粵港澳過(guò)境非法移民現(xiàn)象防控的新思考

曹 勇，陸 晶

（中國(guó)人民公安大學(xué) 涉外警務(wù)學(xué)院，北京 100038）

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)過(guò)境非法移民問(wèn)題比較突出，特別是東南亞和南亞國(guó)家的外籍人員，以非法或者合法方式入境我國(guó)，然后輾轉(zhuǎn)到廣東沿海地區(qū)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的潛伏期或者通過(guò)非法就業(yè)等方式賺取資金后，采取非法入境的方式偷渡香港地區(qū)。聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪辦公室2018 年發(fā)布的《亞洲及太平洋地區(qū)的移民走私：當(dāng)前的趨勢(shì)與挑戰(zhàn)》的報(bào)告中指出香港和澳門(mén)地區(qū)是東南亞國(guó)家和南亞國(guó)家非法移民遷移的主要過(guò)境地和目的地。[1]

經(jīng)由內(nèi)地過(guò)境最終偷渡香港地區(qū)的非法移民體量相對(duì)較大，使香港地區(qū)成為東南亞和南亞國(guó)家非法移民遷移的主要目的地。2017 年內(nèi)地公安機(jī)關(guān)和香港地區(qū)警方打擊粵港邊界偷渡活動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)破獲經(jīng)內(nèi)地企圖偷渡香港地區(qū)案件290 余起，抓獲境內(nèi)外組織運(yùn)送者1060 余人、外籍偷渡人員3470 余人，打掉組織偷渡團(tuán)伙50余個(gè)。[2]粵港之間的過(guò)境非法移民給香港地區(qū)帶來(lái)了巨大的社會(huì)治理負(fù)擔(dān)以及嚴(yán)重的社會(huì)治安問(wèn)題。

當(dāng)前應(yīng)對(duì)粵港澳過(guò)境非法移民現(xiàn)象的防控，理論上和實(shí)踐中主要是針對(duì)偷渡相關(guān)違法犯罪行為進(jìn)行的打擊，而沒(méi)有從整個(gè)過(guò)境非法移民的現(xiàn)象上進(jìn)行防控。陳詠梅認(rèn)為粵港兩地應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)警務(wù)合作，探索遣返協(xié)作模式，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障和科技應(yīng)用，以應(yīng)對(duì)粵港兩地偷渡犯罪呈現(xiàn)的新的特點(diǎn)。[3]徐進(jìn)奇、周培桂認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立粵港澳邊境立體化治安防控機(jī)制，以打擊粵港、粵澳邊境的偷渡活動(dòng)。[4]近年來(lái)，粵港澳之間也開(kāi)展了大量的打擊偷渡的區(qū)際警務(wù)合作和專項(xiàng)行動(dòng)。自2016 年2 月到2019 年7 月，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)和香港地區(qū)警方打擊粵港邊界偷渡活動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)外籍人員經(jīng)內(nèi)地偷渡香港地區(qū)違法犯罪活動(dòng)進(jìn)行打擊。自2000 年由廣東省公安廳、香港警務(wù)處、澳門(mén)警察總局長(zhǎng)期開(kāi)展“雷霆行動(dòng)”在打擊偷渡等跨境犯罪領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用。

過(guò)境非法移民問(wèn)題的存在給內(nèi)地和港澳地區(qū)帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題、產(chǎn)生了高昂的社會(huì)治理成本。因此，本文從過(guò)境非法移民現(xiàn)象產(chǎn)生和發(fā)展的角度出發(fā)，認(rèn)為粵港澳過(guò)境非法移民是一個(gè)具有整體性和過(guò)程性的問(wèn)題，非法移民在整個(gè)遷移的過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)相互聯(lián)系形成了一個(gè)閉合的環(huán)路，需要從過(guò)境非法移民遷移的整個(gè)過(guò)程角度進(jìn)行防控。

二、過(guò)境非法移民現(xiàn)象的內(nèi)涵

（一）過(guò)境非法移民概念的界定

“過(guò)境非法移民”一詞由“過(guò)境”和“非法移民”組成，“過(guò)境”一詞在《漢語(yǔ)大辭典》指的是通過(guò)國(guó)境或者地區(qū)管界。“過(guò)境”對(duì)應(yīng)的英文是“transit”，在《牛津詞典》中有“通過(guò)、經(jīng)過(guò)、過(guò)境、中轉(zhuǎn)”之意。本文所指的“過(guò)境”一詞，是指經(jīng)過(guò)一國(guó)國(guó)境或者邊境而至他國(guó)之意。關(guān)于“非法移民”的概念，黃潤(rùn)龍認(rèn)為，非法移民可分為非法偷渡和非法滯留兩種形式。非法滯留移民是指合法入境但滯留時(shí)間超過(guò)當(dāng)?shù)卣鶞?zhǔn)許逗留期限的人；非法偷渡移民是指未經(jīng)政府同意而出入境的人。[5]在國(guó)內(nèi)研究中，并沒(méi)有對(duì)于“過(guò)境非法移民”的專門(mén)研究；在國(guó)外的研究中，對(duì)于“過(guò)境移民”研究?jī)?nèi)容相對(duì)比較充分。“過(guò)境移民”在英文中對(duì)應(yīng)的詞是“transit migration”，最早的過(guò)境移民的定義是由聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)委會(huì)提出，過(guò)境移民是一個(gè)國(guó)家的移民，具有移民到另一個(gè)國(guó)家作為最終目的地的意圖。Icduygu Ahmet 認(rèn)為，過(guò)境移民是指移民來(lái)到一個(gè)目的地國(guó)家并且意圖前往并停留在另一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)象，過(guò)境移民區(qū)別于其他移民的特點(diǎn)在于其出入過(guò)境的意圖在很大程度上都是非常規(guī)或具有非法的性質(zhì)。[6]

