地方政府投融資平臺(tái)監(jiān)管中存在的問(wèn)題與對(duì)策探析

楊春生 朱森泉

摘 要：地方政府投融資平臺(tái)在城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中顯示了無(wú)可替代的巨大融資作用，但在其逐漸發(fā)展、壯大的過(guò)程中，一些監(jiān)管問(wèn)題成為投融資平臺(tái)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。本文在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加大對(duì)投融資平臺(tái)改革的背景下，梳理出地方政府投融資平臺(tái)監(jiān)管中存在的問(wèn)題，并提出確立責(zé)任追究機(jī)制、提高人才工作能力、完善監(jiān)管主體等相關(guān)對(duì)策，以期為提高地方政府投融資平臺(tái)的監(jiān)管能力提供決策參考。

關(guān)鍵詞：地方政府;投融資;平臺(tái)監(jiān)管;問(wèn)題;對(duì)策

本文索引：楊春生，朱森泉.<變量 2>[J].中國(guó)商論，2022（06）：-108.

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2022）03（b）--03

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)雖已進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，但經(jīng)濟(jì)增速及CPI指標(biāo)還很低，為使我國(guó)經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，2015年習(xí)近平總書(shū)記在主持中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，即改革經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資本、制度、產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新、優(yōu)化，投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，更好地服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有速度又有質(zhì)量的發(fā)展。在新冠疫情的籠罩下，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，2020年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效、可持續(xù)，穩(wěn)健的貨幣政策要靈活精準(zhǔn)、合理適度，重點(diǎn)是政策操作上要更加精準(zhǔn)有效，不急轉(zhuǎn)彎，把握好政策時(shí)度效。可以說(shuō)，地方政府肩負(fù)著促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的重任，是區(qū)域財(cái)政政策的執(zhí)行者和管理者[1]，而我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)化解及轉(zhuǎn)型是近年來(lái)維護(hù)金融穩(wěn)定的重點(diǎn)任務(wù)，也是中央政府、各級(jí)地方政府及金融市場(chǎng)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題[2]。為實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地方投融資平臺(tái)迅速發(fā)展。由此不難看出，地方政府投融資模式的演變，是中央政府和地方政府共同推動(dòng)的結(jié)果[3]。當(dāng)前在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩的時(shí)代背景下，實(shí)現(xiàn)地方政府投融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是“十四五”期間投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改革的必然方向[4]，但是地方政府投融資平臺(tái)諸如運(yùn)營(yíng)不規(guī)范、融資平臺(tái)債務(wù)成為地方政府債務(wù)、缺乏法律支持等問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重[5，6]，有必要對(duì)其采取嚴(yán)厲的監(jiān)管措施[7]。本文從監(jiān)管角度著手，梳理近年來(lái)地方政府投融資平臺(tái)的監(jiān)管歷程、監(jiān)管中存在的問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況提出一些可行性建議，以期為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展提供決策參考。

1 政府融資平臺(tái)的發(fā)展歷程

通過(guò)查閱文獻(xiàn)資料、期刊及國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門(mén)下發(fā)的各項(xiàng)管理規(guī)定，對(duì)地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管歷程有了清晰的了解，按照梳理出來(lái)的脈絡(luò)，本文將監(jiān)管歷程劃分為以下幾個(gè)階段。

1.1 1987—2008年的零監(jiān)管階段

這一時(shí)期為地方政府融資平臺(tái)的起步階段，主要任務(wù)是發(fā)展融資平臺(tái)，各項(xiàng)措施都是為了促進(jìn)其發(fā)展。由于尚處于發(fā)展階段，對(duì)該平臺(tái)的監(jiān)管幾乎不被重視，甚至被忽略。

1.2 2008—2009年的監(jiān)管缺失階段

這一時(shí)期受2008年全球金融危機(jī)的影響，中央采取了4萬(wàn)億元投資計(jì)劃，用于地方政府的就高達(dá)2.82萬(wàn)億元，地方政府大力發(fā)展融資平臺(tái)，平臺(tái)的規(guī)模、數(shù)量達(dá)到了鼎盛。與此同時(shí)，容易造成監(jiān)管疏忽。

1.3 2010—2012年的監(jiān)管起步階段

經(jīng)過(guò)前兩個(gè)階段的發(fā)展，融資平臺(tái)在發(fā)展中暴露了一些問(wèn)題，如地方政府債務(wù)增長(zhǎng)、地方政府利用土地甚至辦公大樓作為信用抵押向銀行貸款融資等。中央意識(shí)到必須對(duì)其實(shí)施監(jiān)管，規(guī)范平臺(tái)運(yùn)作。因此，2010年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理的通知》，切中時(shí)弊地提出要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管并對(duì)其實(shí)施分類(lèi)管理。

