北京市城市快速路前期階段經(jīng)濟(jì)管理要點(diǎn)分析

王迪

城市快速路是聯(lián)系城市各主要功能區(qū)的快速通道，主要為大容量、長(zhǎng)距離的地面交通服務(wù)。蘆西路是北京市新版總規(guī)增加的南部地區(qū)城市快速路，對(duì)服務(wù)大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)及新航城交通出行、完善城市南部地區(qū)路網(wǎng)體系、加強(qiáng)大興西部新城與中心城及大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)交通聯(lián)系起重要作用。本文結(jié)合蘆西路的前期階段經(jīng)濟(jì)管理工作，首先介紹了項(xiàng)目的基本情況、規(guī)劃定位、建設(shè)意義等背景資料，然后充分分析了行業(yè)建設(shè)計(jì)劃編制工作、設(shè)計(jì)方案招投標(biāo)工作、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)議財(cái)政評(píng)審工作、技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選工作、收費(fèi)站選址工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，重點(diǎn)闡述了城市快速路建設(shè)項(xiàng)目前期階段經(jīng)濟(jì)管理工作的核心問(wèn)題與基本思路。具體而言，在計(jì)劃編制方面，制定計(jì)劃要同步考慮項(xiàng)目的資源和阻力、國(guó)家總體戰(zhàn)略、行政機(jī)關(guān)的預(yù)期和要求，既要起到指引和督促作用，又要實(shí)事求是。在項(xiàng)目單位選擇方面，應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，做好招投標(biāo)工作和財(cái)政評(píng)審工作，在保證項(xiàng)目需求的情況下選取出水平優(yōu)良、報(bào)價(jià)合理的項(xiàng)目單位。最后，在設(shè)計(jì)方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選方面，既要考慮社會(huì)各方的需求，又要考慮實(shí)現(xiàn)需求的成本，通過(guò)平衡需求與成本選出最優(yōu)的方案，以期達(dá)到良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，年度完成投資額可以直接反映基礎(chǔ)設(shè)施的年度建設(shè)情況和投資強(qiáng)度，是政府對(duì)各行業(yè)主管部門(mén)和國(guó)有企業(yè)項(xiàng)目法人進(jìn)行業(yè)績(jī)考核的主要指標(biāo)之一。而城市快速路作為最高等級(jí)的城市道路，具有規(guī)模大、投資大的特點(diǎn)，是完成年度投資任務(wù)的主力軍。十八大以來(lái)，投資完成任務(wù)考核由“單純看量”向“質(zhì)與量并重”轉(zhuǎn)變，要求全面貫徹高質(zhì)量發(fā)展的原則，提高財(cái)政資金使用效率。城市快速路建設(shè)如何在滿(mǎn)足交通功能的情況下降低成本、最大限度將市政府固定資產(chǎn)投資轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共服務(wù)成為新的主題。本文結(jié)合蘆西路的前期階段經(jīng)濟(jì)管理工作，充分分析行業(yè)建設(shè)計(jì)劃編制工作、設(shè)計(jì)方案招投標(biāo)工作、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)議財(cái)政評(píng)審工作、技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選工作、收費(fèi)站選址工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，重點(diǎn)闡述城市快速路建設(shè)項(xiàng)目前期階段經(jīng)濟(jì)管理工作核心問(wèn)題與基本思路。

一、項(xiàng)目基本情況及建設(shè)意義

（一）項(xiàng)目基本情況

蘆西路位于北京市大興區(qū)，永定河?xùn)|側(cè)，是規(guī)劃大興新城的西側(cè)邊界，項(xiàng)目南起新機(jī)場(chǎng)北線(xiàn)高速，北至南五環(huán)路，路線(xiàn)長(zhǎng)度約23公里。蘆西路是北京城市總體規(guī)劃和大興區(qū)分區(qū)規(guī)劃中確定的城市高快速路網(wǎng)的重要組成部分，也是連通北京中心城區(qū)、大興新城西部組團(tuán)、大興生物醫(yī)藥基地和北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)的一條重要快速通道，北京市委市政府印發(fā)《促進(jìn)城市南部地區(qū)加快發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020）》中將其列為重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目。2021年7月，交通運(yùn)輸部、中國(guó)民航總局、國(guó)鐵總局印發(fā)《提升北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)旅客集疏運(yùn)能力實(shí)施方案的通知》，明確將蘆西路列為國(guó)家提升大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)旅客集疏運(yùn)能力保障項(xiàng)目。