國(guó)外研究一般將經(jīng)過(guò)過(guò)境國(guó)或地區(qū)前往目的地國(guó)家或地區(qū)的非法移民行為視為過(guò)境移民，但是將這一現(xiàn)象簡(jiǎn)單的界定為“過(guò)境移民”并作出否定性的法律評(píng)價(jià)是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。首先，過(guò)境移民作為一種遷移的方式本身不具有合法或者非法的屬性。在移民正常的遷移過(guò)程中，既有過(guò)境的合法移民也有過(guò)境的非法移民，如果過(guò)境的整個(gè)過(guò)程都是合法的則沒(méi)有開(kāi)展防控的必要性。其次，界定為過(guò)境移民容易同非法移民的概念混淆。這是因?yàn)檫^(guò)境移民在遷移過(guò)程中大部分但不是全部，會(huì)涉及非法就業(yè)、非法居留等違法因素。Franck 就認(rèn)為，“過(guò)境移民”的使用往往類(lèi)似于“非法移民”是被嚴(yán)重的簡(jiǎn)化和誤導(dǎo)。[7]因此，本文認(rèn)為過(guò)境移民作為一種客觀現(xiàn)象，本身并不具有非法或者合法的屬性，應(yīng)當(dāng)使用“illegal transit migration”即“過(guò)境非法移民”。

因此，本文中的“過(guò)境非法移民”是指，主觀上以遷移目的地國(guó)家或地區(qū)為意圖，先以合法或者非法的方式進(jìn)入過(guò)境國(guó)或者過(guò)境地區(qū)進(jìn)而抵達(dá)目的地國(guó)或地區(qū)，在過(guò)境過(guò)程中具有非法性質(zhì)的移民活動(dòng)。

（二）過(guò)境非法移民現(xiàn)象的特征

“過(guò)境非法移民”主要有三個(gè)特征：一是“過(guò)境性”，即跨越兩個(gè)或兩個(gè)以上的邊境管控，同時(shí)具有前往目的地國(guó)家或者地區(qū)的過(guò)境意圖，這是區(qū)別于一般非法移民的主要特征；二是“非法性”，主要體現(xiàn)在過(guò)境非法移民主觀上的非法移民意圖和客觀上的非法移民行為，或者是過(guò)境非法移民主觀上的非法移民意圖和客觀上的合法移民行為；三是“過(guò)程性”，過(guò)境非法移民的遷移是逐步進(jìn)行的，由來(lái)源國(guó)或地區(qū)到達(dá)過(guò)境國(guó)或地區(qū)后，再最終非法移民到目的地國(guó)或者地區(qū)。過(guò)境非法移民遷移的過(guò)程往往跨越兩個(gè)或兩個(gè)以上的邊境管控，并且存在著違反國(guó)家邊境管理法律法規(guī)，非法出入境的違法犯罪行為。傳統(tǒng)的對(duì)于偷渡行為的打擊僅僅是從出入境角度進(jìn)行，而不是對(duì)于入境前和入境后的整個(gè)過(guò)程的分析。相比之下，過(guò)境非法移民的概念更關(guān)注過(guò)境非法移民現(xiàn)象的整個(gè)過(guò)程。

（三）過(guò)境非法移民現(xiàn)象防控的必要性

過(guò)境非法移民現(xiàn)象的產(chǎn)生給我國(guó)帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)危害，成為當(dāng)前亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。首先，過(guò)境非法移民破壞了正常的社會(huì)治安秩序。過(guò)境非法移民成為我國(guó)內(nèi)地以及香港地區(qū)社會(huì)上的不穩(wěn)定因素，導(dǎo)致了大量非法居留、非法就業(yè)等違法行為的產(chǎn)生，進(jìn)而衍生出其他更為嚴(yán)重的違法犯罪行為。其次，在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化的大背景下，過(guò)境非法移民的跨境流動(dòng)也容易產(chǎn)生疫情防控風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)“外防輸入”壓力相對(duì)較大，過(guò)境非法移民很可能導(dǎo)致新冠肺炎疫情的大規(guī)模擴(kuò)散，進(jìn)而可能引發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)。最后，過(guò)境非法移民成為香港地區(qū)虛假避難的主要群體。虛假避難問(wèn)題的產(chǎn)生，給香港地區(qū)社會(huì)帶來(lái)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)同時(shí)，還可能引發(fā)相關(guān)的人道主義問(wèn)題。

