我國(guó)金融監(jiān)管現(xiàn)狀及發(fā)展建議

陳秀珍

一、前言

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，世界金融市場(chǎng)環(huán)境也變得日益復(fù)雜，金融行業(yè)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的影響也在不斷加強(qiáng)。2008年次貸危機(jī)在美國(guó)爆發(fā)，隨后引發(fā)的國(guó)際金融市場(chǎng)上的震蕩、恐慌和危機(jī)，掀起全球性的金融海嘯，充分向人們展示了動(dòng)蕩的國(guó)際金融市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的破壞力。同時(shí)，這也說明了世界各國(guó)在金融監(jiān)管上存在一定的漏洞。如果不能及時(shí)采取措施，加強(qiáng)金融監(jiān)管將這些漏洞堵住，金融危機(jī)在短期內(nèi)還會(huì)發(fā)生。

改革開放以來，我國(guó)一直在探索一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義金融市場(chǎng)發(fā)展道路，并開展了多項(xiàng)金融市場(chǎng)改革，取得了許多實(shí)質(zhì)性的成果。但是由于目前我國(guó)的監(jiān)管體制尚不健全，在金融監(jiān)管方面依然存在著不少亟須解決的問題，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于維護(hù)我國(guó)金融市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展和各相關(guān)利益主體的作用還有待提升。另一方面，我國(guó)金融業(yè)國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，國(guó)內(nèi)外金融業(yè)變革速度也日趨加快，進(jìn)一步健全發(fā)展我國(guó)金融監(jiān)管體系，提升金融監(jiān)管的質(zhì)量與水平，是我國(guó)金融監(jiān)管理論和實(shí)務(wù)上所面對(duì)的一項(xiàng)重大課題。

因此，切實(shí)加強(qiáng)和健全我國(guó)的金融監(jiān)管體系，對(duì)防止和分散金融風(fēng)險(xiǎn)，確保金融機(jī)構(gòu)具有足夠的償還能力，保持我國(guó)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織體系的穩(wěn)定性，進(jìn)而為我國(guó)整體市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)作，奠定更加牢固的法律基石等方面有著重大的意義。

二、金融監(jiān)管模式介紹

（一）金融監(jiān)管模式分類

金融監(jiān)管模式，是指監(jiān)管組織架構(gòu)或監(jiān)管體制架構(gòu)。按照金融監(jiān)管組織架構(gòu)的不同，金融監(jiān)管模式大致可以劃分為統(tǒng)一監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管兩種。

統(tǒng)一監(jiān)管是指由一個(gè)或若干個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管金融行業(yè)里的機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)以及業(yè)務(wù)。這種監(jiān)管模式的極端形式是完全統(tǒng)一監(jiān)管，就是說由一個(gè)國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品和金融市場(chǎng)進(jìn)行綜合監(jiān)管。

而分業(yè)監(jiān)管則是指設(shè)立多個(gè)不同專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，按照各自職能不同分別監(jiān)管不同的金融業(yè)務(wù)，各個(gè)監(jiān)督管理組織在各自的權(quán)利范圍內(nèi)獨(dú)立行使管理監(jiān)督權(quán)力、執(zhí)行政府監(jiān)管義務(wù)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互之間沒有隸屬關(guān)系。

（二）不同監(jiān)管模式的優(yōu)劣分析

統(tǒng)一監(jiān)管模式下，由一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)金融行業(yè)、金融產(chǎn)品、金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。目前，采用統(tǒng)一監(jiān)管模式的國(guó)家在逐步增多，這種監(jiān)管模式的突出優(yōu)勢(shì)在于：

1.成本優(yōu)勢(shì)。這種監(jiān)管模式能夠節(jié)約資源的投入，同時(shí)可以大幅降低信息傳遞的成本，提升信息系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量，達(dá)到規(guī)模效益。

2.優(yōu)化監(jiān)管環(huán)境。由一個(gè)監(jiān)管組織建立統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制，在實(shí)施中不致產(chǎn)生因?yàn)楸O(jiān)督組織眾多形成的監(jiān)督目標(biāo)與監(jiān)管水平的差別，減少監(jiān)督摩擦、監(jiān)督管理真空或重復(fù)監(jiān)督。

3.適應(yīng)性強(qiáng)。統(tǒng)一的金融監(jiān)管會(huì)隨著金融服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展及時(shí)調(diào)整金融監(jiān)管手段與舉措，為新行業(yè)的發(fā)展需求提供機(jī)制保障，既有效地防止了多頭監(jiān)管的真空、對(duì)金融服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的限制，也可以減少新的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

統(tǒng)一監(jiān)管模式的主要缺點(diǎn)：易使統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部形成官僚化風(fēng)氣，滋生腐敗的現(xiàn)象。

