西藏地區(qū)公路搶險(xiǎn)保通協(xié)同機(jī)制研究

江舟

摘要 文章通過(guò)對(duì)西藏自治區(qū)公路搶險(xiǎn)保通現(xiàn)狀的研究，結(jié)合理論研究和借鑒，發(fā)現(xiàn)了存在的問(wèn)題和問(wèn)題原因，結(jié)合國(guó)內(nèi)外公路搶險(xiǎn)保通的豐富經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和研究，提出了協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制可有效地組織交通行業(yè)內(nèi)部單位和橫向相關(guān)政府部門之間，政府與社會(huì)組織之間的溝通與互補(bǔ)，可有效提升自治區(qū)搶險(xiǎn)保通工作開(kāi)展的效率和成效，保障自治區(qū)路網(wǎng)安全、平穩(wěn)、高效地運(yùn)行，推動(dòng)自治區(qū)交通運(yùn)輸行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞 西藏;公路搶險(xiǎn)保通;協(xié)同機(jī)制

中圖分類號(hào) U492.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2022）05-0190-03

0 引言

“十三五”以來(lái)，西藏公路建設(shè)取得突破性進(jìn)展，公路里程不斷增長(zhǎng)，公路技術(shù)狀況水平穩(wěn)步提升，預(yù)防性養(yǎng)護(hù)、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)改造等諸方面也取得顯著成績(jī)。然而西藏地區(qū)地理?xiàng)l件復(fù)雜，且存在大量無(wú)人區(qū)，隨著公路里程的增長(zhǎng)，公路搶險(xiǎn)保通尤其是惡劣天氣下無(wú)人區(qū)公路的搶險(xiǎn)保通工作也面臨諸多問(wèn)題。國(guó)家大力倡導(dǎo)“大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”的“數(shù)字交通”的發(fā)展，西藏自治區(qū)以“十四五”交通行業(yè)信息化建設(shè)為契機(jī)，開(kāi)展公路搶險(xiǎn)保通協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制及資源整合機(jī)制研究，加快打造公路搶險(xiǎn)保通信息共享機(jī)制，有效整合西藏地區(qū)道路應(yīng)急保通力量資源，提升西藏地區(qū)公路應(yīng)急處置能力。

1 當(dāng)前西藏自治區(qū)公路搶險(xiǎn)保通存在的問(wèn)題分析

應(yīng)急體系的建設(shè)主要目標(biāo)就是解決人、財(cái)、物及協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)的問(wèn)題[1]。其中“人”的問(wèn)題主要是搶險(xiǎn)救災(zāi)期間機(jī)械操作人員短缺，通過(guò)自治區(qū)公路管理部門的努力，每年安排人員到內(nèi)地進(jìn)行機(jī)械操作培訓(xùn)，目前基本能夠滿足建設(shè)應(yīng)急隊(duì)伍的要求;其余三項(xiàng)按照現(xiàn)在的應(yīng)急體系都存在一些問(wèn)題，具體如下：

1.1 經(jīng)費(fèi)投入不足，應(yīng)急資源保障水平有待提高

預(yù)防機(jī)制包括完善的應(yīng)急預(yù)案和充足的應(yīng)急資源保障。應(yīng)急資源包括人力、物力和財(cái)力三方面的資源，自治區(qū)各地自身地理、資源、發(fā)展條件不一樣，在應(yīng)急資源儲(chǔ)備上也不相同，經(jīng)費(fèi)投入不足使得有些地市不能做到因地制宜，應(yīng)急物資儲(chǔ)備與應(yīng)急處置需求相比存在區(qū)域性物資短缺的現(xiàn)象。各地、特別是在偏遠(yuǎn)地區(qū)尚無(wú)專門的應(yīng)急搶險(xiǎn)保通隊(duì)伍和裝備。難以保證為公路突發(fā)事件應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)保質(zhì)保量地提供應(yīng)急資源。

1.2 預(yù)警監(jiān)測(cè)與響應(yīng)系統(tǒng)有待完善，預(yù)警作用難以發(fā)揮

公路突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制應(yīng)包括以下兩個(gè)方面;建立綜合預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、建立預(yù)警與響應(yīng)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。目前，自治區(qū)綜合預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)還不夠完善，公路交通部門同氣象、水文、地質(zhì)等相關(guān)專業(yè)部門之間未建立信息共享機(jī)制，影響預(yù)警監(jiān)測(cè)信息收集的及時(shí)性。