1.4 2012—2014年的監(jiān)管發(fā)展階段

該階段對(duì)融資項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格管理，針對(duì)出現(xiàn)的各種亂象，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了相關(guān)管理文件。2012年，財(cái)政部出臺(tái)了有關(guān)文件，明確融資平臺(tái)不得利用儲(chǔ)備性土地、公益性資產(chǎn)投資平臺(tái)項(xiàng)目;地方政府不得利用國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行融資擔(dān)保，也不得用其償還地方政府債務(wù)。2014年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》，指出應(yīng)剝離融資平臺(tái)的政府融資行為，建立地方政府舉債機(jī)制。

1.5 2015—至今為監(jiān)管趨嚴(yán)階段

這一時(shí)期隨著放管服政策的不斷深化及充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)社會(huì)、民間資本發(fā)展的措施，但隨之監(jiān)管更加嚴(yán)格。由于各種監(jiān)管措施不斷出臺(tái)與加強(qiáng)，政府融資受到一定程度的限制，為了進(jìn)一步發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了有關(guān)規(guī)定，指出地方政府可通過(guò)多樣化方式融資，這一時(shí)期PPP模式（政府和社會(huì)資本合作的模式）成為主流。國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了幾項(xiàng)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》，為投融資平臺(tái)改革明確了重點(diǎn)方向，指出平臺(tái)應(yīng)從審批主體向監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變，從投資項(xiàng)目的安排者轉(zhuǎn)向制度的供給方?！墩顿Y條例》指出，要規(guī)范政府投資方向、規(guī)范投資平臺(tái)管理。《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》《企業(yè)投資項(xiàng)目事中事后監(jiān)管辦法》都明確指出，要加強(qiáng)融資項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管。

2 地方政府投融資平臺(tái)監(jiān)管中存在的問(wèn)題

2.1 缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管法及配套設(shè)施

目前地方政府投融資平臺(tái)面臨著一些比較棘手的問(wèn)題，如合法性問(wèn)題[8]，地方政府投融資平臺(tái)雖然以公司的名義成立且平臺(tái)的屬性定義為國(guó)有獨(dú)資公司，但按照公司法的定義，國(guó)有獨(dú)資公司指公司享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)債務(wù)，需同時(shí)滿足以上三個(gè)條件才符合國(guó)有獨(dú)資公司的定義。實(shí)際上，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)只是用了平臺(tái)公司的名義，從財(cái)產(chǎn)上看，地方政府融資是由地方政府以土地、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等作價(jià)出資，平臺(tái)公司需要在地方政府的直接或間接控制下進(jìn)行投資，沒(méi)有獨(dú)立的支配權(quán)，并且地方政府平臺(tái)存在“政企不分”的現(xiàn)象。地方政府融資監(jiān)管法是針對(duì)地方政府投資和融資行為進(jìn)行規(guī)范的法律，對(duì)規(guī)范政府的投融資行為具有重要作用。目前，我國(guó)沒(méi)有一部針對(duì)地方政府投融資監(jiān)管的法律，對(duì)政府投融資行為的監(jiān)管主要體現(xiàn)在會(huì)計(jì)法、證券投資法、基金法、財(cái)務(wù)預(yù)算法及中央和地方出臺(tái)的一些規(guī)章中，但是都沒(méi)有上升到法律層面，或者說(shuō)都只是對(duì)相關(guān)監(jiān)管存在不合理的補(bǔ)充。所以，目前沒(méi)有一部針對(duì)地方政府投融資的法律，給地方政府投融資監(jiān)管造成極大的不便。同時(shí)，監(jiān)管法律的制定受到我國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、文化價(jià)值觀念及傳統(tǒng)法律制度的影響，要考慮諸多方面的因素，特別是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和金融投資的發(fā)展情況。我國(guó)的政治制度是人民代表大會(huì)制度，國(guó)體和政體均不同于西方國(guó)家，如美國(guó)，所以在制定法律方面不可能照抄照搬，美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，制定的法律不具備統(tǒng)一性，聯(lián)邦和州之間采取分散模式。我國(guó)采用統(tǒng)一立法模式，即中央統(tǒng)一制定法律，地方政府保證執(zhí)行中央政府制定的法律，制定的法規(guī)和規(guī)章不得與中央政府制定的法律有沖突。

2.2 地方政府債務(wù)融資監(jiān)管職責(zé)劃分有待進(jìn)一步落實(shí)