（二）項(xiàng)目規(guī)劃定位和建設(shè)意義

根據(jù)北京市總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃，蘆西路對(duì)加強(qiáng)大興西部新城與中心城及大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)交通聯(lián)系、服務(wù)大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)及新航城交通出行、完善城市南部地區(qū)路網(wǎng)體系起重要作用。還能起到推動(dòng)大興新城西部組團(tuán)的發(fā)展，帶動(dòng)大興區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

二、行業(yè)建設(shè)計(jì)劃編制及要點(diǎn)分析

（一）建設(shè)計(jì)劃編制工作概述

行業(yè)建設(shè)計(jì)劃編制應(yīng)堅(jiān)持下列指導(dǎo)思想：（一）堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，實(shí)事求是、盡力而為安排計(jì)劃項(xiàng)目，確保交通投資規(guī)模保持平穩(wěn)。（二）堅(jiān)持保重點(diǎn)、顧大局，緊緊圍繞落實(shí)城市新總規(guī)和各類(lèi)行動(dòng)計(jì)劃，確保重點(diǎn)任務(wù)、群眾關(guān)注項(xiàng)目全覆蓋。（三）堅(jiān)持“優(yōu)供、控需、強(qiáng)治”工作思路，保民生、補(bǔ)短板、提效率，加密做優(yōu)道路設(shè)施網(wǎng)，不斷提升路網(wǎng)系統(tǒng)連通性。

工作流程方面：交通主管部門(mén)按年度編制《市級(jí)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃》，北京市交通行業(yè)內(nèi)的單位應(yīng)按照計(jì)劃有序推進(jìn)項(xiàng)目前期及建設(shè)工作。在行業(yè)計(jì)劃編制的同時(shí)，交通主管部門(mén)還需配合編制北京市年度重點(diǎn)工程計(jì)劃。

工作成果方面：交通主管部門(mén)以政府文件形式將《市級(jí)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃》印發(fā)至各相關(guān)單位，并向社會(huì)公開(kāi)。

（二）要點(diǎn)分析

計(jì)劃工作引領(lǐng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，有著至關(guān)重要的作用。在編制過(guò)程中除充分考慮各項(xiàng)目單位的能力、意愿、項(xiàng)目難度外，還應(yīng)考慮國(guó)家“十四五”總體建設(shè)規(guī)劃和市委市政府等部門(mén)下達(dá)的專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)任務(wù)及板塊投資完成指標(biāo)，計(jì)劃開(kāi)完工日期、計(jì)劃前期進(jìn)展、計(jì)劃完成投資等關(guān)鍵指標(biāo)須保證科學(xué)合理。如蘆西路為23公里快速路，投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，影響因素眾多，需進(jìn)行多種論證及深度研究，故需要較長(zhǎng)的前期研究周期，但也應(yīng)考慮該項(xiàng)目為大興新城西區(qū)邊界，且需與京雄高鐵同步建設(shè)。

三、設(shè)計(jì)方案招標(biāo)及要點(diǎn)分析

（一）設(shè)計(jì)方案招標(biāo)工作概述

招投標(biāo)工作應(yīng)嚴(yán)格按照招投標(biāo)法、招投標(biāo)法實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定的范圍、程序進(jìn)行，由于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)單位多為事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)，受崗位設(shè)置的制約若不具備編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)的能力，可以委托招標(biāo)代理單位輔助進(jìn)行招投標(biāo)工作。具體流程為：編制招標(biāo)文件—發(fā)布招標(biāo)公告—投標(biāo)單位購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)文件—投標(biāo)單位提交投標(biāo)文件并開(kāi)標(biāo)—組織專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)審并推薦中標(biāo)候選人—中標(biāo)候選人公示—發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)—簽訂合同。招投標(biāo)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅紀(jì)律，不管是建設(shè)單位代表還是招標(biāo)代理工作人員，均不得作出有損招投標(biāo)活動(dòng)公平公正的行為，建設(shè)單位內(nèi)部應(yīng)將招投標(biāo)活動(dòng)作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為應(yīng)給予嚴(yán)肅處理。

