行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

李偉

摘要：國庫集中支付是實現(xiàn)財政預(yù)算資金支付的主要方式，我國的行政事業(yè)單位受此影響，預(yù)算管理工作發(fā)生變化，呈現(xiàn)出時代性與完善性基本特點，在預(yù)算資金的使用效率、預(yù)算執(zhí)行力度等方面為預(yù)算資金的規(guī)范使用發(fā)揮了很大的作用。行政事業(yè)單位開展各項活動的同時執(zhí)行各項政策，而這些政策的成功執(zhí)行需要財政資金支持，然而有些單位，實行預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)仍存在不足。本文主要深入剖析行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算管理時出現(xiàn)的不足之處，據(jù)此提出改進(jìn)建議，以期為確保行政事業(yè)單位能更好地利用財政資金提供參考價值。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;財政資金;預(yù)算編制

一、認(rèn)識預(yù)算管理的重要性

（一）財務(wù)管理以預(yù)算管理為中心

通過預(yù)算管理這種形式，對各個行政事業(yè)單位序時預(yù)算實際支付執(zhí)行結(jié)果，與年初批復(fù)預(yù)算進(jìn)行支付對比分析原因，從而分析出預(yù)算單位中各個職能部分序時完成情況，以及對各項財務(wù)資源以及非財務(wù)資能否按照預(yù)算高效計劃執(zhí)行，使預(yù)算資金合理配置的效果得到提升，完整的預(yù)算控制得以實施。長期以來，建立全面預(yù)算科學(xué)管理體系發(fā)揮著重要作用，有助于各單位設(shè)定預(yù)算計劃，并確定出行政事業(yè)單位的工作重點，科學(xué)分配工作任務(wù)，能夠促進(jìn)單位建立合理的預(yù)算管理體系。

此外，預(yù)算管理還能促使單位制訂預(yù)算責(zé)任機(jī)制，為更好地配置使用財政公共資源提供基礎(chǔ)。資金狀況既表明了行政事業(yè)單位的資金的如何使用、多少和基本和項目的結(jié)構(gòu)比例，明確地也反映了行政事業(yè)單位的資金構(gòu)成和產(chǎn)權(quán)關(guān)系。因此，為保證行政事業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)確保財務(wù)運行模式的中心為預(yù)算管理。

（二）有利于提升資源配置效率

為了建設(shè)“創(chuàng)新型、節(jié)約型”社會，要杜絕浪費并盡量以少的資源耗費，創(chuàng)造出價值的增值。預(yù)算管理工作全面建設(shè)恰好符合建設(shè)節(jié)約型社會發(fā)展的理念，對所有預(yù)算資金的合理分配并建立預(yù)算公開制度，促使各預(yù)算單位工作人員的服務(wù)主動性既可以提高，也有效利用了有限的財政預(yù)算經(jīng)費，單位的各項業(yè)務(wù)管理水平得以提升，同時公共服務(wù)運行效果效率得以加強(qiáng)。所以，強(qiáng)化預(yù)算的合理性、科學(xué)性，全方面掌握資金流向非常重要。

（三）有利于提高行政事業(yè)單位公共職能的履行效率

行政事業(yè)單位之所以將預(yù)算資金加以管理，目的是確立財政預(yù)算工作目標(biāo)。另外，合理使用財政資金，科學(xué)明確的目標(biāo)建立能夠提升員工的工作主動性，也能夠加強(qiáng)管理人員對行政單位各項業(yè)務(wù)工作管理參與其中。制定預(yù)算管理工作應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)單位年度預(yù)算編制計劃和年度發(fā)展目標(biāo)及規(guī)化對各項業(yè)務(wù)活動的開展做出科學(xué)精準(zhǔn)的預(yù)測和預(yù)計，預(yù)算管理工作的執(zhí)行則是對當(dāng)年批復(fù)的預(yù)算業(yè)務(wù)活動進(jìn)行掌握和管控，對當(dāng)年批復(fù)全部預(yù)算支出的金額和基本項目支出結(jié)構(gòu)比例進(jìn)行全面的分析、反復(fù)的驗證，通過財政核算數(shù)據(jù)大平臺網(wǎng)絡(luò)的整合手段建立以預(yù)算資金管理為核心的財務(wù)收支預(yù)算支付數(shù)據(jù)系統(tǒng)，使單位當(dāng)年的預(yù)算完成指標(biāo)以數(shù)據(jù)化和會計專業(yè)化體現(xiàn)，能簡明、有效地對財務(wù)收支不平衡情況加強(qiáng)管控。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題

