國土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)策略探討

梅坤

摘 要 生態(tài)文明建設(shè)理念下，政府對國土整治工作提出了更高的要求，完善國土綜合整治、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)成為國土整治規(guī)劃部門應(yīng)思考的重點問題。在闡述國土綜合治理工作整體要求的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)存的問題進(jìn)行分析，并基于生態(tài)文明理念提出強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識、完善整治保護(hù)修復(fù)機(jī)制、落實生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)及提高自然資源利用率等解決對策。

關(guān)鍵詞 生態(tài)文明;國土整治;生態(tài)保護(hù)修復(fù)

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.02.072

在古代，先賢們提倡天人合一的哲學(xué)理念，而尊重自然、熱愛自然、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)也是現(xiàn)階段社會發(fā)展的重要要求。工業(yè)文明的迅猛發(fā)展對自然環(huán)境帶來了不可逆的負(fù)面影響，再加上一系列天災(zāi)的出現(xiàn)，引發(fā)了人們對生態(tài)保護(hù)的深入思考。隨著人類文明的進(jìn)一步發(fā)展，生態(tài)文明理念逐漸融入各國建設(shè)發(fā)展的各領(lǐng)域，并有效推動了國家發(fā)展水平的提升。土地整理指的是通過采取一系列綜合措施，促進(jìn)有限的土地資源發(fā)揮更大的利用價值，從而保障土地資源的可持續(xù)利用，在圍繞生態(tài)環(huán)境建設(shè)理念的同時關(guān)注土地利用空間格局的實際性質(zhì)，在圍繞人與自然和諧發(fā)展的思想觀念下，促進(jìn)土地整治工作的進(jìn)一步完善。因此，在現(xiàn)階段的時代背景下，政府對國土整治工作提出了更高的要求，也明確了在國土綜合整治過程中的職責(zé)與要求。但就目前來看，我國國土整治工作仍存在著不少的問題，如重視力度不足、法規(guī)政策缺乏完善性、管理方法無法得到落實及區(qū)域發(fā)展不平衡等，對國土整治與生態(tài)保護(hù)工作帶來了不利影響。深入思考其中的問題、尋求可行性的解決策略，對我國生態(tài)文明建設(shè)工作具有十分重要的意義。

1 整體要求

1.1 重視生態(tài)文明需求

生態(tài)文明是人類在遵循人與自然、社會和諧發(fā)展客觀規(guī)律過程中所取得的物質(zhì)成果與精神成果的總和，也是人類文明在發(fā)展過程中邁向新進(jìn)程的關(guān)鍵基礎(chǔ)所在。生態(tài)資源是國土資源的核心，針對國土資源進(jìn)行治理修復(fù)工作，對于提高資源實際利用率、促進(jìn)資源可持續(xù)利用、推動生態(tài)文明建設(shè)具有至關(guān)重要的積極意義。因此，在國土空間規(guī)劃過程中開展國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，必須要充分結(jié)合我國生態(tài)文明建設(shè)工作的硬性需求，在不斷完善現(xiàn)有生態(tài)文明體制中促進(jìn)環(huán)境綜合治理效益得到進(jìn)一步提升[1]。

1.2 支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃要求，其中明確提出針對國內(nèi)山水林田湖草系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃工作要求，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系、提高對荒漠化與水土流失等自然災(zāi)害的綜合治理質(zhì)量成為重要內(nèi)容。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景要求下，國土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作被賦予了相應(yīng)的使命與責(zé)任，同時能夠有效支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到進(jìn)一步提升，可以有效優(yōu)化居民區(qū)布局規(guī)劃、加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境的凈化作用，這些工作目標(biāo)顯然與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有一致的整體性要求。

2 存在的問題

2.1 重土地開采、輕生態(tài)建設(shè)

隨著改革開放逐步推進(jìn)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)在我國迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化已然成為時代發(fā)展的潮流，而在此期間由于過于關(guān)注土地資源的開采利用、忽略生態(tài)文明建設(shè)要求，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境問題頻頻出現(xiàn)：1）大量耕地被用于工業(yè)建設(shè)，導(dǎo)致生態(tài)用地面積顯著下降;2）工業(yè)生產(chǎn)廢棄物的排放導(dǎo)致大量的環(huán)境污染問題，對原生態(tài)環(huán)境的凈化能力帶來了明顯的負(fù)面影響。如果任由這樣的現(xiàn)象發(fā)展，很有可能在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量日益下降的同時，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入兩難的制約局面[2]。