而分業(yè)監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)在于： 首先，各監(jiān)管部門可以承擔(dān)截然不同的監(jiān)督范疇，更具備專業(yè)性優(yōu)勢(shì);同時(shí)職能明晰，分工精細(xì)，可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，提升監(jiān)督效能。其次，更具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。雖說金融監(jiān)管主要對(duì)象有所不同，但各個(gè)監(jiān)管部門彼此間都面臨一定國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓迫。

分業(yè)監(jiān)管模式也存在較多的缺點(diǎn)：首先，由于多重監(jiān)管部門間的無法配合，或許會(huì)產(chǎn)生“金融監(jiān)管套利現(xiàn)象”，即被金融監(jiān)管對(duì)象有空可鉆，規(guī)避金融監(jiān)管。其次，從總體上看，監(jiān)管部門眾多，監(jiān)管成本較高，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。再次，這種監(jiān)管模式容易造成監(jiān)管的“越位”和“缺位”。

（三）我國(guó)金融監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)的金融監(jiān)管模式也是在不斷演變中形成的。在早期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，中國(guó)人民銀行的成立標(biāo)志著國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的開始。中國(guó)人民銀行一方面要負(fù)責(zé)管理建立并執(zhí)行貨幣政策，同時(shí)也負(fù)責(zé)管理對(duì)投資銀行業(yè)、證券公司業(yè)、保險(xiǎn)公司和信托業(yè)等進(jìn)行監(jiān)督，從而建立了事實(shí)上的中國(guó)人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管格局。

20世紀(jì)90年代開始，我國(guó)金融行業(yè)發(fā)展迅猛，金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品種類日漸豐富，金融服務(wù)種類日益增多，同時(shí)證券交易、保險(xiǎn)等市場(chǎng)也得到了迅速的發(fā)展和壯大。金融機(jī)構(gòu)秩序逐漸出現(xiàn)的混亂狀態(tài)，說明了原來的監(jiān)管模式已無法適應(yīng)全新的我國(guó)金融市場(chǎng)格局。為順應(yīng)國(guó)內(nèi)外金融的迅速發(fā)展，有效地提升金融監(jiān)管水平，我國(guó)從1992年起逐漸對(duì)自身監(jiān)管制度實(shí)施變革。

經(jīng)過多次的變革，我國(guó)逐漸形成了目前的“分業(yè)監(jiān)管”的金融監(jiān)管模式，即由“一行三會(huì)”機(jī)構(gòu)（中國(guó)人民銀行，銀保監(jiān)會(huì)，證監(jiān)會(huì)，銀保監(jiān)會(huì)）對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。其中，由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)牽頭建立并執(zhí)行國(guó)家貨幣政策，銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行、金融資產(chǎn)管理企業(yè)、信托投資公司及其余儲(chǔ)蓄類機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會(huì)則對(duì)國(guó)內(nèi)證券、期貨交易所進(jìn)行集中式的統(tǒng)一監(jiān)管，銀保監(jiān)會(huì)統(tǒng)籌管理國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)領(lǐng)域。

三、我國(guó)金融監(jiān)管存在的問題

隨著我國(guó)金融行業(yè)建設(shè)水平日益提高，我國(guó)的金融監(jiān)管工作也在進(jìn)一步地完善，對(duì)保障金融的穩(wěn)健發(fā)展，推動(dòng)金融業(yè)發(fā)展與變革起到了至關(guān)重要的作用。盡管如此，中國(guó)的金融監(jiān)管仍然非常薄弱，面臨以下主要問題：

（一）金融監(jiān)管制度不完善

我國(guó)在金融立法方面存在比較嚴(yán)重的滯后性，金融法制系統(tǒng)對(duì)政府監(jiān)管的保障程度也大打折扣。主要體現(xiàn)為在當(dāng)前背景下，如何加強(qiáng)金融一級(jí)企業(yè)法人監(jiān)督管理、健全統(tǒng)一法人管理體系，如何處置城市商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)并保障其依法開展業(yè)務(wù)，以及如何規(guī)范對(duì)證券期貨市場(chǎng)的過度投機(jī)活動(dòng)和嚴(yán)重金融犯罪等金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入與退出等缺乏實(shí)質(zhì)性的細(xì)化指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。這樣就給金融監(jiān)管留下了漏洞，存在監(jiān)管隱患，在實(shí)際運(yùn)作過程中可行性操作度不高，金融立法也沒起到應(yīng)有的作用。