三、新古典主義經(jīng)濟(jì)理論視角下粵港澳過(guò)境非法移民現(xiàn)象分析

新古典主義經(jīng)濟(jì)理論是對(duì)傳統(tǒng)的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)新的發(fā)展，這一理論主張強(qiáng)調(diào)個(gè)人理性的選擇和堅(jiān)持自由市場(chǎng)。在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中形成了微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論框架。新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派在國(guó)際移民遷移理論中也不斷發(fā)展，其中以拉里·薩斯塔(Larry Sjaastad)、邁克爾·托達(dá)洛(Michael Todaro)等微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)移民理論為主要代表。該理論從移民的個(gè)人理性出發(fā)，認(rèn)為移民是一種有成本和收益的人力資源的投資，當(dāng)移民投資的回報(bào)率較高，即移民后的預(yù)期收益明顯高于移民過(guò)程中所付出的成本之時(shí)，國(guó)內(nèi)或國(guó)際移民現(xiàn)象就會(huì)產(chǎn)生。[8]新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)微觀理論在解釋國(guó)際移民現(xiàn)象方面具有很強(qiáng)的解釋力，粵港澳過(guò)境非法移民問(wèn)題產(chǎn)生和發(fā)展的原因包括以下兩個(gè)方面：

首先，粵港澳過(guò)境非法移民的成本相對(duì)較低。拉里·薩斯塔(Larry Sjaastad)認(rèn)為，移民的個(gè)人成本可以分為貨幣成本和非貨幣成本，其中貨幣成本指的是移民過(guò)程中因?yàn)榱鲃?dòng)而產(chǎn)生的費(fèi)用包括食品、住宿、交通等；非貨幣成本主要指的是放棄原有收入和生活環(huán)境改變的心理成本、獲得新的工作以及改變居住地的機(jī)會(huì)成本和時(shí)間成本等。[9]因此，粵港澳過(guò)境非法移民的成本較低體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是過(guò)境非法移民的貨幣成本較低，這些非法移民選擇間接通過(guò)內(nèi)地偷渡而不是直接偷渡香港地區(qū)是因?yàn)檫^(guò)境我國(guó)內(nèi)地后抵達(dá)香港地區(qū)的方式所需要的移民貨幣成本更低；二是過(guò)境非法移民的非貨幣成本較低，過(guò)境非法移民經(jīng)過(guò)內(nèi)地具有緩沖的作用降低了過(guò)境非法移民遷移過(guò)程中的時(shí)間、機(jī)會(huì)等非貨幣成本。相較于貨幣成本，非貨幣成本對(duì)于過(guò)境非法移民同樣重要，一些籌備不足的非法移民可以通過(guò)先在內(nèi)地非法就業(yè)的方式，賺取足夠的資金后等待合適的時(shí)間機(jī)會(huì)，進(jìn)一步非法移民到香港地區(qū)。

其次，粵港澳過(guò)境非法移民所帶來(lái)的預(yù)期收益較高。拉里·薩斯塔(Larry Sjaastad)認(rèn)為，移民的個(gè)人收益也包括貨幣收益和非貨幣收益，其中貨幣收益指在其遷移過(guò)程中獲得的勞動(dòng)收入以及社會(huì)救濟(jì)等貨幣收益，非貨幣收入指因遷移而獲得的生活環(huán)境和條件的改善等非貨幣方面的收益。因此，粵港澳過(guò)境非法移民所獲得的收益較高包括兩個(gè)方面：一是過(guò)境非法移民的貨幣收益較高，粵港澳過(guò)境非法移民是為了賺取更多的收入，由于香港地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，非法就業(yè)所賺取的收入也相對(duì)較高；二是過(guò)境非法移民的非貨幣收益較高，從個(gè)人理性選擇的角度分析，粵港澳非法移民希望獲得難民資格申請(qǐng)庇護(hù)進(jìn)而進(jìn)入西方等發(fā)達(dá)國(guó)家以獲取更好的生活、工作的機(jī)會(huì)以及生活條件的改善。移民的個(gè)人收益包括貨幣收益和非貨幣收益，移民涉及的貨幣收益是影響移民產(chǎn)生的重要因素，但非貨幣的收益也同樣重要。

綜上所述，根據(jù)新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)微觀理論，粵港澳過(guò)境非法移民產(chǎn)生和發(fā)展的原因在于相對(duì)較低的移民成本以及較高的移民收益，即較高的移民凈收益率。從非法移民個(gè)人理性的角度來(lái)看，粵港澳過(guò)境非法移民預(yù)期貨幣及非貨幣的收益明顯高于移民過(guò)程中所付出貨幣及非貨幣的成本之時(shí)，過(guò)境非法移民的現(xiàn)象就會(huì)產(chǎn)生。