2.2 土地整治生態(tài)管理體系存在滯后性

在我國國土綜合整治工作中，土地改良、水土流失治理、土地荒漠化治理等一系列改良措施，都在保障農(nóng)民耕地與糧食安全中產(chǎn)生了十分積極的意義，不僅有效提高了土地資源利用率，而且在促進(jìn)農(nóng)民收入增長中發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而就目前來看，仍有許多地方政府在整治需要、目標(biāo)定位及技術(shù)規(guī)范要求上存在著顯著的不足，民眾參與土地綜合治理的機(jī)會十分少，實際生態(tài)管理體系普遍呈現(xiàn)出落后的局面。另外，在建設(shè)驗收、國土資源綜合管理技術(shù)規(guī)范中，并未明確相應(yīng)的農(nóng)業(yè)資源、環(huán)境保護(hù)管理理念與指導(dǎo)方針，缺乏有效的生態(tài)系統(tǒng)管控體系，如在恢復(fù)征收制度、重建受損生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償制度、生態(tài)審計制度、土地管理與生態(tài)修復(fù)基金等方面顯然存在局限性。

2.3 開發(fā)保護(hù)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃工作、生態(tài)功能出現(xiàn)退化

現(xiàn)階段，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾越來越突出，政府對生態(tài)修復(fù)工作提出了更高的要求，在此期間，無論是自然保護(hù)區(qū)還是野生動物棲息地的用地面積都在不斷擴(kuò)大，生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)工作也在逐漸走向良性發(fā)展局面。但就目前來看，仍有個別生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能難以滿足實際要求，甚至還會出現(xiàn)盲目開發(fā)建設(shè)所產(chǎn)生的干擾影響。另外，在國土綜合治理的整體工作中，由于所涉及的部門數(shù)量較多，不同部門之間的職責(zé)定位存在很大的區(qū)別，導(dǎo)致多頭管理現(xiàn)象日益明顯，在區(qū)域開發(fā)、保護(hù)措施落實中普遍存在著缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局的現(xiàn)象，很難真正從整體發(fā)展管理角度落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

3 策略

與以往的土地綜合治理工作相比，目前的國土空間規(guī)劃綜合整治及生態(tài)修復(fù)工作更加強(qiáng)調(diào)山水林田湖生命共同體的治理理念，在這其中將區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能作為核心內(nèi)容，針對自然資源及各類環(huán)境影響要素進(jìn)行統(tǒng)籌管理，在污染治理、生態(tài)保護(hù)及水氣土生物的系統(tǒng)管理中，面臨著一定的技術(shù)性問題，如應(yīng)用哪種方法才能夠真正兼顧對山水林田湖的整體性保護(hù)要求。在實際工作中要針對不同類型的工作進(jìn)行合理規(guī)劃，充分發(fā)揮工程的加合效應(yīng)，在設(shè)置規(guī)劃任務(wù)中統(tǒng)籌處理整體治理與局部治理間的關(guān)系尤為重要。

3.1 強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識

2005年8月，時任浙江省委書記的習(xí)近平同志第一次提出“綠水青山就是金山銀山”，這成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中重要的治理方針。發(fā)展經(jīng)濟(jì)并非必須以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，相反改善生態(tài)環(huán)境的目的恰恰是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，因此保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)應(yīng)成為一種相輔相成的協(xié)同關(guān)系。在國土綜合整治過程中，要結(jié)合實際環(huán)境的整治承載能力進(jìn)行優(yōu)化與開發(fā)，將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，建立完善的生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償體系，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的全面發(fā)展，在此期間明確相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量改善職責(zé)與監(jiān)督管理責(zé)任，關(guān)注各領(lǐng)域生產(chǎn)環(huán)境的實際衛(wèi)生條件，加強(qiáng)企業(yè)產(chǎn)品改良工作，在企業(yè)生產(chǎn)中推廣循環(huán)生產(chǎn)模式，重視生態(tài)工業(yè)與生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢，做好對民眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳工作，強(qiáng)化民眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，積極、合理地運(yùn)用自然資源。此外，在國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)過程中，要注重遵循自然發(fā)展規(guī)律，在資金政策的整合中建立多部門協(xié)調(diào)管理機(jī)制，在強(qiáng)化規(guī)劃與引導(dǎo)工作中促進(jìn)國土整治的綜合發(fā)展，確保整治目標(biāo)真正實現(xiàn)在質(zhì)量、生態(tài)、人文及數(shù)量上的“四位一體”[3]。