（一）對預(yù)算重要性認(rèn)識不足，預(yù)算編制不科學(xué)

受傳統(tǒng)思想的影響，一些單位對預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不到位，單純地認(rèn)為預(yù)算就是財務(wù)部門份內(nèi)的職責(zé)，與各個職能部門沒有關(guān)系，沒有提升到服務(wù)整個單位的整體意識、沒有上升到全單位的廣度，各個職能業(yè)務(wù)部門參與率極低，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，使全面預(yù)算的各項數(shù)據(jù)依據(jù)單一、不全面，對年度各項工作沒有起到積極的引導(dǎo)作用。還有些行政事業(yè)單位并沒有建立一套全面、規(guī)范的財務(wù)預(yù)算管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)，人員的配備不到位，非財務(wù)人員安排在財務(wù)崗位，以上種種嚴(yán)重制約了預(yù)算制訂計劃的真實和完整。

在實際進(jìn)行日常業(yè)務(wù)收支時行政事業(yè)單位完全沒有依據(jù)編制的預(yù)算執(zhí)行，編制的預(yù)算沒有很好地起到監(jiān)督制約的作用，實際執(zhí)行時隨意性很大，極大地影響了預(yù)算單位整體的預(yù)算執(zhí)行效果，導(dǎo)致預(yù)算資金的冗沉、資源的無效使用。導(dǎo)致上述情況發(fā)生的主要原因主要是行政事業(yè)單位對預(yù)算管理重要性的認(rèn)識不夠，且預(yù)算編制缺乏科學(xué)性。

（二）預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制相脫節(jié)

行政事業(yè)單位預(yù)算編制應(yīng)該結(jié)合本單位各職能部門，以下一年度具體情況為基準(zhǔn)，對本單位下一年度的具體情況和未來發(fā)展目標(biāo)有一個明確的目標(biāo)，并針對下一年度的目標(biāo)通過論證、對比以前年度的實際得出論證的數(shù)據(jù)，并結(jié)合下年的實際需要發(fā)生的具體業(yè)務(wù)進(jìn)行分析平衡匯總生成編制下年度預(yù)算工作。但真正在實際的執(zhí)行過程中，許多行政事業(yè)單位預(yù)算前期準(zhǔn)備編制工作不完整，預(yù)算基礎(chǔ)信息提供的數(shù)據(jù)真實性、完整性欠缺，對本單位下一年度業(yè)務(wù)和工作計劃沒有經(jīng)過充分論證和具體研究，預(yù)算編制只是按照以前年度數(shù)據(jù)隨意編制。由于現(xiàn)在對公用經(jīng)費實現(xiàn)定額管理，根據(jù)單位級別人員多少核定公用經(jīng)費支出總額，由于單位上報數(shù)據(jù)不夠完整和全面，導(dǎo)致各預(yù)算單位公用經(jīng)費的資金欠缺，在年度實際執(zhí)行過程中公用經(jīng)費不足，擠占專項業(yè)務(wù)項目預(yù)算經(jīng)費時有發(fā)生。對于預(yù)算專項項目編制不夠細(xì)化到具體的經(jīng)濟(jì)分類，并且沒有詳細(xì)的測算數(shù)據(jù)支持，導(dǎo)致預(yù)算管理工作無法真正起到對經(jīng)費支出的約束把控作用。監(jiān)督監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立不完善，不能有效保證行政事業(yè)單位資金按照已編制的預(yù)算進(jìn)行合理支出和規(guī)范使用，許多單位不按照下發(fā)的預(yù)算去執(zhí)行，預(yù)算的約束力沒有起到發(fā)揮應(yīng)有的作用，當(dāng)年預(yù)算各項支出實際發(fā)生數(shù)和預(yù)算編制數(shù)標(biāo)準(zhǔn)差別大的問題時有