四、粵港澳過(guò)境非法移民現(xiàn)象的遷移現(xiàn)狀和防控困境

（一）粵港澳過(guò)境非法移民現(xiàn)象的遷移現(xiàn)狀

過(guò)境非法移民遷移模型的構(gòu)建有助于更加系統(tǒng)和全面地理解過(guò)境非法移民遷移的整個(gè)過(guò)程，如圖1 所示。由于從來(lái)源國(guó)或地區(qū)直接向目的地國(guó)或地區(qū)的遷移受到地理因素、成本因素和現(xiàn)實(shí)因素的限制，這一群體就會(huì)選擇經(jīng)過(guò)過(guò)境國(guó)或地區(qū)進(jìn)行過(guò)渡和中轉(zhuǎn)，再通過(guò)非法入境的方式進(jìn)入目的地國(guó)或地區(qū)。相比之下，采取過(guò)境國(guó)或地區(qū)中轉(zhuǎn)的方式面臨的管控比較寬松、遷移成本也相對(duì)較低、在整個(gè)過(guò)程中也難以被發(fā)現(xiàn)，也可以在過(guò)境國(guó)或地區(qū)等待合適的時(shí)機(jī)再進(jìn)入目的地國(guó)或地區(qū)。由此可以分析，過(guò)境非法移民在遷移過(guò)程中經(jīng)歷了四個(gè)主要的階段：第一階段，從來(lái)源國(guó)或地區(qū)進(jìn)入過(guò)境國(guó)或地區(qū)，這一階段既可能非法也可能合法；第二階段，在過(guò)境國(guó)或地區(qū)內(nèi)遷移流動(dòng)和等待的階段；第三個(gè)階段，從過(guò)境國(guó)或地區(qū)進(jìn)入目的地國(guó)或地區(qū)的非法入境的階段；第四個(gè)階段，過(guò)境非法移民被發(fā)現(xiàn)后的遣返階段。

圖1 過(guò)境非法移民遷移模型

粵港澳過(guò)境非法移民也符合遷移過(guò)程的四個(gè)階段，以印度、巴基斯坦、尼泊爾等南亞國(guó)家的過(guò)境非法移民為例：

在第一階段，來(lái)自南亞的過(guò)境非法移民由其本國(guó)的“蛇頭”在其境內(nèi)進(jìn)行招募并且繳納定金，然后從其來(lái)源國(guó)或地區(qū)出發(fā)使用合法的旅行證件或者通過(guò)非法入境的方式進(jìn)入我國(guó)，一般經(jīng)由我國(guó)廣西自治區(qū)、福建省或者澳門(mén)地區(qū)三條路線最終抵達(dá)香港地區(qū)。

在第二階段，成功入境的南亞國(guó)家的過(guò)境非法移民開(kāi)始了在內(nèi)地非法流動(dòng)和非法滯留的階段。從廣西自治區(qū)和福建省非法入境后，南亞過(guò)境非法移民通過(guò)大巴等交通工具抵達(dá)廣東沿海地區(qū)。在此段滯留期間南亞國(guó)家的過(guò)境非法移民并不會(huì)第一時(shí)間偷渡香港地區(qū)，而是在“蛇頭”提供的場(chǎng)所內(nèi)等待合適的偷渡時(shí)機(jī)或者選擇在內(nèi)地非法就業(yè)賺取足夠的資金費(fèi)用后再準(zhǔn)備偷渡香港地區(qū)。

在第三階段，南亞國(guó)家的過(guò)境非法移民往往通過(guò)“蛇頭”或者東南亞船民非法入境香港地區(qū)。在這一過(guò)程中往往涉及內(nèi)地的“蛇頭”和香港地區(qū)“蛇頭”的配合。內(nèi)地的“蛇頭”將非法移民運(yùn)送到香港沿海地區(qū)后，讓其換乘小船自行進(jìn)入香港地區(qū)，由香港地區(qū)的“蛇頭”負(fù)責(zé)接應(yīng)，并負(fù)責(zé)安排工作、收取偷渡尾款等事項(xiàng)。除了“蛇頭”組織偷渡活動(dòng)之外，還有一些東南亞的船民也參與到過(guò)境非法移民的偷渡過(guò)程中。東南亞船民將非法移民運(yùn)送到廣東沿海后，過(guò)境非法移民又進(jìn)一步偷渡香港地區(qū)，給這一階段的問(wèn)題治理增加了復(fù)雜性。