（二）要點(diǎn)分析

經(jīng)測(cè)算，本項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)費(fèi)用約為180萬(wàn)元，屬于法定需進(jìn)行招標(biāo)的范圍。為提高招標(biāo)工作的效率，本次委托了招標(biāo)代理單位輔助開(kāi)展招標(biāo)工作，招標(biāo)文件中的項(xiàng)目基本情況、資質(zhì)業(yè)績(jī)要求、評(píng)分辦法及標(biāo)準(zhǔn)等核心內(nèi)容由業(yè)主單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人填寫(xiě)?？紤]到本項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜，故采用綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)標(biāo)，并邀請(qǐng)行業(yè)內(nèi)知名專(zhuān)家組成了評(píng)標(biāo)委員會(huì)，保證從投標(biāo)單位中選出技術(shù)能力最強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)的單位成為中標(biāo)單位。

四、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)議委托及要點(diǎn)分析

（一）專(zhuān)項(xiàng)評(píng)議委托

對(duì)于合同金額較小，不屬于法定招標(biāo)范圍的各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)評(píng)議及技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)，采用直接委托的方式確定項(xiàng)目單位。項(xiàng)目單位的選擇須體現(xiàn)民主集中制原則，由領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行集體決策，同時(shí)具體合同金額須通過(guò)上級(jí)單位財(cái)務(wù)部門(mén)的財(cái)政評(píng)審。

具體流程為：承辦部室依據(jù)項(xiàng)目具體情況擬定項(xiàng)目單位—建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子討論決策—項(xiàng)目單位具體報(bào)價(jià)—報(bào)請(qǐng)上級(jí)單位財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行財(cái)政評(píng)審—依據(jù)評(píng)審結(jié)果簽訂合同。

（二）要點(diǎn)分析

此類(lèi)項(xiàng)目合同金額較小、合同數(shù)量較多，蘆西路僅在方案階段就委托開(kāi)展了技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)、環(huán)境影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)、對(duì)無(wú)線(xiàn)電監(jiān)測(cè)單位影響分析評(píng)價(jià)。由于不采用招標(biāo)方式確定項(xiàng)目單位，故需要各部室充分分析項(xiàng)目需求及各潛在項(xiàng)目單位的專(zhuān)長(zhǎng)，并將擬定的項(xiàng)目單位提交領(lǐng)導(dǎo)班子專(zhuān)題會(huì)議進(jìn)行決策。另外，此類(lèi)項(xiàng)目往往缺乏具有普遍約束力的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目單位的報(bào)價(jià)較為隨意，上級(jí)單位財(cái)務(wù)部門(mén)主要通過(guò)審核工作方案中預(yù)計(jì)消耗人工日的方式控制投資。這種情況下，建設(shè)單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人需要與項(xiàng)目單位和評(píng)審單位充分有效溝通，一方面應(yīng)嚴(yán)格控制委托事項(xiàng)的必要性，做到無(wú)必要不委托，同時(shí)防止出現(xiàn)肢解項(xiàng)目規(guī)避招標(biāo)的情況;另一方面，由于財(cái)評(píng)審核人員多為非技術(shù)專(zhuān)業(yè)的會(huì)計(jì)師，對(duì)于審減比例往往不能很好地把握，若存在預(yù)審結(jié)果不合理的情況，建設(shè)單位也應(yīng)據(jù)理力爭(zhēng)，保證委托的評(píng)議工作內(nèi)容能滿(mǎn)足建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)的需要。

五、技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選及要點(diǎn)分析

（一）方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選

蘆西路在大興區(qū)北臧村鎮(zhèn)域的某無(wú)線(xiàn)電監(jiān)測(cè)單位東側(cè)穿過(guò)，平均間距100米，最小間距51米，不能滿(mǎn)足《短波無(wú)線(xiàn)電收信臺(tái)（站）及測(cè)向臺(tái)（站）電磁環(huán)境要求》（GB13614-2012）規(guī)定的1千米保護(hù)間距，無(wú)線(xiàn)電監(jiān)測(cè)單位建議在此路段道路整體入地。經(jīng)測(cè)算，若在距無(wú)線(xiàn)電監(jiān)測(cè)單位一公里范圍內(nèi)均采用地下方案，將增加約11.4億造價(jià)。

（二）要點(diǎn)分析

方案的選擇應(yīng)同步考慮建設(shè)需求與建設(shè)成本，地下方案雖然對(duì)無(wú)線(xiàn)電監(jiān)測(cè)單位影響最小，但是需增加11.4億工程造價(jià)，不符合滿(mǎn)足交通功能的情況下盡量降低成本的基本原則，后期立項(xiàng)審批困難。本項(xiàng)目為城市快速路，工程費(fèi)用擬由市政府固定資產(chǎn)投資解決，必須嚴(yán)格控制建設(shè)規(guī)模，降低建設(shè)成本。