（二）現(xiàn)行金融監(jiān)管組織體系存在一定缺陷

長(zhǎng)期以來，由于我國(guó)實(shí)施計(jì)劃體制，監(jiān)管工作僅限于一般的行政審查、行業(yè)核定、合規(guī)檢查、專項(xiàng)檢查和行政處罰等。而由于我國(guó)金融業(yè)務(wù)性質(zhì)單一，以機(jī)構(gòu)性監(jiān)管體系作為分業(yè)監(jiān)管的體制基礎(chǔ)。從而造成了：1.我國(guó)監(jiān)管體系按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式設(shè)定。而我國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、四個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然各有職責(zé)分配、各有工作側(cè)重，但這些部門實(shí)施過程中，往往會(huì)發(fā)生與監(jiān)督管理過程的脫節(jié)、分散、多頭監(jiān)管，從而使得金融監(jiān)管工作的各個(gè)環(huán)節(jié)都存在著諸多的漏洞。2.在金融監(jiān)管組織內(nèi)各監(jiān)管部門間往往無法配合，各職能部門在實(shí)踐過程中往往各司其職，無法統(tǒng)籌安排監(jiān)管任務(wù)。3.在分業(yè)監(jiān)管制度下，由于監(jiān)管目標(biāo)的存在與多元化，最終導(dǎo)致不同的監(jiān)管目標(biāo)間產(chǎn)生了利益沖突與對(duì)立，最后造成監(jiān)管效能的下降。

（三）現(xiàn)有的監(jiān)管方式不夠科學(xué)

從實(shí)際情況來看，我國(guó)目前的監(jiān)督方法的科學(xué)和合理尚有待進(jìn)一步的提高。首先，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管之間彼此隔離，各自為戰(zhàn)，不能構(gòu)成一個(gè)互相配合的有機(jī)整體和持續(xù)流程。其次，很多檢驗(yàn)方法大多是運(yùn)動(dòng)性、反復(fù)性和單人行動(dòng)型的檢驗(yàn)，沒有規(guī)劃性、連貫和整體，也沒有做到規(guī)范性、程序化和制度化。再次，無法保障非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管所需要的金融數(shù)據(jù)分析的時(shí)效性和準(zhǔn)確度。這是由于，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的技術(shù)和管理手段相對(duì)落后，無法保障非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的科學(xué)性、及時(shí)性和準(zhǔn)確度。

（四）金融監(jiān)管的目標(biāo)設(shè)置不夠明確

金融監(jiān)管一方面要保障國(guó)家宏觀調(diào)控措施和國(guó)家貨幣政策得到有效執(zhí)行，另一方面要維護(hù)存款者的基本權(quán)益，以化解和預(yù)防各種財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)個(gè)人金融正當(dāng)權(quán)益，以及國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)的平等競(jìng)爭(zhēng)等，以達(dá)到國(guó)家保障金融市場(chǎng)安全、平穩(wěn)運(yùn)行的目的。這種做法實(shí)際上是把國(guó)家貨幣政策的實(shí)施目標(biāo)與金融監(jiān)管目標(biāo)來等同對(duì)待，從而削弱了國(guó)家金融的監(jiān)管目標(biāo)，提高了國(guó)家貨幣政策實(shí)施目標(biāo)，也因此制約著國(guó)家金融監(jiān)管的實(shí)施力度。

（五）監(jiān)管人員的力量不足及基層監(jiān)管人員素質(zhì)有待提高

一方面是監(jiān)管人員的力量不足。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國(guó)銀行監(jiān)管主要以“準(zhǔn)入性管理”為主，而在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，要從單純的“準(zhǔn)入性管理”為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴帮L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”為主要目標(biāo)的全方位的綜合監(jiān)管。目前在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管尚不健全的情況下，監(jiān)管力量顯得力不從心。另一方面，基層監(jiān)管人員的素質(zhì)與監(jiān)管目標(biāo)要求相比，存在一定的差距，主要體現(xiàn)為專業(yè)知識(shí)準(zhǔn)備程度不夠、專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)知識(shí)更新速度與地方金融監(jiān)管工作的腳步不匹配。

四、健全我國(guó)金融監(jiān)管體制的若干對(duì)策建議

（一）建立健全國(guó)家金融監(jiān)管法律法規(guī)制度，并嚴(yán)格執(zhí)法

第一，及時(shí)出臺(tái)中央銀行監(jiān)督管理工作操作程序與方法。目前應(yīng)該及時(shí)出臺(tái)金融業(yè)組織監(jiān)督管理的有關(guān)法規(guī)，以統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)督管理工作職責(zé)、目標(biāo)，并建立健全一整套金融業(yè)組織監(jiān)督管理的工作指標(biāo)框架。第二，健全主體法律。我國(guó)目前雖然已經(jīng)出臺(tái)了《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》等法律法規(guī)，但在實(shí)際工作中這些法規(guī)規(guī)定的范圍還無法覆蓋到整體的金融業(yè)組織，還亟須制定關(guān)于信托法、城市信貸合作社監(jiān)督管理辦法等的法律規(guī)范。第三，建立有關(guān)主體法律的具體規(guī)定。工作細(xì)則要明確區(qū)別各個(gè)行業(yè)的監(jiān)管對(duì)象，對(duì)政策性金融銀行機(jī)構(gòu)、企業(yè)、非銀行金融組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)做出規(guī)定，并規(guī)范了相關(guān)行業(yè)的操作程序等。第四，加大對(duì)金融業(yè)法律、法規(guī)的宣講力量，并規(guī)范執(zhí)行。