3.2 完善整治保護(hù)修復(fù)機(jī)制

1）針對國土整治需求狀況進(jìn)行深入分析，從長遠(yuǎn)發(fā)展角度上明確國土整治需求，針對性構(gòu)建國土空間整治修復(fù)機(jī)制，在開發(fā)、復(fù)墾、修復(fù)等過程中提升國土整治修復(fù)效果。2）拓展融資渠道，加快多元化融資投入保障機(jī)制的落實工作，為國土綜合治理工作提供更多資金。例如，政府部門可以聯(lián)合銀行機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織等多方部門，以基金管理的方式成立國土綜合治理生態(tài)基金，在充分利用債券投放的方式中提升資金利用的有效性[4]。在資金利用方面要關(guān)注不同部門的資金整合利用狀況，能夠在結(jié)合財政支出、金融業(yè)務(wù)、社會資金中，保障國土綜合治理工作及生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的資金投入。3）構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理機(jī)制體系，聯(lián)合多方部門推動國土整治與生態(tài)修復(fù)工作的同步落地，還要進(jìn)一步提高監(jiān)督管理機(jī)制的有效性，在明確職權(quán)劃分內(nèi)容中開展常規(guī)性監(jiān)督檢查工作，有效創(chuàng)新監(jiān)測監(jiān)察機(jī)制以提升監(jiān)督管理效能。4）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與績效考評機(jī)制，在國土綜合治理工作中保障個人或組織的合法權(quán)益，在整治修復(fù)過程中提高工作效率，為國土綜合治理與保護(hù)修復(fù)質(zhì)量提升發(fā)揮重要的機(jī)制作用。

3.3 落實生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)

生態(tài)保護(hù)修復(fù)是國土綜合治理工作中必不可少的重要環(huán)節(jié)，需結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的實際狀況針對性開展相應(yīng)的解決措施。在現(xiàn)階段的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)手段中，一般分為自然修復(fù)與人工干預(yù)修復(fù)2項修復(fù)手段，生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的主要目的是拉近人與自然間的關(guān)系，因此在手段選擇與應(yīng)用中需盡可能地考慮生態(tài)化技術(shù)，將保護(hù)自然環(huán)境作為技術(shù)應(yīng)用的前提，開展相應(yīng)的生態(tài)化技術(shù)。例如，在生態(tài)系統(tǒng)輕微損害地區(qū)，可結(jié)合封山育林、降沙育草、補(bǔ)水保濕等措施盡快恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能;對于損害過于嚴(yán)重的地區(qū)，需提供改善土地耕地條件、整治沙漠化區(qū)域與侵蝕海岸海島區(qū)域、加強(qiáng)對受污染土壤的整治工作及大面積開展植被種植工作等措施，有效修復(fù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能，盡快吸收各方面創(chuàng)新主體智慧，積極推進(jìn)國土整治與生態(tài)修復(fù)技術(shù)的創(chuàng)新性發(fā)展，在深化與發(fā)達(dá)國家的深入交流合作中，豐富區(qū)域多樣性，提升國土綜合治理質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)修復(fù)效果[5]。

3.4 提高自然資源利用率

針對現(xiàn)階段自然資源盲目開發(fā)濫用的現(xiàn)象，必須尋求更為有效的解決途徑，促進(jìn)自然資源利用率的進(jìn)一步提高。以城鎮(zhèn)區(qū)域來講，在國土綜合治理工作中，最為關(guān)鍵是要關(guān)注周邊限制地區(qū)的利用與開發(fā)，尤其要開發(fā)利用率較低的建設(shè)用地，有效提高城鎮(zhèn)地區(qū)土地資源利用率。而在農(nóng)村地區(qū)，政府需關(guān)注“空心村”

“危舊房”等一系列現(xiàn)實問題，針對性加強(qiáng)治理改造工作，優(yōu)化農(nóng)民群體居住環(huán)境，進(jìn)一步提升農(nóng)村地區(qū)建設(shè)空間利用率[6]。在不同級的國土資源管理部門中，要積極調(diào)動各方人員的工作積極性，真正在實際行動中主動作為、落實綜合治理政策，在始終堅持農(nóng)業(yè)地區(qū)優(yōu)先發(fā)展原則的基礎(chǔ)上，全方位推進(jìn)節(jié)約用地制度及耕地保護(hù)機(jī)制的實施，提升農(nóng)村土地資源用途管制質(zhì)量，為農(nóng)業(yè)地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展持續(xù)添磚加瓦。同時，各地政府要深入研究黨十九大報告及中央的相關(guān)要求，盡快推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作的發(fā)展，務(wù)必落實農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中的用地保障工作，提升土地利用的整體規(guī)劃質(zhì)量。針對地塊分散的問題，需盡快加強(qiáng)整合工作，在集約化建設(shè)管理中提升山坡耕地、貧瘠耕地、旱澇區(qū)域的治理效果，有效推動耕地效益發(fā)展，從整體規(guī)劃角度進(jìn)一步提高自然空間利用率[7]。

4 結(jié)語

隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入，國土綜合治理工作變得日益迫切，而在此之間必須充分重視生態(tài)文明建設(shè)工作，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，促進(jìn)國土資源的可持續(xù)發(fā)展利用，為我國生態(tài)建設(shè)與工業(yè)文明發(fā)展真正發(fā)揮應(yīng)有的基礎(chǔ)作用。

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（責(zé)任編輯：張春雨）