我國(guó)的《預(yù)算法》對(duì)地方政府債務(wù)融資監(jiān)管做出了規(guī)定，即除國(guó)務(wù)院和法律規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行債券，但是需要進(jìn)一步落實(shí)，將相關(guān)主體責(zé)任落到實(shí)處。目前，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管沒(méi)有一部明確的法律，對(duì)相關(guān)的監(jiān)管責(zé)任劃分不清楚，沒(méi)有明確融資平臺(tái)資金貸款人及還款人的職責(zé)，資金通常由政府貸款籌集或以土地的出讓來(lái)獲取，還款人通常由平臺(tái)公司承擔(dān)。由中央政府監(jiān)管還是地方政府監(jiān)管沒(méi)有具體劃分，由平臺(tái)公司內(nèi)部監(jiān)管還是中央政府和地方政府監(jiān)管沒(méi)有具體劃分。因此，有必要對(duì)監(jiān)管實(shí)行績(jī)效考核，建立績(jī)效考核指標(biāo)體系，把監(jiān)管責(zé)任作為地方政府政績(jī)的一項(xiàng)考核指標(biāo)體系，不僅以地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)衡量地方政府業(yè)績(jī)，還納入官員的績(jī)效考核指標(biāo)體系中，作為官員職務(wù)升降的一項(xiàng)參考指標(biāo)，明確各方的監(jiān)管職責(zé)并輔以相關(guān)考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)監(jiān)管職責(zé)。

2.3 現(xiàn)有的監(jiān)管人員水平不足

對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管通常是從政府中選拔的人員，對(duì)選拔人員的素質(zhì)難以準(zhǔn)確評(píng)估。一方面，由于地方政府官員存在利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在監(jiān)管時(shí)會(huì)考慮自己的政績(jī)因素，存在著為了當(dāng)政時(shí)期能夠體現(xiàn)出政績(jī)，如GDP指標(biāo)，放松監(jiān)管而過(guò)度融資，造成政府負(fù)債嚴(yán)重;為了短期目標(biāo)忽視地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，可能會(huì)對(duì)地方政府造成嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)而政府官員升遷的情況。另一方面，由于沒(méi)有明確的法律，對(duì)監(jiān)管人員執(zhí)行監(jiān)管職能是一種挑戰(zhàn)，在監(jiān)管時(shí)缺乏強(qiáng)有力的依據(jù)，存在該監(jiān)管的地方缺乏監(jiān)管的法律明文規(guī)定，雖有心但力不足。同時(shí)，監(jiān)管人員都是政府工作人員，缺乏相關(guān)法律法規(guī)的教育背景，我國(guó)的會(huì)計(jì)有會(huì)計(jì)法、基金有基金法、證券有證券法，各類(lèi)法律雖在某些方面有相同之處，但具體規(guī)定不一樣，這就需要對(duì)其有一定的了解。所以，政府在對(duì)融資平臺(tái)監(jiān)管的人員選擇應(yīng)該由學(xué)習(xí)過(guò)或懂得相關(guān)法律法規(guī)的人員進(jìn)行，這樣監(jiān)管人員的素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能都會(huì)得到保證，監(jiān)管也會(huì)更加有力。

3 對(duì)策建議

3.1 充分吸收國(guó)內(nèi)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，確立責(zé)任追究機(jī)制

可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)確立責(zé)任追究機(jī)制，要把責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，不論職責(zé)大小都應(yīng)接受追責(zé)，有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必追究。我國(guó)政府是人民的政府，人民和政府是委托的關(guān)系，政府只是代理人民管理，宗旨是全心全意為人民服務(wù)。因此，更應(yīng)落實(shí)監(jiān)督的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)招標(biāo)、決策失誤、資金挪用、監(jiān)管不力等錯(cuò)誤行徑進(jìn)行問(wèn)責(zé)，做到權(quán)為民所用、情為民所系。做到職權(quán)與職責(zé)相匹配，有多大權(quán)力就該承擔(dān)多大職責(zé)，政府的公信力才會(huì)得到提高，才會(huì)建立人民滿意的政府、高效的政府、擁戴的政府，人民才會(huì)放心政府對(duì)資金的籌集和使用，政府的融資渠道會(huì)更暢通、融資的方式會(huì)更加多樣化，如果政府失信于人民，長(zhǎng)此以往政府的融資必然會(huì)受到影響。因此，應(yīng)該對(duì)每一項(xiàng)重大投融資項(xiàng)目進(jìn)行公示，廣泛征求各方意見(jiàn)，在聽(tīng)取社會(huì)公眾及相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的建議后再做決策，以減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3.2 加大相關(guān)人才培養(yǎng)，提高工作能力