在第四階段，南亞國(guó)家的過(guò)境非法移民進(jìn)入香港地區(qū)后，成為近年來(lái)困擾香港地區(qū)的虛假避難問(wèn)題的主要來(lái)源之一。根據(jù)《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》香港特區(qū)政府要對(duì)于遭受酷刑或不人道待遇的外國(guó)人提供保護(hù)。2009 年底到2021 年3 月，在完成審核的23299 宗聲請(qǐng)中，通過(guò)審核的免遣返聲請(qǐng)數(shù)量?jī)H為249 宗。截至2021 年3 月31 日，在960 起待審核的免遣返聲明中，46%為非法入境人員提出的。[10]由此可見(jiàn)，免遣返聲請(qǐng)已經(jīng)成為非法入境者逃避遣返的手段，也給香港特區(qū)政府帶來(lái)了極大的治理成本以及相關(guān)財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)。2016 年至2020 年的五年時(shí)間內(nèi)，香港特區(qū)政府為免遣返聲請(qǐng)人員提供了6.75 億港元的公費(fèi)法律支援以及35.68 億港元的人道主義援助。同時(shí)由于非法的身份，非法入境的外籍人員也往往容易引發(fā)盜竊、搶劫、有組織犯罪等嚴(yán)重的社會(huì)治安問(wèn)題。2017 年5 月1 日發(fā)生的“南亞兵團(tuán)香港滋事事件”造成了香港地區(qū)社會(huì)民眾的心理恐慌，嚴(yán)重危及了社會(huì)公眾的安全。[11]南亞國(guó)家過(guò)境非法移民由于沒(méi)有合法的居留身份，也不符合免遣返聲請(qǐng)的各項(xiàng)要求，最終只能被遣返至其來(lái)源國(guó)或地區(qū)。

（二）粵港澳過(guò)境非法移民現(xiàn)象的防控困境

粵港澳過(guò)境非法移民現(xiàn)象的防控一直是粵港澳警務(wù)合作中的一大難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題。這一問(wèn)題的出現(xiàn)不僅影響內(nèi)地和香港地區(qū)各自的發(fā)展和政治社會(huì)穩(wěn)定，過(guò)境非法移民的問(wèn)題亟待得到有效治理。但是，粵港澳過(guò)境非法移民不同于傳統(tǒng)的直接偷渡的方式，有其獨(dú)特的治理難點(diǎn)與困境。從過(guò)境非法移民遷移過(guò)程的四個(gè)階段分析，傳統(tǒng)的治理手段往往局限于第三個(gè)階段，對(duì)偷渡行為的打擊層面上。過(guò)境非法移民是一個(gè)過(guò)程性和整體性的問(wèn)題，當(dāng)前粵港澳過(guò)境非法移民防控在各個(gè)階段也面臨著不同的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，主要包括以下四個(gè)方面：

1.“先合法入境，后非法出境”的問(wèn)題難以解決

在過(guò)境非法移民遷移的第一階段中，內(nèi)地邊境管理部門(mén)和公安機(jī)關(guān)面臨的主要困境在于“先合法入境，后非法出境”的問(wèn)題難以解決。[12]粵港澳過(guò)境非法移民中既有大量從云南、廣西等西南邊境省份非法入境的人員，由于其非法入境的身份，在我國(guó)境內(nèi)活動(dòng)受到一定的阻礙，防控相對(duì)比較容易。同時(shí)也存在著從全國(guó)各地持合法有效的旅行類(lèi)、商務(wù)類(lèi)等簽證證件合法入境的外籍人員。這一群體通過(guò)各種途徑和交通方式來(lái)到廣東沿海地區(qū)，等待時(shí)機(jī)偷渡香港地區(qū)。相較于非法入境的過(guò)境移民，合法入境的過(guò)境移民的非法意圖更加難以發(fā)現(xiàn)和防控，由于其在內(nèi)地具有合法的身份并不容易引起足夠的重視。一旦采取偷渡行為，內(nèi)地移民管理部門(mén)又沒(méi)有足夠的反應(yīng)時(shí)間進(jìn)行處置，很難做到有效防控和打擊。從嚴(yán)格的意義上說(shuō)，合法入境內(nèi)地的過(guò)境非法移民的非法性質(zhì)僅僅存在于主觀上的非法，即其在真實(shí)的入境目的上并不符合簽證的要求而是企圖進(jìn)一步偷渡香港地區(qū)。但是將這種主觀上的非法性質(zhì)作為打擊的依據(jù)并不充分，不論是“蛇頭”還是偷渡者在這一階段其實(shí)并沒(méi)有采取實(shí)質(zhì)上的偷渡行為，因此對(duì)于“先合法入境，后非法出境”的問(wèn)題是實(shí)務(wù)工作中的難點(diǎn)。

2.隱蔽性高，難以察覺(jué)和發(fā)現(xiàn)