發(fā)生。

（三）預(yù)算資金使用效益低，信息化建設(shè)滯后

預(yù)算編制如果缺乏有效論證的科學(xué)性、計劃精準(zhǔn)度不好，往往是參照上一年度的支出情況進(jìn)行編制，對于下一年度預(yù)算可能發(fā)生的業(yè)務(wù)事項經(jīng)費預(yù)算沒有進(jìn)行科學(xué)詳盡的預(yù)估，例如預(yù)算編制過于籠統(tǒng)、不細(xì)化，導(dǎo)致年中項目資金追加或者項目資金用途不明確，容易造成擠占專項資金、待分配資金過多、項目資金未發(fā)揮效益等問題。部分指標(biāo)下達(dá)時間較晚，預(yù)算單位無法在當(dāng)年支付使用完成，造成預(yù)算執(zhí)行率低。部分工程項目進(jìn)度緩慢，資金按序時進(jìn)度撥付。有些項目執(zhí)行受季節(jié)、溫度因素影響只能順延，導(dǎo)致執(zhí)行進(jìn)度緩慢。與此同時，行政事業(yè)單位財務(wù)部門和各職能業(yè)務(wù)科室之間溝通協(xié)調(diào)少，如資產(chǎn)平臺、政府采購平臺、人事工資平臺等單項業(yè)務(wù)都有自己的信息系統(tǒng)與財務(wù)支付核算系統(tǒng)平臺資源共享程度低，導(dǎo)致各項數(shù)據(jù)財務(wù)人員不停地重復(fù)錄入，大大增加了財務(wù)人員無效工作，使工作進(jìn)度遲緩效率降低了許多，各個系統(tǒng)沒有實現(xiàn)審核和監(jiān)督的功能，無法保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，信息化建設(shè)滯后的問題較為突出。

（四）專項經(jīng)費支出不合理

一方面，專項資金使用范圍比較籠統(tǒng)，沒有清晰地說明資金的用途，上級部門在下達(dá)當(dāng)年各項專項資金時，對專項資金用途沒有支出到具體的經(jīng)濟(jì)分類，沒有明確到每一個支出類型;另一方面，上級部門在下達(dá)各類專項資金后，沒有及時下發(fā)各項專項支出文件，導(dǎo)致不少行政事業(yè)單位任意擴(kuò)大上級和本級的各種專項資金的支出范圍，無形中造成了資金浪費的現(xiàn)象，或者上級資金年底才下達(dá)，專項資金的支付在年底突擊花錢，沒有發(fā)揮資金應(yīng)有效果。還有專項資金年初撥付給預(yù)算單位，但一直不使用、不支付，影響專項經(jīng)費的正常會計核算。有的單位專項資金不進(jìn)行單獨核算，與本單位基本支出和經(jīng)常性、運轉(zhuǎn)類專項經(jīng)費混合核算，致使當(dāng)年在會計賬面上無法詳實準(zhǔn)確地反映專項資金的收入支出、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，影響年底各項基本支出、專項經(jīng)費的核算不能真實地反映專項資金的收支余額?；蛘邔ｍ椊?jīng)費到位后，不及時告知各業(yè)務(wù)科室，導(dǎo)致專項經(jīng)費在單位的平臺上沒有按時支付，從而影響專項經(jīng)費的支付，經(jīng)費到年底才支付，影響專項經(jīng)費執(zhí)行進(jìn)度。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）不斷提高預(yù)算編制水平