在建立預(yù)警與響應(yīng)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)上，自治區(qū)根據(jù)交通運(yùn)輸部《公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》中預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)劃分，初步建立自治區(qū)公路交通突發(fā)事件預(yù)警分級(jí)。但是對(duì)公眾在收到預(yù)警信息后如何反應(yīng)這一問(wèn)題研究較少，即使預(yù)警信息準(zhǔn)確發(fā)布出去，公眾反應(yīng)速度慢或者不知如何避險(xiǎn)，也達(dá)不到預(yù)警的效果。

1.3 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不健全，影響公路應(yīng)急管理效率

自治區(qū)國(guó)省干線公路的管理模式現(xiàn)狀如下：一條路有兩個(gè)管理主體，公安交警負(fù)責(zé)交通秩序的維護(hù)、交通事故的處理;交通部門負(fù)責(zé)道路的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、修建、養(yǎng)護(hù)和收費(fèi);在交通部門中還分設(shè)有公路養(yǎng)護(hù)部門和路政部門;交警和交通部門之間，交通部門下設(shè)部門之間由于條塊分割的原因，往往存在職能交叉、職責(zé)不清的現(xiàn)狀，影響行政效率。

當(dāng)前公路應(yīng)急管理仍然是由無(wú)隸屬關(guān)系的相關(guān)部門按照各自職責(zé)參與，仍未建立起完善的應(yīng)急分析研判、指揮調(diào)度、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和信息報(bào)送等應(yīng)急工作機(jī)制，缺少權(quán)威部門（如各級(jí)政府）對(duì)各部門進(jìn)行統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)和督辦，在應(yīng)急處置過(guò)程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)決策指揮運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，各部門響應(yīng)不及時(shí)，應(yīng)急處置合作程度不高，搶險(xiǎn)救援協(xié)作不融洽，應(yīng)急搶險(xiǎn)效率低下的現(xiàn)象。只要有一個(gè)部門不能做到快速反應(yīng)，所形成的“短板效應(yīng)”就會(huì)對(duì)應(yīng)急管理效率造成影響。

2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

2.1 國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)做法

日本應(yīng)急管理機(jī)制是自上而下三級(jí)負(fù)責(zé)，從橫向來(lái)看，日本都道府縣和市町村之間聯(lián)系緊密。在阪神大地震之后，為了保證應(yīng)急救援物資的供應(yīng)，日本的42個(gè)都道府縣與2 000多個(gè)市町村簽訂了72 h互助協(xié)議，醫(yī)療運(yùn)輸保障隊(duì)伍、應(yīng)急消防隊(duì)、都道府縣之間的應(yīng)急救援小組等形成了跨區(qū)域的地方共同抗災(zāi)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

在應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)上，四川省建立健全了統(tǒng)一高效的應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)與指揮體系，地方政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理工作負(fù)總責(zé)，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。在國(guó)省干線公路突發(fā)事件的應(yīng)急處置上，四川省按照以人為本、屬地負(fù)責(zé)、預(yù)防為主、快速反應(yīng)的工作原則進(jìn)行處置，對(duì)國(guó)省干線公路突發(fā)事件進(jìn)行分類分級(jí)。明確組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)，廳公路局應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)四川省地方公路突發(fā)事件的行業(yè)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，日常事務(wù)由領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的應(yīng)急辦負(fù)責(zé)[2]。近幾年，云南省公路局在公路突發(fā)事件應(yīng)急管理方面不斷完善和加強(qiáng)，使得云南省國(guó)省干線應(yīng)急管理工作取得了一些成效。災(zāi)情發(fā)生后，云南省公路局運(yùn)行分級(jí)管理機(jī)制，根據(jù)突發(fā)事件的規(guī)模和危害程度進(jìn)行分級(jí)處理，立即啟動(dòng)國(guó)省干線公路應(yīng)急預(yù)案，協(xié)調(diào)有關(guān)部門成立應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組，調(diào)集應(yīng)急隊(duì)伍、機(jī)械設(shè)備、應(yīng)急物資開(kāi)展突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作，在較短時(shí)間內(nèi)搶修恢復(fù)道路，確保了干線公路的全線暢通，保證了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。在應(yīng)急處置中，注重利用網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體，及時(shí)通報(bào)搶險(xiǎn)保通情況[3]。