過(guò)境非法移民入境內(nèi)地后，在第二階段的流動(dòng)和潛伏過(guò)程中的活動(dòng)往往具有隱蔽性。由于其主觀上具有實(shí)施非法偷渡行為的目的，因此為躲避主管部門(mén)的管控，其行為活動(dòng)將會(huì)非常隱蔽且難以察覺(jué)。一些過(guò)境非法移民進(jìn)入內(nèi)地后，并不會(huì)第一時(shí)間開(kāi)始偷渡行為，而是潛伏在“蛇頭”提供的場(chǎng)所或者生活在隱蔽的地方打黑工賺取必要的生活費(fèi)用，等待合適的時(shí)機(jī)進(jìn)行偷渡。粵港澳過(guò)境非法移民的隱蔽性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，非法移民自身活動(dòng)的隱蔽性，同一批次的過(guò)境非法移民在入境時(shí)為了避免引起邊境管理部門(mén)的注意，往往分散入境內(nèi)地；其次，體現(xiàn)在偷渡團(tuán)伙組織的隱蔽性。由于“蛇頭”的專業(yè)化程度不斷加深，同時(shí)開(kāi)始利用互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)開(kāi)展組織偷渡的準(zhǔn)備工作，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)交流軟件完成招募人員、收取非法款項(xiàng)等活動(dòng)?！吧哳^”的反偵察能力也相對(duì)強(qiáng)，內(nèi)地的“蛇頭”成員大多由當(dāng)?shù)貪O民組成，在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ǖ娜嗣}和資源從而有利于掩護(hù)自己的非法行為。

3.組織化、專業(yè)化程度高，連續(xù)跨境的特征明顯

粵港澳過(guò)境非法移民第一階段和第三階段都可能存在偷渡的違法犯罪行為，由于連續(xù)的跨境特征，單個(gè)國(guó)家或地區(qū)很難獨(dú)自解決涉及多方管轄的問(wèn)題。粵港澳過(guò)境非法移民的大規(guī)模涌入很大程度上是因?yàn)椤吧哳^”的發(fā)展和壯大，通過(guò)偷渡經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，偷渡犯罪集團(tuán)呈現(xiàn)出組織化、專業(yè)化的特征。有組織化、專業(yè)化“蛇頭”的出現(xiàn)，降低了非法移民在交通等方面的移民成本，使得粵港澳過(guò)境非法移民數(shù)量增加。首先，由位于境外“蛇頭”的成員開(kāi)始聯(lián)系和招募想要偷渡香港地區(qū)的外籍人員，下一步開(kāi)始準(zhǔn)備通過(guò)合法或者非法的方式入境內(nèi)地，然后由內(nèi)地的“蛇頭”成員進(jìn)行接應(yīng)安排到廣東沿海區(qū)域，甚至提供專門(mén)的食宿，等待時(shí)機(jī)準(zhǔn)備進(jìn)一步偷渡香港地區(qū)。內(nèi)地的“蛇頭”成員選擇合適的時(shí)機(jī)，通過(guò)海路或者陸路的方式偷渡出境后，有香港地區(qū)的“蛇頭”進(jìn)行接應(yīng)，并負(fù)責(zé)尾款的追收工作?！吧哳^”的有組織化、專業(yè)化以及跨境性的特征導(dǎo)致單個(gè)國(guó)家或者地區(qū)很難從根本上解決這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，過(guò)境非法移民問(wèn)題是多個(gè)國(guó)家和地區(qū)面臨的共同挑戰(zhàn)。

4.遣返相關(guān)管控成本較高

粵港澳過(guò)境非法移民的第四個(gè)階段指的是，被有關(guān)部門(mén)發(fā)現(xiàn)后承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任并被遣返的過(guò)程。遣返過(guò)程中涉及的交通、食宿等，成為社會(huì)負(fù)擔(dān)的過(guò)境非法移民遷移成本的一部分。一般而言，每名遣返人員至少配備兩名工作人員，且遣返過(guò)程中的交通費(fèi)用也往往由政府承擔(dān)，消耗了大量的人力成本和財(cái)政預(yù)算。粵港澳過(guò)境非法移民進(jìn)入香港地區(qū)被發(fā)現(xiàn)后，為了逃避遣返而提出免遣返聲請(qǐng)，也給香港特區(qū)政府帶來(lái)了極大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。2016 至2021 年，香港特區(qū)政府因?yàn)樘摷俦茈y的問(wèn)題所付出的審核免遣返聲請(qǐng)的費(fèi)用，遣送被拒人員的費(fèi)用以及提供的法律支持和人道援助的金額，總計(jì)53.23 億港元，每年平均花費(fèi)超過(guò)10 億港元。[13]