首先，按照行政事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略和預(yù)算期經(jīng)濟(jì)形勢的初步預(yù)測，下一年度行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算目標(biāo)再根據(jù)上年實際支出的基礎(chǔ)上提出，綜合下一年度各職能部門計劃支出的財務(wù)預(yù)算編制后，將由預(yù)算管理層下達(dá)各部門，提出預(yù)算方案并上報。其次，各預(yù)算執(zhí)行部門根據(jù)預(yù)算管理層下達(dá)的預(yù)算目標(biāo)和政策，預(yù)測的執(zhí)行條件與自身業(yè)務(wù)運行特點相結(jié)合，上報提出本部門的財務(wù)預(yù)算方案并向行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管部門上報。再次，各部門上報的財務(wù)預(yù)算方案由行政事業(yè)單位主管部門審查，按照各單位的數(shù)據(jù)匯總后做出綜合平衡的建議。在平衡、審核的過程中，預(yù)算管理層對于出現(xiàn)的問題及時提出修改并做出初步增減。最后，以部門修正調(diào)整細(xì)化的方案為依據(jù)做出本級各下一年度本級行政事業(yè)單位部門的財務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)，并以此為依據(jù)編制下一年度本級行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算草案，上報行政事業(yè)單位預(yù)算管理層進(jìn)行討論并調(diào)整不足之處。在討論、調(diào)整的基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位由財務(wù)管理部門進(jìn)行年度財務(wù)預(yù)算的編制，并按預(yù)算程序上報主管部門，由上級主管部門審核通過后上報財政部門主管業(yè)務(wù)科室，經(jīng)審核無誤后形成下一年度的預(yù)算。

行政事業(yè)單位在預(yù)算編制工作過程中，必須詳細(xì)明確預(yù)算支出管理每個環(huán)節(jié)的具體特點，清晰預(yù)算業(yè)務(wù)管理流程，并且針對每個支出業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)制定相應(yīng)的預(yù)算支出管理制度，上述問題需要從以下幾個方面來應(yīng)對。在預(yù)算初始編制期，按照上級財政部門給的標(biāo)準(zhǔn)表樣，結(jié)合本年末的實有人數(shù)和組織人事部門批復(fù)的工資和新進(jìn)人員工資確定表，以及當(dāng)年退休人員退休工資批復(fù)，做出下一年度在職退休人員經(jīng)費預(yù)算，公用經(jīng)費預(yù)算。以上預(yù)算數(shù)據(jù)由主管部門和上級財政部門在財務(wù)平臺的雙向?qū)徍?，審核無誤后，對核定的基本經(jīng)費按支出功能類別和經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化，形成下一年度的一上基本支出預(yù)算。根據(jù)形成一上預(yù)算數(shù)據(jù)，按照規(guī)定有關(guān)報表格式、報送期限等，確定總體的預(yù)算上報業(yè)務(wù)程序，并且以遵從“一上一下、二上二下”要求，在編制過程中，還應(yīng)該按照《預(yù)算法》明晰各項預(yù)算科目，并依據(jù)各個行政事業(yè)單位的具體業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行功能科目的正確分類，保障使用的賬目正確，易于區(qū)分。

（二）提升預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度

為了提升預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，行政事業(yè)單位中各部門的基本項目支出都要全面完整全面地納入本部門預(yù)算統(tǒng)一核算管理體系，為了使財務(wù)預(yù)算資金做到安排合理統(tǒng)籌使用，必須遵循真實性完整性原則。部門預(yù)算的人員情況和單位和項基礎(chǔ)信息是部門科學(xué)合理編制預(yù)算的基礎(chǔ)，并確保編好的年度預(yù)算數(shù)據(jù)真實、正確、全面。加大盤活財政存量資金自我內(nèi)部監(jiān)督，按照規(guī)范性的要求做好盤活財政存量資金日常經(jīng)費支出，提高財政資金的支出序時進(jìn)度，高效快捷地完成每月存量資金使用。各行政預(yù)算單位要加強(qiáng)預(yù)算項目庫管理，所有的年度預(yù)算項目均應(yīng)實行預(yù)算項目庫管理，目的是提升管理規(guī)定?，F(xiàn)在項目庫已將人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費全部做成項目經(jīng)費，并具體細(xì)化到正確的支出功能和經(jīng)濟(jì)類別，對于財政資金正確使用和合理支付有了精準(zhǔn)的提高，如何安排每月正確使用各項項目經(jīng)費支付，對各個行政預(yù)算單位提出了更高的要求。每月在預(yù)算支出平臺上可以看到各項經(jīng)費的序時支付進(jìn)度，對沒有完成的預(yù)算支付支出進(jìn)度，單位要及時查找原因;對一些各業(yè)務(wù)單位已支付的支出，督促預(yù)算單位及時核銷，加快預(yù)算支付，從而保證每月完成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，為單位預(yù)算支付的合理性打下良好的基礎(chǔ)。