（二）完善央行以及其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息協(xié)調(diào)機(jī)制

一般情況下，金融機(jī)構(gòu)具有復(fù)雜且廣泛分布的組織機(jī)構(gòu)，因此這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)與央行之間若能有效地、及時(shí)地溝通，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作，對(duì)于形成更加高效有序的金融監(jiān)管體系顯得非常關(guān)鍵。由于央行適時(shí)披露了重要宏觀經(jīng)濟(jì)層面的財(cái)務(wù)信息，因此需要這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)適時(shí)向央行報(bào)告重要的微觀監(jiān)管信息，這樣就能降低了監(jiān)管間的信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)，提升了監(jiān)管的整體效能，有利于監(jiān)管部門準(zhǔn)確掌握監(jiān)督對(duì)象的詳盡信息，并適時(shí)進(jìn)行必要措施，同時(shí)也便于央行建立更加健全的貨幣政策。

（三）不斷優(yōu)化我國(guó)金融監(jiān)管模式

對(duì)美國(guó)次貸危機(jī)產(chǎn)生及蔓延進(jìn)行綜合分析，金融監(jiān)管當(dāng)局協(xié)調(diào)不力是重要原因之一。在我國(guó)，對(duì)金融業(yè)實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的配合機(jī)制尚不健全，沒有明確正式的機(jī)制保障，這也導(dǎo)致了監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能。一個(gè)好的制度應(yīng)該既能考慮未來的挑戰(zhàn)，又尊重現(xiàn)實(shí)的狀況和傳統(tǒng)文化。由此看來，應(yīng)該從體制上賦予央行更大的監(jiān)督職能，由央行牽頭監(jiān)督，同時(shí)通過和其他監(jiān)督組織更為密切地協(xié)作，克服現(xiàn)階段監(jiān)管流程中的盲點(diǎn)，由分業(yè)監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)變到綜合監(jiān)管。

（四）全面提高金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員及監(jiān)管人員的素質(zhì)

具體地，可以從以下幾個(gè)方面著手：一是嚴(yán)格從業(yè)人員的資格，堅(jiān)持凡進(jìn)必考。因此必須從制度上嚴(yán)把每一個(gè)從業(yè)人員的任職資格，從源頭上遏制風(fēng)險(xiǎn);二是加強(qiáng)對(duì)在職人員的訓(xùn)練與考評(píng)，通過系統(tǒng)訓(xùn)練監(jiān)管人才，增強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人才的綜合監(jiān)管能力;三是形成優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)上崗;四是建設(shè)健全的政府獎(jiǎng)勵(lì)與約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)真正的獎(jiǎng)罰分明;五是建立健全金融監(jiān)管體系人員行政執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制。

（五）加強(qiáng)國(guó)際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的交流合作

隨著金融全球化的日益深入，我國(guó)已在國(guó)際金融市場(chǎng)擔(dān)當(dāng)著絕非可有可無的重要人物，并扮演著最主要的參與者和推手。但我國(guó)不論從監(jiān)管環(huán)境上還是在法制體系以及機(jī)制體系上都面臨著很大的差距與缺陷，這就需要我國(guó)必須做好在國(guó)際層次上的監(jiān)管國(guó)際交流與協(xié)作。在通過國(guó)際的交流和合作，使自身進(jìn)一步與國(guó)際金融市場(chǎng)接軌的同時(shí)提高自己的監(jiān)管水準(zhǔn)，以進(jìn)一步滿足我國(guó)金融服務(wù)國(guó)際化發(fā)展而產(chǎn)生的日新月異的形勢(shì)要求。所以， 我國(guó)必須從具體領(lǐng)域積極參與雙邊、地區(qū)、國(guó)際的金融監(jiān)管溝通和協(xié)作，從協(xié)同互動(dòng)中汲取全新的理念并與當(dāng)前國(guó)情相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)有分有統(tǒng)、分統(tǒng)合一的綜合金融監(jiān)管模式，這樣才能切實(shí)保障中國(guó)金融體系的正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)和穩(wěn)定。

結(jié) 語

總而言之，金融監(jiān)管是政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的管理和約束規(guī)范手段，要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，就要不斷地完善金融監(jiān)管模式，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)金融行業(yè)健康、良好發(fā)展的重要保障。