五、粵港澳過(guò)境非法移民現(xiàn)象防控的路徑

過(guò)境非法移民問(wèn)題的產(chǎn)生不僅僅影響到我國(guó)正常的出入境管理秩序，其衍生出的非法居留、非法就業(yè)等“三非”問(wèn)題以及虛假避難引發(fā)的財(cái)政和社會(huì)治安問(wèn)題，也影響著整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。根據(jù)新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)微觀理論，當(dāng)移民行為產(chǎn)生的收益明顯大于移民過(guò)程中所花費(fèi)的成本的時(shí)候，移民現(xiàn)象就會(huì)產(chǎn)生。政府可以通過(guò)控制和調(diào)整移民的成本和收益實(shí)現(xiàn)吸引或阻止國(guó)家之間的移民活動(dòng)。[14]粵港澳過(guò)境非法移民的防控可以圍繞過(guò)境非法移民的四個(gè)階段進(jìn)行展開(kāi)。過(guò)境非法移民具有多重跨境的屬性，開(kāi)展警務(wù)合作才是解決這一問(wèn)題的重要抓手。要同時(shí)加強(qiáng)不同主體之間的警務(wù)合作，在邊境防控和遣返領(lǐng)域建立深層次的警務(wù)合作機(jī)制，從而更好地開(kāi)展過(guò)境非法移民現(xiàn)象的防控工作。

（一）開(kāi)展雙邊警務(wù)合作，提升邊境地區(qū)防控能力

在粵港澳過(guò)境非法移民遷移的第一階段面臨的主要問(wèn)題是非法入境或者合法入境的過(guò)境非法移民的防控。首先，應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展邊境地區(qū)的警務(wù)合作，加強(qiáng)同相鄰國(guó)家警察機(jī)關(guān)在邊境管控和情報(bào)交流等領(lǐng)域的雙邊警務(wù)合作，不斷提升邊境地區(qū)防控過(guò)境非法移民的能力。開(kāi)展雙邊警務(wù)合作加強(qiáng)了對(duì)粵港澳過(guò)境非法移民現(xiàn)象的防控力度，提高了過(guò)境非法移民遷移的成本，從而限制過(guò)境非法移民現(xiàn)象的產(chǎn)生?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第十三章刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作中的第三百七十六條為開(kāi)展雙邊警務(wù)合作提供了充足的法律依據(jù)。該條款規(guī)定：“在不違背我國(guó)法律和有關(guān)國(guó)際條約、協(xié)議的前提下，我國(guó)邊境地區(qū)設(shè)區(qū)的市一級(jí)公安機(jī)關(guān)和縣級(jí)公安機(jī)關(guān)與相鄰國(guó)家的警察機(jī)關(guān)，可以按照慣例相互開(kāi)展執(zhí)法會(huì)晤、人員往來(lái)、邊境管控、情報(bào)信息交流等警務(wù)合作，但應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并報(bào)公安部備案；開(kāi)展其他警務(wù)合作的，應(yīng)當(dāng)報(bào)公安部批準(zhǔn)。”其次，內(nèi)地出入境口岸邊防檢查機(jī)關(guān)要同時(shí)加強(qiáng)形式審查和實(shí)質(zhì)審查，不能僅停留在對(duì)出入境證件合法性的審查層面之上，而應(yīng)當(dāng)兼顧出入境人員的實(shí)質(zhì)性審查。針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)例如南亞、東南亞等國(guó)家的入境人員，在進(jìn)行出入境證件合法性審查的同時(shí)，還需要對(duì)其居留目的、前往的區(qū)域以及從事的活動(dòng)等具體內(nèi)容進(jìn)行核對(duì)和檢查。

（二）加強(qiáng)內(nèi)地省份之間區(qū)域警務(wù)合作，防止過(guò)境非法移民非法流動(dòng)

在粵港澳過(guò)境非法移民遷移過(guò)程的第二階段存在的主要問(wèn)題在于入境后的非法流動(dòng)。由于過(guò)境非法移民身份上或者主觀上的非法性，往往活動(dòng)比較隱蔽難以察覺(jué)。因此，云南、廣西等邊境省份的相關(guān)出入境管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同廣東省出入境管理機(jī)關(guān)的警務(wù)合作，嚴(yán)格控制過(guò)境非法移民在內(nèi)地的非法流動(dòng)，嚴(yán)厲打擊非法居留、非法就業(yè)等違法犯罪行為。由于粵港澳之間的過(guò)境非法移民在其組成的成份、選擇的路線、所屬的國(guó)籍等方面具有一定的相同或者相似的特性，因此可以采取更有針對(duì)性的防控措施和手段。2013 年2 月28 日，珠海邊防支隊(duì)破獲一宗特大越南籍人員偷渡案，抓獲涉案人員共50 名，其中越南籍人員48 名。該批越南籍非法移民，于春節(jié)前后分批偷渡進(jìn)入廣西境內(nèi)，集結(jié)之后再通過(guò)大巴車(chē)進(jìn)一步前往廣東沿海地區(qū)從事非法勞務(wù)活動(dòng)。[15]此次行動(dòng)過(guò)程中，廣東珠海邊防機(jī)關(guān)利用有關(guān)線索，在廣昆高速肇慶路段成功截獲目標(biāo)大巴車(chē)輛，有效阻止了過(guò)境非法移民在境內(nèi)的非法流動(dòng)。部分過(guò)境非法移民選擇在深圳、廣州、珠海等地先非法就業(yè)、非法居留后，賺取足夠的資金后交給“蛇頭”然后偷渡香港地區(qū)。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)開(kāi)展內(nèi)地省份之間區(qū)域警務(wù)合作，嚴(yán)厲打擊非法居留、非法就業(yè)等違法犯罪行為。