（三）提高對預(yù)算資金使用效益和內(nèi)部控制的信息化水平

加強(qiáng)行政事業(yè)單位信息化建設(shè)，會對以往的傳統(tǒng)會計核算的管理模式進(jìn)行有效整合，為單位決算者提供正確的、恰當(dāng)?shù)臎Q策依據(jù)，完備組織架構(gòu)建立以及財務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)化設(shè)置，有效提升行政事業(yè)單位各項預(yù)算財政資金使用效果，加強(qiáng)內(nèi)部管理控制風(fēng)險，提高國有資產(chǎn)使用效率，防止資產(chǎn)的無效與低配，因而可以極大提高行政事業(yè)單位的公共服務(wù)水平。

加強(qiáng)會計信息化建設(shè)，是行政事業(yè)單位管理會計體系的一個組成部分，使用管理會計核算的軟件和技術(shù)，對現(xiàn)有會計核算電算化原有財務(wù)數(shù)據(jù)對應(yīng)的信息進(jìn)行數(shù)據(jù)整合處理，精煉提取內(nèi)部業(yè)務(wù)流程傳送，行政事業(yè)單位管理會計內(nèi)部信息傳送，在單位計劃、決定、掌握和評斷等方面施展主要作用的管理活動。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，以工作流程為基本，以風(fēng)險為導(dǎo)向的制度化和信息化，不相容崗位相適度分離、審批崗位和授權(quán)崗位職責(zé)不同權(quán)限不同、按崗位設(shè)置各自權(quán)限、資金由各業(yè)務(wù)部門管理、并設(shè)立定期輪崗制度、一人不能完成所有的資金支付業(yè)務(wù)，支出以預(yù)算分配定額標(biāo)準(zhǔn)，無預(yù)算不列支，設(shè)立內(nèi)部預(yù)算管理控制制度，按照“實用、直接、有用”的原則，重點是內(nèi)控要達(dá)到效果，財政性的收入支出控制更好的突出把控，以信息化為載體，將行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)運行收入支出流程狀態(tài)體現(xiàn)在預(yù)算內(nèi)控管理平臺，有效提高各個業(yè)務(wù)單位工作進(jìn)程，降低了工作壓力。

（四）建立專項經(jīng)費支出評價制度

各單位應(yīng)建立健全有效的內(nèi)部控制制度體系并規(guī)范執(zhí)行，有效發(fā)揮內(nèi)部控制度在預(yù)算支出進(jìn)度、預(yù)算資金的正確合理支付方面的有利作用。加強(qiáng)專項資金的財務(wù)核算、賬目設(shè)置，規(guī)范管理專項資金，根據(jù)?？顚Ｓ玫脑瓌t使用各項專項資金。不斷加強(qiáng)有效的財政各個專項資金的監(jiān)督與資金執(zhí)行過程中跟蹤使用效果，杜絕資金不按規(guī)定用途使用或造成專項資金損失、浪費。專項經(jīng)費指標(biāo)一下，單位按照財務(wù)時期及時項目細(xì)化，并合理分配經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，并經(jīng)單位主管業(yè)務(wù)科室審核后上報細(xì)化，為將來的支付做好前期工作。對支付專項進(jìn)度快的單位，實時支付慢的單位及時查找原因，并進(jìn)行相應(yīng)的懲勉制度。為預(yù)算的支付建立良好的制度，使各預(yù)算部門真正重預(yù)算，將預(yù)算作為單位的一項重要工作來做，更好地為單位的各項工作做好后勤服務(wù)工作。

四、結(jié)束語

完善全面預(yù)算管理制度，各個職能部門通力配合，完善單位內(nèi)部信息化管理，都是促使全面預(yù)算管理工作改革的重要保證措施。在當(dāng)今新的財政形勢下，各行政事業(yè)單位只有不斷提高對全面預(yù)算管理的認(rèn)識，努力研究提高全面預(yù)算管理工作的有效路徑，才能推動全面預(yù)算管理工作的有效完成，實現(xiàn)單位自身業(yè)務(wù)的跨越式發(fā)展和進(jìn)步。

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