監(jiān)管人員的缺失，可以在高校相關(guān)專(zhuān)業(yè)的課程中增加法律法規(guī)的學(xué)習(xí)、明確各項(xiàng)法律條文對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的取得、使用及違規(guī)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。在選拔相關(guān)監(jiān)督執(zhí)行人員時(shí)，應(yīng)該選擇有相關(guān)教育背景或工作中有經(jīng)驗(yàn)的人員，以提高監(jiān)管人員的素質(zhì)，并且法律應(yīng)該明文規(guī)定監(jiān)督的范圍、監(jiān)督人員的權(quán)利，保證監(jiān)督人員有法可依。目前，在此領(lǐng)域僅體現(xiàn)在我國(guó)刑法第一百七十六條規(guī)定的“非法吸收公眾存款應(yīng)該受到的懲罰”，尚未出現(xiàn)一部明確的法律針對(duì)地方政府投融資進(jìn)行監(jiān)督和管理。因此，相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者、智庫(kù)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該加緊研究，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和法律體系制度出臺(tái)一部監(jiān)管法。

3.3 保障社會(huì)公眾及機(jī)構(gòu)團(tuán)體的監(jiān)管地位，完善監(jiān)管主體

完善地方政府投融資平臺(tái)的監(jiān)管體系：一是把社會(huì)公眾和機(jī)構(gòu)團(tuán)體加進(jìn)來(lái)，構(gòu)建全民均可參與的監(jiān)管體系，形成以政府為主要監(jiān)管方、輔以社會(huì)團(tuán)體及公民監(jiān)督和管理，建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管部門(mén)，公民和社會(huì)團(tuán)體可根據(jù)實(shí)際情況，向監(jiān)管部門(mén)反饋融資平臺(tái)存在的不規(guī)范情況。近年來(lái)，社會(huì)輿論監(jiān)督發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用，地方政府應(yīng)該重視社會(huì)輿論的動(dòng)向，做到合法融資、適度融資、融資為民所用。同時(shí)，要保證監(jiān)管部門(mén)的獨(dú)立性，不受地方政府限制，可以由中央統(tǒng)一設(shè)立監(jiān)管部門(mén)，再在地方設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，由中央統(tǒng)一管理，這樣就在很大程度上保證了監(jiān)管部門(mén)的權(quán)威性，不會(huì)因?yàn)榕c地方政府囿于上下級(jí)關(guān)系而出現(xiàn)監(jiān)管不力的情況。二是對(duì)融資實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管，從融資開(kāi)始一直到資金使用結(jié)束或項(xiàng)目運(yùn)行結(jié)束的監(jiān)督和管理，現(xiàn)行對(duì)投融資平臺(tái)的監(jiān)管很大程度上停留在融資方面，沒(méi)有具體細(xì)化全過(guò)程。加強(qiáng)事前、事中、事后監(jiān)管對(duì)資金的使用、具體投資項(xiàng)目的運(yùn)作、經(jīng)營(yíng)情況、面臨的困難進(jìn)行監(jiān)督和管理，細(xì)化監(jiān)督主體責(zé)任，把權(quán)力細(xì)分到單位和個(gè)人，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。雖然是事后的問(wèn)責(zé)，但必不可少。同時(shí)，要處理好地方政府各職能部門(mén)之間的監(jiān)管職責(zé)，避免出現(xiàn)政出多門(mén)、職責(zé)交叉的情況。處理好各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各個(gè)監(jiān)管部門(mén)之間做到信息及時(shí)溝通，保證監(jiān)管的時(shí)效性，可以在政務(wù)平臺(tái)上發(fā)布監(jiān)管信息，暢通信息溝通渠道。過(guò)去，政府間信息溝通通常以上級(jí)發(fā)布的文件為主，更多地采用紙質(zhì)文件的方式，很容易導(dǎo)致信息溝通不及時(shí)。為了實(shí)現(xiàn)高效便民服務(wù)，各個(gè)地區(qū)都開(kāi)始建立網(wǎng)上政務(wù)大廳，即實(shí)行一網(wǎng)通辦，提高了政府處理事務(wù)的效率、群眾辦事取得方便。因此，可參考網(wǎng)上政務(wù)大廳的建設(shè)，依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司，建立網(wǎng)上信息發(fā)布機(jī)制。

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Analysis of the Problems and Countermeasures in the Supervision of

Local Government Investment and Financing Platforms

School of Public Administration and Communication， Guilin University of Technology

Guilin， Guangxi? 541004

YANG Chunsheng? ZHU Senquan

Abstract： The local government investment and financing platforms play an irreplaceable role in the process of urbanization and economic development， but in the process of its gradual development and growth， some regulatory issues have become obstacles to the further development of the investment and financing platforms. Under the background of supply-side structural reform and increasing the reform of investment and financing platforms， this research sorts out the problems existing in the supervision of local government investment and financing platforms， and puts forward relevant countermeasures such as establishing accountability mechanism， improving the work ability of talents and perfecting the main bodies of supervision， in order to provide decision-making reference for improving the supervision ability of local government investment and financing platforms.

Keywords： local government; investment and financing; platform supervision; problem; countermeasures