2.2 國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（1）建立公路應(yīng)急管理組織體系。自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生及高效的應(yīng)急管理機(jī)制在自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的重要性，使得公路自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制必須依靠一套有效的組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（2）完善國(guó)省干線公路防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制。對(duì)災(zāi)害有足夠的準(zhǔn)備能增強(qiáng)對(duì)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力，降低災(zāi)害可能帶來(lái)的損失。應(yīng)急管理的重心在于如何通過(guò)制度化的舉措為救害提前做好準(zhǔn)備。

（3）建立完善的應(yīng)急處置體系。公路突發(fā)事件應(yīng)急管理是通過(guò)建立完善的應(yīng)急管理體系來(lái)實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)利用先進(jìn)的設(shè)施技術(shù)、統(tǒng)一的信息平臺(tái)和較完善的部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，減少事故的檢測(cè)識(shí)別時(shí)間、組織反應(yīng)時(shí)間和應(yīng)急響應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)處置時(shí)間，并向公路使用者提供準(zhǔn)確、及時(shí)的路況信息，從而實(shí)現(xiàn)公路事件處理的快速性和有效性[4]。

（4）建立跨部門、跨區(qū)域的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制。在公路突發(fā)事件應(yīng)急管理工作中，應(yīng)建立完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)、有序高效的應(yīng)急管理機(jī)制。注重各部門之間的溝通協(xié)調(diào)和配合，有利于部門協(xié)調(diào)和政府資源的合理有效使用。

綜上所述，西藏地區(qū)公路搶險(xiǎn)保通研究應(yīng)從搭建良好的監(jiān)測(cè)預(yù)警與啟動(dòng)機(jī)制以及政府部門協(xié)同機(jī)制兩方面入手，探索適合于西藏地區(qū)的搶險(xiǎn)保通協(xié)同機(jī)制。

3 監(jiān)測(cè)預(yù)警與啟動(dòng)機(jī)制搭建思路

公路搶險(xiǎn)保通協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制的開(kāi)端就是監(jiān)測(cè)預(yù)警與啟動(dòng)機(jī)制，它決定了公路搶險(xiǎn)保通工作是否運(yùn)行，設(shè)置的好壞對(duì)公路協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生很大的影響。當(dāng)公路出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)，當(dāng)所監(jiān)測(cè)事件的發(fā)展達(dá)到或超過(guò)預(yù)先設(shè)置的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，啟動(dòng)公路搶險(xiǎn)保通應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)急處置，主要包括風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別與評(píng)估、預(yù)警信號(hào)的發(fā)布、分級(jí)建立啟動(dòng)閥值、啟動(dòng)條件的判斷。如圖1所示。

4 搶險(xiǎn)保通協(xié)同機(jī)制搭建思路

4.1 建立綜合性應(yīng)急物資儲(chǔ)備協(xié)同管理機(jī)制

目前，在西藏自治區(qū)設(shè)立了2個(gè)國(guó)家區(qū)域性公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備中心，3個(gè)一級(jí)公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備中心，27個(gè)二級(jí)公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備中心，但對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的管理尚未形成統(tǒng)一的科學(xué)管理體制。為保證協(xié)調(diào)監(jiān)督部門、網(wǎng)絡(luò)信息化分析部門、動(dòng)態(tài)預(yù)警監(jiān)測(cè)部門等多部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，需要建立一個(gè)綜合性的應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)西藏自治區(qū)內(nèi)各個(gè)儲(chǔ)備區(qū)的物資儲(chǔ)備，并進(jìn)行必要的監(jiān)督和管理。該機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要如下：

（1）根據(jù)災(zāi)情和救災(zāi)工作的需要，對(duì)應(yīng)急資源進(jìn)行需求分析評(píng)估、合理配置、動(dòng)態(tài)管理和追蹤。

（2）通過(guò)專業(yè)人員以及專業(yè)算法，對(duì)應(yīng)急物資各個(gè)儲(chǔ)備區(qū)的物資需求進(jìn)行模型構(gòu)建，并給予相應(yīng)的指導(dǎo)，科學(xué)確定物資儲(chǔ)備的需求量，以減少資源的浪費(fèi)。

