和宜耕后備土地資源開發(fā)。

圖4 南靖縣國土空間綜合整治潛力

表3 南靖縣國土空間綜合整治潛力

5 結(jié)論

與傳統(tǒng)的土地整治相比，國土綜合整治潛力評價的內(nèi)涵更加豐富，要素更加多元，方式更加多樣，已經(jīng)成為國土空間管理的一項系統(tǒng)性工程。本研究基于GIS平臺和分析工具，以南靖縣為例，從高標準農(nóng)田建設潛力、宜耕后備土地資源開發(fā)潛力、農(nóng)村建設用地整治潛力和城鎮(zhèn)低效用地整治潛力四種整治潛力類型入手，分析四種整治潛力的大小和空間格局，并在此基礎上測算南靖縣國土空間綜合整治潛力為15898.65公頃，整治的重點區(qū)域為靖城鎮(zhèn)、書洋鎮(zhèn)、山城鎮(zhèn)、龍山鎮(zhèn)和金山鎮(zhèn)，結(jié)合子類型整治潛力對國土空間綜合整治潛力，將整治重點區(qū)域進一步劃分為三類：①復合整治區(qū)域：主要為靖城鎮(zhèn)和山城鎮(zhèn)。②高標建設+農(nóng)村建設用地整治區(qū)域：主要為龍山鎮(zhèn)和金山鎮(zhèn)。③高標建設+后備資源開發(fā)區(qū)域，主要為書洋鎮(zhèn)。

針對整治重點區(qū)域分類成果，可形成差異化的整治工作重點：①復合整治區(qū)域：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，系統(tǒng)安排國土空間綜合整治類型和項目，圍繞城鎮(zhèn)核心功能，優(yōu)化城鎮(zhèn)及周邊區(qū)域“三生”空間格局，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型。②高標建設+農(nóng)村建設用地整治區(qū)域：以建設旱澇保收高標準基本農(nóng)田為平臺，重點推進農(nóng)用地整治項目；提高村莊建設用地利用效率，優(yōu)化村莊建設用地布局。③高標建設+后備資源開發(fā)區(qū)域：在推進高標準基本農(nóng)田建設的基礎上，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，適度開發(fā)宜耕后備土地資源，適度開展其它草地、裸地、內(nèi)陸灘涂等未利用地以及宜耕后備廢棄園地和殘次林地的開發(fā)利用。

國土空間綜合整治涉及的要素較多，區(qū)域差異也較大，本研究側(cè)重從宏觀角度研究國土空間綜合整治的分析與測算方式。此外，本研究對國土空間綜合整治潛力及各子類型潛力的測算僅考慮了理論潛力，在具體實踐過程中，還應結(jié)合大量的實地調(diào)查和當?shù)貙嶋H情況分析動態(tài)潛力的大小、格局及釋放時序。