（三）建立區(qū)際警務(wù)合作機(jī)制，打擊偷渡違法犯罪行為

在粵港澳過(guò)境非法移民遷移過(guò)程的第三階段面臨的主要問(wèn)題是對(duì)于偷渡違法犯罪行為的打擊。因此，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同香港和澳門(mén)地區(qū)警方的區(qū)際警務(wù)合作力度，建立深層次的區(qū)際警務(wù)合作機(jī)制，嚴(yán)厲打擊偷渡違反犯罪行為，從而提高粵港澳過(guò)境非法移民在偷渡過(guò)程中所花費(fèi)的貨幣成本以及心理、機(jī)會(huì)和時(shí)間等非貨幣成本。近年來(lái)，南亞、東南亞國(guó)家的外籍人員過(guò)境我國(guó)內(nèi)地然后非法移民港澳地區(qū)的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，并且顯現(xiàn)出隱蔽性、專業(yè)性和有組織性的特點(diǎn)。部分“蛇頭”反偵察能力逐漸加強(qiáng)，并且內(nèi)地“蛇頭”與香港地區(qū)的“蛇頭”呈現(xiàn)出相互勾連的趨勢(shì)。內(nèi)地的“蛇頭”在收取定金后，伺機(jī)將非法移民運(yùn)送到香港沿海地區(qū)，再讓其換乘小木船自行進(jìn)入香港地區(qū)，然后由香港地區(qū)的“蛇頭”負(fù)責(zé)接應(yīng)，并且負(fù)責(zé)安排工作、收取偷渡尾款等事項(xiàng)。作為過(guò)境非法移民進(jìn)入香港地區(qū)的最后一道防線，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)開(kāi)展常態(tài)化和非常態(tài)化的區(qū)際警務(wù)合作，既注重個(gè)案的協(xié)作執(zhí)法，也注重區(qū)際警務(wù)合作機(jī)制的建立，從而更好地防控粵港澳過(guò)境非法移民。

（四）加強(qiáng)多邊國(guó)際警務(wù)合作，建立深層次遣返合作機(jī)制

在粵港澳過(guò)境非法移民遷移過(guò)程的第四階段面臨的主要問(wèn)題是過(guò)境非法移民的遣返問(wèn)題。過(guò)境非法移民的防控并非某個(gè)國(guó)家或地區(qū)單方面的防控措施，而是一種雙向的對(duì)合行為，因此需要開(kāi)展多邊國(guó)際警務(wù)合作。為更好地制約過(guò)境非法移民現(xiàn)象的產(chǎn)生，相關(guān)國(guó)家之間可以從以下兩個(gè)層面開(kāi)展多邊國(guó)際警務(wù)合作：首先，加強(qiáng)國(guó)家間邊境口岸查控的多邊國(guó)際警務(wù)合作?？梢酝ㄟ^(guò)開(kāi)展邊境口岸地區(qū)的多邊國(guó)際警務(wù)合作，對(duì)有過(guò)境非法移民意圖的人員進(jìn)行提前篩查、對(duì)被遣返后仍企圖再次入境的過(guò)境非法移民進(jìn)行準(zhǔn)確攔截。其次，我國(guó)可以開(kāi)展與東南亞和南亞國(guó)家的國(guó)際遣返警務(wù)合作，對(duì)被遣返回來(lái)源國(guó)或地區(qū)的過(guò)境非法移民采取在一定期限內(nèi)限制或禁止出入國(guó)邊境的手段和措施；同時(shí)將被遣返人員的相關(guān)出境入境證件進(jìn)行收繳、注銷(xiāo)或者由對(duì)應(yīng)的主管機(jī)關(guān)宣布作廢。

六、結(jié)語(yǔ)

粵港澳過(guò)境非法移民現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在不僅破壞了我國(guó)正常的出入境管理秩序，其衍生出的其他問(wèn)題還嚴(yán)重影響我國(guó)內(nèi)地和港澳地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前粵港澳過(guò)境非法移民現(xiàn)象防控過(guò)程中存在著多重困境，應(yīng)對(duì)這些困境不能僅從偷渡或非法出入境的角度出發(fā)，還需要從粵港澳過(guò)境非法移民現(xiàn)象本身出發(fā)，加強(qiáng)過(guò)境非法移民遷移過(guò)程中的整體防控。在過(guò)境非法移民遷移的四個(gè)階段，充分開(kāi)展雙邊警務(wù)合作、區(qū)域警務(wù)合作、區(qū)際警務(wù)合作以及多邊國(guó)際警務(wù)合作，從而更好地維護(hù)我國(guó)正常的社會(huì)秩序。