（3）定期對(duì)全區(qū)各個(gè)儲(chǔ)備區(qū)和儲(chǔ)備點(diǎn)的工作進(jìn)行監(jiān)督考核，考核其物資儲(chǔ)備體系的設(shè)立是否符合標(biāo)準(zhǔn)，還有物資調(diào)配、存儲(chǔ)情況。若不合格，則令其整改。

4.2 建立跨部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制

當(dāng)西藏公路發(fā)生較高等級(jí)水毀、泥石流、塌方等突發(fā)事件時(shí)，需要應(yīng)急廳、地方政府、武警、交通、消防、氣象等部門協(xié)同合作，共同參與。為了迅速整合各部門資源，形成合力，應(yīng)對(duì)危機(jī)，需要建立一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、強(qiáng)有力并且職責(zé)明確的跨部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并基于此形成部門間無(wú)縫隙合作機(jī)制。建議由西藏自治區(qū)政府或西藏自治區(qū)應(yīng)急管理廳牽頭成立跨部門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)組成員包括各個(gè)部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。在發(fā)生公路突發(fā)事件時(shí)協(xié)同指揮公路突發(fā)事件，防止出現(xiàn)重復(fù)混亂或調(diào)動(dòng)不力的情況。

4.3 建立跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制

由于我國(guó)目前實(shí)行的是屬地為主的應(yīng)急管理體制，即各區(qū)域地方僅對(duì)本區(qū)域范圍內(nèi)的突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急管理，當(dāng)牽涉到兩個(gè)或以上的行政區(qū)劃時(shí)，對(duì)各個(gè)地區(qū)的職責(zé)就很難界定。為了在突發(fā)事件發(fā)生后，快速有效地整合西藏及周邊地區(qū)的資源，聯(lián)動(dòng)救援，迫切需要構(gòu)建區(qū)域合作的應(yīng)急救援體制。

西藏及周邊行政機(jī)構(gòu)之間通過(guò)合作、聯(lián)盟等手段進(jìn)行機(jī)構(gòu)重組，組成一個(gè)綜合性的、全面性的應(yīng)對(duì)危機(jī)、處置突發(fā)事件的管理機(jī)構(gòu)，作為應(yīng)急救援的指揮系統(tǒng)，在公路搶險(xiǎn)保通突發(fā)事件波及機(jī)構(gòu)所屬范圍的行政區(qū)劃時(shí)快速調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的資源和力量，進(jìn)行指揮、協(xié)調(diào)、控制，并明確其權(quán)責(zé)范圍，做到快速聯(lián)防聯(lián)控。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的指揮長(zhǎng)由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，其他成員由各區(qū)域選調(diào)經(jīng)驗(yàn)豐富的人員構(gòu)成。由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督管理并定期考核，并制定針對(duì)其職責(zé)、權(quán)限、具體運(yùn)作程序的規(guī)章制度，保證在區(qū)域內(nèi)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，該機(jī)構(gòu)可以迅速行動(dòng)，集中區(qū)域內(nèi)成員的力量，調(diào)動(dòng)可以調(diào)動(dòng)的資源，進(jìn)行應(yīng)急救援，快速應(yīng)對(duì)危機(jī)。此外，應(yīng)配套設(shè)立責(zé)任追究制度，明確責(zé)任追究的范圍和程序。對(duì)于不按規(guī)定做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作的;瞞報(bào)、緩報(bào)甚至不報(bào)相關(guān)信息并造成嚴(yán)重后果的;未能及時(shí)采取措施進(jìn)行應(yīng)急救援的;還有推脫責(zé)任的都要予以追究。

5 結(jié)語(yǔ)

該文通過(guò)對(duì)西藏地區(qū)公路搶險(xiǎn)保通的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，以突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案為理論指導(dǎo)，在保障最大限度地減小突發(fā)事件帶來(lái)?yè)p失，以及降低各交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)損害的前提條件上，在現(xiàn)有組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上針對(duì)性地提出公路搶險(xiǎn)保協(xié)同機(jī)制的搭建思路，以此為基礎(chǔ)，深入探索自治區(qū)搶險(xiǎn)保通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷完善健全公路交通安全的戰(zhàn)略部署機(jī)制，不斷擴(kuò)大公路交通信息服務(wù)覆蓋面，對(duì)健全自治區(qū)道路路網(wǎng)運(yùn)行管理機(jī)制具有重要意義。

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