后經(jīng)多次協(xié)商，無(wú)線(xiàn)電監(jiān)測(cè)單位同意由建設(shè)單位委托專(zhuān)業(yè)評(píng)估單位進(jìn)行影響測(cè)試評(píng)估，按評(píng)估結(jié)果選擇設(shè)計(jì)方案。經(jīng)測(cè)試，各頻段通用環(huán)境與模擬環(huán)境測(cè)試表明，蘆西路對(duì)無(wú)線(xiàn)電監(jiān)測(cè)單位超短波以及衛(wèi)星頻段的無(wú)線(xiàn)電監(jiān)測(cè)沒(méi)有顯著影響，不影響其正常工作。對(duì)于短波，較難通過(guò)環(huán)境模擬方式進(jìn)行評(píng)估，無(wú)線(xiàn)電監(jiān)測(cè)單位建議由大興區(qū)提供臨時(shí)用地將短波天線(xiàn)進(jìn)行搬遷。經(jīng)建設(shè)單位、無(wú)線(xiàn)電監(jiān)測(cè)單位、大興區(qū)政府、市級(jí)相關(guān)部門(mén)共同協(xié)商，目前無(wú)線(xiàn)電監(jiān)測(cè)單位同意按地上方案推進(jìn)項(xiàng)目。

六、收費(fèi)站選址方案研究及要點(diǎn)分析

（一）收費(fèi)站選址方案研究

北京市過(guò)路費(fèi)收取主要遵循以六環(huán)為界的原則，六環(huán)內(nèi)快速道路原則上不收取過(guò)路費(fèi)，收費(fèi)道路主要為六環(huán)路及六環(huán)外的快速道路。蘆西路規(guī)劃為城市快速路，原則上不應(yīng)當(dāng)收取過(guò)路費(fèi)，但蘆西路有約13公里位于六環(huán)以外，與北京市現(xiàn)行收費(fèi)原則不符，故建議開(kāi)展收費(fèi)站選址研究工作。

（二）要點(diǎn)分析

蘆西路規(guī)劃為城市快速路，原則上不應(yīng)收取過(guò)路費(fèi)，但考慮到本項(xiàng)目里程較長(zhǎng)，投資較大，且大部分路段不在市區(qū)范圍內(nèi)，若完全依靠市財(cái)政資金建設(shè)項(xiàng)目將很難落地，故建議運(yùn)營(yíng)初期參考高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，設(shè)置收費(fèi)站收取過(guò)路費(fèi)，減輕財(cái)政壓力，促進(jìn)項(xiàng)目落地，運(yùn)營(yíng)后期再取消收費(fèi)。運(yùn)作模式方面可選擇PPP項(xiàng)目模式，采用社會(huì)資本與國(guó)有企業(yè)共同出資成立SPV項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目融資的方式，不僅可以使政府用較少的資本金撬動(dòng)大規(guī)模的項(xiàng)目，還能夠起到隔離資金風(fēng)險(xiǎn)的作用，降低了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié) 語(yǔ)

城市快速路作為大型線(xiàn)性工程，建設(shè)周期長(zhǎng)，成本較高，項(xiàng)目落地難度較大。經(jīng)濟(jì)管理工作在項(xiàng)目前期階段起著至關(guān)重要的作用，建設(shè)單位在前期階段進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)管理工作主要包括項(xiàng)目的計(jì)劃編制、項(xiàng)目單位選擇、設(shè)計(jì)方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選等方面。具體而言，在計(jì)劃編制方面，由于交通基礎(chǔ)設(shè)施具有行政屬性，制定計(jì)劃時(shí)除了要考慮項(xiàng)目的資源和阻力，還需同步考慮國(guó)家總體戰(zhàn)略和行政機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期和要求，既要起到對(duì)任務(wù)的指引和督促作用，又要實(shí)事求是。在項(xiàng)目單位選擇方面，應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，依法需要進(jìn)行招標(biāo)的，采用招投標(biāo)方式選擇項(xiàng)目單位，對(duì)于可以不招標(biāo)的項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)財(cái)政評(píng)審工作，在保證項(xiàng)目需求的情況下選取出水平優(yōu)良、報(bào)價(jià)合理的項(xiàng)目單位。最后，設(shè)計(jì)方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選是項(xiàng)目前期階段工作的核心，進(jìn)行比選時(shí)既要考慮社會(huì)各方的需求，又要考慮實(shí)現(xiàn)需求的成本，通過(guò)平衡需求與成本選出最優(yōu)的方案，以期達(dá)到良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。